关于对河北省高校政府采购绩效评价制度建立若干方面的思考

2022-12-28

政府采购实行以来，在规范财政支出，提升资金使用效率，促进经济发展方面发挥了巨大作用。经过不继的发展和完善，预算编制、采购程序、验收管理等各环节得到有效控制，基本建立了政府采购体系。随着国家要求和社会发展的改变，政府采购管理模式要从以往的前期审批转变为事中、事后监管。对政府采购项目进行绩效评价，可以起到非常好的事后监管作用，在评价投资效益，强化政府采购实施单位的主体责任，引导政府采购行为等方面有着积极的作用。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发[2018]34号)提出，加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府采购、政府购买服务等方面绩效管理。河北省于2019年出台了预算绩效管理办法等预算绩效方面的一系列文件，目前尚未出台政府采购绩效评价办法。本文研究的出发点即是为下一步政府采购绩效评价办法的出台提供支撑。

一、绩效评价现状

政府采购作为高校预算资金的一种支出方式，目前国内大部分高校还只是限于任务管理，即资金是否到位、采购是否顺利完成、支出任务是否实现等。日常对政府采购执行情况的动态监控没有具体落实，对预算执行情况的评价缺乏可靠依据，同时由于对问题的问责追责不到位，更难以形成刚性约束。在推行公共财政支出绩效评价的大环境下，从中央到地方逐渐对政府采购绩效管理予以重视，但还没有进入全面性、规范性的实施阶段。也由于这个原因，当前作为政府采购绩效管理主要手段的评价体系尚不成熟，有关评估标准、评价指标等的科学合理性还有待于完善。

国内对于政府采购绩效评价方面的研究主要集中在指标体系建设上，且大多数指标设定过于烦琐，计算公式过于复杂，与政府采购绩效评价的初衷相悖。如廖挺在其论文中从规范政府采购行为等四大方面提出八十余项指标，有一定借鉴意义，但面面俱到难以执行;张晓丽基于BSC理论选取绩效评价指标，指标结构清晰，但二级指标中部分指标值是针对具体采购项目设定的，部分指标值是针对单位整体采购工作设定的，两类不同层次的指标在同一个指标体系中，本身就是矛盾。在指标设定不合理的前提下，通过菲尔德法确定权重也就失去了使用价值。

二、绩效评价制度基本原则

（一）目的一致性原则。

按照国家预算绩效管理制度设计目的，主要是优化财政资源配置、提升公共服务质量。与此相对应政府采购绩效评价的目的应主要是通过开展绩效评价提升政府采购质量和效率。政府采购绩效评价各项要求和设计应按照此目的开展。同时，政府采购政策作为调控工具之一，可以发挥宏观调控的作用，配合产业升级、环境改造、支持中小微企业发展等国家政策，增加采购中小微企业份额、扩大采购节能环保产品比例、积极采购国内自主研发基础软件等，实现国家政策意图。

（二）主体明确原则。

政府采购活动中，参与主体有财政部门、采购单位(包括主管部门和实际采购单位)、代理机构、市场主体、评审专家等。按照预算绩效管理主体范围要求，政府采购绩效评价的主体应是财政部门、采购单位。但整个政府采购活动的执行需代理机构、市场主体、评审专家的有效参与和配合，为此应在政府采购绩效评价制度外，针对上述三类主体单独制定评价或考核办法。

（三）可行性原则。

制度的生命力在于执行。政府活动涉及环节多、任务量大、时限性强。具体到各高校，资金量和采购量大是其突出特点，相对一般行政事业单位采购任务更重。高校内负责政府采购的机构从性质上讲是教辅机构，需要服务于校内众多二级学院和行政处室。经办人手却严重不足，甚至有挂靠在财务部门现象。业务量大和人手不足的矛盾直观的反映在历次检查发现问题类型上。如2017年河北省开展政府采购不规范问题专项清理，97%的问题都集中在合同备案不及时等有时限要求的轻微问题上。在此种情形下，设计过于复杂的评价制度最终结果是流于形式，只能适得其反。

三、评价指标选取

评价指标选取是绩效评价的前提和主要内容，评价指标选取应主要依据上述基本原则而定。根据政府采购程序，从编制预算开始至验收投入使用结束，可以从经济、效率、效果、满意度四个方面设立指标。

（一）经济指标名称是节约率，主要考查资金使用情况，是节约资金和预算的比值，权重占到25%。

节约率=(预算金额-合同金额)÷预算金额

设计该指标的主要目的是鼓励各单位节约使用财政资金，充分发挥资金效益。但同时需要避免出现的问题：一是年初预算编制不准确问题，即年初编制政府采购预算前，未经过充分的市场调研，采购预算金额明显高于实际采购金额情况;二是在采购过程中，单纯的考虑价格，忽视采购物品质量，出现低价劣品现象。

（二）效率指标包括准备时间、申报时间、采购时间

准备时间指预算下达后，到申报政府采购计划所用时间。权重占到10%。申报时间指开始申报，到完成政府采购计划审批、审核、备案所用时间。权重占到5%。采购时间指完成政府采购计划审批、审核、备案，到签订合同所用时间。权重占到15%。

上述三个时间段，除准备时间基本由各采购单位自行决定外，申报时间和采购时间涉及的环节较多，既涉及到采购单位办理环节、也涉及到采购单位主管部门、财政部门、公共资源交易部门等环节，每一个环节出现问题都会影响最终的时间考核值。为此，三个时间段应再具体细分，明确各环节责任单位的时间要求，避免出现财政部门单向指定考核办法但排除了自身责任的情况。

（三）效果指标包括验收结果、使用情况。

验收结果指是否符合招标要求、合同约定，以及最终用户满意度。权重占到20%。投资效益指验收通过后是否如期投入使用，以及使用的负荷情况。负荷情况为实际使用机时与教育部规定机时的比值。权重占到20%。

（四）满意度指标。指采购的设备、服务等使用主体的满意情况。权重占5%。

采购项目绩效得分=节约率+准备时间+申报时间+采购时间+验收结果+使用情况+满意度

每项指标的具体数值设定不在本文中论述，可采取抽样、市场调查、评估等方法确定。

四、与预算绩效评价的有机衔接

预算绩效评价是全面评价，政府采购绩效评价是专项评价，后者是前者的有机组成部分;预算绩效评价开展时间较早，政府采购绩效评价刚刚启动。两类评价既区分又联系的关系决定了政府采购绩效评价需有机融入到预算绩效评价中。

一是从指标体系设定上，政府采购绩效评价指标体系应与预算绩效评价指标体系结构大致类似，如预算绩效评价一级指标分为产出指标、效益指标、满意度指标等，政府采购绩效评价一级指标经济指标、效率指标、效果指标、满意度指标等，做到了一级指标结构的基本对应。

二是从评价组织的主体上，预算绩效评价由财政部门专职负责绩效管理的处室负责，政府采购绩效评价由财政部门负责政府采购业务的处室负责，政出两门往往会造成执行单位无所适从。此种情况下，预算绩效评价应起主导作用，政府采购绩效评价起配合作用。或两种评价共同交于第三处室一并经办(财政部门内专司监督的处室)。

三是从评价时间和结果应用上，评价组织的主体统一后，评价时间便可统一安排。评价结果由第三处室分头交办原定政策处室，作为考核通报、资金奖励的依据。

五、强化绩效评价措施

（一）创新政府采购绩效评价方法

随着政府职能的转变，政府采购范围不断扩大，依靠采购单位自评的方式已经不能满足政府采购日益扩大的范围和日渐增加的体量，必须对其进行改进。绩效评价应充分结合政府采购货物、服务、工程的不同类别、不同特点开展，必要时采取购买社会第三方服务方式开展评价。

（二）提高政府采购绩效评价的信息化程度

目前在政府采购中电子开、评标被越来越多地使用，政府采购绩效评价也应顺应这种发展形势，不断提高信息化程度，充分发挥新技术在收集、处理、分析数据和信息方面的优势，努力建立政府采购绩效评价的平台系统，形成政府采购绩效评价信息体系。

（三）完善政府采购绩效评价的反馈评价体系

政府采购具有一定的复杂性，要想对政府采购绩效进行真实评价，必须要建立有效的反馈评价体系。目前，我国政府预算绩效评价仅以评价报告为依据，且评价报告水平参差不齐，尚未能建立起反馈评价体系。应该建立从绩效评价的目标出发，通过结合相关理论和我国绩效评价的实践，有自身特色的评价体系，对绩效评价工作起到积极推动作用。

（四）完善对政府采购的监督追责机制

目前尚未建立对政府采购的监督追责机制，在监督过程中往往不能及时发现所有问题，即使发现了问题，追责也很困难。今后，一方面，要强化对采购的监督，建立“事前、事中、事后”的全过程监督体系，事前对采购的预算编制进行监督、事中对采购的全流程进行监督、事后对采购成果进行跟踪调查，通过全过程监督完成对各个环节的监控。同时梳理出各环节的负责人，有效防治互相推诿以及责任落实不到位的现象。另一方面，要完善追责机制，绩效评价的意义就在于被评价单位要根据绩效评价结果对存在的问题进行处理，但评价报告只能对采购活动的具体情况给出评价，针对具体问题的整改还要被评价单位独立开展。如果被评价单位缺乏修改的主观能动性，对评价报告提出的问题置之不理，那么评价就没有意义。

摘要：国家2018年出台全面实施预算绩效管理意见以来，各地陆续制定了贯彻落实办法。政府采购绩效管理作为整个预算绩效管理体系的组成部分，将是下一步制度制定的重点。本文基于河北预算绩效和政府采购改革的现状，从政府采购绩效评价制度设计基本原则、绩效评价指标选取、如何实现与预算绩效有机衔接等方面进行研究，力图能够建立符合高校实际情况的政府采购绩效评价制度。

关键词：预算绩效,高校,政府采购,绩效评价