中国的住房制度变化

2024-05-18

中国的住房制度变化（通用6篇）

篇1：中国的住房制度变化

中国住房制度改革的历程

1958到1978年前的租房制度

新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源90％主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。实行住房分配与工资制度挂钩。国家在职工的工资中扣除一部分用于住宅建设，住宅建成后，国家授权工作单位将住宅作为福利和实物工资分给职工。

1958年到1977年的20年里，我国一直实行这一住房制度，但是在这段时间里，我国政府坚持以发展生产为先，住房基本建设投资规模逐年削减，因此，住房供给不足也不断显现成为严重的社会问题。

1978年—1993年住房实物分配制度改革阶段

由于福利分房制度逐渐暴露出的问题以及住房供给不足矛盾的突出，促使我国政府必须寻求解决途径。1978年9月，城市住宅建设会议在京召开，会议传达了复出一年多的邓小平的一次谈话。邓小平说，“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把私人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。” 1978年—1993年的15年是我国福利分房制度改革不断探索和发展的阶段，具体可以分为两个阶段：

第一阶段是福利分房制度改革探索阶段（1978－1985年）。在这一阶段里，我国政府进行了公房出售和补贴出售住房试点，为住房制度改革进行了多种形式的尝试和创新，积累有益的经验。1980年邓小平再一次说，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖，不但新房可以出售，老房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，对低工资的职工要给予补贴。”1980年6月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。截至1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093万平方米。在出售公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴”，“超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。

第二阶段是福利分房制度改革深化阶段（1986年－1993年）。在之前试点的基础上，1986年以后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。

1986年2月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。1988年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。

1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。同年10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则；基本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。1993年11月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。

1994年-1998年住房实物分配向住房市场化改革的过渡阶段

1994年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。总结为“三改四建”。1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。

1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

强调经济适用房占主体地位，还规定“利润控制在３％以下” 目标是８０％左右的居民购买经济适用房

1999年-2004年住房市场化全面推行阶段

自从[1998]23号文后，我国房地产业发展迅速，根据国研中心的统计数据，1998年至2004年我国的房地产投资完成额持续了7年的两位数的快速增长，7年的同比增长率分别为14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%。2003年8月国发[2003]18号文

将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。„„采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。„„努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。18号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。

2005年至今房地产调控阶段

国发［2003］18号文实施以后，我国房地产业高速发展，但与此同时由于房价的过快上涨，也引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出，我国政府开始加强宏观调控。

2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见（“国八条”）；4月27日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场（即“新国八条”）；5月11日，七部委又出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》（稳定房价的八条措施）；5月31日，三部委出台《关于加强房地产税收管理的通知》，限制期房转卖；10月18日，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调要对20％个人所得税进行一体化征收。2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）。随后，我国不断出台各种调控措施，进一步紧缩“银根”、“地根”，但是房地产调控至今，稳定房价的目标尚未达到，以北京、上海、深圳等城市为代表，全国房价总体继续上涨。

今年8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）的出台引起了社会各界的广泛关注。24号文要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。24号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。业界普遍认为24号文标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。

篇2：中国的住房制度变化

住房是关系国计民生的重大经济问题和社会问题，解决群众住房问题是建设和谐社会的重要方面。经过多年改革，目前我国城镇住房实物分配的福利体制已经基本终止，货币化住房分配、市场化和社会化供给体系也已大体建立。

改革在取得一定成绩的基础上，也积累了诸多矛盾，发展

到今天，居民住房困难的矛盾反而更为尖锐。不断攀高的房价虽与加速推进的城镇化带来的住房需求和土地供应刚性等客观因素有关，但房改过程中的某些政策失当也难辞其咎，这不得不引起我们对相关政策的反思。

我国城镇住房制度改革的进程及相关政策

改革之前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。

住房制度改革起始于１９８０年邓小平关于住房问题的讲话，当时谈到住宅问题，邓小平说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。此后，房改大致经历了试点售房（１９７９～１９８５年）、提租补贴（１９８６～１９９０年）和以售带租（１９９１～１９９３年）等改革阶段，以及全面推进住房市场化改革的确立（１９９４－１９９７年）阶段。

１９９４年７月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发１９９４４３号），开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。

而房改具有里程碑意义的文件则是１９９８年７月３日国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发１９９８２３号文），该文件宣布全国城镇从１９９８下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

再往后，为了促进房地产市场更好、更快地发展，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发２００３１８号文），提出：各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。

应该说，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革的总体要求而为，但除此之外，还有其特殊的背景和内在动因。这主要是，在当时旧的福利分房制度条件下，由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，而且使政府背负着沉重的财政负担；而与此同时，为了应对东南亚金融危机，国家实施积极的财政政策并配以收入分配调整政策，以增加和刺激社会总需求，而住房货币化的登台，正好可以成为拉动内需的最好办法，启动消费需求，拉动经济增长，改善结构。

住房制度改革政策中存在的一些误区

（一）过度地赋予了住房的经济发展功能

我国房改从实施开初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发２００３１８号文）明确提出房地产是国民经济支柱产业。在各地，“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地，包括农地征用用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。一些地方政府将房地产作为拉动地方经济增长的支柱产业，过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献，经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括：一是大搞形象工程、“造城运动”，盲目扩大拆迁规模，人为制造需求旺盛、拉动房价；二是炒卖地皮，一些地方政府低价征地，转手高价出让，卖地越多，财政收入越多，甚至少数地方政府暗中操盘，唆使开发商哄抬地价；三是对房价求高弃低，一些政府官员视房价高为经济发达的标志，将本地房价与其他地区盲目攀比，一些城市政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当地房价居高不下。

在这种政策和利益机制导向下，全国各地房地产投资

持续高涨。从房地产固定资产投资增长速度来看，２０００年开始急剧增长为２１．５％，２００３年为３０．３％，２００４年为２９．６％，２００５年中西部地区增长，高达３３％以上。国际上公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重一般是在１０％以下，但我国从１９９８年开始，这一比重稳步上升，２００４年为１８．７８％，２００５年为２０．９８％，２００６年１－４月份为２２．９３％，远远超过１０％的国际警戒线。另外，国际公认的房地产开发投资占ＧＤＰ比重不能超过５％，但国内房地产投资占ＧＤＰ的比重从２００４年就已经达到９．６％，一些城市甚至于高达５０％以上。如果以房地产为支柱产业并将其推向极端，给经济和社会带来的影响是不言而喻的。尽管表面上会出现暂时的繁荣，但中长期困境和问题定会随之而来。

（二）市场化过度，超越了经济发展阶段

从国际的视野来考察住房制度，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段，往往采取不同的住房政策。在经济发展的初期，由于物资、经济基础薄弱以及技术力量有限，私人没有足够的储蓄，很难独立建造和拥有自主住房，这时公房比例往往较高（我国建国以来至市场经济改革全面推开以来，公房占绝对比重也印证了这一点）；当经济发展到一定的程度，尤其是当整个社会出现较大的中产阶级，也即社会结构呈现橄榄型形态，住房市场化和私有化就具备了条件，此时，私有住房的比重往往较高，如现阶段的美国、西欧国家。当然，土地资源的丰缺状况也是影响住房私有率的重要因素，例如，日本和英国即使经济发展程度较高，在伦敦和东京，也保留了较大比例的公房。不同的经济社会发展阶段要求实行不同的住房政策。

然而，我国在目前经济尚不充分发达，社会收入分配差距较大的发展阶段，却把住房改革的重点放在了产权私有化上，把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，直接把“居者有其屋”变成了“居者有其产”，改革认识上存在较严重偏差。在住房制度改革过程中，无论是按成本价出售存量住房，还是供应经济适用房或普通商品房，在住房产权的保有形式上，基本上都是在强调住房产权的私有化或自有化。我国２００５年仅个人购买商品住房消费就达１．４２万亿元，居民私有住房的比例已经达到７２．８％。根据加拿大丰业银行ＢａｎｋｏｆＮｏｖａＳｃｏｔｉａ的统计资料，加拿大房屋私有率为６７％，美国近年来拥有独立住房的家庭也刚过６０％，而欧洲一些国家的住房私有率则在４０％左右。相对于私有化特征显著的西方国家而言，中国却拥有最高的住房私有率。

作为房改纲领性文件的国发１９９８２３号文提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用住房”的目标。国发２００３１８号文则进一步提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，政策所体现的市场化程度更浓。就目前我国经济发展状况、居民收入水平和土地供应的总体情况而言，要实现多数家庭购买或承租普通商品住房，不仅超越了客观经济条件，似乎也是政府摆脱住房保障职责的隐含体现。

（三）货币化分配不能到位，职工住房消费能力与市场房价严重脱节

住房补贴制度与住房公积金制度是增强职工住房消费能力，实现住房分配货币化的两项基本制度。这两项制度的相继建立，适应了市场经济条件下住房制度改革的需要。其目的是从根本上改变住房实物分配的格局，通过长期性支付能力的积累和政策性住房金融的支持，使住房消费变成一种个人选择性的自主行为。两项制度的实质是将职工工资收入中本应包含的住房消费部分，通过不同的政策渠道还原给职工个人。

在多数城市，职工住房补贴建立的依据是：房价收入比（即本地区一套建筑面积为６０平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在４倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。受制于各地财力的限制，各地出台的住房补贴标准所依据的房价都大大低于当时的市场房价，有的地区甚至出现行政事业单位职工拒领住房补贴的现象。而且从补贴标准的设计来看，现行的补贴标准是根据政策设计当时（大多数城市为２０００年以前）的房地产市场价格来制定的，远落后于市场形势的变化。因此，住房补贴政策从其实施开初，在住房货币消费上，国家和单位就对职工欠了一大块账。而对于广大的企业职工来说，由于劳动力市场整体供过于求，劳动工资常常被压低，工资中住房消费的含量更是严重不足，远远不能支撑其在市场上购房、租房的需求。所以从总体上说，目前住房补贴实施很不到位，货币化补贴举步维艰，完全到位更是遥遥无期。在这种情况下，新的制度不能完全建立起来，旧的路又一下子被堵死，造成政策断档，大量弱势群体的住房成为一个悬而未决的问题。

另外，住房公积金制度所发挥的住房金融支持效能甚微，没有真正发挥其住房政策性金融的支持作用。例如，我国的公积金存贷利差高达２．８７个百分点，而新加坡的公积金存贷利差只有０．１个百分点，台湾地区的也在０．２个百分点，相差１０到２０倍。此外，住房公积金贷款以个人账户缴存余额的一定倍数来确定其贷款额度，这就必然导致收入高、缴存高的成员所获得的公积金贷款也就多，而低收入者所得到的贷款资助低，有的甚至无法逾越其首付门槛，从而使得公积金政策无法真正起到政策性金融的“雪中送炭”的扶助作用。从总体来看，住房公积金的使用效率十分之低，截至２００４年６月，全国住房公积金归集余额４３０６．７亿元，累计提取额２０６０．９亿元，个人贷款总额２８１７．２亿元，贷款余额１８５４．２亿元，全国住房公积金沉淀资金余额达１９５９．２亿元，占归集余额的４５．５％。

（四）没有有效区分住房政策和房地产政策，基本住房保障严重缺位

从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，它归根到底主要着眼于市场效率；住房政策则属于社会政策范畴，更注重社会公平和居民的基本住房诉求，它要解决的问题是用什么手段，使不同收入状况的市民居者有其屋。多数国家的经验证明，住房既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目标是让人们各得其所，基本努力方向：一是建立“便于进入”的市场，一是帮助中低收入者获得“能够支付”的住房。

然而，我国住房改革没有把住房和房地产这两个表面相似而实质属于不同范畴的事物区别开，没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。政府忽视了普通民众最基本的住房需求，住房保障职责缺位，廉租房、经济适用房建设滞后；在土地供应、市场监管、住房金融政策等诸多方面，政府所应发挥的功能也严重缺失。而一个健康的住房政策的合理政策导向应是，对具有保障性质的住房建设和供应，政府通过公共政策手段，严格根据住房需求，科学确定住房供应。而房地产市场（例如高档商品住房、别墅等）则属于完全市场化的范畴，按照市场经济规律，由市场决定供应和需求，以达到均衡价格。

目前，我国９４％的住房开发定性为“商品房”，“经济适用房”只占６％，其性质却是微利“商品房”，而廉租房制度根本就没有真正建立起来，截至２００５年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为４７．４亿元，仅有３２．９万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。北京迄今为止也只总共建了１４０００多套廉租房，相对１４００多万人口来说，不足１％。全国有１３个省（区）没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理，７０个地级以上城市（占总数的近１／４比重）根本就没有建立廉租住房制度。

（五）住房分配体制转换造成不同社会群体利益的极大失衡

住房改革初期的重点在出售公有住房。就多数地方而言，当时实施的改革主要特点有：一是停止单位自建住房，并相继出台了住房货币化分配的具体方案，改分房子为发补贴；二是以大大低于市场的房改价格出售公有住房，基本不考虑级差地租因素。

从实际执行来看，这种按房改价出售的存量住房基本上都是以事实占有为基础，事实上固化了不合理的既得利益差距。很多单位职工购买住房获得了各种各样的补贴和折价。特别是在房改初期，住房价格机制没有到位，很多住房都是以大大低于当时市场价格的水平转到私人手里。采用行政性的福利分配办法，以实际占用为基础的出售，实际上是以产权的形式将既得利益予以固化，是国家对社会一部分群体的“送礼”行为，造成极大的社会不公平。特别是在单位制明显的时代，使得不同单位职工住房差距相差悬殊。其次，以统一的房改价格购买不同状况、不同区位的住房也导致福利得失严重失衡。

在公共部门领域，主要是行政事业单位，住房分配单位制的特征明显，单位之间苦乐不均情况相当严重。同样为国家公职人员，住房资源丰裕的单位职工与房源短缺单位的职工住房待遇差距相当大，有的获得了一套以上的房改房，有的则成为了无房老职工，造成了分配上的极大不公平。

另外，原有实物住房分配“只售不租”的政策需要反思。“只售不租”政策，这是对既得利益的承认和巩固，而对未得利益群体考虑不够，拉大了不同群体的利益分化。目前全国大多数地区的公房已经出售完毕，总体上出售率达到９５％以上，而新参加工作的职工和无房老职工，其住房问题则无从解决，成为体制改革下的利益“牺牲者”。

（六）土地出让制度存在较严重的缺陷

在现行体制下，由土地产生的资产性收益和大部分税费都基本归地方所有，造成地方政府高度依赖土地收益。例如，２００５年，全国土地出让金总价款高达５５０５亿元，占同期地方本级财政收入１５０９２亿元的１／３还强，土地收益在一些地区已成为典型的“第二财政”。一些地方政府在利益驱动下，或明或暗地支持甚至助推房价上涨，这是造成房地产市场秩序不规范的重要因素。

目前的土地出让制度把７０年土地使用权一次性转让给开发商，开发商再把这笔费用转嫁到购房者身上，无疑抬高了住房消费的门槛。而地方政府垄断了土地一级市场，通过所谓的“招、拍、挂”等方式哄抬地价，获取巨大收益，且美其名曰“经营城市”。地方政府一次性收取７０年的土地使用权转让费，实质上是本届政府透支了往后十几届政府的收入，寅吃卯粮。在目前这种土地出让制度下，地方政府与开发商结成了利益共同体，共同推高房价和地价。地方政府在房价轮番上涨中，通过土地净收益和各种名目的税费获益很大，但却没有将这部分收益还原于社会，特别是对低收入阶层的住房保障上。

（七）房改推进过程中形成了极不合理的房地产开发经营体制

改革以前，我国的房地产开发建设主要通过计划、财政、土管、建设银行等部门按基本建设计划来组织实施，同时也包括２０世纪８０年代“放权让利”之后各单位、企业自行安排的住宅基建并向职工分配住房。总体上说，在当时，公共部门统管了整个房地产融资、开发建设和分配的全过程。房改实施后，在取消福利住房分配制度、住房供应主要依靠市场来提供的背景下，我国形成了基本上是世界上独一无二的房地产开发经营体制。房地产开发商以运用土地和资金进行房屋建设、商品房屋倒卖为主，是一种基本不创造任何社会价值的企业模式，实质是房地产中间商、皮包商（曹建海，２００６）。到２００４年底，我国房地产开发和经营法人企业已达５．９万家，已经形成一个异常庞大、整体性获取超额垄断利润的利益集团（在中国房地产服务业里面，开发商所占利润和销售额占到９０％），而且在政府政策决策中取得了越来越重要的话语权，左右甚至“要挟”政府决策行为。

现今中国的房地产开发经营模式并非上世纪８０年代初创时设想的“建筑＋金融”模式，既不实施建筑安装活动，也不提供金融服务，惟一进行的只是房屋建设的组织和销售。在开发资金来源方面，如果没有银行的信贷、建筑企业的垫款、消费者的预购房款，开发公司将无从运作。所以，中国当前的房地产开发企业并不是真正意义上的企业，它们通过垄断房屋开发的组织管理功能，攫取超额利润，而这些功能本应由政府或者由政府设立的事业单位来承担。

另外，多年以来，我国对房地产开发的土地供应实行土地批租制度，土地的级差地租是由社会经济发展和公共政策等的客观原因而形成的，并不反映任何个人对整个社会经济的贡献。而批地私人开发却将这些级差地租集中起来转移到极少数开发商手中，导致了极大的社会不公平和制度性的官商腐败。

（八）经济适用房制度定位模糊，管理监督失控

经济适用住房是政府用转移支付的方式免交土地出让金，限制开发成本与价格的砖头补贴来解决中低收入家庭住房问题的特殊政策。经济适用房中包含了大量的政府补贴，面向中低收入群体出售，带有明显的收入转移因素。从理论上看，有助于弥补因低收入群体支付能力有限所造成的购房困难。但是，这个政策存在很多先天的缺陷，不仅仅体现在政策本身，更主要地还是体现在政策执行过程中。

首先，经济适用房政策的目标并不明确。政策中所规定的受益群体是中低收入群体，但是这个界定没有跟政府补贴的能力挂钩。住房是带有不可分割性的，经济适用房把大量的政府补贴凝固在每一套住宅上。考虑到补贴的金额，基本上没有哪个政府有能力以这个补贴方式解决低收入群体的住房问题，更不要说包括中等收入群体。模糊的受益面必然导致供不应求甚至诱发黑市运作。

其次，经济适用房政策执行过程失当、失控的情况严重。由于政策执行面的模糊，经济适用房政策的实际受益人并不能与政策初衷相吻合。在一些城市，经济适用房的受益群体收入上限规定过高，例如，北京有资格购买经济适用房的家庭年收入可达６万元，明显超出社会中低收入水平，经济适用房供不应求，反而成为商业炒作的对象。在实践中，政府很难有效地核实购房者的实际收入水平。实际的结果往往是，政府针对经济适用房的补贴被中高收入群体截获。一些家庭在获得经济适用房后，将其出租或上市交易（ＲＥＩＣＯ的调查报告《经济适用房政策评价》显示，２００５年北京经济适用房的自用率仅为５１．３４％，出租率高达４０％以上），将从政府通过住房所转移的利益迅速变现。显然这是再一次违背了利用经济适用房解决无能力购房者的住房困难的初衷。

再次，以地生财的观念和以ＧＤＰ增长率论政绩的干部考核体系也使得地方政府对支持经济适用房建设严重缺乏积极性。特别是在不少地区，地方政府甚至以冲击当地房地产市场价格为由，明令禁止职工集资建房、合作建房，也阻止向经济适用房建设划拨土地。据统计，２００４年，全国经济适用住房投资就开始出现负增长，占房地产开发投资的比重由上年的６．１％下降到４．６％。２００５年一季度，全国经济适用住房完成投资６０亿元，同比下降１３．８％，占房地产开发投资的比重进一步下降到２．６％。１９９８年到２００３年，我国经济适用住房累计竣工面积４．７７亿平方米，只累计解决６００多万户家庭的住房问题（由于大部分城市经济适用住房制度对建设标准、购买对象等的把关不严等问题，且还不能肯定地说这６００万户家庭均为中低收入家庭）。所有这些因素，使得经济适用住房客观上并没有发展成为供应主渠道。

篇3：中国的住房制度变化

住房问题从各个方面影响着一个经济体的运行。从宏观的角度看,住房问题与“消费、投资、出口”共同影响着总需求,同时,劳动力的居住条件直接影响了劳动力的供给数量和质量进而作用于企业的生产函数,影响总供给。日本、香港的资产泡沫破裂,美国的次贷危机,证明了以房地产为代表的资产泡沫对于经济和金融体系的重要影响和作用。因此,健全的住房保障体系无疑是保证经济平稳发展,抑制投机,规避宏观系统性风险的重要手段。

一、对住房保障制度的理解

(一)什么是住房保障

住房保障实际上就是实现社会全体成员住房权的过程,为百姓解决住房问题。在这个过程当中,人们住的需求不断得到满足。同时,住房保障实际上也是住房资源的合理分配过程。

市场经济当中,住房不仅是人们生活的必需品,同时它还是一种典型的个人消费品。对于住房需求的实现主要是通过拍卖、行政配给等方式进行,也是通过这两种方式来保障社会成员的住房权利。这里所说的拍卖是一种以市场为手段进行住房资源分配的方式,在市场经济体中这种方式是房产资源分配的主要形式,体现着买卖双方的意志,但就像其他市场手段一样,其也有不足和失灵之处。行政配给方式实际上就是在没有市场存在的前提下或为了矫正市场的不足而实行的一种住房资源的分配方式。目前看来,政府与市场同时参与住房的分配,以市场为主,政府保障特定主体(如城市和农村地区低收入人群)的住房权利,这种方式对于住房保障是有益和有效的。

住房保障的实质就是通过市场的、行政的以及其他辅助的手段满足社会成员各种层次和形式的住房需求,保障社会成员住房权利。住房保障的重点应该是社会成员当中的中低收入者,覆盖领域要包涵城市和农村地区,采取廉租、公租、经济适用房、补贴、危旧房改造等多种方式建立基本住房保障的主渠道。

(二)住房保障制度

1948 年在联合国大会上颁布的《世界人权宣言》将住宅权纳入到了人类的基本权利之中。从世界人类历史的进程来看,无论是奴隶社会、封建社会还是资本主义社会,住房问题在各个历史时期的各个国家中都是重大的基本的社会经济问题,住房是人类发展不可或缺的生存基础和物质条件。

随着工业革命的基本完成,现代经济框架和经济主体日益完善,经济结构和生产方式的不断发展创新,世界比以往发展的更快,物质基础条件比以往更加丰富,随之而来的便是人口的爆炸式增长,带动了对土地和住房的极大需求。特别是对于发展中国家而言,经济的快速发展带来了对土地和房屋的巨大需求,导致其价格不断飙升,住宅价格已经远远超出了社会中低收入人群的承受能力,长此下去,势必会引起一系列社会问题,进而影响经济发展和政治稳定。为此,世界各国政府尤其是发展中国家都对住房保障问题进行了积极的干预和有效的调控,以保障低收入群体的住房权利,保持社会稳定,促进经济平稳发展,中国亦不例外。

从实践来看,许多国家都通过行政手段和立法手段,建立住房保障制度,解决中低收入家庭的住房需求。住房保障制度已经成为国家或地区实现社会收入再分配以促进公平和维护社会稳定的重要方式。

在市场经济条件下,单纯依靠市场不能完全解决人们的住房需求问题,为了保障社会成员的特别是低收入成员的住宅权,政府要实施一些特殊的政策,帮助那些市场手段不能解决的住房困难群体,这些政策的总和就称之为住房保障制度。住房保障制度实际上是一项公共政策,它是住房领域内实行的一项社会保障制度。保障社会成员的住房权、维护社会稳定经济发展、促进社会公平是它的实施目的。国家或政府应承担起建设多层次的住房保障体系的义务,科学的住房保障体系是保障住宅权实现的有效和主要途径。

二、中国住房保障制度存在的问题

(一)对于住房保障的认识不到位

保障性住房建设是中国住房保障制度实现的重要形式,但从实际操作中却存在着种种困难,各个地区对住房保障的重要性认识不够,思想不统一。主要表现在保障性住房的建设过程中出现选址布局偏、远,一味降低建设成本导致建设质量问题,暗箱操作、人情操作等问题导致分配不合理,建成后住宅配套和运营管理落后以致保障住房的居住环境欠佳,这些客观存在的问题导致住房保障制度落实效果不明显、群众认可度不高。同时,主观上由于近几年房地产市场的迅猛发展使得很多地方政府患上了土地财政依赖症,对于“无利可图”的保障性住房建设的重要性认识不够、热情不高,进而对于保障性住房任务敷衍了事,得过且过。这些问题严重影响了中国住房保障制度的落实,阻碍了住房保障体系的建立。

(二)住房保障的资金存在缺口

当前,随着中国改革开放的不断深化,社会保障水平不断提高,地方政府对于民生的支出越来越大、范围越来越广。大规模保障性住房的建设需要大量的资金,这其中除了国家的财政专项资金,其余大部分来自地方政府的配套,这就给各项公共项目落实主体的地方政府带来了巨大的资金压力,同时融资渠道的狭窄、市场准入的限制都给住房保障的资金落实带来了困难。

(三)住房保障要素配置不合理

这个问题主要体现在对于存量空置住房归集困难以及建设资金保障问题上。很多城市在开发和建设当中都存在一些空置的存量房源,如果加以充分利用就可以将其转化为保障性住房,这样既节约了建设成本,又提高了使用效率,但是传统的产权、管理、财税体制限制了这种存量资源的合理利用,难以顺利转化为公共保障性住房。同时,保障房建设资金的主要来源都依靠政府的公积金收益增值和财政资金的直接支持,资金筹集的市场渠道不畅,政府的有限财力和公积金收益增长缓慢使得保障性住房的建设资金来源不确定性陡增,严重影响了住房保障政策的落实和社会认可。

(四)住房保障的分配制度需要完善

目前,最为住房保障制度的主要形式的保障性住房建设的分配当中存在一些问题,保障对象的划分缺乏标准。随着经济的发展,越来越多的农村居民进城务工,并长期居住,这些人实质上已经成为城市居民的一部分,且大部分属于中低收入人群,如何将这部分人纳入到住房保障当中尚无明确方法。同时,由于中国个人征信体系和收入监管尚不完善,居民实际收入状况统计存在偏差。这些问题都给保障房的公平合理分配带来了一定困难。

(五)住房保障制度的管理尚需规范

各种制度的建立都需要一个过程,都是从不完善到完善,中国的住房保障制度也如此,各个地区在实践中出现一些问题是在所难免的。各地住房保障制度存在的问题主要是责任主体不明确,管理不完善,制度不健全等。由此也产生了诸如公积金管理和使用的问题,经济适用房建设和分配的问题,廉租房进展缓慢的问题等等。

三、健全中国住房保障制度的对策

(一)加强住房保障的顶层设计,纳入法治轨道

对于住房保障当中各地认识不到位的问题,国家应该加强顶层设计,建立健全住房保障法律法规。明确住房保障制度的落实主体、资金保障、运营和管理规范。加大监督和巡查力度,对于住房保障制度落实当中的问题严肃处理。保证制度任务的贯彻和中央政策的落实。

(二)保障资金落实,拓宽融资渠道

住房保障的资金压力不能单独依靠地方政府的有限财力来解决,应当拓宽投融资渠道,引入市场投资,实行一套统一融资、统筹投资、统筹资源、统一还款的投资融资体制,明确资金的来源,区分对待公益性投资和非公益性投资,最大限度地有效利用市场资金,发挥各种投资主体优势。加强政府性投资的监管,做到专款专用。

(三)破除资源配置障碍,充分合理利用住房保障资源

对于阻碍住房保障资源合理配置的体制机制性障碍要坚决破除,建立住房保障资源的统一调配机制,归集和利用好现有房源。建立住房保障的专门机构,负责保障房资金落实和建设管理以及维护运营,避免政出多门,互相扯皮。各地方政府要充分认识到住房保障在稳定社会经济发展中的重要作用,将保障房资金和建设用地列入当地年度预算和供地计划。

(四)完善保障房分配制度

首先要明确住房保障分配范围和主体,完善相关标准,合理确定分配规则,从供给和需求两个方面进行。供给方面,各地政府要不折不扣地落实年度保障房建设任务,将改造与新建区别,将商业与公益区别,保证保障性住房房源供应;需求方面,制定严格的保障对象标准,科学划分,建立诚信档案、退出机制和追责机制,严肃保障房分配工作;在供求关系方面,要区分实物分配和货币补贴,严防以补代建,一补了之。

(五)逐步健全住房保障管理制度

篇4：中国住房金融制度的出路

关键词:住房金融制度国外成功经验改革方向

一、中国住房金融制度及其存在的问题

1.中国住房金融制度的发展。1978年以后,我国住房金融制度经历了由福利化分房和低租金公房制度向住房商品化市场化社会化的重大转变。这大致经历了四个阶段:政策性和商业性初步结合的住房金融制度;商品化住房金融制度;社会化商品化住房金融制度;政策性和商业性进一步结合的住房金融制度。

2.中国现行住房金融制度存在的问题。我国住房金融制度改革,使人民的居住水平大大提高。但是住房全面社会化商品化和市场化改革的影响不只是局限于住房市场本身,还存在很多问题:

(1)房价过高,供需结构错位。2004年以来,许多城市房地产投资规模过大,商品住房价格上涨过快,市场秩序混乱。一个重要原因是:商品房销售行为不规范,管理不严格,违法违规行为滋生……这一切扰乱了正常的市场秩序,并诱发和加剧了投机炒作现象。

(2)财富差距进一步拉大,影响社会和谐。住房市场上的很多问题不是自身带来的,也不是在住房体制内部能解决的。比如高房价很大程度是由于收入差距过大造成的,而住房市场的发展确实也会成为财富差距、社会分化的助推器。

(3)土地利用率低,使得社会成本过高。我国房地产的繁荣是以极高的社会成本为代价的。一方面,房地产大量占用农用土地,但闲置率过高,造成极大浪费。另一方面由于强行拆迁和征地,对农民的补偿过低,失地农民的基本生计不能得到有效保障,激化了社会矛盾。

(4)相关法律法规滞后。由于体制和历史原因,我国相应的法律法规没能及时有效地为住房金融制度改革提供便利。如我国亟待发展住房金融二级市场,但相应的法律法规却缺失。另外住房和城乡建设部对房地产市场的监管也存在很多纰漏。

二、国外成功的住房金融制度

各国的住房金融制度基本可分为三类:抵押式的住房金融制度;互助储蓄式的住房金融制度;强制性储蓄式的住房金融制度。

1.美国的住房抵押贷款制度。美国是世界上发放住房贷款最多的国家,市场经济体系十分完善。高度发达的住房抵押贷款体系对居民住房水平的提高起到了关键的作用。其有如下特点:有高度发达、高效运转的资本市场和货币市场;拥有专门融通房地产资金的银行——住宅储蓄贷款银行;建立了全国性的二级抵押市场经营系统;建立了住房抵押贷款担保机构。

2.德国的契约性住房储蓄制度。德国的住房储蓄体系是由参加者与专门设立的储蓄银行签定存贷契约,先行存款达到一定时间和数额后,由储蓄银行给储户发放贷款用于建房买房或住房改建。这种契约性住房储蓄特别适用于发展中国家为私人住房筹措资金,提倡居民通过一定数量的自有资金去购置个人住房,而不是鼓励在没有任何积蓄的情况下,以大量借贷的方式去购置个人住房。

与美、德相比,我国住房金融制度最大的特征就是住房金融受政府社会政策的影响很深。这种从属性,使我国的住房金融成为一个与其他金融相互分割的封闭系统,调剂资金的能力和效率较差。

三、我国住房金融制度改革的方向

1.加快完善住房保障及市场建设立法。住房保障制度作为一项重要的社会政策,需要有效的法律支持。我国目前还没有专门的公共住房政策法规,《住宅法》也未出台,关于发展住房二级金融市场的政策法规也没有。因此,我国应尽快出台相关法规,为住房保障政策实施提供法律支持,同时应及时修改现行法律法规中不合理的条款。

2.优化完善公积金制度。一方面,扩大资金运用渠道,提高资金的收益率,这样才能为提高存款利率或降低贷款利率创造条件。提高资金的收益率,是增加目前“低进低出”的公积金制度运行模式生命力的关键。另外,成立全国性的公积金管理中心,以强化国家对住房金融的行政管理职能,充分发挥其社会保障的功能。

3.适度发展住房二级市场。在美国住房金融二级市场,先后建立起三个政府背景的机构专门从事抵押贷款的收购和证券化业务,以此调节住房金融的供求,为放款机构提供房贷资金来源。我国亟待建立住房二级市场,但是结合我国的具体国情,必须在政府主导下,有计划地发展,法律法规、监管等必须要跟上住房市场的发展防止市场风险的过度放大。

篇5：中国的住房制度变化

新加坡的国大东亚所所长郑永年认为：改革开放以来，中国的政治制度发生了巨大的变化，只不过是这些变化并不是西方式的。不管人们评价如何，正是这些政治制度上的变化，使得中国有能力适应和消化社会经济变革，以及转型所带来的各种变化。

那么，中国到底是一种什么样的政治制度呢？官方的意识形态，并不能帮助人们获得有关中国政治制度实质性的知识，一切要从中国政治制度的实际行为出发。因为政党制度是中国政治制度的核心，人们又进而要从认识这一政党制度入手。

简单地说，中国已经演变成为一个一党主导下的开放型政党制度。

第一是开放。开放最重要。任何一个政治制度，如果不开放，就必然表现为排他性和封闭性。只有开放，政治才具有包容性。政治上的开放性，在西方是通过外部多元主义，即多党政治来实现。理论上说，每一种利益都能够找到能够代表其利益的政党。在中国，因为没有多党政治，依靠的是内部多元主义来实现。内部多元主义表明政党的开放性。社会上产生了不同的利益，执政党就向它们开放，把他们吸纳到政权里面，通过利益的协调来实现利益代表。

中共多年来致力于从一个革命性政党转型成为执政党。在革命期间，政党要强调依靠一些特定的阶级和阶层，但作为执政党，其必须依靠所有的阶级和阶层，才能拥有最广泛的社会基础。中共的转型不可说不快。上个世纪90年代，随着民营企业的崛起，成功地解决了民营企业家加入执政党、进入政治过程的问题。面临迅速崛起的社会组织和新兴社会力量，执政党现在又开始强调社会管理，致力于通过吸纳更多的社会力量来扩展执政的基础。随着社会基础的扩大，党内民主的需求也日益增长。这就是为什么这些年来执政党在不断强调党内民主重要性，并寻找多种形式的党内民主的原因。

这种内部多元主义基础上的政治开放性，其有效性并不比其它任何制度低。阿拉伯世界基本上既无外部多元主义，也无内部多元主义，多数政权表现为封闭性，有一个家族（君主政权）或者少数几个家族长期垄断政权，统治国家。即使在民主国家，例如英国、美国和日本，国家政权也经常被几个政治大家族所垄断。从统计学角度来看，从社会底层进入政治领域的人数，中国远远超过民主国家。共产党统治不是家族统治，这使得共产党更具有群众性。

第二，同样重要的是中国解决了精英阶层更替问题。在很大程度上说，西方民主的本质是通过定期的选举，解决政治精英的变更。在民主政治产生之前，暴力往往在政权更替过程中扮演最重要的角色。这种情形也在中国传统社会存在数千年，所谓的“革命”就是“改朝换代”的意思。改革开放以来，尽管中国拒绝走西方式的民主道路，但已经发展出非常有效的精英更替制度。

这要归功于邓小平。邓小平确立了两种相关的制度，一是领导人退出制度，即退休制度；二是人才录用制度，从社会的各个领域录用人才。现在这个制度从基层到最高领导层已经高度制度化。更为重要的是，因为年龄的限制（即任何一个领导人一旦到了规定的年龄，就必须从相应的职位上退下来），各个阶层精英更替的速度，是没有其它任何一个制度所能比拟的，包括民主制度。尽管年龄规定的“一刀切”制度在外界看来，甚至已经到了不合情理的程度，但的确产生了诸多积极的政治效果。

这个体制的优势是很显然的。首先，它避免了个人专制。可以从两个层面来理解。一是内部多元主义所形成的“党内民主”，或者党内集体领导制度。中共党内高层之间的制衡，远比民主国家的多。例如在美国，一旦当选总统，其经常拥有“帝王般”的权力。而中国领导层中，在强人政治时代过去之后，再也难出现这种“帝王般”的权力者了。二是限任制。现在一般上，领导层包括总书记、国家主席、总理和其它重要职位，至多是两个任期，即十年。这和西方的总统制并没有什么区别。很显然，限任制是对个人专制的一种有效制度制约。就是说，中国尽管没有西方式民主，但也找到了同样的甚至更有效的方式，来保证不会出现个人专制。但在阿拉伯世界，普遍的现象就是个人专制，无论是君主制国家还是具有现代政党制度的国家。当一个人或者一个家族统治一个国家数十年的时候，就会弊端丛生，令社会不可忍受。

中国政治制度具强大动员能力

其次，中国的政治体制使得政治更新异常地迅速，政治能够有效反映代际变化，因此也是利益的变化。较之其它任何政体，中国政治体系的一个显著现象就是官员流动速度非常之快。每年都有数以万计的官员离开其任职的岗位，也有同样多的官员进入这些岗位。这种快速的流动尽管也出现了一些弊端，但不可否认的是它能够更加有效地反映时代的变化。

第三，中国的政治制度具有强大的政策动员能力，从而促成政策的及时变化。从理论上说，多党制国家的政策变化的阻力应当比一党制的为少，因为政策可以随着政党的轮替而变化。但事实上则不然。越来越多的民主国家，无论是西方发达的民主还是发展中国家的民主，反对党不再是传统意义上的“忠诚”的反对党，而是为了反对而反对。在这样的情况下，具有实质性意义的政策变化变得非常困难。

中国则不然。如果西方式民主更多地表现为政权轮替，中国更多地表现为政策“轮替”。尽管中国社会经常抱怨执政党政策变化缓慢，但较之其它政体，中国的政策变革速度还是相当地快。只不过，在民主国家，人们可以互相推卸责任，而在中国，执政党具有不可推卸的责任。从1980年代到1990年代再到本世纪，中国实现了数次重大的政策转型。看不到执政党的政策动员能力，就很难理解中国这些年来的巨大变化。

当然，这并不是说，中国的制度不存在问题。相反，中国的制度面临很多非常严峻的挑战。想说明的一点是，包括西方式民主制度在内，所有制度都在面临

挑战。任何一个制度，如果不能随着社会经济的变化而变化，就会发生危机。没有一个制度是终极的，可以终结世界历史。所有制度都要在变化中求生存和发展。