行政处罚信息公开与个人隐私的保护

2023-02-28

一、引言

近日北京市公安局微博“平安北京”公布这样一条消息:“北京警方根据群众举报, 在北京某饭店将正在嫖娼的黄某某当场抓获。经审查, 黄某某对嫖娼违法事实供认不讳, 已被北京警方依法行政拘留。”并且将警方实录、案底照、电子卷宗也公布在网上。黄某某嫖娼事件立刻成为舆论的焦点。但在其背后的法律问题更值得我们深思:行政处罚信息是否应该被公开?

二、行政处罚信息的特殊性

《政府信息公开条例》第六条规定:“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”;第十四条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是, 经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息, 可以予以公开。”

根据以上规定可以得出结论:1、政府信息以公开为原则, 以不公开为例外;2、涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息的一般不公开, 当事人同意的可以公开;3、行政机关如果认为政府信息不公开会对公共利益造成重大影响的, 可以公开。本文将从以上三个方面来分析行政处罚的特殊性。由于篇幅所限, 仅就个人隐私部分展开研究。

(一) 行政处罚不适用“以公开为原则, 以不公开为例外”

政府信息公开的目的是为了保障公民的知情权、参政权, 监督政府, 防止腐败。一般的政府信息如政府规范性文件、发展规划、收费标准、财政资金运用、行政许可程序、政府政策等, 其公开往往不涉及行政相对人, 起码很少对当事人产生不利影响。而行政处罚信息则不同, 它是对行政相对人原有权利的剥夺、限制, 或科以行政法上新义务的信息, 其公开对行政相对人而言无异于再一次处罚。除面对处罚的之外, 行政相对人更要面对立即可以让他“颜面尽失”的媒体公示。每个人都有其生活的环境和因此而形成的社会关系。当处罚信息暴露在这些关系面前时, 很可能会造成以下后果:调换工作或辞职, 离婚或家庭不和, 被迫搬家, 接到骚扰电话, 遭受周围人的白眼冷遇, 孩子上学受到歧视等等。[1]这样的“第二次处罚”, 可能是更重的处罚。如果说行政处罚的做出是符合行政适当性的, 那么处罚公开是否会引起处罚畸重的后果呢?就像本文开头所说的黄某某事件, 相比于拘留15天和5000元以下的罚款, 成为议论焦点应当对他冲击更大。这些辐射性的影响并非政府信息公开所要追求的目的。因此, 对于此类信息, 不应适用“以公开为原则, 以不公开为例外”的一般原则。

(二) 行政处罚信息属于一般不公开的事项

行政处罚信息公开可能涉及个人隐私, 属于一般不公开的事项。隐私权理论发源于美国, 首先是沃伦和布兰戴斯在1890年发表的合著论文《论隐私权》中提出。隐私权的理论基础在于尊重个人自治和免受打扰。隐私作为保护个人信息的基础, 目的是在平衡信息的自由流动和个人的自决权之间的关系。不同国家对于隐私权的界定是不同的。美国更看重自由的价值, 而欧洲国家更注重对个人信息的全面保护。在德国只要符合一定的条件, 法律可以对全部个人信息进行保护, 其立法宗旨是防范国家掌握个人信息的潜在危险, 同时规范国家行为。[2]我国《侵权责任法》第2条明确规定了隐私权作为法律保护的对象, 但对于隐私权的内涵和外延没有明确的界定。学者王利民对隐私权的界定是“隐私权应以生活安宁和私人秘密作为其基本内容。”[3]行政处罚内容的公开必然会影响行政相对人生活安宁。所谓“家丑不可外扬”, 对于相对人而言, 必然不愿意将其受处罚的信息公诸于众, 因此, 起码从广义上来讲行政处罚信息算是一种个人隐私, 应该遵循“一般不公开, 当事人同意的可以公开”这一原则。

(三) 行政处罚信息公开与否取决于对公众的影响程度

行政处罚信息应当区分会对公众影响程度, 对公众造重大影响的可以公开。这里的“重大”是相对于“国家秘密、商业秘密、个人隐私”的保护而言的。如果不公开行政处罚信息危机到了公众的生命权、健康权、财产权等基本利益, 应当认为是“重大”, 遵循公共利益优先原则对此类信息可以予以公开。例如涉及公共卫生、安全生产、食品药品质量监督方面的处罚信息, 即使涉及到了个人隐私, 也应当公开。比如明星因做假药的广告受到行政处罚, 对此类信息即使涉及该明星隐私, 出于保护公众生命健康权的目的, 也可以公开。其公开的基础是保障公共利益和公共安全。这类信息的公开既可以对违法者起到警示作用, 也可以对社会公众起到较好的引导和教育作用, 并且使行政机关接受公众监督, 促进依法行政。[1]

三、行政处罚信息公开是行政机关的自由裁量权

行政机关运用此自由裁量权, 应结合行政处罚的严重性、对隐私权的侵害程度和对公共利益的影响做出决定。

(一) 行政处罚信息公开应区分行政违法的严重程度

并非所有的隐私都会被上升为法律上所保护的隐私权。例如刑罚信息并不受保护。1996年美国《梅根法》明确规定政府必须登记并公开犯有性侵犯罪的犯罪纪录。[1]我国强调刑罚预防功能, 而此功能也是通过公开犯罪记录的方法实现的。对社会的危害程度往往与对该行为构成隐私的保护程度成反比, 即社会危害性越大, 对该行为的隐私性保护越小。行政处罚不同于刑罚, 其社会危害弱于犯罪, 应当予以一定的保护。对于行政处罚信息, 应当区分严重程度, 判断是否公开。在刑事判决书还隐去真名的今天, 对黄某某嫖娼案的被捕的警方实录、案底照、电子卷宗都公布在网上, 着实有些不妥。

(二) 权衡隐私权与公共利益决定公开与否

行政处罚信息公开应比较个人隐私权保护与公共利益保护的重要程度。单就隐私权与公共利益而言, 并不存在绝对的高下之分, 需具体情况具体分析。涉及公共生命健康与财产安全的重大公共利益优先于隐私权, 但是对于公众的知悉权、监督权与个体隐私权之间的比较, 就应分情况讨论。很难说对于公众的好奇心的满足优于对行政相对人人格的保护。因为人人都可能成为行政处罚的相对人, 对其人格的保护, 实际上也是对每个人人格尊严的维护。我们要做的是找到两者之间的平衡点。公开行政处罚信息是公民行使知悉权与监督权的保证, 但此权利的行使不能以牺牲行政相对人的隐私权为代价。我们应当区分行政处罚的内容, 对于那些涉及道德、严重损害公民形象的处罚信息的公开必须极其慎重。相比于张某某超生, 黄某某嫖娼这样的行政处罚信息公布明显会对当事人造成更大的影响。

(三) 行政处罚信息公开应区分不同主体区别对待

由于我国不承认法人的隐私权, 所以对法人的行政处罚信息, 只要不涉及商业秘密就可以公开。对于自然人要区分为官员、公众人物和普通公民。因为其占有社会资源的不同, 对其隐私权的保护力度也依次降低。对于公民的行政处罚信息中的隐私权保护力度更大。

四、行政处罚公开的方式方法探究

阳光是最好的防腐剂, 公开是对行政权力最好的监督方式, 但是如果一味强调公开, 而不注意公开的方式方法, 就会侵犯行政相对人权利。行政信息公开依照公开方式分为主动公开和依申请公开;依照公开范围, 分为全部公开和部分公开。对于行政处分决定书可以主动公开也可以依申请公开。公开方式应依上文所述区分情况, 采取全部公开、部分公开或者不公开。在保证重大公众利益的前提下, 最大限度的保护行政相对人的隐私权。而对于行政处罚的“内卷”, 应采区依申请公开的方式, 根据申请人的特殊需要来决定是否对其公开的, 不可以主动公开。因此在网上公开黄某某嫖娼案被捕的警方实录、案底照、电子卷宗是错误的。

五、结论

人非圣贤, 孰能无过。在网络信息高度发达的今天, 一味的强调行政处罚信息的公开, 可能会导致对公民隐私权的侵害。由于行政处罚信息的特殊性, 我们应当区分具体情况, 权衡个人隐私权与公共利益, 决定对行政处罚信息的公开与否。并依法对可以公开的行政处罚信息以适当的方式公开。在保护重大公共利益的前提下, 最大限度的保证公民的隐私权不受侵犯, 促进社会的和谐。

摘要：黄某某嫖娼案曾在网络上引起人们热议, 在对黄某某本人行为进行评价的同时, 其背后的行政处罚信息公开问题更加值得我们深思。同属于政府信息的行政处罚信息是否应该公开?其公开是否会侵犯公民隐私权?本文将从《政府信息公开条例》的规定入手, 分析行政处罚信息的特殊性;从个人隐私权与公共利益权衡的角度, 讨论行政处罚的公开的应然性;并对行政处罚信息公开的程度与方式进行探讨。希望通过本文的梳理, 能对行政机关在行政信息公开方面的工作起到一定的借鉴的作用。

关键词：行政处罚信息,隐私权,公共利益