小城镇发展的模式

第一篇：小城镇发展的模式

浅谈PPP模式在我国城镇化发展中的作用

前言

城镇化是我国社会主义现代化建设的历史任务，也是当前及未来扩大内需的最大潜力所在。根据国家统计局数据，2013年我国的城镇化率已经达到53.7%，按照“纳瑟姆曲线”规律，当前城镇化进入快速发展阶段。在此阶段，城镇化发展对资金的需求巨大，仅仅依靠财政投入难以满足。此外，从新型城镇化发展的质量和效益出发，以政府为单一投资主体模式往往存在效率问题。因此，需要通过模式创新，激发城镇化发展的内在活力，提供持续发展动力。

十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。中央城镇化工作会议也提出“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”，为民资参与城镇化建设创造了有利的政策环境。

今年的“两会”上，国务院总理李克强表示，制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

可见，在城镇化建设过程中引入社会资本，已经得到了政府的肯定和大力支持。中央对PPP进行明确定位并启动立法工作，PPP的春天已经到来。

一、PPP的内涵

(一)概念

PPP(Public-Private-Partnership)也称3P模式，即公私合作模式。关于PPP的概念，尚无统一说法。联合国发展计划署、欧美委员会等机构、专家都对PPP的概念有所表述。综合各方观点，可以将PPP理解为：公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益的管理模式。

需要强调的是：其一，PPP的本质是一种合作关系，是民营部门与公共部门合作的结果;其二，它是一种管理模式而非单一的融资模式。可以发挥民营部门的资本、管理与技术优势，使社会综合效益最大化。

(二)特征

PPP作为一种新型管理模式，具有伙伴关系、利益共享和风险分担三个重要特征。其中，伙伴关系是首要特征，利益共享与风险分担是维持伙伴关系的重要条件，是由伙伴关系衍生出来的特征。

第一，作为首要特征的伙伴关系是其合作本质的具体体现。合作关系的核心在于共同的目标，即在某个具体项目上，以最少的资源提供最优的产品和服务。民营部门实现在一定约束之内的利益最大化，公共部门实现公共福利提升的目标。

第二，PPP项目的公益性决定了利益共享特征，即对项目产生的综合经济、社会效益的共享。政府部门节省公共资金投入，节约成本，提高效率;民营部门取得相对稳定的投资回报，提高企业知名度，并开拓投资领域。

第三，PPP模式中的风险分担主要表现为考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化。

二、我国城镇化过程中引入PPP管理模式的必要性

城镇化过程中，需要大量投入以形成有效供给的公共产品。有必要通过PPP模式引入民营部门参与，以缓解资金供求矛盾，提高供给效率和分散风险。

(一)弥补巨额资金的供需缺口

1、我国未来城镇化需要巨额资金投入。根据中国社科院的《中国城市发展报告(2012)》蓝皮书测算，在未来20年内，要将4-5亿进城农民完全市民化，至少需要投入40-50万亿的巨额资金。

2、传统地方政府主导的融资模式存在局限性。目前，我国地方政府融资模式主要有：地方税和中央转移支付、土地出让金收入、地方投融资平台以及中央代发地方债。这些传统的融资模式由于各自的局限性，难以为未来的城镇化提供持续的、充足的资金供给。首先，地方税收和中央转移支付不能满足地方城镇化过程中公共产品和服务的提供。其次，土地财政融资模式可持续性差。土地融资存在很多问题：土地资源的稀缺性导致一次性的土地批租收入不具有可持续性，并助长了地方政府政绩激励下的短期行为，地方政府通过推高地价获得城镇化建设资金的同时也推高了房价。第三，地方融资平台面临较大债务风险隐患：一是融资主体的设立与运作不规范，公司治理结构不合理;二是融资状况不透明，责任主体模糊;三是信用膨胀，负债率高;四是地方债发行规模有限，短期内不宜大规模推广。因此，积极探索多元化的融资渠道，利用PPP模式引入民间资本，不失为

缓解此矛盾的有效途径。

(二)提高公共产品和服务的供给效率。

在基础设施、公用事业和公共服务领域，以政府为单一主体的供给和管理模式在运行机制方面存在不足，导致公共产品和服务的供给效率低下。一是城市公共设施内部投资结构不协调，政府的资金分配比例不合理。二是资源浪费严重。首先，由于缺乏长远的统筹规划，存在大量重复、盲目建设，造成基础设施供给不足与基础设施利用不充分并存的现象。其次，有的项目建设质量不达标，难以达到正常的使用要求，常常要返建或返修，带来了巨大资金浪费。三是，项目建设周期过长。一方面，由于低估项目预算，忽视配套资金，使许多在建工程由于缺乏资金而明确。另一方面，个别地方政府为了制造建设繁荣的假象，人为拉长建设战线和周期，不利于树立政府形象和信用，也影响其他项目的开展。

而在PPP管理模式中，政府公共部门和民营部门在合理分工、优势互补的基础上进行合作，民营部门更多地负责项目和服务的具体生产与经营，政府公共部门主要负责项目和服务标准的制定以及生产经营过程的监督。因此，提高了公共产品和服务的供给效率和质量。

(三)分散公共设施供给的整体风险

在城镇化发展过程中，基础设施、公用事业和公共服务，由于其投入巨大、影响范围广泛等原因，其生产与经营过程存在着诸多系统性风险(政治风险、经济风险、法律风险和不可抗力风险)和非系统性风险(包括信用风险、完工风险、技术风险、经营管理风险、市场风险及环境保护风险等)。这些风险如果由公共部门独自承担，必将加大其压力和负担。所以，利用PPP模式引入民营部门参与，通过

科学的风险分担机制，可将不同风险分配给最有能力承受此风险的一方，从而分散和降低项目和服务的整体风险。

三、利用PPP的保障措施

在利用PPP机制有效促进我国城镇化进行中，除了根据城镇公共设施的不同形态和不同特点选择合适的PPP具体模式以外，还需要采取一系列措施，保障PPP模式的有效运行。

(一)健全相关法律法规体系

完善的法律法规是私营部门进入城镇化公共设施领域的基本依据。为保障PPP机制的良好运行，还要进一步完善和细化《合同法》等现有法律法规体系，为PPP模式在城镇公共设施中的有效运用提供更加全面、详细的法律依据，为各参与方的权责划分、风险分担以及纠纷处理提供指导。

(二)完善政策扶持措施

为了更好地引导私营部门参与城镇公共设施建设，国家需要出台一系列的优惠政策，从财政、税收、金融、土地等多方面为私营部门参与PPP项目给予政策扶持，增加城镇公共设施PPP项目的吸引力。

(三)加强全面综合管理

城镇公共设施的PPP项目涉及的利益实体较多，时间跨度较大，没有严格的管理贯穿始终是难以奏效的。从国外经验看，英国、美国等PPP推行比较成功的国家都建立了专门的PPP管理制度。对PPP项目，要从横向管理(合同管理、绩效监控和关系管理)和纵向管理(招标筹备期)、工程建设期、项目运营期和项目交割期)两个维度加强管理。

(四)建立PPP专业组织机构

从发达国家的经验看，我国也应在借鉴先进经验基础上，研究建立中央和地方级别的专业PPP单位，帮助公共部门设计和实施PPP项目，为推广PPP提供国家和地方各层面的组织保障。

第二篇：陈湛匀教授 新型城镇化是未来新的经济发展模式

在今天《湛匀妙语》的节目上，著名学者、上海市投资学会副会长陈湛匀教授就“新型城镇化是未来新的经济发展模式”发表演说。陈教授提到：城镇化而不是城市化，如何理解呢?比如说，一方面说，农民离土不离乡不离镇，他可以从事其他不同的行业，另一方面，可以放宽县级市和区市落户的标准;又比如说，土地制度的改革，当然可以从提高农民土地征收补偿标准或降低土地供给垄断作为抓手，但是能否采取租地方式而不是征地，将农村地区的集体所有制度变成公司股份合作形式，让他们通过市场经营方式获取合理的回报，这样做就有长期的机制效应了，也有利于提升我国长期的潜在增长率。

以下是陈教授的部分观点实录：

为了成功跨越中等收入陷阱，未来几十年最大发展潜力在城镇化。

目前，我国统计2011年城镇化率为51.3%，由于高速经济发展带动了非农产业扩张从而也带动大规模农村剩余劳动力转移。如果近2亿农民工不在统计口径的话，那么真实中国城市化率就是35%，而发达国家城市化都在70%以上。

根据有关统计数据显示，城镇化每提高1个百分点，新增投资需求达6.6万亿元，带动消费增加1012亿元。同时，每1%的乡村人口转移到城镇，可提高中国居民消费总额0.24个百分点，新型城镇化是引领内需的巨大引擎。

但是需要重视，原有城镇化模式造成高企的储蓄率投资率和严重城乡收入分配的差距，要替代原有模式就是新型城镇化，也就是公共服务均等化和城乡统筹发展，包括了教育、医疗、城市交通、污染处理等领域的发展，它也可以带动保障房、基建行业、家电电器。行业的发展，这样就可以破除城镇内部二元结构，因此，新型城镇化是未来新的经济发展模式。为此需要出口相关的配套改革政策比如户籍制度改革、土地制度改革等。

城镇化而不是城市化，如何理解呢?比如说，一方面说，农民离土不离乡不离镇，他可以从事其他不同的行业，另一方面，可以放宽县级市和区市落户的标准;又比如说，土地制度的改革，当然可以从提高农民土地征收补偿标准或降低土地供给垄断作为抓手，但是能否采取租地方式而不是征地，将农村地区的集体所有制度变成公司股份合作形式，让他们通过市场经营方式获取合理的回报，这样做就有长期的机制效应了，也有利于提升我国长期的潜在增长率。(胡津铭)

第三篇：新型城镇化背景下原住民可持续发展模式研究

选题领域：城乡基本公共服务均等化的规划策略以及社区规划的概念与方法

黄凯 郭希盛

摘要：目前国内快速城镇化过程中出现了较为普遍的单一农民居住安置现象，给农民和村集体在居住和产业发展方面带来一系列的问题。本文研究了新型城镇化背景下原住民居住、产业的可持续发展模式作为解决单一农民居住安置现象的一个重要规划手段，并在东湖国家自主创新示范区的规划中，将原住民可持续发展模式进行了探索和实践。 关键词：新型城镇化，原住民，社区，新农村，产业

1 引言

城镇化进程特别是城市新区的建设对原有农村地区的影响深远，对该地区内农民的生产和生活影响巨大。在现阶段“以人为核心，以质量为关键，以改革为动力”的新型城镇化背景下，研究城镇化过程中原住民的生存与发展问题具有重要的现实意义。 2 原住民的生存状态 2.1原住民的内涵

原住民，原指某地方较早定居的族群，本文所指原住民为在当地农村居住、长时期从事农业生产的群体。

2.2城镇化对原住民的影响

城镇化变化了原有农村地区的生产、生活环境，对原住民造成了巨大的影响，改变了原住民原有的生活、工作环境和长期形成的社会关系，并对其心理产生巨大影响。 2.2.1物质层面的影响

物质层面的影响主要表现为：人口的集中，大量的农业人口转化为城市居民;空间形态的改变，农村地区转化为城市地区，城市建设、城市功能、城市景观不断涌现;经济、社会结构的变化，主要包括产业结构和社会组织结构的变化。 2.1.2精神层面的影响

精神层面的影响主要表现为：原住民的价值观和和生存方式的影响。农村的行为意识和生活方式受到城市的行为意识和生活方式的影响，并逐步产生了微妙的变化。 2.1现阶段存在的问题

目前国内快速城镇化过程中，在征用农村土地时多采用单一居住安置和一次性补偿的方式，简单解决原住民的居住和生计问题，对原住民的可持续发展考虑较少，不利于社会和谐稳定和城乡统筹发展，并给原住民在居住和产业发展方面带来一系列的问题。 3 原住民可持续发展模式研究 3.1居住发展模式研究 3.1.1分区分类指引 3.1.1.1分区控制

为保证城镇化过程中原住民的平稳过渡，结合原住民现状居住点的建设情况、城镇化与工业化发展要求、生态保护和地质灾害防护要求等规划控制要素，对原住民现状居住点进行分区控制，将其划分为城镇化整理区和腾迁整理区。

城镇化整理区为城镇建设区内的原住民现状居住点，该区域的原住民居住发展应与城镇发展紧密结合，以向城镇集中、社区化为主要手段，统筹考虑市政基础设施和公共服务设施的配套建设。腾迁整理区为生态区内的原住民现状居住点，该区域原住民居住发展原则上以内部挖潜为主要手段，不扩大其建设规模，且鼓励外迁，适度归并。 3.1.1.2分类指引

为便于对原住民现状居住点进行发展引导和管控，在分区控制的基础上，综合考虑村庄规模、公共服务设施、道路和市政基础设施等配置情况，将村庄划分为三种类型，村改居型、限制发展型和控制发展型。

村改居型是指位于城镇化整理区内的原住民现状居住点。将此类居住点有计划地进行村改居，由传统的农村管理变为城市社区管理，引导村民向城市生活方式过渡。采取“统一规划，统一管理，分步实施”的方式，建设原住民城镇化社区。同时，结合城镇化的步伐，可将其划分为近期和远期两种类型。对此类居住点不允许新建、原地拆建、扩建或翻建住宅。 限制发展型是指位于腾迁整理区，且计划外迁的原住民现状居住点。采取“整体搬迁、统一规划、集中安置”的方式，将原住民安置与新城镇的建设相结合，实现村改居，建设原住民城镇化社区。

控制发展型是指位于腾迁整理区，且近期保留的原住民现状居住点。采取“近远结合、近期协调、远期迁并”的方式，对此类居住点除可适当改善居住环境外，不允许新建、扩建或翻新住宅。远期逐步迁并，集中建设原住民新农村社区。 3.1.2社区建设模式

原住民社区建设模式分为城镇化社区和新农村社区。

城镇化社区主要安置城镇化整理区内的原住民和腾迁整理区内的外迁原住民。规划采取标准居住区的建设方式，一方面有利于集约节约利用土地，另一方面有利于提高市政基础设施和公共服务设施的使用效率。人均居住标准和配套设施建设标准可结合当地的实际情况进行研究确定，原则上应不低于普通商品房的建设水平。

新农村社区主要安置腾迁整理区内的迁并原住民。采取新农村社区化的建设方式，通过迁村并点，提高土地利用的集约度，并通过与特色农业、观光农业、农家休闲、旅游度假等

一、三产业相结合，突出“一村一品”、“一村一景”特色，避免“千村一面”。户均居住标准和配套设施建设标准可结合当地的实际情况进行研究确定。 3.1.3统筹动态引导

根据城镇化的建设时序，统筹考虑原住民社区的建设，建立实施计划，实现原住民社区建设的动态监管和引导，并定期进行实施评估，对建设过程中遇到的各类问题进行及时的反馈和修正。一方面可对建设所需的资金、用地、配套设施等方面进行有序的安排，另一方面可不断优化和改进原住民社区的规划建设和管理水平。 3.2 产业发展模式研究 3.2.1产业发展空间

城镇化进程中农民赖以生存农用地逐步被城市建设用地所替代，失去其赖以生存和产业发展的空间。通过规划预留村集体产业发展用地的方式，解决失地农民和村集体产业发展空间的问题。具体预留村集体产业发展用地的标准可结合当地的实际情况进行研究确定。 3.2.2分区引导

根据新建原住民社区所处区域的不同，主要采用两种产业发展模式，城镇化社区内的原住民采取城镇化产业发展模式，新农村社区内的原住民采取新农村产业发展模式。 3.2.2.1城镇化产业发展模式

集中居住在城镇化社区的原住民主要从事

二、三产业，一方面通过政策引导在城镇化社区周边为原住民提供一定的就业岗位，如工业生产、商业服务等岗位;另一方面通过在规划预留的村集体产业发展用地上发展

二、三产业解决村集体经济的发展和原住民的就业问题。 3.2.2.2新农村产业发展模式

集中居住在新农村社区的原住民主要从事

一、三产业，并可将

一、三产业相结合发展，通过利用区域内的农用地、生态景观和新农村社区等优势资源，发展特色农业、观光农业、农家休闲、旅游度假，走农业特色化和产业化的道路。 4 探索与实践 4.1区域简介

东湖新技术开发区成立于1988年，2009年12月获批成为全国第二个国家自主创新示范区，规划总用地面积为518平方公里。东湖新技术开发区作为自主创新示范高地，“两型社会”先行试验区，社会管理改革创新区。将原住民的发展引导作为“民生一号工程”，并提出原住民安置由“单一居住安置向全面发展引导转型”。 4.2原住民社区 4.2.1规划思路

一是以街道为单位相对集中布局，集约节约利用土地，提高市政基础设施和公共服务设施使用效率;二是建设万人社区，带动新区人气，提升新区生活氛围;三是设置高标准的公共服务设施，弥补新兴园区配套不足的问题;四是社区选址靠近企业，为原住民提供就业岗位，为劳动密集型企业提供就业人口;五是采取统一规划、分期实施的方式，同时预留一定的用地弹性空间。 4.2.2建设标准

城镇化社区采取与城市一体化规划建设和发展的模式，按照2-5万人的规模进行集中建设，人均居住建筑标准为50平方米/人，市政基础设施和公益性服务设施的建设标准按照武汉市相关设施建设标准执行，商业服务设施按照居住建筑面积的5%进行配建，大型公共服务设施和市政基础设施由城市一并提供。 新农村社区采取城乡一体化规划建设和发展的模式，按照2-5千人的规模进行集中建设，户均居住建筑标准为150-200平方米/户，市政基础设施和公益性服务设施的建设标准按照武汉市相关设施建设标准执行，商业服务设施按照居住建筑面积的5%进行配建，并与城市共享大型公共服务设施和市政基础设施。 4.2.3规划布局

规划共布局13个原住民社区，其中9个城镇化社区，4个新农村社区，安置原住民25万人。考虑到还建安置过程中的不可预见性，规划采取适当提高建设强度和适度预留用地的方式解决可能存在的空间不足问题。 4.3原住民产业 4.3.1规划思路

一是多元化的产业发展，涵盖特色农业、工业生产、园区配套、商业服务、旅游度假等多产业门类。二是不同产业的选址应符合所在地区的发展目标和要求，实现村集体经济与城市经济的融合发展。三是积极推进生态区建设，通过政策扶持和引导，使原住民成为生态区建设的生力军。四是规范原住民产业发展用地的建设和管理，保障产业用地的可持续发展。 4.3.2规模核定

征收村集体土地后，按照征收农用地面积的一定比例，规划预留村集体产业发展用地，给被征地村集体用于发展经济和安排原住民就业。同时应适当兼顾村集体被征地的历史时期、村民人口总数、征收补偿标准等方面的差异，实事求是、因地制宜的确定村集体产业发展用地规模。 4.3.3规划布局

规划共布局8个集中产业发展区，多个分散产业发展点，既有利于实现工业生产和生态产业的规模化发展，又符合商业服务、园区配套的合理规模需求和服务半径要求。城市建设区内的村集体产业发展用地依托城市产业发展，主要发展

二、三产，即工业生产、园区配套、商业服务等。生态区及其相邻的城市建设区内的村集体产业发展用地依托生态景观资源，主要发展

一、三产，即特色农业、观光农业、旅游度假等。 4.3.4政策引导

组织开展各类就业技能培训，搞好职业技能培训，为原住民融入城市生活提供保障;对无专业技能的大龄农民，采取“以农就业”，发展特色农业、观光农业项目提供就业;对吸纳原住民就业的企业提供适当优惠政策，支持原住民就业;对有一定技能的原住民，通过政府相关部门组织“劳务输出”或劳动力市场的调节机制等方式，扩大原住民就业渠道。 5 结语

原住民的可持续发展将为新型城镇化奠定良好的基础，原住民的居住和产业将与城市实现有机的融合。依托东湖国家自主创新示范区的规划建设，将这一发展模式贯彻到东湖国家自主创新示范区的规划中，希望能在东湖国家自主创新示范区的建设中进行实践，也希望在实践的过程中对原住民可持续发展模式进一步完善和创新。

参考文献

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第四篇：新型城镇化与乡村治理模式的变革

发布时间：2014-4-6信息来源：中国改革论坛网

城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继人民公社制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民

主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会代理来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来;只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放;农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体

(community)，这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会;另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平;二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。

针对当前村民自治中经济管理、公共管理与社会管理职能的混同问题，改革和完善这一制度就需要让村民自治转向专门化的乡村基层社会管理制度，充分使这一制度在乡村社区建设和构建基层社会和谐秩序方面发挥更为专门化和更加有效的治理功能。

第五篇：贾康：PPP--城镇化投融资的模式创新

作者：贾康(CF40成员)

经济学中有个重要的‘纳瑟姆’曲线，它表明当城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段。目前我国城市化正处于快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个突出特征是需要大量资金投入，合理解决资金投入问题是保持城镇化健康发展的客观必要条件，仅依靠政府财政收入远远不够。

PPP：新型公共事业管理模式

关于公私合作伙伴(PPP)的概念目前还没有一个公认的定义，我们根据人们对PPP的认识，并结合公私合作伙伴及其管理模式作出这样一个定义：

所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。

伙伴关系是PPP第一大特征，其独特之处是项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。

利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。PPP的第三个特征是风险分担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部

的具体管理职责，而这个领域对于公共部门而言，正是管理层“道德风险”的易发领域。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。当前我国开展PPP存在诸多问题

我国早在上世纪末就有通过PPP模式建设基础设施的项目，目前已经在多个领域采用了该模式，但存在以下几个方面的问题：

没有完善的法律体系。目前我国关于PPP的相关法规，主要来自于国务院及各部门制订的管理办法，同时，各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。

缺乏专门管理机构。由于PPP项目更多涉及财政资金的未来支出，有必要由一个部门来单独管理PPP项目的实施，以防未来财政风险的无限扩大。

风险转移的目标没有充分实现。我国开展的PPP项目，很多经营性项目都有财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，但并没有将经营风险完全转移，政府在许多项目中负责“兜底”。

项目运营周期较短。当前我国实施的一些PPP项目(如BT项目)运营期通常只有3-5年，不仅没有解决政府财政融资问题，相反被私营部门增加了一部分成本。这与采用PPP的初衷是不一致的。

项目多集中在用户付费项目。PPP的核心理念之一就是解决财政资金困难问题，在用户付费项目中，完全可能通过使用者付费的市场化方式解决问题。

财政部门监督和约束力弱。我国PPP项目一般由各部门安排，与财政没有必然联系，在需要融资时还要求财政部门出“安慰函”。这与国际货币基金组织强调在PPP项目中财政部门有一票否决权是不一致的。

总之，如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制，必然会给地方政府带来更严重的债务危机。

城镇化投融资中的公私合作形式

首先，就基础设施而言，选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定。对于已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。通过政府和民营企业的合作，提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。

在扩建和改造现有基础设施方面，政府可以通过租赁-建设-经营(LBO)、购买-建设-经营(BBO)、外围建设等形式与民营企业合作。通过这种形式，可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度，也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。

对于新建的基础设施，政府可以采用建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作，为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

其次，在公用事业领域，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

而在公共服务方面，为最大限度满足人们对公共服务的需求，理想的模式是通过公私合作的模式来提供。其要点是：政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。

公私合作模式需政策配合

完善法制体系。我国目前采用的是部委发“通知”，指定“政策”的方式来规范，其法律效力较低，而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理角度出发，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。

我们需要通过立法方式来保证在PPP项目中的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。

加强机构建设。我们可以在财政部下设立专门的管理部门负责公私合作项目的相关工作，并下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识(比如交通、污水处理等)的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。明确政策指导。建议出台支持运营周期长的PPP项目政策，同时充分发挥市场机制，降低政府在PPP项目中的成本和风险。针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。提高项目开发和储备能力。在设立相应的管理部门的同时，建议该部门同时负责PPP项目的开发与储备，依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。

促进能力建设。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术，需要一大批既有理论又有实践经验的复合型人才。要加强相关人员的培训，并加大相关专业人才和管理技术的引进力度。

完善并加强合同管理。在我国现有的合同管理政策中，包括《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等，虽然对相应的定价、风险、标准等做出

了规定，仍然存在诸如价格调整、风险控制等方面出现不少问题，希望能尽早完善并规范化管理。

提升监管管理力度。我们应当在不同阶段实施不同的监督举措，在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施，可参考英国的做法。

加强风险管控。凡是PPP项目都属于政府投资公共项目，特别是私人融资项目，虽然在有产出后才向投资者付款，但是，未来每年支出的现值总额便是政府的或有债务。如果PPP项目规模过大或总额过大，则可能给政府带来财政风险。国际货币基金组织(IMF)认为财政部门在PPP项目立项上应有否决权，以此防范项目带来的财政风险。