政府机构设置（共8篇）
篇1：政府机构设置
美国政府机构设置
美国政府的机构设置框架，源于美国联邦宪法。政府三个部门——立法、行政和司法三权分立，各自行使特定的职责，同时相互制约。
一、立法机关（美国国会）
联邦政府的所有立法权力被赋予由两院（众议院和参议院）组成的国会。参议院由每州出两名参议员组成，共100人。参议员任期六年，每逢双数年便举行选举，改选参议员的三分之一。参议院主席由副总统担任，但除了在表决相持不下时，副总统并是没有表决权。众议院由各州按人口比例分配名额选出，共435名众议员。美国国会设置的其他重要机构，还包括总审计署和国会预算办公室。
二、司法机关
美国的司法机关主要由最高法院、11个上诉法院、91个地方法院、以及三个有特别裁判权的法院以及联邦司法中心等机构组成。
最高法院和联邦法院的院长和法官由总统提名，由参议院批准任命。最高法院是美国最高一级法院，也是联邦宪法特别设立的唯一法院。最高法院由一位首席大法官和8位大法官组成。
每个上诉法院有3－15名上诉法官。
地区法院是联邦法院系统的基层法院，每一地区法院有1－27 个法官。
三、行政部门机构设置
美国总统领导的行政部门分为两部分：总统的办事机构和联邦政府的各部。
（一）总统和白宫
1、总统
2、总统内阁
内阁成员由处理具体的国家及国际事务各部部长和总统指定的其他官员组成。除副总统和国务卿外，还包括13个部的部长
3、白宫“政研室”
1）国家安全委员会
主席由总统担任，其他法定成员包括副总统、国务卿和国防部长。国家安全委员会帮助总统制定有关国家安全的国内外军事、情报和经济政策。
2）总统经济顾问委员会
委员会由主席1人和委员2人组成。委员会主席也称为总统首席经济顾问。委员会的三名成员都由美国总统任命，并经参议院同意。委员会有专业工作人员19名，任期1－2年。其任务是：为总统分析全国经济情况，为制定国内外经济政策提供建议，协助总统准备提交国会的经济报告，为总统收集经济发展与动向的情报，评价联邦政府的各项经济政策与活动等。
3）管理和预算办公室
办公室编制20人，设有两名 副主任以及负责预算、立法、行政、经济政策、能源（自然资源、科学）、国家安全和外交等事务的多名主任助理。管理和预算办公室的主要职责是：通过审查各行政部门的组织结构和管理程序，协助总统维持一个有效的政府；制定有效的协调机制，协助总统，加强政府各机构之间的合作；帮助总统准备预算和制定政府的财政计划；审查和控制政府的预算，帮助总统制定改革政策，尤其是及时向总统报告政府的财政负担。
4）政策研究办公室
由国内政策委员会和国家经济委员会组成，它们都负责向总统提供建议，帮助总统制定、协调和执行国内经济政策，同时也在其他的政策方面向总统提供建议。
5）环境质量委员会
设在总统行政办公室。委员会主席同时也担任办公室主任，由总统任命。委员会负责评估、协调联邦政府的行动，向总统提供有关国内和国际环境政策方面的建议，为总统准备向国会提交的环境质量报告。还负责审查联邦政府各机构和部位执行有关国家环境政策的各法案的情况。
6）国家药品控制政策办公室
办公室编制14人，目前的实际成员有8人。
7）科学和技术政策办公室
设在总统行政办公室。科学和技术政策办公室负责为总统提供科学、工程和技术分析报告，以及有关重要的政策、计划和联邦政府的各种项目。从科学方面，对各个领域的问题，包括经济、国家安全、医疗、对外关系和环境等问题，向总统提供建议。对于联邦政府在科学和技术方面的工作努力的规模、质量和有效性，进行评估。
8）美国贸易代表办公室
负责处理贸易协定，制定和实施贸易政策。美国贸易代表相当于大使，直接对总统负责，全权负责处理有关美国在世界贸易组织中的一切活动，包括讨论、召集会议和谈判，以及在OECD内涉及贸易和商品问题的事务，在联合国贸易和发展会议和其他多边机构中涉及的贸易问题和其他多边和双边的贸易谈判。另设有副代表四人，三位在华盛顿，一位驻在日内瓦。其他成员包括：纺织品谈判首席代表、特别贸易谈判代表、负责农业、亚太地区、中国、国会事务、环境和自然资源、欧洲和地中海、日本、监督和履行、北美事务、政策协调、媒体、WTO和多边事务、西半球事务的多名贸易代表助理。
（二）部的构设置 美国总统领导的行政部门分为两部分：总统办事机构和联邦政府的各部。
1、美国总统的办事机构
美国总统的办事机构共有17个，大部分是代表总统进行政策性领导工作。其中比较重要的是白宫办公室、国家安全委员会、行政管理和预算局、中央情报局、国内事物委员会等。
白宫办公室：美国总统办事机构的中枢。它是总统处理日常工作的办事机构。它负责汇总情况，拟定方案，以备总统决策的机构。办公室由总统顾问、助理等人员组成，其主要人员为总统的幕僚和亲信。
国家安全委员会：是掌管美国军事和外交政策的机构。它的基本职能是：协助总统协调政策和统筹政策的执行；与国务卿密切合作，协助总统制定长期的外交政策；在国家安全问题上为总统提供有效的军事安排。
行政管理和预算局：该局既是总统编制和审核预算的助手，又是总统了解政府各部门活动情况的耳目。
中央情报局：该局的主要任务是，公开和秘密地收集情报，以及为总统对这些情报进行分析和评估。该局的预算是秘密的，年支出估计为１００亿美元。
国内事物部：由总统任主席，成员由总统、副总统、各部部长等人组成。其职责是就国内问题估计需要，了解情况，制定计划，向总统提出政策建议，合理部署国内资源。
2、联邦政府各部和独立机构
美国现在有13个部。它们是：国务院、财政部、国防部、司法部、内政部、农业部、商业部、劳工部、卫生及人民服务部、房屋及城市发展部、交通部、能源部、教育部。
除上述13个部级机构外，美国政府还有其他许多行政机构协助其工作。这些部门不属哪一个部管辖，直属总统；故称为独立机构。这类机构有130多个，主要的机构有：文官委员会、联邦储备系统、美国新闻署、军备控制与裁军署、美国邮政总局、核管制委员会、国家航空与宇宙航行局、联邦贸易委员会、退伍军人管理局、证券交易委员会、国家劳工关系局、小企业管理局、国家科学基金会、国家艺术和文学基金会等。
篇2：政府机构设置
市政府组成部门（28）：市府办公室(法制办)发展和改革局(粮食局)经济和信息化局 教育局科学技术局民族宗教事务局公安局监察局民政局司法局财政局人力资源和社会保障局国土资源局住房和城乡规划建设局交通运输局水利局农业局(林业局)海洋与渔业局文化广电新闻出版局卫生局人口和计划生育局审计局统计局环境保护局安全生产监督管理局行政审批管理办公室(行政服务中心)公共资源交易管委会办公室人民防空办公室
市政府直属机构（13）：商务局机关事务局市政园林局体育局经合办(招商局)风景旅游管理局乐清经济开发区管委会乐清湾港区开发建设管委会中心区管委会中雁管委会移民办旧城改造指挥部旧村改造指挥部
双重或垂直管理单位（16）：雁荡山风景旅游管理局工商行政管理局质量技术监督局食品药品监督管理局国家税务局邮政局电信局气象局烟草专卖局 供电局盐务管理局温州海关乐清办事处温州乐清湾海事处温州港航管理局乐清分局温州检验检疫局乐清办事处温州住房公积金乐清分中心
人大政协（2）：市人大常委会市政协委员会
政法系统（2）： 检察院法院
镇（街道）（17）：柳市镇北白象镇虹桥镇淡溪镇清江镇芙蓉镇雁荡镇大荆镇仙溪镇乐成街道城东街道城南街道盐盆街道翁垟街道 白石街道石帆街道天成街道
篇3：政府机构设置
本文探讨了政府投资审计实施中遇到的矛盾,认为社会中介机构参与政府投资审计能够更好地完成审计任务,因此,笔者对中介机构参与政府投资审计的相关问题进行了分析研究。
一、政府投资审计的概念及遇到的困难
在工作实践中,由于政府投资审计有一定的特殊性,从而使审计过程遇到了一定的困难。首先是审计机关人员数量和素质不能完全适应政府投资审计工作的特点。政府投资审计涉及范围广,审计人员不仅要精通财务会计和工程造价方面的知识,而且还应具备经济管理、社会科学和计算机、法律等方面的知识。目前很多审计机关缺乏这样的复合性审计人才,难以满足综合性强、层次高的政府投资审计工作的需要,从而使政府投资审计单纯地对项目工程量、工程造价进行审核,对投资效益地评价不够全面、科学,审计质量不高。
其次是审计任务重,审计力量薄弱。现阶段,我国经济增长还是主要靠投资拉动,特别是自从金融危机以来,政府投资项目增长迅速,然而政府投资审计人员较少,因此审计任务重、审计力量薄弱的矛盾比较突出。
为了解决以上问题,首先审计机关要加大人才培养力度,争取培养更多的复合型审计人才。其次审计机关可以选取一部分社会中介机构参与政府投资审计,来更好地完成审计任务。
二、社会审计机构的概念及参与政府投资审计优势
中介机构是指独立经营、自负盈亏、有独立法人资格的会计师事务所、评估师事务所、建筑师事务所等服务机构。中介机构参与政府投资审计可以很好地解决审计机关人员少、技术力量薄弱的问题。
(一)中介机构参与政府投资审计具有政策依据。审计署2006年发布了《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》规定:审计署遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情形时,可以从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计工作。因此,中介机构参与政府投资审计合理合规。
(二)中介机构参与政府投资审计可以较好地解决政府投资审计中遇到的问题。一方面,社会投资审计理论健全,另一方面,审计师事务所、会计师事务所脱钩改制时,很多高水平的审计人员流失,同时市场竞争又使中介机构聚集了很多精通工程审计的工程师、造价师、会计师等复合型人才,这正弥补了审计机关人才薄弱的缺点。同时,政府投资审计是强制性、权威性的,又从另一个方面弥补了社会中介的非强制性的缺点。所以,中介机构参与政府投资审计可以最大程度上实现优势互补,能够更好地完成审计任务。同时组织社会中介机构参与政府投资审计也体现了审计机关不断开放、提高审计开放度和透明度的做法。
三、充分利用中介机构做好政府投资审计工作的建议
(一)首先要建立中介机构准入制度。审计机关应该根据国家法律法规,制定与本地区实际相结合的中介机构参与政府投资审计管理办法,根据中介机构的规模、执业质量、技术水平高低,建立中介机构参与政府投资审计准入制度。首先把好入口关,防止审计质量低、审计技术水平薄弱的中介机构参与审计。其次建立中介机构招投标制度。
(二)在建立准入制度的基础上,当需要中介机构协助参与政府投资审计时,采用项目招投标制度,公开、公正、公平地选择中介机构。同时要与中标的中介机构签订聘请协议,聘请协议应当明确审计目标、内容和职责范围;工作时限和要求:受聘人员的权利:费用及支付方式:回避和保密承诺:违约责任等内容。
(三)建立中介机构执业质量动态考核机制。在中介机构执业过程中,审计机关应该建立执业质量动态考核机制。并且明确规定,中介机构在建设项目审计过程中不得与建设、监理单位单独接触。审计机关对审计全过程进行监控,审计机关对中介机构的审计结果进行抽查,发现误差较大的或者其他重大问题的,应当重新另行审计,并且不予支付审计费用。另外,要建立中介人员储备库,并且要定期更新。对于审计质量高、审计结果准确的中介机构可以建立长期合作关系:对于审计质量低、审计结果失真的中介机构要及时剔除出储备库。
(四)中介机构参与审计的范围要适当,例如对于涉及国家机密的投资项目,不应该委托中介机构来审计。
(五)中介机构的审计费用要由审计机关承担。中介机构是盈利性的,如果中介机构和项目建设单位存在经济关系,那么审计质量就难以保证。所以中介机构的审计费用必须由审计机关承担。
(六)质量控制是关键。中介机构参与政府投资审计,质量控制是关键。审计机关应该负责审计计划制定和审计过程的管理,指导和监督中介机构按照事先确定的方案实施审计工作。中介机构按照审计机关的要求,实施审计,这样就可以最大程度地保证审计质量。
(七)审计人员工作重点的转移。中介机构参与政府投资审计后,可以大大减轻政府审计人员的工作量,这时,审计人员应该把工作重点转移到政府投资项目本身效益、社会效益、决策效益和管理效益的评价。在坚持“要把工程质量放在比资金使用更重要的位置”(审计署李金华署长语)的同时还要关注审计过程中普遍性、倾向性的问题,分析产生问题的原因并有针对性地提出建议,促进政府投资管理水平的提高。
四、结语
篇4：国外中央政府机构设置研究
一、中央政府内阁機构设置
西方国家的内阁机构相当于我国的政府组成部门，其增和减在政府提出动议后，需要经过议会的辩论和投票通过。过程复杂，时间漫长，因此除非绝对必要，政府一般不经常进行内阁机构的调整。所以，内阁机构的数量较少，比较稳定。这是内阁机构的第一个特点。世界上经济、政治和军事力量最强的美国，内阁机构却很精干，一共才15个。曾经为政治和军事实力世界第二且在世界上仍然具有巨大影响的俄罗斯政府内阁机构也只是15个。目前经济上居于世界第二强国的日本，其内阁机构仅为12个。英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚和西班牙等国家政府的内阁机构都在14～19个之间（见表1）。
第二个特点，世界上很多国家的内阁机构的设置相同或基本相同。考察北美、欧洲和亚洲主要国家的内阁机构，可以看出它们中有三分之一名称和职能相同，三分之一名称和职能基本相同。这一现象说明，无论是在哪一个国家，无论是大国或小国，也无论是联邦制或是单一制，其政府面临的管理的主要内容基本相同。国防、外交、财政、农业、教育、卫生、内政、司法、运输、环境保护、商务、文化、退伍军人安置等，是每一个国家都必须面对、必须承担的管理职能。
第三个特点，依据本国情况设置个别独特机构。各个国家也有自己独特的问题，这与本国的国情相关。但是这种独特的问题是很少量的。如新西兰的毛利人服务、加拿大的印地安人服务等部门、韩国的统一部等。
西方国家内阁机构设置情况，反映了这些国家政府管理的共同性和特殊性。实行市场经济和不断融入世界经济体系的中国，其政府组成部门的设置也应当照应和遵循世界上市场经济国家的政府内阁机构设置的一般性特点，因为照顾了这些特点，就照应了共性，照应了国际发展的客观趋势。
二、政府机构设置中的大部门制度
西方国家的内阁机构之所以较为精干， 除了政府管得少外，还得益于大部门制度。所谓大部门制，就是西方国家把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的又具有一定独立地位的机构。
澳大利亚的大部门制:澳大利亚的工业、旅游和资源部， 澳大利亚通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。
英国的大部门制:英国的大部称超级部（giant department ）,特指那些具有广泛管理职能的部门。目前的超级部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成。主要负责环境保护、牲畜饲养与加工卫生、动植物防疫、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观与旅游、经济持续发展和统计等政策和管理。该部仅执行机构就有21个，如环境、渔业、海洋生物科学中心，英国土豆委员会，环境保护局，本土种植谷物管理局，渔业管理局，肉类和牲畜委员会，杀虫剂安全管理局，酒业标准委员会。该部还有几十个咨询委员会。
日本的大部门制始于1998年国会通过2001年1月正式实施的行政改革。目前大部有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。
法国的经济、财政和工业部是一个超级大部，被人们戏称为“一个不可攻破的大城堡”。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。
三、中央政府的独立机构、法定机构和监管机构
除了内阁机构之外，在政府组织系统中还存在着数量众多的机构。这些机构在不同的国家有不同的称呼。在美国等一些国家称为独立机构或管制机构；在英国等一些国家称监管机构;在新加坡等一些国家称法定机构。无论称呼如何，它们在政府管理系统中也是不可或缺的。上述机构涉及的领域和范围、履行的职责和行使的权力多种多样，但是它们的法律地位基本相同:即独立于政府的部委机构之外，履行法律赋予的职责，直接向议会负责，可以依据法律不受内阁部门的指手画脚。其共同的特点是：第一，具有法律地位，依法负责某一项或某一领域的具体的管理事务。第二，具有规章制定权力，等于获得了制定政策的权力。第三，它们具有执行权力，监督社会执行并可以对违法行为进行处罚。第四，依法向公众公开工作报告，获取公众的支持，体现独立、公开和公正的理念，树立一种道义权威。
（一）美国的独立机构
(independent agency)
美国独立机构由联邦法律建立，具有独立的法律地位，直接对国会负责。美国独立机构分为两类：一是独立管制机构。它们依据法律对经济领域进行广泛的管理和监督。管制机构一般实行委员会制，其成员由总统提名，参议院批准。总统只能因诉讼的原因而不能因政策或观点的不同撤换委员会成员。二是行政事务性机构。主要为政府或公众提供特殊或专门的服务。这类机构实行首长负责制，其正职和副职主要负责人由总统任命，参议院批准。如田纳西流域管理局、美国邮政局、联邦总务署、环境保护署等。独立管制机构与行政事务性机构的区别是，前者具有广泛的权力。
独立管制机构具有“三权”：1.准立法权，管制机构在国会“委任立法”的授权下，可以依据国会的立法，制定实施条例或规章。这种权力一般由法律中宣告性授予或由法律特别授予。2.行政权，管制机构还负责执行有关法律，或依据法律授权进行行政管理活动。主要包括，发布行政命令和决定，分配资金，核发各种许可证，征集税款，批准专利，做出处罚决定等。规定其管辖范围内工商企业的价格和运费，控制价格，检查质量。检查监督有关法律法规执行情况，并对违法情况进行处理和处罚。3.准司法权，或称行政裁判权。《联邦行政程序法》赋予管制机构的行政裁判权以突出的法律地位，规定一般行政案件不经过管制机构的行政裁判，不得向法院提起诉讼，法院也不予受理，使此种裁判成为行政诉讼的前置条件。管制机构还可以应国会和行政部门的要求，开展专项调查。目前，管制机构约30个，如联邦储备系统(局)、证券交易委员会等。
（二)法国的独立管制机构
(independent regulatory agency)
法国的独立管制机构一般设在公法人的内部。它自己没有法人资格，不能够单独提起诉讼。独立管制机构在预算上也不能直接对财政部，而要通过所属的公法人进行。但是法国的独立管制机构不受所属公法人的领导，也不受其他行政机关的领导。它们的活动不受行政等级权力的监督。对它们的唯一监督措施是它们必须如实公开自己的工作报告。法国的独立管制机构可以分为两大类：一类负责规范经济活动，这是它们优先进行干预的领域，如股票交易委员会、竞争委员会、法兰西银行等。另一类是负责保护公民的权利，如作为接受公民申诉的共和国调停人等。
（三)新加坡的法定机构
（Statutory agency）
新加坡的法定机构是由专门的法律成立，其职责也由专门的法律规定。有些法定机构行使对某一领域的监管职责，如会计和公司监管局、新加坡民航监管局、建筑和建设监管局等；有些法定机构对市场进行监管，如新加坡竞争委员会、新加坡体育委员会、新加坡旅游委员会、新加坡医疗委员会；还有的法定机构是教学、科研及咨询机构，如文官学院、东南亚研究院、技术教育學院、新加坡国立大学、南洋理工学院、南洋技术大学、国家图书馆委员会等。目前新加坡法定机构有76个。
四、 中央政府部门的执行机构
执行机构是英国和英联邦国家的特色机构。上世纪80年代末期，英国政府发起了提高公共服务质量，提高服务效率，公开向市民的服务承诺等一系列活动，突破了传统的管理模式，将执行性、服务性和商业性、甚至监管性部门的内设机构和职能成建制地转为行政执行机构。这些执行机构仍然属于政府公务员的一部分，仍然是主管部门的一个机构，其负责人仍然由主管部门的部长任命。执行机构的设立是由主管部门的部长提出，经过内阁办公室和财政部审核批准，形成正式文件，清晰界定部门与执行机构的职责、权力和义务、财政预算，并授权执行机构负责人选择人员和重新组织内部机构设置的权力、自主支配财政资源的权力。因而，执行机构在其职权范围内，在与主管部门签订的合约框架之内，具有很大的自主权，主管部门各司局一般不能干预。有些重要执行机构可以就其职权范围的事项直接接受议会的咨询。目前，英国的执行机构数量很多，执行监管工作的人员数量已经超过英国中央政府公务员总数的四分之三。
英联邦国家在行政改革中深受英国的影响。执行机构也在这些国家政府改革中大行其道。它们都依据自己的情况，设立了大量的执行机构。执行机构的职能范围广泛，主要包括以下几种：
1.承担行政管理的执行机构。如英国的海关总署、国内税务局、高速公路局等， 澳大利亚渔业管理局、移民代理机构注册管理局，加拿大边境服务局，新西兰政府通讯安全局等。
2.承担监管职能的执行机构。如英国金融服务监管局、天然气和电力监管办公室、公平交易办公室等，澳大利亚金融管理办公室、通讯和媒体监管局、体育药品监管局等，加拿大运输局，新西兰公路运输安全局等。
3.承担咨询职能的执行机构。如英国国家公园联席会、警察局联席会，澳大利亚的土地照料委员会、法律改革委员会、国防储备和支持委员会， 加拿大危险物品评估委员会，新西兰的妇女就业国家咨询委员会等。
4.承担服务职能的执行机构。如英国的文官学院，澳大利亚的海上博物馆，加拿大国际开发研究中心，新西兰的交响乐团、奥克兰大学等。
英国和英联邦国家的执行机构与美法等国的独立机构不同，它们没有独立的法律地位，而是仍然隶属于政府的某个部门，受主管部门的领导，预算经费和人事任免受主管部门的直接约束。但是，执行机构也有其优点，就是在服务内阁决策部门，决策和执行分开，形成政府整体合力，通过主管部门向议会负责等方面具有更强的一致性。
五、 内阁的委员会和部际联席会议机构
为了加强政府决策的整体性和一致性、科学性和可行性，减少交叉和互相掣肘，各国中央政府在内阁中普遍成立了一些专门委员会，成员按照不同的委员会由内阁成员组成。这些委员会不单设办事机构， 而由内阁办公室承担日常的文秘工作。部际联席会议也是一个议事机构，没有专门的办事机构， 而由牵头的部门承担日常的秘书工作。虽然，这些委员会和联席会议没有专门的人员和机构，但是在政府运转过程中却起着十分重要的作用。
六、国外中央政府机构设置对我们的几点启示
（一）政府内阁机构或组成部门的设置要精干。内阁机构中经济部门、政务部门、社会部门数量大致平衡。当代政府机构的设置具有一定的共性，遵循一定的规律。在市场经济背景下，在世界经济不断走向一体化的历史进程中，国外政府的决策机构具有综合性、宏观性，数量少。除了内阁办公室（内阁府或总理和内阁部）外，多数国家的内阁决策机构在12个至19个。内阁部门中一些部门往往实行大部门制，用大部来协调和指挥某些相关的业务，整合行政资源。在内阁机构之外和之下，设置了各类机构，进行监管、管理、服务、咨询。它们围绕内阁机构，共同形成中央政府的整体。
（二）决策机构的大部门制度因国家的关注重点的不同而不同。有的国家把外交与对外贸易职能相融合，有的把财政与宏观经济管理职能相融合，有的把国土整治与运输和环境保护等职能相融合，有的把农林水职能融合，有的把运输、建筑和城市发展的职能融合。因此，大部门制的内容并没有统一的情形。
（三）政府决策、执行、监管适当分开，而不是决策、执行和监督分开。特别要注意分开的形式。决策职能、执行职能、监管职能相对分开是国外政府机构设置的通行做法。其形式有两种：一是决策与执行的大分开。它是指内阁机构与所有其他的机构，如独立机构、法定机构等都要分开。所有内阁机构作为政府的一个决策整体进行决策，其他所有机构都是政府决策的执行者。二是决策与执行的小分开，它是指每一个内阁机构之下都所属或指导或领导着众多的执行机构，执行机构都是按照主管部门和主管部门首长制定的政策行事。三是监管机构可以是独立机构，由法律直接设立，也可以是政府管理下的一个专门机构，或者是一个部门下的执行机构。四是监管机构与监督机构内涵不同。前者是对社会事务和经济事务的监管，后者是对政府自身的监督。在西方国家对政府机构的监督除了设置少量的申诉专员办公室、仲裁委员会、行政仲裁厅外，最重要的是司法部门的法律监督。
（四）机构设置、职能、编制、机构之间相互关系的法定化。政府机构的地位、职能、经费来源、与其他部门的关系、主要负责人的产生和免除都由法律规定，受人为因素影响较小。
(摘自《中国行政管理》
篇5：政府机构设置
工作职责
一、机构设置
1、书记办公室：鲍选德、2、人大办公室：潘兴华
3、镇长办公室：黄五金
4、党委委员： 方梅英 黄顺安 鲍高金
5、纪委书记办公室：廖爱农
6、副镇长办公室：叶征义 江接木 鲁志英
7、武装部：王良庭
8、科技副镇长：程荣春
9、党政办公室：程志燕 黄新兵
10、财政所：陈松开 刘接根 黄国君 陈靖平
朱秋社 汪国群 马 倩
11、计生办：鲍高金 周慰秀 方惠珍 洪仙姿
12、计生服务所：章小琴 王永敏 李赛云
13、农技站：戴海兵 汪俊前 丰明胜 章云高
吴义军 汪雪芳 汪根茂 吴新华
14、农经站：阮社步 梁志强 许 辉 胡云炳
陈美珠
15、林业站：汪华强 李文英 汪 峰 叶显福
许新兵 胡勇华 黄 薇 徐向前 李国正
16、司法所：石新德
17、民政办：汪彩娟 朱桂英
18、统计站：方向东
19、广播站：梁桂萍 程建平方 韵 方云好
20、土管所：
21、关工委：
22、团 委：
23、妇 联：
24、规划办：
叶爱华 程培基洪冬九王建军吴增丽胡可来 翟庆顺
潘建萍
二、工作职能
1、财政所
工作职能：贯彻执行国家有关财政、税收等方面的法律法规和规章，拟定和执行乡财政税收的改革方案及其他有关政策。编制财政预算草案并组织执行，向乡人代会报告财政预（决）算；负责财政资金的调度和拨款。管理和监督各项财政专项资金、有关项目投资、科技、环保等基金并负责办理资金的拨付。审核、管理和监督乡和乡直单位财政各项支出，审核、管理和监督乡和乡直单位预算外资金和各项资金。负责管理乡财政支农资金、农业综合开发项目资金，及时向县局报账。监督和管理乡会计工作，指导和监督乡会计业务。负责乡镇财政收支稽查工作，提出加强财政管理的政策建议；负责财政、税收政策法规的宣传工作。负责国家各种对农民政策性补贴资金的发放，规范操作、加强督查。相关法律法规：《安徽省新型农村合作医疗基金会计核算办法（试行）》、《安徽省新型农村合作医疗基金财务制度（试行）》、《安徽省契税暂行办法》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》等。
2、计生办
工作职能：依法行使政府对计划生育的管理职能，为党委、政府当好参谋。开展人口与计划生育基础知识教育，强化村级计划生育工作的规范化、科学化管理，检查指导村级计划生育政策的执行情况，抓好村级计生工作人员的业务培训。建立乡、村服务网络，向育龄群众提供优生优育、节育避孕和生殖保建服务。负责流动人口的计划生育管理工作，对流入、流出的育龄人群做好查证、办证及建档工作。依法做好申请再生育指标的核定工作。
相关法律法规：《中华人民共和国人口与计划生育法》、《安徽省人口与计划生育条例》等。
行政审批事项：《生殖健康服务证》、《二孩生育证》、《独生子女父母光荣证》、《流动人口婚育证明》等。
收费标准：《二孩生育证》每证8元。
3、农技站
工作职能：贯彻执行国家农业和农村经济发展的方针、政策、法律法规，组织指导农业产业结构调整和农村经济结构的改善，推广农业新技术、新品种，组织实施科技兴乡战略，组织实施动物防疫工作，防控动物重大疫病，全心全意服务三农。
相关法律法规：《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《农业管理条例》、《渔业法》、《动物防疫法》等。
4、农经站
工作职能：减轻农民负担监督管理工作；农村土地承包合同管理工作；农村集体资产和财务管理工作；农村经济统计工作；农村财务审计工作；农村经济调查与经济运行分析工作；农产品成本核算及经济效益评价分析工作；农民专业合作经济组织规范化管理工作；发展壮大村集体经济管理工作。
办事程序：
处理农村承包合同纠纷程序
审查纠纷当事人申请，确定是否立案。对立案的纠纷案件进行调查取证。协商解决：帮助纠纷双方当事人本着互谅互让、诚实信用原则，及时、耐心、有诚意地协商解决纠纷。调解解决。当事人双方协商解决不成，当事人一方或者双方可以向承包合同主管机关（农经站）申请调解，调解达成协议的，制作调解书，双方签字，并加盖调解机关公章。调解书一经送达，当事人双方必须履行。司法解决：承包合同纠纷发生后，当事人也可以不经过以上程序，直接向人民法院提起诉讼。
5、林业站
工作职能：组织、指导编制林业生产规划、计划，并监督实施。负责林业技术人员的培训与管理。积极搞好林业技术社会化服务体系建设和多种经营工作。配合有关单位管理与指导开展森林资源、林政管理。指导、协调各村抓好森林防火、病虫害防治、野生动植物保护、营造林生产工作。组织开展林业科学技术推广和试验示范基地建设工作。搞好林业法律法规与林业政策的宣传，积极调处辖区林地、林木纠纷。
相关法律法规：《森林法》等。行政审批事项：《林木采伐许可证》。
办事程序：国有林业单位提交伐区调查设计文件，其它或个人提交采伐申请，内容包括：采伐目的，地点，林种、林况、面积、方式和更新措施等。从申请后一个月内办证。
6、司法所
工作职能：落实普法规划和社会治安综合治理工作。宣传法律常识，提高群众的法律意识和法制观念。为领导的依法行政、依法执政、依法决策提供法律依据。调处各类民事纠纷案件，防止矛盾激化，避免民转刑案件的发生。代写各种法律事务文书，受托进行诉讼和非诉讼代理。安置帮教刑解释教人员，减少重新犯罪。
相关法律法规：《民法》、《刑法》、《行政诉讼法》、《未成年人保护法》、《婚姻法》、《继承法》、《物权法》等。
7、民政办
工作职能：每年编制好计划，年终对各项工作进行总结，指导各村做好低保、五保工作。依照国务院《军人抚恤优待条例》和上级有关文件精神做好优抚工作，保证优待政策落实，做好双拥工作。依照国务院殡葬管理条例，抓好殡葬管理工作。认真贯彻《老年人权益保护法》，指导各村抓好老龄工作，维护老年人合法权益。代表残联贯彻残疾人保障法，解决残疾人在生产、生活、就业中出现的困难，保障他们的人参权力不受侵犯。
相关法律法规：《军人抚恤优待条例》、《老年人权益保护法》、《村委会组织法》等。
行政审批事项：《残疾证》审批、五保户申请审批、农村低保人员申请审批等。
办事程序：
1、农村五保审批程序
村民本人或村民小组提名向居住地的村委会书面申请，并如实填写申请表；村民委员会民主评议，在本村范围内公告；无重大异议，由村民委员会将评议意见和材料（供养协议等）报送乡政府；乡人民政府审核评议，符合条件，将审核意见和材料报县民政部门审批。
2、《残疾人证》办理程序
本人申请，由村、组签出意见，凭县级以上医院证明（精神病人要县级以上精神病专科医院证明）到乡残联签出意见，携带乡残联签出意见的本人申请、县级以上医院证明、身份证、两张2寸近期照片到县残联审查，符合标准的发给《残疾人证》。
3、农村低保审批程序
户主向居住地的村委会书面申请，并如实填写申请表，一榜公示3天；村委会评议小组入户调查，并如实填写入户调查表；经评议小组评议符合条件，二榜公示；乡人民政府审核评议，符合条件，汇总后行文上报县民政部门审批。
政务公开内容：救灾救济款物发放、农村低保人员、农村五保户等。
8、统计站
工作职能：完成国家统计调查和地方统计调查任务，执行国家统计标准，贯彻全国统一的基本报表制度，贯彻并检查监督统计法规的实施。按照规定搜集、整理、分析、提供和管理本乡的基本统计资料。组织指导本乡各有关部门、人员加强农村统计基础工作建设，健全本乡的统计台帐制度和统计档案制度，组织乡以下的统计业务工作。
相关法律法规：《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国统计法实施细则》、《安徽省统计管理监督条例》等。
9、广播站
工作职能：贯彻执行党和国家关于新闻宣传、广播电影电视工作的路线、方针、政策，广播播映新闻信息和电视节目、促进社会经济文化发展，转播中央及其台(站)的广播电视节目、自办节目。制定全乡广播电视覆盖网的技术规划，并组织实施和管理，保证广播电视节目的安全播出。负责线路的架设、维护与管理和村文化室业务指导及社会服务。管理全乡卫星地面接受设施，负责卫星地面接受设施的审核、审批设立和撤消以及日常管理工作。维护广播电视设施安全。负责全乡电影放映管理工作。
篇6：市政府接待办主要职责及机构设置
一、接待办主要职责：
（一）贯彻落实国家和省、市关于接待工作的政策规定，制定全市接待工作的规章制度和目标规划，并组织实施，负责对全市接待工作的业务指导、培训交流等工作，促进全市接待工作水平不断提高。
（二）负责市政府党政团组外出参观、考察、学习交流和经贸合作的相关联络、后勤保障等服务工作。
（三）负责党和国家领导人及部省级领导同志来连的接待工作；负责外市市级领导同志率团来连参观、考察、调研的接待工作。
（四）协同市有关部门做好国家及省级机关在连召开会议的会务工作；参与市党代会、人代会、政协会议以及市级大型重要会议和重大节庆活动的接待服务工作。
（五）负责市政府党政团组外出参观、考察、学习交流和经贸合作的相关联络、后勤保障等服务工作。
（六）负责对全市接待工作进行业务指导和协调各有关接待单位的工作关系。
（七）承办市委、市人大、市政府、市政协交办的其它工作任务。
（八）完成市领导交办的其他任务。
二、接待办机构设置：
（一）办公室
负责政府的日常接待工作；负责重要接待的方案制作与印刷；负责各项接待任务的联系、登记和信息统计汇总工作；负责全市接待系统的业务指导及培训工作；帮助重点企业做好重大商务活动的接待服务工作；负责预订火车票、飞机票等票务工作；负责市政府各种会议的有关会议接待工作；
（联系电话：0421-5822515）
（二）领导职数
领导职数为：主任1名，副主任1名；
（三）其他事项
篇7：县级政府法制机构
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【摘要】 本文运用逻辑推理的论证方法，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。【关键词】 履行职能 职业准入 依法行政
国务院法制办公室经历了从直属机构到办事机构的几次反复。1954年11月，国务院设置法制局，为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务 院法制办公室，作为国务院办事机构。地方政府的法制机构随着历次政府机构改革，也经历了多次变迁。随着法制机构所在的政府层级不同，其职能定位也不同。国务院法制办的定位是立法事务部门；省级法制机构定位是法律事务部门,立法、执法监督、复议等事务都涉及；市县政府法制机构则偏重于处理具体的法律事务。职能定位的不确定，造成认识上的偏差，特别对县级政府法制机构影响较大。笔着结合工作实践，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。
一、县级政府法制机构履行职能情况
国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》，全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用”。①由于级别不同，行政权限不同，各级政府法制机构的具体任务和职能存在着一定区别，然而其基本任务和职能则是一致的，即全面负责本级政府的法制工作，履行综合协调、督 ①《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件，国发〔2004〕10号。促指导、政策研究、情况交流等职能。
（一）综合协调
由于实际情况千差万别，在法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的执行过程中，会出现许多问题。如某些条款过于原则或者前后重复，具体执行起来有困难；某些权限划分不清，部门之间职能存在交叉，有利的事情抢着干，难缠的事情没人管。政府法制机构一方面有协调部门之间在实施法律、法规和规章中的矛盾和争议的职能。另一方面，通过调查研究及时发现法制建设中存在的各种问题，尤其是对体制改革中出现的而又需要法律予以调整的问题，及时提出切实可行的建议，以供各级领导决策时参考。
（二）督促指导
行政执法监督是各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。县级政府法制机构负有组织、指导、协调本级行政执法监督工作的职能，会同有关部门组织实施行政执法责任制和过错责任追究制。组织、协调开展行政执法检查，对行政执法主体和行政执法人员的执法资格进行认证、公告和管理，负责对行政执法人员持证执法情况进行监督。县级政府法制机构还要定期举办各种培训班，培训在政府各部门工作的各类法制干部和行政执法人员，提高其素质。为确保法制统一，政令畅通，还要对本级政府各工作部门的依法行政工 作进行考核。
（三）政策研究
县级政府在行政管理中经常根据实际情况发布具有普遍约束力、长期使用、反复使用的决定、办法、规定、通告、公告等规范性文件。编制规范性文件制定计划则是所有县级政府法制机构的一项经常性工作。各部门以本级政府名义起草的规范性文件草案完成后，都须上报政府法制机构，由政府法制机构进行合法性审核。所谓审核，包括三方面的内容。其一，审核规范性文件草案是否同宪法、法律、法规以及规章相抵触；其二，审核技术上存在的问题，是否符合规范要求；其三，审核规范性文件的条款是否具有可操作性。规范性文件作为一种社会规范，不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定，为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系，就需要进行解释。县级政府制定的规范性文件，其解释权归本级政府，但具体解释工作通常由政府法制机构承担。为了维护社会主义法制的统一，加强对规范性文件的监督和管理，政府法制机构还应做好规范性文件的备案审查工作。备案审查主要审查规范性文件是否与法律抵触、矛盾，是否适当，是否符合法定程序及规范化要求。
（四）情况交流
县级政府法制机构负责本级政府全面推进依法行政的日常工作，需要及时掌握各部门、各乡镇政府推进依法行政 的工作动态，总结工作中存在的不足，制定改进措施，以便于本行政区域依法行政工作平衡进展。
（五）承办本级政府和上级政府法制机构交办的其他工作
作为参谋和助手，县级政府法制机构需要参与本级政府重大项目决策论证，为本级政府重大经济和社会管理活动提供法律咨询、法律审核和法律服务，并承办本级政府作为民事主体涉及的有关法律事务。
县级政府法制机构在业务上受上级法制机构的指导，负责上报行政复议、行政应诉、规范性文件制定情况的相关统计报表。同时，完成上级法制机构交办的其他工作。
二、存在问题及原因
虽然从总体上看，各级领导干部依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要，呈现出以下态势：
（一）职能职责不统一，“三定”方案不落实
法制机构的定性和实际履行的职能不适应，机构性质和职能定位不准确。大部分法制办设在政府办公室，没有把法制办定位为政府主管法制工作的直属机构，造成大量法制机构的负责同志和工作人员工作注意力无法集中，工作常常难分主次，长期处于应付状态。很多地方没有制定法制办的 “三定”方案，在人员编制上，有的已落实行政编制，有的是事业编制；在机构规格上，有的是正科，有的是副科；在内设机构上，有的有内设科、股，有的没有内设科室。
（二）法制机构人员少、任务重、思想不稳
县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的行政复议、应诉案件一般在10至20件之间，复议机构的工作量比法院行政庭的工作量大几倍。法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县长联系几个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题，有的还负责为县长起草讲话稿。平均一个县每年规范性文件的备案审查及其他文件的审核把关至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。
（三）工作人员没有准入标准
政府法制机构自恢复重建以来，由于制度上的缺陷，对工作人员的专业素质要求与一般公务员要求等同，致使到目前为止，对从事政府法制工作的人员没有法定的准入标准。传统观念仍然认为这一群体不需要专门的职业训练和专门知识，导致一些不具备法律知识的政府公务员由于体制或者 ①三定方案是指机构编制部门下发的定编文件，三定即定职能、定机构、定人员编制。
①其他的原因不断进入政府法制工作队伍。这些工作人员仍以行政官员的观念支配自己的思维，人员素质参差不齐，影响了法制机构职能的发挥。
（四）经费保障不到位，工作运转有困难
县级政府法制机构大多没有行政复议工作专项经费，财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作，经费往往被截留。法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，执法监督时就“网开一面”。有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销变更。有的县级政府法制办不仅办公场所挤，办公设备也很简陋，复议工作无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的需要到现场，但县级政府法制办有工作用车的很少，并且基本上不是定编的车辆。
（五）在认识上对法制机构的职能有误区
有的认为法制机构应负责政府对外签定合同的起草、审查。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上政府一般职权范围所作的规定，政府并没有以自己名义对外签订经济合同、直接参与市场经济活动的职权。根据“超越职权的行为无效”的行政 ①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第59条。①法理，以上认识缺乏法律依据，不能将此类事务归于法制机构的法定职能范围。有的认为法制机构应参与县委、县政府组织的各种专项工作，比如征地、拆迁、企业改制、林权改制、各种专项整治、维稳和处理突发事件，哪一项都要派法制办去。此外，还要从法制办抽人参加农村驻队、扶贫、挂职甚至工业园区建设指挥等其他临时性检查组、工作组。根据前文对法制机构法定职能的汇总，此类事务让法制办参与也是没有法律依据的。有的将法制机构与督办科、秘书科、信访办、普法办等机构混为一团；有的县对各部门的文件、政府办公室所有的行文，包括会议纪要、通知、公告都要法制办实行事前审查，将秘书科的事务给法制办包干；有的地方涉及信访处理，就要法制办参与进来，这些做法实际上都是错误的。
由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难，存在明显的不适应现象：一是政府法制机构的设置与法律所赋予的职能地位不适应。如办理行政复议案件是行政复议法赋予法制机构的重要职能，但由于县级政府法制机构的不健全和人员编制不到位，使法律赋予的职能无法充分履行。近年来，随着普法教育的深入，公民法律意识不断增强，行政复议案件的增幅逐年上升。2009年陕西省各级行政复议机关共收到行政复议申请1460件，比2008年增加148件，②曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第78页。①增幅为11.28%。特别是行政许可法实施后，有关行政许可(审批)方面的行政复议案件将会继续增多。办理行政复议案件，既要有人力保障，还要有经费保障，现有人员的数量和素质已是疲于应付。二是随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的全面铺开，政府法制工作的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严。在建设法治政府的系统工程中，政府法制工作任务艰巨，责任重大。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》所确立的八个方面35项工作中，法制机构的工作任务涉及七个方面22项，其中独立组织实施的8项，参与和配合其他部门的14项。再加上目前法制机构已经开展的工作，法制机构肩负的任务是相当繁重的。因此，必须切实加强政府法制机构建设，使其在机构性质、职业准入、职能定位、经费保障等方面得到全面提升，与其在依法行政、建设法治政府中所承担的职能相适应。
三、解决问题的对策和建议
（一）制定县级政府法制机构三定规定
在新一轮的市、县政府机构改革中，县级政府法制机构应当积极向党委政府汇报，协调机构编制部门制定法制机构三定规定，争取将政府法制机构定为本级政府主管法制工作的常设性直属行政机构。法制机构的职能与其性质是紧密关 ①马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期，第1页。
①联的。机构的性质决定机构的职能，而机构的职能体现着机构的性质。行政机关根据其是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的久暂，分为常设性行政机关和非常设性行政机关。常设性行政机关是基于行政事务管理具有经常性，长期设置行使其职权的行政机关，通常是根据有关组织法及相关法律的规定设置的。而非常设性行政机关是根据某一特殊的临时性任务的需要而设立，完成任务即行撤销的行政机关，往往没有组织法及相关法律的规定。政府法制工作是整个政府工作的基础，政府法制机构的任务和职能具有长期性、经常性和稳定性，绝不是临时性的任务，因而政府法制机构不是非常设性机构，而是依据相关法律设置的常设性行政机关。
政府法制机构全面负责本级政府法制行政工作，具有通盘考虑，综合研究、提出建议、清理法规和规范性文件、提供咨询、办理领导交办事项等任务和职能。这些都体现政府法制机构处于本级政府领导在依法行政工作方面的参谋、助手和法律顾问的地位，是本级政府主管法制工作的直属机构。一般而言，政府的直属机构是政府领导的附属机构，协助领导处理行政事务，原则上属于政府的内部机构，不能对公民和社会组织进行公共行政管理；不能对外发布命令和指示，也就是不能成为外部行政主体。但是政府法制机构性质 ②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第121页。①较为特殊，它既是直属机构，又是综合性职能部门。这种特殊性与政府法制机构的任务和职能的综合性有关。政府法制机构具体协调指导法制工作，监督检查法律、法规执行情况，负责行政复议工作等多方面的任务和职能，这说明政府法制机构具有独立的多方面的对外行政管理职能和行政权限，可以独立进行法制工作方面的行政管理，可以成为外部行政主体，是综合性职能部门。作为直属机构，政府法制机构对政府领导起着参谋、助手和顾问的作用；作为综合性职能部门，政府法制机构又对本级政府的法制建设起着规划、组织、指导、协调和监督检查的作用。正确认识政府法制机构性质的双重性和作用的双重性是很重要的。忽视两个方面中的任何一个方面，都不利于政府法制机构的建设，也不利于充分发挥政府法制机构应有的作用。
（二）充实工作人员
地方各级政府的行政编制总额，由省级政府提出。由于各地的情况不一样，县级政府法制机构人员编制不可能搞一刀切，但起码应该有一个底限，比如定编为3人以上。在编制允许的情况下，可以通过考试录用公务员的办法，充实法制机构的工作人员，对报名的条件做出具体要求，使符合条件的专业人才能够进入本系统。
（三）建立职业准入制度
众所周知，我国目前已建立了初任法官、初任检察官、担任公证员、取得律师资格的准入制度，即从事这几种特定法律职业的人必须通过全国统一司法考试，取得法律职业资格。职业群体的同质性可以带来法律运行的程序化和技术化，能够把复杂的社会矛盾通过法律途径变为技术性的法律问题加以解决。法制监督、行政复议等政府法制工作在解决社会矛盾中担当公断者角色，应以服从法律，实现社会公正为理念。同时，政府法制工作人员在品行和行为准则上应具备这个前提。随着形势的发展，法律规范的专业知识性增强，不再是人人都能看懂的通俗语言。政府法制工作已成为一种必须经过系统学习和专业训练的人员才能胜任的工作。但目前政府法制工作人员却没有职业化，没有职业准入标准。行政领导将其视为“通才”而非“专才”随意调动和安排，政府法制工作队伍缺乏一定的稳定性。建议单独建立政府法制工作人员职业准入制度或者一并纳入全国统一司法考试，这不仅是保障国家法律、法规统一实施，维护全国法制统一的客观要求，也是更好发挥法制机构职能的现实需要。
（四）建立长效的经费保障机制
尽管《中华人民共和国行政复议法》第39条已明确规定行政复议活动所需经费应当由本级财政予以保障，但困难在于具体落实。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，①由于目前县级政府法制机构既不是政府的组成部门，也不 ①《中华人民共和国预算法》，第5条。是直属机构，因而不可能成为财政预算单位。如果将县级政府法制机构单设，成为本级政府的直属机构，便可以做为财政预算单位，此问题即可迎刃而解。
（五）端正对政府法制工作的认识
政府法制机构作为行政机关的一个成员，自然要服从行政机关的领导体制。在具体工作中，其首要的要求是保证所从事的工作体现法律意志，具有不受法律之外其他因素影响的工作独立性。通常情况下，这样做也是符合行政首长意志的。但是，在特殊情况下即使对法律负责的行动违背了行政首长的个人意志，行政首长也不应干预政府法制工作人员的独立工作。政府法制工作人员也要通过不懈努力，赢得社会各界对依法行政工作的理解和支持。
综上所述，笔者认为县级政府法制机构应当是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构。现有法制机构无论是编制、规格还是人员都难以承担日益繁重的任务。只有引起各级党委政府的高度重视和大力支持，切实解决其存在的问题，基层法制机构才能充分履行职能，提高政府法制工作水平，促进政府机关依法行政。
参考文献：
[1]《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件。[2]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
[3]《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，国务院令第486号。[4]曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版。[5]马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期。
[6]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。[7]《中华人民共和国行政复议法》。[8]《中华人民共和国行政许可法》。[9]《中华人民共和国预算法》。
[10]《陕西省行政执法证件管理办法》，陕西省人民政府令第79号。[11]《陕西省行政执法责任制办法》，陕西省人民政府令第118号。
篇8：谈完善和加强政府机构环境审计
关键词：政府机构,环境审计,建议
我国于1983年将环境保护定为一项基本国策，实行“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”的三大政策。目前，我国基本形成了以《宪法》和《环境保护法》为主体的环境法律体系，有关环境保护的法律法规以及各项环境标准也已基本具备。国家环境保护部是国务院环境保护委员会的办事机构，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。根据相关法律规定，我国已建立了以各级政府环境保护部门为主管、各有关部门相互分工的环境保护管理体制，形成了国家、省、市、县、镇(乡)五级管理体系。
国际上开展环境审计已有30多年的历史，而在我国只有10多年的时间。在短短的10多年时间里，我国对环境审计的理论研究逐步深入，环境审计已在国家审计中占有一席之地。我国已积极实施了一些重大的环境审计项目，并取得了一定的成绩。但同环境审计开展较早的国家相比，我国的环境审计尚处于探索阶段，各地发展极不平衡，与国际环境审计存在明显的差距。
环境审计实践表明，我国政府开展的环境审计以财务收支审计为主;环境审计已取得一定的成绩，资金使用的合法性仍是现阶段环境审计的重点。
一、我国政府机构环境审计存在的问题
1．环境审计的范围和内容比较单一。
根据审计署对各部门职责的规定，农业与资源环保审计司的主要职责是：“负责审计国务院农业与资源环保主管部门及其在京下属单位的财务收支;负责审计由国务院农业与资源环保主管部门和受国务院委托由社会团体管理的农林水利、资源环保资金的筹集、管理、使用情况;负责审计省级人民政府管理的农林水利、资源环保资金的筹集、管理、使用情况;开展专项审计和审计调查;指导地方农业与资源环保审计业务。”由此可见，该机构设立之初并没有单独明确环境审计的范围和内容。这与我国刚刚开展环境审计，理论和实践经验均不足有关。经过近几年的审计实践，审计署将我国的环境保护理解为生态(生活)环境建设和环境污染治理两方面，环境审计的范围也因此确定为生态(生活)环境建设审计和环境污染治理审计两个方面。环境审计的基本内容与上述两个方面有关，而且以环保资金审计为主。以上环境审计的范围和内容比较单一，与发达国家的环境审计相比还有一定距离，而且以上环境审计的范围和内容均未在国家审计准则等审计规范中予以明确。
2．环境审计的授权不足。
环境审计的法律依据主要涉及两方面：一是以《审计法》为主体的审计法规体系，二是以《环境保护法》为主体的环境保护法规体系。这两方面的内容在实施环境审计的法律依据中已阐明。根据我国的《宪法》和《审计法》，审计机关的职责只是“审计国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依照《审计法》应当接受审计的财政收支、财务收支”。我国现行《审计法》规定审计机关只能对国有控股企业进行审计监督，没有授权审计机关审计乡镇企业、外商投资企业和私营企业及其他非国有控股企业。当这类企业存在环境问题时，将没有审计机构对其进行审计。而这一类企业在工业企业中已经占有相当大的比重，在乡镇企业和私营企业较多的地区，环境污染问题已相当严重。环境保护部门虽有监督权和处罚权，但执行的效果如何不得而知，审计机关也无权审计。
3．环境审计形式拘泥于财务审计。
目前，我国环境审计的形式以财务审计为主，审计的重点仍以财务收支的真实、合法为主。这一方面是由环境审计授权不足造成的。虽然相关法律法规对审计机关开展绩效审计做出了一些规定，但仅限于对资金的使用效益进行评价，而绩效审计还应包含对政策制定的评价、对政府环境管理绩效的评价等内容，此部分权限的不明确限制了环境绩效审计的开展。另一方面，从我国环境保护的发展形势看，国家投入的环保资金大部分用于国家生态(生活)环境建设和环境污染治理两方面。而环保资金在使用的真实、合法性方面尚存在很多问题。在2001年审计署组织的对退耕还林试点工程的资金审计中，查出问题金额2.4亿元，占环保资金总额的83%。另外，从审计资源看，开展绩效审计还需要运用环境管理、环境经济评价等领域的知识。绩效审计要求对所有环境保护项目的成本、效益进行评价，这其中包括不能或很难用货币计量的部分。目前我国审计机关由于体制、经费、时间等因素的限制，很难达到环境绩效审计的要求，仅在某些方面开展资金效益审计。
4．环境审计的地位有待提高。
审计署虽设立了农业与资源环保审计司，但环境审计同农业与资源审计由同一个部门开展，因而不能突出环境审计的特殊性和重要性。目前地方审计机关受本级地方政府和上一级审计机关双重领导，而且人事任免主要由地方领导负责，因此环境问题是否受到重视与当地政府有直接关系。在环境问题不受重视的地区，环保投入很难达到要求，环境审计工作也就很难开展。目前环境审计在国家审计中的地位不高，受重视程度不够。
5．环境审计人才匮乏。
我国环境审计人才匮乏，国家审计机关成立相对较晚。笔者调查发现，20世纪80年代至90年代进入审计机关的人员大多以学习会计、财务管理等专业为主，很少有学习环境学专业的。相比较之下，美国环境审计部门的成员主要由会计专家、科技专家、项目评估师、公共政策专家等组成。在缺乏环境审计培训的情况下，环境审计要取得一定的成绩是很困难的，这也是制约我国环境审计发展的一个重要因素。
6．环境审计标准尚未建立。
环境审计标准是审计人员在开展环境审计时必须恪守的行为准则和规范。环境审计标准包括审计准则和审计技术规范两大类。由于环境问题的复杂性和多样性，至今世界上尚未形成一套系统、完整的环境审计准则。国外的环境审计以内部审计为主，所制定的有关审计方面的标准也主要服务于内部环境审计。因此，若完全照搬国外的标准并不适合我国国情。目前，我国对环境审计技术规范的制定尚处于酝酿状态。在实际操作过程中，除了参照各项环境保护法律法规，往往将已颁布的300多项环境标准作为审计技术规范。这些标准主要包括环境质量标准、污染物排放标准、污染物排放收费标准，另外还有环境保护基础标准、样品标准等。
7．环境审计的联合审计方式不规范。
开展环境审计的人员除了应熟练掌握财务审计技术和方法、拥有丰富的审计工作经验外，还必须具备环境经济学、环境法学、环境工程学、环境管理学、生产经营与环境关系等方面的知识。若审计人员仅仅懂得财务审计技术，没有相关的环境专业知识，那么环境审计证据的收集、鉴定工作将举步维艰，从而也就无法合理评价被审计事项。即使审计机构对现有审计人员进行培训，使他们掌握环境方面的法律法规和环境方面的专业知识和技能，环境审计仍不可避免地会碰到一些诸如环境工程技术等过于专业的问题。
目前，环境审计开展较早的国家已积极采用专家联合审计的模式，如加拿大审计长公署的环境审计工作组是由注册会计师、渔业科学家、环境工程师和取得化学或数学博士学位的专业人员组成。目前我国环境审计由于侧重于财务收支审计，因此由专家开展的联合审计不是很多，但在遇到比较专业的问题时也采取了与环境部门联合审计的方式。但目前的联合审计还不能算真正意义上的联合审计，因为在审计过程中并不一定有专家参与。有的只是听取专家的意见，由审计人员实施具体工作，专家不是审计组的正式组成人员;有的虽然专家参与了审计，也在审计材料中签署了自己的名字，但最终审计报告由审计人员起草，审计报告由审计人员负责，专家不负任何责任。在法制日益完善的今天，若不对联合审计的方式予以规范，使之制度化、规范化乃至法制化，联合审计的生命力将会越来越弱。
8．环境审计的方法和技术落后。
环境审计方法是指审计人员因检查和分析环境审计对象，收集环境审计证据，对照环境审计依据，据以编写环境审计报告，得出环境审计结论，以及提出审计意见所采取的各种手段的总称。环境审计要求在开展审计时，必须充分考虑可持续发展的三个因素，即经济增长、环境保护和社会进步。但环境审计中包含很多不能量化的事项，因此环境审计要求运用有别于传统审计的方法和技术。目前，国外开展环境审计较多引用经济学的一些方法，比如费用效益分析法。我国的环境审计由于人才匮乏和侧重财务收支审计，因此应用的经济方法不是很多，仍局限于传统的审计技术和方法。
9．环境审计的国际联合审计未开展。
随着人类活动对环境的深入影响，环境问题超越国界，已经发展成国际环境问题。全球性的气候变暖、臭氧层的破坏、生物多样性锐减、酸雨等环境问题已成为世界各国面临的挑战。我国的沙尘暴天气三分之二是受蒙古国南部地区气候的影响而造成的，沙尘暴在途经我国北方时因得到沙尘物质的补充而加强。跨国环境问题的存在推动了国际环保事业的开展。我国的环境保护事业从一开始就与国际交流与合作紧密相关。我国政府先后联合批准了一些保护资源和环境的国际公约、协议、议定书，如《国际捕鲸公约》、《生物多样化公约》、《京都议定书》、《蒙特利尔议定书》、《防治沙漠化公约》、《气候变化框架公约》、《海洋倾废公约》。
二、对我国政府机构实施环境审计的建议
国家审计不同于民间审计和内部审计，国家审计必须依法审计，政策性较强，审计人员开展环境审计必须遵循相关法律法规。而立法工作是基础性的工作，同时立法工作的开展也是一个渐进的过程。笔者认为，实施环境审计必须从以下几个方面着手：
1．修改现行法规，明确审计部门的环境审计权限、环境审计的范围和内容，制定环境会计与审计准则。
目前《审计法》中进一步明确了环境审计的权限，笔者认为暂不宜扩大到乡镇企业、外商投资企业及其他非国有控股企业，也不宜对环境政策和环境保护部门的活动进行直接审计。因为要达到以上要求必须修改《宪法》，而修改《宪法》需要经历较长的时间。虽然现阶段不能直接对环境政策和环境保护部门的活动进行审计，但可以充分开展以环保资金为载体的对环境政策和环境项目等的效益评价工作。制定环境会计准则使得环境会计信息具有可比性与相关性，同时它也为环境审计准则的制定奠定了基础。
2．修改现行审计规定，将环境保护责任的履行情况纳入领导人员的业绩考核体系。
一是将环境保护责任作为党政领导干部和企业负责人任期经济责任之一，推动环境审计向环境合规审计、环境绩效审计延伸。二是扩大经济责任审计的范围，不仅局限于县级以下党政领导干部，而且要在全国范围内开展经济责任审计，同时还应扩大环境绩效审计范围。在具体开展环境审计立法工作时，可以借鉴经济责任审计立法的经验，即先在地方试行，再在全国推广。第一步，从地方环境审计立法开始。通过扩大环境审计试点范围，积累环境审计的经验，据此形成地方性环境审计的暂行规定或法律，由地方政府授权审计机关开展环境审计。第二步，由审计署综合各地开展环境审计的情况和立法情况，形成国家环境审计通用性法规，由全国人大或国务院授权全国各级审计机关普遍开展环境审计。
3．建立专门的环境审计机构。
在设置政府审计机构方面，可借鉴其他国家的实践经验。世界上环境审计工作开展较早的国家，如美国和德国等就设立了专门的环境审计司或审计处。我国1998年在政府机构的改革中，国务院批准设立了农业与资源环保审计司。该举措虽然强化了环境审计的职能，但没有突出环境审计的重要性，也不利于环境审计的开展和审计范围的拓展。为此，审计署可以设立环境审计司，省一级的审计机关可以设立环境审计处，地市一级的审计机关应该指定专人负责环境审计工作。审计署环境审计部门的职责包括：负责审计国务院环境保护主管部门及其在京下属单位的财务收支;负责审计由国务院环境保护主管部门和受国务院委托由社会团体管理的环保资金的筹集、管理、使用情况;负责审计省级人民政府管理的环保资金的筹集、管理、使用情况;对环境保护政策法规、规章制度及环境管理工作中存在的问题向国务院及有关部门提出建议;开展环境保护的专项审计和审计调查;指导地方环境审计业务。地方审计机关比照审计署的相关规定确定环境审计部门的职责。
社会审计机构方面，注册会计师是开展环境审计的主力军。“三农问题”和环境保护问题一直是党中央和国务院及各级政府着手解决的问题，而在实际操作中，由于缺乏具体环境审计准则的指引，一些审计机构几乎没有开展环境审计业务。根据笔者的调查，四川省范围内的会计师事务所开展环境审计的比例不到5%。有60%的被调查对象对环境法规有所了解，20%的被调查对象比较了解环境法规，这对设立专门的环境审计部门、指定专人负责环境审计还是比较有利的。
由于环境审计横跨多学科的知识，因此现有的内部审计机构有时无法独立开展内部环境审计。要实施内部环境审计，就需要对现有的内部审计机构进行适当调整。笔者认为可以选择如下两种调整方式： (1) 不设立专门的环境审计机构，仍然由原有的内部审计人员组成内部环境审计小组，并对原有的内部审计人员进行适当的培训，必要时聘请相关学科的专家辅助审计。 (2) 在内部审计机构中设立专门的环境审计小组。这个小组由各方面的专家组成，包括审计师、工程师、经济学家、环境学家等。
4．建立环境信息披露制度。
环境会计涉及会计学、环境科学、现代经济理论和可持续发展理论等方面的知识，主要反映、报告及考核企业在环境保护中开展的经济活动。从我国的情况看，虽然从20世纪90年代就开始探讨环境会计，财政部也于2001年3月成立了中国会计学会环境会计专业委员会，但企业会计准则和《企业会计制度》中尚没有环境会计的相关规定，这严重阻碍了环境审计的开展。为此，我们必须顺应可持续发展的世界潮流，尽快建立与环境保护有关的会计记录与报告制度，提供完整有效的环境信息资料。在具备了比较成熟的环境会计核算方法、环境会计信息披露制度、环境会计控制制度的基础之上，环境审计就比较容易开展。考虑到环境会计核算的复杂性，我们不妨先要求被审计单位加强环境信息的披露。这样做的理由是，环境信息披露可以促进环境会计首先进入实务领域，一旦在这个领域有所突破，将可能推动环境审计的发展。要规范披露环境保护成本费用的信息，仅有审计部门是不行的，还需要财政部门、环境保护部门的通力合作。
5．充分发挥内部审计和社会审计的作用。
在我国审计组织体系中，国家审计在环境审计中处于主导地位，但同时也不能忽视内部审计和社会审计的作用，因为从长远来看，内部审计和社会审计更具有生命力。借鉴国外环境审计的实践经验，笔者认为，在近期应当组织、支持内部审计机构、社会审计组织开展环境审计，国家审计应该积极为它们提供条件，在环境审计工作中相互支持、取长补短、分工协作，以收到事半功倍的效果。
参考文献
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