民事执行权配置模式之反思与重构——以执行权的双重性质和构造为视角

2022-11-27

一、民事执行权的法律属性及权力构成

(一) 法律属性

对民事执行权法律属性的不同认知决定了不同的民事执行权配置模式, 因此, 实现民事执行权的科学配置, 首先要明确其法律属性。

关于民事执行权的法律属性, 学界大致存在以下几种观点:1.司法权说, 持该观点的学者认为虽然民事执行权具有司法权和行政权的双重性质, 但是执行权其实是民事司法权的延续, 执行权从整体上来讲依然属于司法权; (1) 2.行政权说, 该观点认为民事执行具有确定性、主动性、命令性、强制性的特征, 强制执行是一种行政活动, 属于行政权范畴; (2) 3.折中说, 即认为民事执行权是司法权和行政权的有机结合, 具有双重法律属性。

本文认为, 比较而言, 折中说的观点比较准确地诠释的民事执行权的法律属性。民事执行程序中, 既涉及司法裁判行为, 又涉及行政执行行为。无论是司法权说还是行政权说都过分强调了执行权的部分属性, 而忽视了另一部分属性。执行中的裁判行为和实施行为具有不可相互替代性, 因此, 认为执行权是民事司法权的延续, 未免有失偏颇。而仅仅因为执行权的实施的外在形式具有行政特征, 就认定民事执行权属于行政权, 也是不合理的。民事执行权是司法权和行政权的有机结合, 只有承认其法律属性中的两部分具有相对独立的法律地位, 才能充分发挥司法权和行政权各自的优势, 促进执行工作的有效开展。

(二) 权力构成

权力构成讨论的是民事执行权应当由哪些要素构成。与关于其法律属性的不同观点相对应, 理论界和实务界对其权力构成, 也存在如下几种不同的观点:

一是两权论。两权论者以执行权的双重法律属性为基础将其划分为执行裁判权和执行实施权。执行中有关程序与实体问题争议的裁判权属执行裁判权, 具体实施执行中有关强制措施的权力属执行实施权。执行裁判权体现强制执行权中司法权的属性, 以被动、中立、公正为其特征;执行实施权则体现强制执行权中行政权的属性, 以主动、积极、高效率为其特征。

二是三权论。三权论者认为民事执行权由执行命令权、执行实施权、执行裁判权组成。执行命令权指发布命令采取执行措施和调查措施的权力;执行实施权指实施执行命令的权力;执行裁判权指对执行中发生的争议进行处理的权力。 (3)

三是四权论。四权论者认为执行权除了包括上述三权论下的三项权能, 还包括执行调查权, 即根据命令和案件情况对执行中应当调查的事项进行调查的权力。

四是五权论。五权论又在上述四权论的基础上多分解出一个执行监督权, 各类型权力的含义与上述三权论、四权论基本相同。

本文认为, 三权论中的执行命令权, 即启动执行措施和调查措施的权力, 是行政权的一种体现, 与具体的执行实施行为密不可分, 因此, 可将执行命令权纳入到执行实施权下。四权论中的调查权显然只是实施执行权过程的可能会涉及的一个环节, 不应当将其与裁判权和实施权并列对待。五权论中的监督权有法院内部监督和法院外部监督之分, 仅法院内部而言, 执行监督权完全可以合并到执行裁判权的权能之中。因此, 执行权的基本内涵可以由裁判权和实施权两种权力涵盖。也鉴于本文认为当下我国执行权的配置模式存在的主要问题是执行裁判权与执行实施权分权不彻底、监督制约机制欠缺, 因此, 本为以两权论为视角展开我国民事执行权配置模式的反思与重构。

二、我国民事执行权配置模式的实然反思

(一) 执行权配置的现状

我国民事执行权的配置经历了由一位执行员或执行法官掌握完整的执行权到执行权分权运行的变革。在传统的执行模式下, 一位执行员或执行法官包揽了执行工作程序中涉及的一系列事务。这种模式虽然有利于责任到人, 但是存在着权力过于集中的弊端。1999年中央下发11号文件以后, 全国范围内的执行机构改革陆续展开, 各级法院的执行庭相继改设为执行局。之后, 地方各级法院陆续展开了对执行局内设职能部门的改革, 将执行裁判权独立出来由执行局的专门内设机构行使。

近几年, 很多地方法院对执行权的配置和执行机构的改革进行了有益的探索, 并取得了良好的效果, 但是也出现了各行其是、步调不一的现象。为了从全国范围内对执行权的配置进一步明确和统一, 最高人民法院陆续发布了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》和《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》, 前者对执行权的配置问题提出了总体要求;后者在充分调研并吸收各地改革经验的基础上, 对执行权配置问题进行了细化, 重申了建立高效运行的人民法院执行权分权运行机制。在目前的司法实践中, 各地法院对执行权的配置大体可分为三种情况: (1) 分权不分家的模式, 即执行裁判权和执行实施权分权运行, 但是两种权力配置在同一执行机构中, 由设在同一执行机构中的执行裁判庭和执行实施庭分别行使; (2) 分权且分家的模式, 即执行裁判权和执行实施权分权运行, 且分由不同的机构行使, 民事执行机构仅行使执行实施权, 而执行裁判权由独立的执行裁判监督庭来行使; (3) 上下级法院之间分权运行的模式, 这种模式下, 在法律没有特别规定的情况下, 中级法院受理的执行案件一般由基层法院执行。中级法院的民事执行机构主要行使重大事项的执行裁判权, 而基层法院民事执行机构主要行使执行实施权和部分执行裁判权。 (4)

执行权分权运行模式已经得到广泛的认可, 各级法院在这一方面的探索也颇见成效。然而, 目前大多数法院的执裁分离并不彻底, 无论是执行裁决庭或是承担执行裁判功能的其他形式的机构仍然隶属于执行局内部, 实际上分权未分家, 无法真正独立行使执行裁判权。部分将执行裁判权从执行机构中分离出来的法院也因为区分不清执行中实体争议的裁判权和程序争议的裁判权, 导致实际工作中权力运行不畅, 执行裁判程序无法可依。这样的民事执行权配置在理论上违背了执行权的属性要求, 在实务上也越来越不能满足民事执行的客观需要。

(二) 我国民事执行权配置模式存在的问题

1. 执行机构性质模糊

与执行权法律属性和权力构造的争议一脉相承, 执行机构的性质也不明确。实践中, 执行局同时行使着行政性的执行实施权和司法性的执行裁判权, 执行局长也身兼行政长官和审判长, 执行工作人员更是裁判和具体实施工作包揽一身, 执行权过度集中而缺乏监督制约, 导致滥用执行实施权和裁判权的情况时有发生。

2. 执行统一领导体制难以实现

根据我国现行法律, 司法权应由各级法院独立行使, 而执行裁判权的司法权性质阻碍了上下级法院之间的统一领导。由执行局的内设部门来行使执行裁判权, 明显与执行统一领导体制相冲突, 不仅造成理论上的自相矛盾, 也容易导致实践中出现混乱。

3. 对执行裁判权未作科学的区分

执行程序中存在着司法权性质的裁判权和行政权性质的裁决权。执行中的实体性争议应当通过司法权性质的裁判权来解决, 而程序性的争议应当通过行政权性质的裁决权来解决。然而, 在很多法院中, 执行裁判庭负责处理执行程序中的全部裁判事项。且很多一般程序性裁定, 如查封、冻结、划拔、拍卖等裁定, 时效性非常强, 加之数量多且经常被使用, 由执行裁判庭行使此类程序性事项的裁决权影响了工作效率, 也违背了执行裁判权的司法权性质。

4. 执行组织机构设置不甚合理

在目前各级法院的实践中, 司法警察与执行局分属不同机构, 两者相互独立。在大多数法院中, 司法警察只是充当了执行辅助人员, 不利于其优势的发挥。另有部分法院, 司法警察部门负责特定案件的执行实施, 独立地与执行局共同行使执行权。在这样的机构安排下, 同一性质的权力———执行实施权却由不同的部门行使, 不仅容易造成管理混乱, 还不利于资源的优化利用。

5. 执行权监督制约机制欠缺

如前文所述, 许多地方法院进行了执行权分权运行的有益尝试, 但是大多数法院的执裁分离并不彻底, 无论是执行裁决庭或是承担执行裁判功能的其他形式的机构仍然隶属于执行局内部, 在执行局内要受局长制约, 实际上分权未分家, 很难实现两种权力的监督制约。

三、民事执行权配置的应然重构

按照一般逻辑, 行政性质的权力和司法性质的权力应分权运行, 分别由行政事务部门和审判部门行使。基于民事执行权的双重性质和构造, 本文对其制度设计, 提出如下构想:

(一) 重构的基本依据:执行权的双重性质和构造

执行权是司法权和行政权的有机结合, 从构造上看, 执行裁判权和实施权构成了执行权的基本权能。从实然的角度来看, 执行行为既涉及审判行为, 也涉及具体的执行实施行为, 两者分别具有司法性和行政性特征。进一步而言, 执行中的争议也存在程序性和实体性争议两类, 两者分别应当通过行政程序和司法程序解决。因此, 对执行权双重性质和构造的认识是与执行行为和执行争议的现实情况相统一的。在重构执行权的配置时, 要以执行权的双重性质和构造为依据来设置不同的执行机构, 以保证执行权的双重权能有效运行。

(二) 在法院内部设立行政性质的执行局和司法性质的执行审判庭

根据执行权的双重性质和构造, 执行权的两项权能应分别由不同机构来行使。建议在法院内部设立执行局和执行审判庭, 前者负责行使执行实施权以及程序性争议的裁决权, 后者负责执行中实体性争议的审理。这样设置的理由是:

1. 执行审判庭和执行局分别行使两项权能不仅符合“相对分权”原理, 且符合我国的现实情况。民事执行权的理想配置模式是执行实施权从法院分离出来由专门的执行局行使, 亦或虽然执行实施权仍由法院行使, 但是由独立性很强的专门执行官行使。但这样的配置方式涉及了整个行政体系的改革, 改革成本高, 不符合现实。所以, 从经济效益的角度考虑, 上述建议比较符合我国的实际, 且满足了执行改革的现实需要。

2. 增设执行审判庭和执行局, 执行审判庭按照司法程序运行, 而执行局按照行政程序运行, 这样的安排不仅能够提升执行效率, 而且从法理上理清了执行实施权的行政性质和执行裁判权的司法性质。

3. 民事执行权与执行审判权行使机构的分离保障了执行审判权对民事执行权的横向制约与监督。

4. 两权分离后, 执行裁判庭和执行局分别按照司法权运行规律和行政权运行规律开展工作, 一方面有利于上下级法院独立行使执行审判权, 另一方面为实行执行统一领导体制创造了条件, 有利于整合执行资源, 提高执行效率。

(三) 借鉴“长沙模式”, 建立健全监督制约机制和执行救济制度

2003年12月, 长沙市中级法院作出了《关于进一步深化执行工作改革的决定》, 根据该决定, 新改造的执行局主要负责发布执行命令和组织执行实施, 成为行政性质的事务局;成立新的执行裁判监督庭, 行使执行裁判权和执行监督权。这一模式实现了执行裁判权与执行实施权彻底地分权且分家。长沙中院的此项改革, 走在了全国法院的前列, 在理论界和实务界引起了广泛的讨论和关注, 被认为是促进执行正、提高执法效率的一项重大举措, 并被长期关注中国司法改革的专家誉为“长沙模式”, 这一模式对理论界和实务界的重要借鉴意义不言而喻。

由于分权不彻底, 目前各级法院的分权体制安排很难实现执行裁判权和执行实施权的

有效监督制约, 从而极易导致执行权力的滥用, 使得侵犯当事人合法权益的现象时有发生。而执行救济制度的设立, 是解决执行瑕疵的客观需要, 也是对执行权行使进行监督制约的有效途径。 (5) 在这一方面, “长沙模式”下的“双向监督”模式具有重要的借鉴意义。根据“长沙模式”下机构安排, 不仅法院内部执行裁判监督庭对执行事务局具有“横向监督”权, 而且上级法院执行裁判监督庭对下级法院执行事务局具有“纵向监督”权。此外, 现行法还应该对案外人和当事人的执行救济权利予以规定, 明确当事人或案外人在认为执行行为侵犯其权利时, 可以就具体执行行为向执行裁判庭提起诉讼或请求对相关事项进行审理并作出裁判。

(四) 整合执行局与司法警察机构, 实现执行人员警察化

在合理“分权”的基础上, 也需要对民事执行机构进行科学整合。实践中, 执行局与司法警察机构的工作性质相近且职能相关, 这为整合执行局与司法警察机构提供了可能性。首先, 如前文所述, 司法警察与执行人员在执行中行使的是同一权力———执行实施权, 理应把两者纳入同一部门, 以实现资源的优化利用;其次, 根据现行《人民法院司法警察暂行条例》, 司法警察参与执行实施行为具有明确的法律依据;再次, 实践中, 司法警察在执行工作中发挥了重要作用, 是执行人员力量的重要组成部分, 而在目前执行局与司法警察部门独立的情况下, 执行人员与司法警察各自优势不能充分发挥, 使得执行效果也大打折扣。因此, 在今后的立法中要明确司法警察与执行人员的具体职能, 以实现执行资源的统筹管理和利用。

摘要：民事执行权由执行裁判权和执行实施权构成, 是司法权和行政权的有机结合。民事执行权构成要素的不同属性要求必须对执行裁判权和执行实施权进行分权配置, 使权力的配置与权力的属性相匹配。执行权分权运行、有效的监督制约机制是重构我国执行权配置的关键。本文认为, 应该根据执行行为和执行争议的性质重构执行机构, 在法院内部设立行政性质的执行局和司法性质的执行审判庭;借鉴“长沙模式”, 建立健全监督制约机制和执行救济制度;同时, 应整合执行局与司法警察机构, 实现执行人员警察化。

关键词：执行裁判权,执行实施权,“长沙模式”,执行审判庭