关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析（共8篇）

篇1：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

关于农村集体经济组织发展的

法律困境与对策探析

农村集体经济组织以其在农村经济社会发展中发挥的独有功效，成为不可或缺的社会主体。在农村改革发展的新阶段，党的十七届三中全会提出了“发展集体经济、增强集体组织服务功能”的明确要求，农村集体经济组织建设迎来了新的机遇，各地探索越发展开。此时，如何真正落实国家政策精神，有效解决其在发展中面临的突出法律问题，不断强化农村集体经济组织发展的法制保障，亟待理论研究深入展开。

一、农村集体经济组织发展面临的法律困境 从法律层面整体观察，我国农村集体经济组织发展所需的基础规范与制度保障仍不健全，无法满足快速变化的外部环境和内部成员的迫切诉求。突出的问题主要体现在：

1．农村集体经济组织的地位界定不清。农村集体经济组织是社会主义劳动群众集体所有制经济借以实现的载体，在乡、村基层区域范围内，依靠集体成员在统分结合的双层经营体制下开展经营活动，是具有集体性、地域性和双层经营性的经济组织，其在实践中具有农工商公司、集体资产经营公司或经济联合社等多种不同称谓。虽然宪法第八条第一款早已规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，《民法通则)、《土地管理法农业法》和《农村土地承包法》、《物权法》等对农村集体经济组织都有提及，但长期以来有关农村集体经济组织法律地位的关键问题，至今未能明晰。由于农村集体经济组织并不是我国民法通则规定的民事主体之一，其在财产内容、责任承担、组织机构、设立程序等方面与作为民事主体的法人、其他组织完全不同。究竟属于何种民事主体，法律没有作出界定。同时，农民专业合作社组织法只是就农民专业合作社这一农业生产经营组织问题进行的直接立法，而不是具有普适性的农村集体经济组织规范。这种法律性质认定上的困难以及关于实体与程序规范的缺失，导致农村集体经济组织陷入“主体缺位”的困境中，其组织形态、责任形式和法律人格都无从厘清。

2．农村集体经济组织的职能地位弱化。农村集体经济组织是基于管理集体财产的需要，代表农民集体行使集体财产的所有权，承担经济管理的职能，并向农业提供产前、产中和产后服务，其权利的来源就是全体农民的授权。但从绝大部分农村集体经济的运行现状来看，集体经济组织没有独立发挥作用，村民委员会越其公共事务管理的范围而代行农村集体经济组织的职能，致使许多地方农村集体经济组织处于名存实亡的境地。这就引发了村民委员会与农村集体经济组织的法律地位及相互间的关系问题，其核心内容是：村民委员会在历史上从一开始就攫取了农村集体经济组织的地位，但事实上，村民委员会的法律定位并非农村集体经济组织，而是村民自治组织。这往往导致农村集体经济组织无法正确地行使农民集体的财产管理权，使农民集体财产的保护处于不利的地位。3．农村集体经济组织的运行机制缺失。农村集体经济组织作为一种组织实体，其正常运行所必需的自主决策、经营管理及监督维护机制必不可少，但理论与现实尚存在巨大差距。除受到村委会的外部影响，对于决策主体而言，有资格的全体成员享有决策者的权利，而现实中仍有按照农村的传统习惯或村规民约界定农村集体经济组织的成员资格的行为，在集体资产的处臵、配股与分红等方面，引起了诸多争议和纠纷；在经营管理中，农村集体经济组织因不具备参与市场经营的法人资格，产生了立法与实践的矛盾．同时，农村集体经济运行中的后续监督与维护体制没有及时建立，追求短期利益的盲目行为缺乏有效引导，成员的权利保障和义务履行等缺乏明确制度规范。农村集体经济组织在市场经营中应有的完整体系被分割，经济组织处于较为无序的状态中。

二、农村集体经济组织发展所需的法制保障 上述典型的法律问题充分说明，我国农村集体经济组织仍处于不完善的制度环境中，并成为制约农村集体经济有效发展的瓶颈问题。为适应时代变迁对农村集体经济发展的要求，需要首先在法制保障之中取得突破。1．农村集体经济组织法律地位的重构。宪法肯定了农村集体经济组织的法律地位，各种政策文件也对农村集体经济组织进行了表述，但是尚无对农村集体经济组织的权威界定。明确农村集体经济组织的法律地位，是保证其按市场规则要求公平参与市场经济活动的前提。只有对其法律意义上的主体地位清晰界定，才能明确其作为市场主体应有的权利和义务，将农村集体经济组织纳入统一规范的法律体系之下，使其良性运行。农村集体经济组织是市场主体，必须具有独立的法人资格，其经济活动应与其他企业法人一样具有同等的权利和义务。农民专业合作社的立法进步已为农村集体经济组织的地位提升提供了有利的借鉴，部分地方性的制度规范和实施运用可作为有益尝试。在此基础上，应以当前农村集体经济组织的基本经济职能为核心，将其市场主体的法人地位固定下来，并向着企业法人的方向尽快改造。2．农村集体经济组织职能作用的强化。对于农村集体经济组织的发展环境来说，存在公共服务职能与经济管理职能相互交错的现象，极易出现公共权力的滥用和生产经营的不当风险，甚至运用公共权力侵犯集体成员的合法权益却不承担任何后果。因此，在“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的现代农村集体经济组织产权制度发展目标下，农村集体经济组织必须排除来自于村委会等基层自治组织的侵蚀影响，重新取得经济管理与农业生产经营组织主体的实质职能，发挥带动农民个体的应有作用，使农村集体经济组织的经济职能得以显化消除“政社合一”的影响。在农村集体经济组织设立或从村委会分离后，凡是与农村集体资产经营等有关的经济活动，均应由农村集体经济组织实施。

3．农村集体经济组织运行机制的完善。农村集体经济组织的法人地位明确后，仍需按照企业法人发展模式对其运行机制进行完善。按照现代经济组织的一般理论，农村集体经济组织应具有决策机构、经营管理机构以及监督机构的完整组织结构，在基本法律规定下通过全体成员的民主决策形成完善的制度章程和管理体制，明确加入资格、土地等集体财产的财产范围、权利义务关系、集体资产量化、生产经营分配活动安排、运行监管与责任追究等重大问题，从而维护农村集体经济组织及其成员对集体资产的权益，增强农民的权利意识和责任感，保障农村集体经济组织始终在制度监管下良性发展。这不仅有利于进一步壮大集体经济实力，增强集体服务功能，还可从根本上解决农村土地集体所有权主体的虚臵现象，为进一步变革我国农地集体所有权制度提供可能。

三、农村集体经济组织制度建设的立法演进 在我国传统农业加速向现代农业转变的进程中，农业经营体制机制不断创新，土地流转规模逐渐扩大，农业生产经营方式需要更多的农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系。这一目标的实现，仅凭分散的家庭经营个体无法完成，只有期待于农村集体经济组织的真正壮大。因此，尽管当前农村集体经济组织的发展面临诸多难题，但它仍是影响农村改革成败的关键，不应退出反而应予提升和强化。农村集体经济组织的制度保障已经关系到具有中国特色的社会主义市场经济在农村的微观基础的重构，此时，在国家支持集体经济组织发展的有利条件下，正是启动新一轮立法的大好时机。在客观认清集体经济组织发展现状基础上，以保障农民权益、维护农村基本经营制度为主线，细化国家宏观层面的法律法规和相关政策，及早制定关于农村集体经济组织发展、促进集体经济有效实现的专门法律，应是未来农村集体经济组织制度保障的应有演进。

篇2：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

首先,具有明显的自发性和灵活性。其自发性表现在大多数新型合作经济组织由农民自主创办。其灵活性体现在:合作组织在不改变农民最敏感的土地承包关系和农户自主经营权的前提下,以服务为宗旨,很好的帮助农民解决一家一户做不了、做不好的事情,它了解农民需要什么,需要多少,能有针对性地开展服务;农民可以根据生产经营内容的需要参加各种各样的专业合作组织;在组织管理上,实行自愿结合,自由入退;在经营方式上,实行盈余返还,灵活多样,给农户带来实惠,与农户风险共担,利益共享。其次,大部分由农村能人发起和创办,同时其素质和能力水平又决定合作社发展的状况和程度,突出地表现为一定的“能人效应”。无论是梨树县还是鱼台县的农村合作组织,都很好地反映了这个问题。所谓能人效应,是指农村能人的社会资本、经济资本、文化资本等在合作组织的产生和发展中起到至关重要的作用,某种意义上决定着农民合作社的生死存亡。农村能人依靠自身所拥有的丰富的社会资本发起成立;以可贵的奉献精神为合作社发展出钱出力,积极筹划;以较为敏锐的市场意识,摸爬滚打开辟市场,开发好的合作项目,使农民合作组织进一步发展壮大。第三,具有符合时代经济发展的新内涵。与旧合作社相比,新型合作社是在市场经济发展的推动下,在充分尊重农民的意愿、利益的基础上成立的农民互助合作组织,是具有独立法人资格的市场主体;它以对内服务和非赢利性为宗旨,以对外组织收益最大化为目标,是具有很强公益性的民间组织。因而,就其性质而言,新型农民合作组织是指在改革开放后产生的,由农民自愿组织起来并以农民为主体,在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节进行自我管理和自我服务,遵循国际公认的合作社基本原则的农民互助合作组织。这就决定了农民合作社可以真正代表农民的利益,可以在互助合作的基础上提升农民的自我组织和自我发展能力,为农村进一步发展开辟了新道路。

新型农村合作经济组织在农村发展中具有新的功能。其一是明显提升了农民的自我服务、自我组织、自我教育和自我发展能力。在梨树县的实地调查中,我们看到合作组织的活动和培训,普遍培养了社员的自我意识、合作意识、市场意识,一定程度上改变了传统农民的孤立和封闭状态。在合作社中,农民“可以获得新的知识、新的观念、新的技术资源。因此,它有助于人们得到更强的胜任感和个人效能感”。其二是加强了农村资金融通和农民之间的经济联系,一定程度上改变了农民“原子化”的状态,保护了农民的利益。农民合作组织是农民利益诉求表达的非政府组织而不是权力组织,能够通过制度化的渠道与政府等其他社会强势集团平等“议价”,在合作与妥协中平衡各方面的利益,因而是实现和保护农民自身利益的有效途径。其三是缓解了农副产品销售难的问题,推动了农业产业化经营。1

梨树县的合作社还修建了自己的饲料厂,促进了规模养殖,有效推动当地养殖的产业化和规模化,得到了周边广大群众的认可和赞誉,也初步显示了新合作经济的突出优势,有效克服了一家一户进市场难的问题。其四是减少生产成本,在增加农民收入和积累方面有明显效果。梨树县和鱼台县的合作经济组织发展实践证明,在有条件的地区,发展农村新型合作社是现阶段增加农民收入和积累的重要实现途径。既可以降低生产成本,又可以减少交易成本;同时,通过扩大产业链条,还可以获取加工环节的收益,逐步完善,可以成为农民增收的一个长效机制。

基层干部和群众对合作组织认知普遍不足,观念转变滞后,存在严重的历史和心理负担,是制约新型合作社发展的思想困境。抽样调查表明,有48%的人不了解新型合作经济组织,约有37%的人表示了解一点,表示比较了解的占10.5%,而真正了解的只有4.5%。当问及“今后是否愿意参加新型合作经济组织”时,90%的农民表示愿意参加,只是“不了解”,“没有机会”参加。这说明农民对新型合作组织的需求很迫切,有广阔的前景,但其发展尚滞后于农民的需要。可以看出,当前提高中国农民的组织化水平的困难,由于农民组织化思想和形式来源于西方,在中国缺乏合作的传统,因而,应积极引导和转变农民的落后观念,重塑合作组织在农民中的形象,让农民从心理上真正接受合作经济,是提高农民组织化、发展合作经济组织的必要前提。

农村教育相对落后,农村人才严重流失,缺乏懂得合作知识又有奉献精神的合作社经营者和管理者,是制约新型合作社发展的人才困境。调查中,笔者走访了部分乡镇的学校,发现师资力量普遍薄弱,校舍、教学设备十分陈旧,农村教育仍处在令人堪忧的境地。即使培养了一些人才,也大多流向城市,据了解,梨树县的大学毕业生回县城工作的只有5%左右,回农村发展的几乎没有。另外,山东的不少村庄大量有文化知识的青壮年劳动力外出打工,使农村人才更为稀缺,农村现有人才相对于农村发展需求来讲,只是杯水车薪。当前农民合作组织的发起人往往是农村能人,他们都具有相对较高的文化水平,具有较大的号召力和说服力,同时又是乡村社区的非正式权威,对村庄有较大的影响。这些“懂理论、会操作、留得住、用得上、养得起”的农村能人,是农民合作组织发展的重要人力资本。总体来看,农民合作社的第一代领导人,大部分素质较高,领导作用发挥较好。一方面,新型农民合作社总体运行良好,社员对合作社比较满意,另一方面这些合作社普遍都面临着合作社发展后继无人的困境。

合作经济组织不适用相关经营领域的准入法律规定,无法进入农村相关经营领域受益,经济实体难以形成,是制约新型合作社发展的法律困境。调查发现,《中华人民共和国农民专业合作社法》出台以前,主要因为没有法律依据合作组织难以批准成立;合作社法出台以后,主要因为合作社无法依据相关法律规定进入相关的经营领域受益,难以发展。如果农民建立了强大的合作经济组织,便有了平等“议价”能力和与其他经济组织公平谈判、“讨价还价”的能力,可以有效避免市场的不公正待遇。而已经建立起来的,如吉林省梨树县闫家资金互助社,山东省鱼台县姜庄合作社,由于某些法律政策规定不适用,很难以独立法人的身份获得银行信贷支持,无法正常地从事大规模的经济活动,不能依法保护自身利益和及时解决现实问题而发展缓慢。在目前众多会员素质较低的情况下,发起人对协会的操纵度是很大的,这也亟须法律来规范。有关农民合作组织的法律法规颁布落后于实践,有关农民合作组织的优惠政策往往只是泛泛而谈,强调力度不够,落实更难,新型农民合作社需要优惠政策供给。只有完善合作组织法律体系,调整相关法规政策,允许农民合作社进入生产、销售、经营领域,不断强大经济实体才能迅速发展起来。加强农民教育培训和农村人才培养,提高农民素质,积极宣传引导,营造良好的发展环境和宽松的舆论氛围,是提高农民组织化程度、发展新型农村合作经济组织的重要基础。农村人才的匮乏和农民素质的欠缺从根本上制约了农民合作社的发展。由于大多数农民文化水平较低,无法独立的学习和了解合作知识,没有能力制定合作社章程和制度等,必须有政府或其他社会力量的推动和扶助。笔者认为,通过广播、电视、报纸、戏剧等农民喜闻乐见的形式,对合作社进行广泛的宣传,转变不利于发展的落后观念,化解农民对合作经济的误解,营造良好的发展环境和宽松的舆论氛围;通过多种形式的合作培训班,让农民了解合作知识,懂得合作的基本原则和方法,明白合作的价值和意义,并逐步形成合作文化,是合作组织发展的迫切任务。在农村合作经济发展的一定阶段,必然需要大规模专门合作人才,因而,合作社人才的规模培养是推进中国农民组织化、发展合作经济的重要条件;建立支撑农民合作组织发展的人才培养体系,是农民合作组织稳定、健康发展的坚实基础。

新型农村合作经济组织的发展,之所以在某种程度上出现了“上面热、下面冷”的不良局面,即政府对推动合作社发展热情很大,但农民反应平淡,这是因为政府不了解农民的合作需要,不能根据农民的现实需求提供合作服务,很难给农民带来切实的利益;另一个难题是没有好的合作项目,没有产业带动的合作仍然无法改变农民“原子化”的自然经济状态,发挥不了合作组织的优势。正如一位合作社发起人总结合作社失败的原因时所说,“合作社的成败关键是,能不能有一个好的合作项目”。农村是一个“熟人社会”,存在“邻里效应”,只有找到好的合作项目,发挥区域比较优势,以产业为核心带动合作组织发展,带动农民低成本的进入市场,让农民看到实际利益,农民才会积极参加合作组织。所以,发挥政府的引导作用,要了解和尊重农民的意愿和需求,遵循农民合作社的发展规律,树立典型,循序渐进,先示范后推广,发挥典型的模范带动作用,这是提高农民组织化的有效途径。

深化乡镇政治体制改革、农村金融体制改革、农村流通体制改革,加强合作社发展的政策供给,是新型农村合作经济组织发展的必要条件。调查发现,由农民自己发起的合作组织占合作组织总量的比例还很小;而且大多数农民合作组织尤其是农民自发成立的合作社面临着难以获取贷款,农村市场封闭,制度空间狭小的发展困难。因而,必须深化农村配套改革,推进乡镇体制改革、农村金融体制改革、农村流通体制改革。尤其在免除农业税后,乡镇政府的主要职能是搞好农业基础设施建设和农村公共服务,为农民合作组织建立和发展创造良好的环境。同时,国家应加快县域内金融机构改革步伐,健全支持农村发展的金融网络,重组和建设农村金融机构体系,加大对农民的小额信贷力度,缓解“支农”资金供需矛盾,逐步形成以农村信用社“支农”为主的多种金融机构并存、共同发展,有序竞争、全方位支农的新农村金融组织服务体系,采取优惠的金融政策,是农村广泛建立和发展农民合作组织的重要条件;另外,进一步开放农产品市场和农用生产资料市场,有利于增加合作社的合作内容和自身积累。政府不仅要进行各项配套制度改革,为合作社发展拓展制度空间,而且要在税收方面采取减税、低税或免税政策;在政策上资助,如政府的赠款、补贴、贷款、担保、投资、订货合同、转让土地及建筑物等。于建嵘提出现阶段农村政治体制改革必须坚持“官权退、民权进、严法制、正官德”[4],这一提法切中时弊。公权从乡镇一级退出,对于农民合作组织等民间力量的生长有重要的意义。

篇3：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

农村集体经济组织审计是指由各级农村经营管理部门对乡 (镇) 、村集体经济组织及其所属单位的资产管理、财务收支和提取、使用农民承担的费用及劳务状况进行的全面审计, 以及会同乡镇企业等有关部门对占有、使用农村集体经济组织资产情况进行的专项审计。与一般的国家政府审计、注册会计师开展的社会审计和内部审计相比, 农村集体经济组织审计的特殊性主要体现在以下方面:农村集体经济组织审计与典型的政府审计不同。我国1982年修改的《中华人民共和国宪法》第91条政府审计的范围和对象做了规定“国务院设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级政府的财政收支, 对国家的财政、金融机构和企业、事业组织的财务收支, 进行审计监督”, 而农村集体经济组织审计是由各级农业行政主管部门批准设立的农村集体经济组织审计站对农村集体经济组织及涉及农民负担的部门和单位的财政收支进行监督。因此, 农村集体经济组织审计不属于政府审计范围之列。农村集体经济组织审计与注册会计师开展的社会审计不同。社会审计是由自收自支独立核算, 依法纳税, 有偿服务的会计师事务所进行的, 以审计服务为主要职能, 其主管部门是财政部门, 社会审计不具有强制性, 只有在接受委托的情况下, 才能对被审计单位或个人实施审计。而农村集体经济组织审计以审计监督为主要职能, 是有计划安排的例行审计、受委托或根据群众举报进行的审计, 不管被审计单位或个人是否同意, 都有权对其进行强制审计。农村集体经济组织审计与内部审计不同。内部审计是由各部门、各单位内部设置的审计机构在部门或单位负责人的领导下对本部门、本单位的财政财务收支及各项经济活动的真实性、合法性和效益性所实施的审计。而农村集体经济组织审计所审计的部门和单位都不是农村集体经济组织审计站所在部门、单位及所在部门、单位的下属单位, 农村集体经济组织审计机构是在同级农业行政主管部门主要负责人领导下开展工作, 而不是在被审计者主要负责人领导下开展工作。农村集体经济组织审计机构设在被审计者的外部, 农村集体经济组织审计人员也不是被审计者的组成人员。

综上所述, 农村集体经济组织审计不是内部审计, 而是外部审计。然而农村集体经济组织审计又可以行使内部审计、国家审计和社会审计的某些职能, 这一审计监督形式的特殊性, 是由我国现阶段农村集体所有制形式的特殊性及当前我国农村集体经济管理的现状所决定的。

二、农村集体经济组织审计中存在的主要问题

㈠农村集体经济组织审计立法滞后国家审计有国家审计法及其有关规定 (如取证、报告等) 作保障, 注册会计师审计有注册会计法及独立审计准则和独立审计实务公告等作保障, 而农村集体经济组织审计目前尚无成文的法律、法规, 仅有少数省、市出台了地方性农村合作经济审计条例。农业部从村民自治角度制定的《农村集体经济组织审计规定》将其定性为内部审计又解决不了农村合作经济组织财务的外部监督问题, 而地方出台的一些规范性文件又不能作为法律依据, 这样造成农村审计的法律地位不明确, 工作中存在极大的不便。

㈡农村审计工作组织机构不健全全国县级农村经济经营管理部门绝大数是事业单位, 工作任务重, 上下级之间协调难, 审计结果落实难, 工作缺乏权威性。乡镇综合改革后, 乡镇农经部门被合并, 特别是近年来实行村级会计委托代理, 乡镇农经干部大多兼职代理会计, 同时乡镇农经干部又担负农村经济审计职责, 充当了“既当运动员, 又当裁判员”的角色。这样的审计组织机构, 无论是从现实的角度还是从法律的角度上说也是行不通的。

㈢审计处理难农村集体经济审计机构提出审计报告后, 审计结果在实践中大多难以落实。主要原因是:一是现行审计体制及人为的因素。农村集体经济审计机构在审计过程中没有处理决定的权利, 使得查出问题与处理决定之间产生脱节, 很难将查出的问题得到及时解决处理;在有关部门处理问题时, 由于难免存在一些人为因素, 使得问题被搁置下来得不到解决处理;二是审计工作结束后的处理阶段比前期工作难度更大。因为如果不及时把查出的问题予以纠正和处理, 就会使群众感到审计只是一种形式, 产生很大的负面影响;三是社会不正之风带来的阻碍影响了问题的处理。

㈣农村审计人员素质普遍偏低村级财务审计工作点多且面广, 要求审计人员不仅应该具备较全面的财会知识和相关制度和法规, 而且还应该具备较强的协调、交往能力和文字综合处理能力。乡镇一级由农经员担任的审计工作是兼职的, 并且从事村集体经济审计工作的起步时间晚, 开展的审计工作时间短, 虽说已经过专业培训, 但审计专业水平仍然受到很大的限制, 特别是对国家的法律、法规和政策的理解和运用上还有待于进一步加强学习和研究。大多数审计人员缺乏协调、交往能力和文字综合处理能力, 审计人员素质跟不上形势发展需要。

㈤农村审计的环境较差要提高农村审计质量, 不仅需要有规范化的会计和统计做保证, 而且更需要各级政府、广大农民及社会各界的支持。然而, 就目前农村审计所处的环境看, 存在以下三个主要问题:一是农村财会人员素质较低, 特别是农村统计工作不规范, 虚假资料过多。二是农民对审计了解太少, 导致农村审计脱离群众。三是农村审计机构的横向联系过少, 如与公检法等部门的配合较少, 而这些部门在接触到农村审计人员出具的审计报告时, 常常怀疑其是否具有法律效力。

三、具体对策

㈠加快农村集体经济组织审计法律法规制度建设, 明确农村集体经济组织审计法律地位农村市场经济走向成熟的标志就是有完备的法律、法规和制度。因此, 应尽快制定全国性的农村集体经济组织审计条例和与之相配套的审计取证、报告、档案管理等办法, 进一步明确农村集体经济组织审计工作的定性问题, 切实树立起农村经营管理部门在农村集体经济组织审计方面的权威性。各级政府和有关主管部门也应从实际出发, 制订出适合本地实际的农村合作经济组织审计制度, 最大限度地赋予农村合作经济组织审计部门必要的职权, 使农村集体经济组织审计工作有法可依、有章可循, 充分发挥农村集体经济组织审计工作的作用。

㈡加强培训力度, 切实提高审计工作质量农村集体经济组织审计要求审计人员必须具备较高的政策理论水平、业务技术水平以及高尚的道德品质。根据这些要求以及目前的情况, 要围绕提高他们的综合素质开展针对性地培训:选拔业务工作骨干到大专院校接受系统的专业学习;根据当地工作需要, 聘请专家教授进行短期有针对性的业务辅导;到兄弟单位考察学习, 借鉴外地先进工作经验, 解放思想, 更新观念。在加强对农村集体经济组织审计人员进行政治业务培训的基础上, 建立严格的持证上岗、定期考核制度, 审计资格证实行审验制度, 对不合格的实行淘汰制, 促使农村集体经济组织审计人员加强自身修养, 建立一支知识结构优化、高素质的农村集体经济组织审计队伍。

㈢加大审计监管力度, 净化农村经济环境建议在全国自上而下成立农村工作审计机构, 审计经费列入各级财政预算, 同时要加大对农村财务中存在的热点、难点问题及农民负担方面违法乱纪行为进行重点审计。农村集体经济组织审计机构要主动与纪检、司法部门联系, 以打击农村经济违法犯罪活动, 确保审计结果落到实处, 净化农村经济环境。

篇4：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

关键词：非营利组织；困境；对策

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）31-0128-02

一、非营利组织的界定

非营利组织（NPO）是一个非常宽泛的概念，在不同国家和地区有不同的称谓。非营利组织是美国广泛采用的概念，与其类似的词汇有“非政府组织”、“公民社会组织”、“第三部门”等。美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授提出，具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的组织为非营利组织。在我国，1998年国务院将设于民政部的原社会团体治理局改为民间组织治理局，“民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用。所谓非营利组织或非牟利机构（Non-Profit Organization，NPO），是指不是为组织所有者营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件，因此其所涉及的领域非常广，担任起弥补社会需求与政府供给间落差的任务。

在我国，非营利组织可以分为五类。第一类是社会性团体，即在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学会、协会、志愿者团体等。第二类是经济性团体，即在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、商会、工会、各种职业团体等。第三类是基金会，即在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。第四类是民办非企业单位，是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织。如各种民办的学校、医院、福利院、社区服务中心站、职业培训介绍中心、研究所、文体馆等。第五类组织，包括中国特有的事业单位、人民团体和专家称之为“未登记或转登记团体”，其中包括一部分没有依法登记注册的非营利组织和一部分采取工商注册的非营利组织。这类组织既有其存在的客观条件，又发挥着作用。

二、我国非营利组织的数量

据最新数据显示，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比上年增长8.1%；吸纳社会各类人员就业613.3万人，比上年增加2.3%；形成固定资产1 425.4亿元；社会组织增加值为525.6亿元，比上年减少20.4%，占第三产业增加值比重为0.23%；接收社会捐赠470.8亿元。这其中，全国共有基金会3 029个，比上年增加415个，增长15.9%，其中：公募基金会1 316个，非公募基金会1 686个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构19个。民政部登记的基金会199个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠305.7亿元。从1988-2012年，全国登记的非营利组织数量增长了100多倍。1988年，我国仅登记社会团体4 446个，在十年前，全国各级民政部门登记的社会组织不过20余万家；而截至2012年年底，这一数字超过了49万。更多的是大量因无法民政注册但以社会组织名义活动的“草根组织”和在华活动的境外社会组织。据研究者调研估计，后者总数应在300万家之上。

三、我国非营利组织发展面临的困境

（一）资金匮乏

中国非营利组织发展的最大障碍是资金缺乏。尽管社会公共服务领域对发展非营利组织的呼声越来越高，但由于观念、资金、政策等各方面的限制，中国的非营利组织发展仍处于较低水平。据了解，对非营利组织而言，资金来源除了零散的个人资助外，主要是企业和基金会。基金会层面的现状是，十几家比较大的公益基金会垄断了主要的善款，但是他们的钱又不给民间组织。在这种情况下，民间组织的生存非常困难。能够资助民间组织的就只剩下企业和一些非公募基金会了，而非公募基金会的资金也来源于企业。中国的企业捐款普遍重硬件、轻软件，见物不见人，不愿为服务项目捐赠款项、支付必要的项目管理成本，这种观念也是阻碍基金会资助民间组织的主因之一。

（二）能力不足

从宏观来看，非营利组织对社会以及政府的影响能力非常薄弱。从微观角度来看，能力不足主要体现为非营利组织的领导及其工作人员的个人能力难以适应新的社会环境，缺乏迎接新挑战的观念和知识。一是资源缺乏、能力不足、专业化程度偏低。有些非营利组织缺乏自身学习能力及可持续发展规划，工作人员缺乏专业指导，调动社会资源能力不足，服务社会功能较弱。二是内部管理制度尚未完善。有些非营利组织内部制度不健全，财务管理混乱，导致社会公信力不高。三是存在违规行为。有些非营利组织不按照章程和条例办事，长期不开展活动、多年不参加年检等违规行为时有发生。因此，提高非营利性民间组织的自身能力建设和可持续发展能力建设非常重要。

（三）结构不合理

主要表现为功能结构不合理和服务对象结构不合理。众多非营利组织由其业务主管部门发起成立，政会不分明显，非营利组织的社会服务功能淹没在政府的管理功能之中，从事着“第二政府”的工作职责。而直接参与社会建设、提供社会服务的非营利组织数量少、比例小。服务对象结构不合理，体现在当前为弱势群体服务的非营利组织的数量还较少。

（四）法制缺陷

我国非营利组织绝大部分是20世纪90年代以后才成立的，远远迟于西方发达国家，非营利组织发展过程中，普遍缺乏法律依据、法律保护和法律约束。我国目前关于民间组织的法律法规滞后于民间组织的发展。现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均属国务院规章，规定较原则，且缺乏税收、财务、人事、内部的管理等相关配套法规、政策。在管理上存在重登记、轻管理的弊端，且民间组织种类繁多，缺乏分类指导的法规、政策，管理粗放。

四、解决困境的对策

（一）建立政府与非营利组织之间的合作关系

非营利组织在很多方面能够更好、更直接地代表各类利益群体的利益、满足各类利益群体的需求。要进一步改变政府统包统揽的管理功能，在强化社会管理和公共服务职能的同时，将大量的具体的执行性、操作性、技术性、服务性功能转移给社会中介组织承担。以行政许可法为依据，加快政府职能转变，逐步将法律法规和政策规定可以向非营利组织转移的相关业务职能向非营利组织转移，如行业统计、行业规划、行业规范、资格认证前置审查、专题调研和专项工作等职能，这样，社会中介才会有地位、有职能、有实力、有发展，真正发挥应有作用。同时，推行政府电子公务，加强地方政府与社区的联系沟通，改善政府与公民的关系，促进非营利组织与政府的合作。

（二）创造良好的环境，培育非营利组织发展

维护非营利组织的良好发展环境，推动非营利组织向社会公开信息，增强非营利织运作的透明度，提高自身的公信力。完善公共服务信息平台，逐步形成政府监督、社会监督、舆论监督、自我监督相结合的管理体系。政府必须在有高度公信力的同时，也要求市场必须恪守诚实守信的契约，对那些正在日益崛起，并且今后将与我们的日常生活越来越相关的非营利组织的公信力的期待和维护，既是现实层面的一种考量，也是价值层面的一种目标。

（三）政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策

尽快制定和完善非营利组织法，确立非营利组织的法律地位，我国可以沿袭目前分类管理，分别制定专单行法的分散立法模式。这些立法在非营利组织设立上应采取准则主义，以便利各类非营利组织的设立，为促进非营利组织发展提供便利，而对非营利组织的监管重心将转移到非营利组织治理上。健全扶持政策，在资金、税收、项目等方面向非营利组织倾斜。经验表明：非营利组织服务的绩效水平与政府的支持程度存在着某种程度的正比关系。对于协助政府参与社会管理和公共服务的非营利组织，应对其所取得的业务收入、社会资助和捐赠、政府购买服务资金等享受减免营业税和所得税的优惠政策。在土地使用、办公用房、公共事业收费等方面，应享有与同类公办机构的同等待遇，免收管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。

（四）非营利组织加强和提高自身素质

非营利组织应该有明确的目标导向，公益活动有利益的驱动，更重要的是伦理和道德等精神上的动力，从物质上说，公益是以付出和奉献为基础，从精神上来说，如果把付出和奉献当作自身的需要，则是高境界的人生价值观，非营利组织要在社会责任和公民行为上起到模范楷模作用。非营利织自身要有强烈的规范和发展意识，要制定规范的团体章程，健全和强化以理事会为最高决策机构的组织管理机制。严格内部管理制度，包括完善财务制度、完善人事制度、鼓励志愿者服务，加强独立自治运作等能力建设。注重对非营利组织领军人物、领军组织的培育与塑造，提高发展的示范性。调整和改善从业人员结构，提高非营利组织从业人员的素质。

参考文献：

[1][美]莱斯特·M·萨拉蒙，等.全球公民社会—非营利部门视界[M].贾西津，等，译.北京：社会科学文献出版社，2002.

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[3]梅志里.发展型社会政策：理论与实践[C]//顾昕.中国社会政策.北京：北京师范大学出版社，2006.

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[5]熊跃根.转型经济国家中的第三部门发展[J].社会学研究，2001，（1）.

篇5：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

关键词：农村合作经济组织困境对策

一． 农民合作经济组织的重要作用

农民合作经济组织较好地满足了农民对农业社会化服务体系的需要，为农民参与市场竞争提供了组织化的平台，并取得了农业产业化经营中的规模效益。不仅如此，农民合作经济组织的专业化经营也大大加快了农业内部的分工、分业。组织起来的农民以专业合作的形式展开农业市场化经营，不但可以获得社会分工、协作的生产力，而且通过扩展规模、突破地域限制而推动了农业结构调整和农业的区域化布局。农民合作经济组织作为一种生产力，从组织、制度和结构的层面为农业发展提供了支撑。

农民合作经济组织是农业产业化的有效载体。它改变了单家独户进入市场势单力薄的地位，使个体的农业生产经营者在微观层面上结合起来，以较高的组织化程度、理顺的组织结构和适度的规模进入市场。农业合作组织还可以为成员提供信贷、保险等金融服务，并能享受国家某些减免税待遇，有利于农业扩大再生产和提高农业经济效益，从而有力地推动了农业产业化的深入发展。

二、农村合作经济组织面临的困境

(一).思想困境

这包括两个方面,一个是农民自己,另一个是政府工作人员。作为农民,由于本身的知识学历比较低,对农村合作经济组织了解不多,以为加入了农村合作经济组织,就等于踏上了致富的“动车”,可以迅速实现“小康”,乃至“大富”,对合作经济本身存在的问题和可能的潜在风险估计不足,一旦遇到发展中的问题,极容易产生“一哄而上,一哄而散”的不良后果。同时,传统的分散经营使得农民的“私有性”较为严重,在平时的生产经营中,很难产生强大的“合力”。加之有的合作经济组织的章程不严密,对入社退社无明确的要求,使得很多地方合作组织发展,有利则红红火火,无利则冷冷清清,这也严重制约着一些合作经济组织的发展。作为政府工作人员,很多人也对农村合作经济组织认识不够,缺乏远见,认为是农民自己的集体组织,只管建立,不负责发展,甚至任其自生自灭,对合作经济组织发展的政策性文件少,促进其发展的措施就更少。同时管理也显得很松散且无规律:工商、民政、科协、农委、政府等都在管,一旦遇到问题又都相互推诿、扯皮,致使问题迟迟得不到解决。

（二）人才困境

从农村考上大学的学生,自认为跳了“龙门”,即使遇到现在就业难的现状,很多来自农村的大学毕业生宁愿降低工资和各项待遇,也要留在大、中城市,实在在大、中城市找不到工作的,也只是回到县城去找工作,真正从农村来到农村去的学生少之又少。从农村考上大学的毕业生都不愿回到农村,那来自城市的大学毕业生更是不愿到农村广阔天地去工作。那些没考上大学的农村高中生是目前农村中的“高学历”者,且这一批人年富力强,正值工作的黄金年龄,但这一批人大多在外打工。现在农村中常年“驻扎”的人,除了“4050”人员,基本上就是留守未成年人。所以那为数不多的“懂理论、会操作、留得住、用得上、养得起”的青壮年就是目前农村中的“能人”。合作经济组织的快速、健康发展需要大量的人才,而人才的严重缺失,使得合作经济组织的发展后劲显得不足。

（三）制度困境

农村合作经济组织的建立大多不够完善,各项制度的制定有待完善,缺少具体明确的要求。有的合作组织在工商部门注册、有的在民政部门注册、有的则根本没注册,使得各合作经济组织的法律地位不明确,既不方便开展活动,又不便承担法律责任;政府部门的行政介入也使得合作经济组织不能按自己的方式去发展,在一定程度上沦为政府的附属部门;加之农村地理位置不便,县域内的各金融网点分布不够科学、合理,“支农”金融服务体系容易发生“断裂”,以至形成“真空”,而与此同时政府财政扶持资金有限、民间借贷资金代价过高,所有这些都会影响合作经济组织的发展和壮大。

（四）法律困境

虽然在2007年《中华人民共和国农业专业合作社法》就已实施,但税务、金融等方面相关配套的优惠政策迟迟未出台,即使最后出台了,各项优惠措施也得不到切实的落实。《合作社法》也仅仅是从大的方面,对合作经济组织进行了提纲挈领的定性和解读,很多具体的细节和相关的问题还有待深入地研究和解决。因为法律困境的存在,合作经济组织不适用于相关经营领域的准入法律规定,无法进入农村相关经营领域受益,经济实体难以形成。

三、农村合作经济组织困境的对策分析

（一）提高认识,更新观念

农民自己要以主人翁的态度在合作经济组织内部身先士卒,变“要我做”为“我要做”。各合作经济组织内部成员要在思想上统一认识,对未来发展过程中可能遇到的各种潜在问题和风险进入深入思考,并做好相应准备。政府部门应提高认识,加大对农村合作经济组织的宣传力度,通过培植典型,总结推广经验,为合作经济组织的发展创造良好的舆论氛围。同时在财政、信贷、税收等方面制定优惠政策,解决合作经济组织遇到的实际问题,并为合作经济发展提供技术服务,解除农民的后顾之忧。

（二）积极培养和引进人才

在合作经济组织的良性发展中,观念是条件,利益是根本,制度是关键,但无一例外的是最终都要落实到人。只有人的素质提高了,三者才能充分发挥作用。长期以来,我们忽视了对农民自身潜能的开发和挖掘:而这正是真正解决三农问题的根本症结之所在。对农民进行培训,使其中的一些“能人”和相对突出者得到集中培训,从而在合作经济组织中脱颖而出,为合作经济组织提供强大的领导核心。同时要千方百计地提高待遇积极引进人才,大量引进技术型人才,为合作经济组织提供强大的技术核心,为农村合作经济组织输入新鲜的“血液”。同时积极鼓励高职院校开展职业生涯规划教育,鼓励更多的优秀毕业生到农村去工作,树立为社会主义新农村建设服务的就业理念,到农村的广阔天地中更好地实现自己的人生价值。

（三）实行公司化模式,完善各项制度机制

首先,完善合作经济组织的内部各项规章、章程,推进民主化管理模式。各组织在保证一人一票的基础上,按交易额或者对组织的贡献大小行使表决权,但对表决权实行最高限制。这样一方面提高了各成员工作的积极性,另一方面也避免了部分人操纵组织,妨碍组织发展的民主性。其次，按照公司制的要求,明晰产权,坚持分权制衡原则,同时完善分配机制,使各成员在实际生活中明显体会到加入合作经济组织带来的各项好处,从而提高各成员的工作积极性。作为政府部门,应大力培育农村合作金融组织,放宽农村金融市场的准入条件，采用农村合作金融组织+小额信贷的方式,下大力气解决好农村合作经济组织建设的资金难问题,彻底修复“支农”金融服务体系的“断裂”之处,消除“真空”,加快合作经济组织的发展。

（四）加快立法进程,为合作经济组织发展提供法律保障

德国早在1898年就颁布了合作社法;美国1922年颁布了《卡帕·沃尔斯太德法》,后又制定了《合作社销售法》;日本也先后颁布实施了《农业协同组合法》、《农林渔业组合重建整备法》、《农协助成法》,各国都颁布了一系列法律文件为合作经济组织保驾护航。虽然我国在2007年也已经颁布了《农业专业合作社法》,但各部门、各地区还要完善相关的各项法律、法规,真正为农村合作经济组织的发展提供一个良好的外部法律条件,促使其快速发展。我国的法律工作者任重而道远!

参考文献:

篇6：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

今年9月份召开的全省农村基层组织建设工作现场会，提出了“以经济组织创新为突破口，大力推进农村基层组织领导方式和工作方法的转变，进一步巩固党在农村的执政基础”的工作要求。为贯彻落实好省现场会精神，最近，我们深入到全区5个乡（镇），采取听汇报、实地考察、座谈讨论等形式，对全区农村合作经济组织发展情况进行了一次全面调查。

一、发展现状

我区现有各类农村合作经济组织13个（种养两业），都是近几年来根据农村经济发展需要成立起来的农村产业协会。其中种植业协会8个，包括果树、葡萄、水稻、花卉、蔬菜、食用菌等；养殖业协会5个，包括牛、鹿、猪、鸡、獭兔等。13个经济合作组织中由党组织和党员领办创办的有5个，其中由村党支部领办3个，党员领办的2个。全区共有治理发愣功个农户加入了合作经济组织，其中党员61人，占10%；乡、村干部29人，占4.8%，党积极分子33人，占5.4%。从总体上看，这些合作经济组织可以分为三类。第一类是较为规范型的。主要特点是：以党员干部为核心，由党组织和党员牵头组建；以致富能人为主体，具有一定发展规模；以产业发展为依托，有龙头产品，有自己注册的品牌，有较高技术的产品深加工环节；以利益机制为纽带，协会有比较完善的章程，有逐步发展壮大的目标。目前我区属这类合作经济组织的只有1个，该协会去年成立，经过一年多的运作和发展，现在已经初具规模，并且已经成为本村和邻近村民增收致富的一个可靠依托。协会现有正式会员280人，其中党员17人，村干部5人。通过协会的带动，全村解决了水稻产业的发展方向和日常管理等实际问题，使全村的水稻产业形成了一定的规模，生产经营等活动有了统一的领导，达到了相互扶持、互利互惠、共同发展的目的，有利地促进了农村经济的发展和基层组织建设。协会还打造了自己的品牌，在工商局注册了“马相”品牌，同步完善了售后服务网络，保证了产品可持续发展的信誉，在“2002年中国长白山农业博览会”评比中获得金奖，近期还在努力申请我区的第一个绿色食品标识，这些成绩对协会集体力量的扩张和产业发展产生了积极的影响。第二类是初级型，有2个，这类合作经济组织也是由村党支部倡导组建的，村干部和党员带头领办、创办了专业技术协会。协会在发展规模、建章建制等方面还存在不足。第三类是自发型，由从事相同产业的群众根据发展需要自发组织形成。特点是组织松散，粗放联合，协会对成员的约束力不强。属于这一类的共有10个，占我区合作经济组织的绝大部分。

农村合作经济组织的诞生和发展，顺应了农民群众增收致富的愿望，适应市场经济的新形势，符合农村经济发展的新规律，具有一定的生机与活力，目前看取得了一定的发展成效。

一是增强了基层党组织的凝聚力和战斗力。组建合作经济组织，可以充分发挥基层党组织、党员干部带领群众增收致富的作用；可以把党员群众按所从事的产业重新分类组合，同一产业的党员之间有共同的发展目标和活动内容，使党内活动更有生机和活力；能够集合党员个体的力量，形成强大的合力，增强基层党组织的凝聚力和战斗力。我们在调查中了解到，有的党员又重新找回了作为一名共产党员的感觉。因为在协会成立以后，他们明显感觉到和以前不一样了，过去参加支部活动总觉得很枯燥，现在他们整天在一起，同生产、共劳动，干的是一个事，有说不完的话，唠不完的嗑，有事没事就凑到一起，研究自己的发展，研究如何带动群众发展，感觉身上有了担子，有了任务，有了压力，过得充实、有劲儿。

二是增加了农民收入。随着各类合作经济组织的建立和完善，产品的规模优势和品牌效应给农民带来了切实的利益。大米协会的健康运营，改良了品种，扩大了规模，在去年粮食市场行情不好的条件下仍比前一年多卖了12.5万元，平均每亩地增收260元，使会员得到了实惠和效益。养鹿协会通过统一供应、统一销售的方法，减少了原鹿购进和鹿产品销售的中间环节，并推行了科学的使用农村残余废料喂养的方法，降低了成本，实现了增收。

三是闯出了一条适应市场经济的好路子。在我国加入世贸组织的大背景下，农业、农村经济和农民面临着前所未有的压力和挑战，摆在我们面前迫切需要解决的问题是较低的劳动生产率如何面对现代化大生产的竞争，分散的一家一户的小生产如何实现与国际化大市场的对接。而合作经济组织通过提高农业产业的组织化程度，适时消除了分散经营的弊端，化解了单打独斗的风险，提高了农民素质，发展了产业，实现了增收致富。

二、问题分析

总的看来，我区农村经济合作组织呈不断发展势头，但是，按照省现场会的要求，同德惠市的发展成就对比，以及与当前农民群众的企盼，还存在着一定的差距和不足，有的问题还比较突出。

（一）经济合作组织的运作不规范。调查中我们感到，我区合作经济组织中存在“三多三少”现象，即松散型组织多，紧密型组织少；从事传统产业的组织多，从事新特产业的组织少；产出的产品大路货多，知名品牌少。因此，产生许多影响农民收入和经济组织可持续发展的不利因素。由于没有形成统一的计划、统一的标准、统一的服务、统一的包装和统一的销售渠道，没有稳定的市场，所以成本降不下来，收入也不理想。有时外地客商前来采购时，还会出现各家各户之间价格倾轧现象；有的农户为了眼前利益，萝卜快了不洗泥，产品以次充好，损害了整体的信誉；有的组织因为信息不灵，把握不住市场脉搏，又不注意抓订单，摸着石头过河，碰上了就赚一笔，碰不上就白干，甚至赔了本，严重降低了协会的影响力和感染力；有的农户或协会还是没有解放思想，观念陈旧，对市场研究得不透，拿不出在市场上具有竞争力的新、特产品。

（二）党组织和党员作用的发挥不明显。调查中显示的合作经济组织中党员人数只占10%的比例说明，在农村经济社会日益发生深刻变化的新形势下，虽然，我们前几年在农村党员中开展了“双学双带”活动，但是，有的基层党组织和党员没有真正成为农民群众增收致富的带头人和引路人。党内开展的活动与经济活动结合得不紧密，相脱节；同时，面对广大农民群众强烈的致富愿望，一些先富起来的农民党员，带领群众共同致富也缺乏有效的形式和途径，党员的先锋模范作用没有得到充分地发挥。据我们调查，党员带头致富的占60%，带领致富的不到20%。现在全区52个行政村中，绝大部分村还没有形成明确的主导产业，主要有以下几个方面原因：某些干部、党员在思想认识上还存有偏差，认为“现在是市场经济，群众发家致富要靠自己”；有些党组织和党员干部想带头、带领致富，但不知道做什么、怎么做；有些党组织也试探性地搞了一些项目，但是由于思路不宽，方法不当，导致成功的少，赚钱的少，在群众中失去信誉；有的基层组织一年到头只忙着应付上级工作任务，没有拿出更多的精力考虑发展经济。

（三）对农村经济发展的拉动力不强劲。进入全面建设小康社会的经济发展新阶段以后，促进“三农裂变”、实现“双增”已经成为农业和农村工作的中心任务。但从我们的调查来看，由于现有合作经济组织在市场中还没有形成站得住脚的规模，没能成为支持本村经济发展的龙头产业，还没有打造出占领市场的拳头产品，因此，对乡（镇）村的财政收入所做的贡献比率还很低；对人均收入水平的提高还没有形成绝对的合力，还有很大的潜力需要进一步挖掘。

（四）区直部门和乡镇站所的扶持、服务不到位。我们在调查中感觉到，现在的合作经济组织对我们的区直部门和乡镇站所有“五盼”：即“盼资金扶持、盼信息扶持、盼技术扶持、盼市场扶持、盼政策扶持”，这就给我们的涉农部门和各乡镇站所提出了新的要求，说明我们的工作距离合作经济组织和农民的切身利益要求还存在着许多差距，对他们的扶持、服务还不充分、不到位。

三、对策建议

（一）顺应发展规律，促进基层组织建设与经济建设紧密结合。以党员合作社为代表的农村合作经济组织，由党组织倡导，党员、干部领办、创办，按照自愿联合、利益共享、风险共担、精诚合作、共谋发展的原则，把一定区域内具有一定产业规模和致富技术的党员和骨干群众组织起来，在生产经营活动中统一领导，相互扶持，互利互惠，共同发展。大力发展合作经济组织，是当前农村日益发生深刻变化的形势下，经济和党建工作有机结合的有效形式，是认真贯彻十六大精神，在农村践行“三个代表”重要思想，促进“三农裂变”、实现“双增”目标的必由之路，各级党组织和农村领导干部及全体党员应当清醒地认识和把握住这一发展规律。首先，要因地制宜，积极组织建立合作经济组织，广泛进行思想发动，积极探索尝试，坚持从实际出发，根据各乡村产业的发展基础、党员干部素质和群众愿望，大力发展合作经济组织。其次，要强化措施，研究制定促进合作经济组织发展的政策、措施，鼓励那些有经营管理组织协调能力的农民党员、机关干部带头领办、创办，并注意利用现有经济组织和经济实体进行嫁接改造，做到高起点、高发展。再次，实行“双向培养”，提高农村基层党员干部带领群众增收致富的能力，在农村合作经济组织中锻炼干部，培养人才，把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村干部，解决好村级干部素质不高，后继乏人的问题。

（二）适应发展的要求，加快推进区直部门和乡镇站所的职能转变。一方面要明确区直部门和乡镇站所在促进农村合作经济组织中应尽的义务和职责，并纳入工作目标责任制。特别是涉农部门和站办所要与基层和群众一道共同创业，牵头领办、创办合作经济组织，在为基层和群众服务中体现职能，在扶持、领办、创办合作经济组织的实践中搞好示范，多做贡献，重点在资金、技术、信息等方面加大扶持力度。另一方面，要与农村的其他各项创建评比活动结合起来，重点考察区直部门和乡镇站所的服务意识和服务水平，在合作经济组织中进行“群众满意度”测评活动，把合作经济组织是否满意作为被考评部门的主要衡量标尺，与干部奖惩挂钩，增强部门和站办所的责任感和自觉性，推进其职能转变，促进经济发展。

（三）提高发展层次，积极引导农村合作经济组织向规范化发展。引导合作经济组织规范化发展，要坚持四个原则。一要坚持实事求是。组织合作经济组织要务求实效，反对弄虚作假，反对“拉、包、派”，不能只图形式，照搬照抄。要成熟一个，组建一个，发展一个，适合采取什么联合方式就采取什么联合方式，不追求数量，不拔苗助长，不搞一刀切。二要坚持依托科技。农村合作经济组织发展的大方向是实现与国际市场接轨，产品的科技含量是决定其发展的前提，因此在组织和发展理念上一定要注意提高科技含量，努力实现产品的附加值和高效益。三是要坚持面向市场。要遵循市场规律，根据市场需求，把握供求趋势，立足于本地产业优势，走贸工农一体化、“公司加农户”发展模式的新路子。四是要坚持民主管理。合作经济组织宗旨上体现服务农民，本质上是群众性自治经济组织，因此发展中必须坚持合作运营的基本规律，实行民主管理，包括各项章程的制定、组织机构的设置、各项

规章制度的建立以及重大的生产经营活动，必须由全体组织成员讨论决定，保证他们充分行使民主权利，使农村合作经济组织从发生到发展始终保持透明状态，良性发展。

篇7：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

[摘要]集体经济是农村经济的重要组成部分，农村集体经济是村组区域内劳动群众共同占有生产资料的一种公有制经济形式。发展农村集体经济，能够促进农民持续稳定增收，加快农村工业化、现代化步伐。延边如何根据本地区实际情况和地理环境将农村集体经济发展得更好、更快，这个亟待解决的问题摆到了我们面前。本文针对这一形势，将发展壮大延边地区农村集体经济作为行文主线，通过对发展现状对比剖析，提出切实可行的措施和方案，为延边地区农村集体经济的发展提出意见和建议。本文运用文献资料法、专家访谈法、调查法等研究方法，从延边地区实际情况出发，对延边地区农村集体经济发展现状、发展困境、问题原因、发展对策等方面进行了研究。

[关键词]延边地区 农村集体经济 现状 发展对策

[中图分类号]F321.32 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2014）04-0100-02

一、延边地区农村集体经济基本现状

（一）农村集体经济发展速度缓慢，农村集体经济实力薄弱

延边地区的许多村级组织都处于“空壳”或负债状态，公共事务缺少投资，公益事业兴办不起来，基层村组织的影响力和号召力每况愈下，有的村屯甚至连村干部的工资奖金和村级组织正常运转的经费都无法解决。以延边地区的汪清县为例，2012年，汪清县农村集体经济收入为420.55万元，村均2.1万元，其中没有集体收益的村达到100个，占到总数的50%。农村集体经济收入非常低已经是延边地区的普遍现象，严重制约了延边地区农业农村经济的发展，制约了延边农业农村现代化水平的提高。

（二）增收渠道单一，发展缺乏后劲

延边地区农村集体经济一般都是小规模经营，承包费、租金等成为农村集体经济收入的主要来源。延边地区地处偏远的东北山区，属于相对贫困地区，经济社会发展水平和科技水平相较发达地区落后很多，农村集体经济生存和发展愈发艰难，难以应对日趋激烈的市场竞争。经过对汪清县2012年农村集体经济收入结构进行调查和对比，当年汪清县村级集体总收入中，出让山地、征地补偿等一次性收入250.47万元，占比59%；土地承包、门市租金等经营性收入104.03万元，占比25%；粮食直补、退耕还林等其他收入66.05万元，占比16%。这些数据都充分说明了延边地区农村集体经济发展还是主要依靠耕地、林地、果园、房屋、鱼塘、门市等集体资产和资源对外出租或发包，这些收入虽然风险小、来源相对稳定，但是却缺乏后劲。

（三）主导产业规模太小，农业产业化经济结构比例非常不合理

延边地区许多村屯仍然依靠种植业、养殖业等传统农业来维持农村经济的发展，农村集体经济发展则主要依靠商业、服务业和门店出租或村集体土地、果园、林地发包等，收入来源结构不合理，收入少。主导产业普遍规模太小，有的村屯甚至都不知道该以什么产业为主导产业来发展，更不用提规模效应和品牌效应，农产品的科技含量和下游产品匮乏，附加值低，市场竞争力和市场份额少，产业化程度普通不高，农民和村集体没有合适的产业作为基础，农村和村集体的收入也就无法保证。

二、延边地区农村集体经济发展困境

（一）不良债务多

延边地区村级集体负债现象十分普遍且非常严重。这其中，有村集体办公司、办企业亏损所造成的欠债，也有为了发展义务教育、村屯环境整治等公益事业到处举债。这些债务长期积累，已经严重阻碍了农村集体经济的发展。从汪清县村级集体负债情况看，截止到2012年底，汪清县有负债的村194个，占总数的97%。其中，负债10万元以下的136个，负债10-20万元的26个，负债20-50万元的22个，负债50万元以上的10个。这些债务中，有许多都已经成为陈账或死账，根本无法追回，村级债务化解起来非常困难，依靠自身实力根本无法化解。

（二）政策扶持不够

延边地区还没有出台关于发展壮大农村集体经济方面的综合性文件。没有总体规划去指导农村集体经济发展壮大，农村集体经济发展缓慢、不会发展，存在问题非常多，导致关于农村集体经济发展现状的许多统计数据也模糊不清，难以制定切实可行、有针对性的政策文件。现在，农民群众非常需要政府出台关于土地使用、启动资金、资金扶持等方面的优惠政策。另一方面，各县（市）、各乡（镇）基本上把主要精力集中到抓农村个体私营经济的发展和农民收入的增加以及农村基础配套设施的建设上，扶贫工作也着重在扶持农户的发展和基础设施建设上，对于农村集体经济的发展则缺乏有效扶持。

（三）资产管理差

延边地区集体资产经营管理非常不好。在延边地区，个别村组办公司或办企业的时候，根本没有考虑本地的实际情况，对公司或企业投资的项目不进行论证把关，盲目四处借贷办企业，由于各种原因，投资效益越来越差，最后导致投资失败，欠下大量债务和贷款，根本无力偿还，给村级集体组织造成了巨大的经济负担；一些村集体在企业改制中对集体资产不评估或低评估，造成集体资产流失；还有的村非生产性开支数额较大，胡乱花钱现象严重，甚至贪污、挪用、侵占集体财产，造成集体资产流失。

三、延边地区农村集体经济问题成因

（一）对发展农村集体经济的探索缺乏，对发展农村集体经济的认识较肤浅

延边地区的各县（市）和各乡（镇）在选拔任用村干部上，更加注重村干部带头致富的能力和作用，忽视了村干部带动发展农村集体经济的本事，没有意识到发展农村集体经济是促进农村共同富裕的重要途径。同时，对农村集体经济多样化发展缺乏深层次的探索，部分农村集体经济组织存在决策不科学、缺乏创业观念、不重视市场经济规律、产品科技含量低、市场附加值低、竞争力弱等现象，农村集体经济组织对这些问题毫无办法。

（二）生产要素的匮乏极大地限制了农村集体经济的发展

延边地区多数村屯都没有预留机动地或预留的机动地非常少，使得发展农村集体经济缺少最基本的生产要素――土地。同时，分得土地的农民又不愿意把自家的口粮田留给村集体用于发展农村集体经济。从延边实际来看，有集体经济收入的村大部分没有统一经营的龙头企业，集体经济收入主要依靠出租集体资产、资源来获取一定的租金、承包金，不能将集体资产、资源转化为资本。无集体经济收入的村组织完全依赖上级转移支付来维持村级组织运转，完全变为“三靠”模式，即村级运转靠“补”、公益事业靠“捐”、基础设施建设靠“要”。随着林权改革等产权制度改革的推进，村级集体财产不断减少，壮大农村集体经济已成为“无米之炊”。

（三）农村集体经济负担过重，农村集体经济发展受到了严重的阻碍

社会主义新农村建设和城乡一体化进程越来越快，农村公益性支出逐年增加，尽管上级在不断提高相关补助额度，但是需要村集体负担的费用明显逐年增多，如农村环境卫生整治、农村文化设施建设、新农村配套设施建设等等，都需要村集体承担一部分费用。另外，一些非生产性支出如报刊费、招待费等也占据相当比例，造成农村集体经济负担过重。

四、延边地区农村集体经济发展对策

（一）加强村级干部队伍建设

将村级领导班子配备到最好、最强、最优，提高能力素质，成为壮大集体经济的关键。结合素质升级，加强教育培训，是提高村级干部队伍素质的必要手段。村干部班子要充分认识发展集体经济的紧迫性和重要性，既敢于解剖困难和查找问题，也要积极利用当地优势，制定有效的方案和任期目标，同时能够坚持不懈将其解决。不仅如此，建立健全监督检查机制和激励机制也是十分必要的。对发展村内的集体经济做出突出贡献的，不仅要公开表彰进行精神鼓励，还要给予实际的物质奖励。

（二）积极寻找化解农村债务的方法

一是要清收化债。由村委会对债权债务进行全面核对，逐项逐户清收债务。对有偿还能力的农户，实行财产抵押或以欠转贷，变无息为有息，利率由村民大会决定；对一时无力偿还的农户，制定还款计划，分期进行偿还；对确实无偿还能力的贫困户，通过规范程序，进行缓收、减收、免收；对极少数有能力但不愿偿还的农户，运用法律手段解决。二是要减息化债。理顺陈旧贷款利息，制止利息转本金形成新的债务。三是要剥离化债。按照“谁举债谁偿还”“谁受益谁负担”的原则，重新核定债务承担主体，剥离不该由村委会承担的债务。

（三）探索实行多种发展模式

一是依靠本村的地理环境、资源优势、外部情况、村班子政治觉悟和思想进步程度等情况，从基础工作出发，积极挖掘形式的多样性，反对一刀切，利用本村优势，找到适合的发展方向，本着靠水吃水靠山吃山的原则，成立服务组织，开发信息，发展农村集体经济。二是要积极建设农村网络信息平台，将村内有效信息及外部的先进经验及时录入，为村民的种植养殖产业寻求同领域汇总相对技术成熟、运营良好的企业，聘请相关人员进行授课、手把手教学，并积极促进这些企业与本村合作社合作，争取创建收益联合体。三是根据本村资源优势寻找发展道路。农村集体资产最主要的组成部分是土地，只有合理开发和充分利用集体土地，才能做到借地生财，进一步确保农村集体经济有长期收入。四是加快农村的农民合作社和企业的建设，将村内闲置土地和一些小型且亏损的集体企业及时转让和出售给村民经营，一些破产的集体企业闲置下的设备和工作厂房等出售租赁给私营企业，增加村集体收入，盘活集体资产。五是积极向上级部门争取资金，寻求政策扶持。在向上争取政策扶持时，可以考虑土地、林业相关优惠政策、种植业无偿补助、农田水利建设项目等相关领域，利用县（市）开展的结对帮扶、走访活动以及目前大力开展的群众路线教育实践活动等为载体，开展工程项目的整体规划和预计收入以及参股村民做出整体规划，确保审批成功。

（四）制定出台扶持政策

政府的扶持一方面可以从宏观上为农村集体经济组织的发展创造良好的外部环境，打破条块分割，在计划审批、工商登记、征占土地、资金投入、物资供应、产品销售、税费征收等方面提供方便；另一方面可以对农村集体经济组织的发展给予财政、金融、税收等方面的支持、援助。在具体发展过程中，要明确统筹区域发展和城乡发展的要求，加大政府资金投入，减轻农村公共设施和公共服务方面农村集体经济所承受的负担，每年安排一定数额的农村集体经济专项发展资金，选取一批农村集体经济较为薄弱，但具有特色产业项目、发展产业潜力较大、短期见效快、示范辐射力强的村作为试点村进行扶持。同时，通过政策倾斜和包联扶持，鼓励和引导各村以创办企业、招商引资等形式组建经济实体，壮大农村集体经济实力。

五、结语

延边地区农村集体经济的壮大和发展，直接关系到延边农民的切身利益和生活质量，影响着延边地区新农村的建设和改革大局，是体现着坚持走社会主义道路的坚定理念。从大局来看，城乡一体化进程在我国大部分地区正在有序推进，在以城镇带动乡村、以工业反哺农业的大趋势下，延边地区的农村集体经济会得到各县（市）和工业部门在政策、资金、管理、人才、技术等方面的帮助和扶持，为自身发展创造更好的条件。因此，农村集体经济特别是延边地区的农村集体经济将在未来很长的一段时间内呈现稳步上升的良好趋势。

【参考文献】

篇8：关于农村集体经济组织发展的法律困境与对策探析

关键词：政府职能,农村专业合作经济组织,问题,建议

农村专业合作经济组织虽然在我国取得一定成就, 但其尚处于发展的初级阶段。现阶段, 尽管有政府的积极参与, 但由于信息不对称、农民参与率低、技术知识欠缺、资金周转运行困难、政策制度风险等因素, 极大地制约了农村专业合作经济组织的发展。随着政府改革进程的不断深入, 政府职能不断转变, 政府对农村专业合作经济组织关注程度加深, 并且对解决农村专业合作经济组织问题的经验不断积累, 政府参与的作用日渐明显。

1 农村专业合作经济组织概念及其发展意义

1.1 农村专业合作经济组织的概念

农村专业合作经济组织是指在家庭承包经营的基础上, 以农民为主要成员, 依法自愿联合组成的实行民有、民管、民享原则并依据共同制定的章程, 建立起对外参与竞争、对内提供服务的一种合作经济组织。农村专业合作经济组织是为适应激烈的市场竞争, 独立农户为了提高群体竞争力自愿组成的以信息服务、技术支持和行业自律等手段, 来实现组织目标, 产权归其成员控制的经济共同体。在外延上, 它是当前我国农村专业合作社、经营性专业协会、社区合作社、经济联合体等组织形式的总称。

1.2 发展农村专业合作经济组织的意义

1.2.1 有利于构建社会和谐, 维护农村稳定。

农村专业合作经济组织搭建起基层政府与农民沟通的桥梁, 广大农民可以通过有效渠道表达利益诉求, 改善农村党群、干群关系, 维护农村稳定, 推动农村和谐社会的建设。

1.2.2 架起了农户与市场之间的桥梁, 提高了农民进入市场的组织化程度。

农村专业合作经济组织作为农村市场体系的中介组织, 农民根据其提供的有关产业政策和市场信息有计划地安排生产的品种和数量, 避免生产经营的盲目性, 实现小生产与大市场的有效对接, 降低了交易成本, 增强了抗御市场风险能力, 保障了农民的权益。

1.2.3 有利于推进农业结构调整, 促进优势产业发展。

农村专业合作经济组织按照市场经济的要求, 打破所有制、区域和行业界限, 紧紧围绕某一优势产业生产, 实现生产要素在更大范围、更大领域的流动组合, 可以形成新的经济增长点, 催生了新的生产力, 达到农业结构调整、农民增收的目的。

2 我国农村专业合作经济组织发展面临的问题和困难

2.1 法制不健全

农村专业合作经济组织作为农民进入市场的载体, 作为政府联系农民的纽带, 农村专业合作经济组织必然会成为农村经济实现第二次飞跃的组织形式。但发展农村专业合作经济组织是一项庞大的系统工程, 涉及到经济和社会各个方面, 以及农业生产、加工、销售等诸多环节。目前农村专业合作经济组织法律贯彻还不到位, 合作组织还难以做到规范化发展。要促进农村专业合作经济组织的健康发展, 就必须完善立法、营造良好的外部发展氛围。为此我国农业经济学界及相关政府部门深入对农村专业合作经济组织的发展问题进行研究和总结之后, 制订了《中华人民共和国农民专业合作社法》, 已于2007年7月1日起开始施行。这是1949年后中国首部专门规范和发展农民专业合作经济组织的法律, 也是1978年推行家庭承包经营责任制后, 首次以立法形式推进农民之间的经济互助与合作。但是该法具有很强的阶段性特点, 从法律的颁布、实施到完善还有很长的路要走。

2.2 融资渠道不够通畅

目前由于我国农产品生产收益低, 从而导致农业生产投入减少, 进而制约农民收入增长, 而大多数专业合作经济组织难以享受到扶持资金、无息贷款、低息贷款、甚至贷款等相关政策的支持, 进而严重制约农村专业合作经济组织发展。

2.3 经营风险大

由于自然灾害, 无合同保障、单产不稳、信息错误和没有稳定的销售渠道等因素造成农村专业合作组织经济损失现象时有发生。在我国生产资料市场不规范和不健全的情况下, 种子 (苗以及其他相关联生产要素的问题比较突出, 再加上生产技术方面的落后及政府制度政策的变动, 导致农村专业合作经济组织经营风险加大。

2.4 规范机制不完善

由于农民知识文化水平较低, 在建立农村专业合作经济组织中的制度规范过程中, 组织运作机制不健全, 同时政府缺少相应的法律规范, 从而产生各种矛盾与纠纷, 制约了组织的进一步发展壮大。参加合作组织的成员素质参差不齐, 在基金吸纳, 投资机制, 利益分配, 成员吸纳, 组织协调等方面缺少权威规范。农村专业合作经济组织在日常开支方面没有经验可循, 缺少规章制度及相关法律条例可查, 在运作过程中常遇到问题难以解决, 妨碍经济合作组织组织化、制度化建设, 影响其健康发展。

2.5 科研发展滞后, 经营管理人才缺乏

在我国, 相对于城镇人口农村人口的文化水平相对较低, 加之农村人口居住分散, 组织不易, 既使组织起来以后, 还要面临一个对内加强监督、控制成本、民主管理, 对外加强经营管理、统筹协调的问题。因此, 农村专业合作经济组织需要一批有较高文化知识、懂技术、会管理、市场开拓能力强的复合型人才, 而大多数的农民带头人适应市场经济的意识和能力都不强, 管理水平低, 且缺乏创新能力。这种组织人才的稀缺, 成为制约组织发展绊脚石。单凭引进人才和技术的模式满足不了市场的需要。农村人才体系建设是时代发展的迫切需要, 科学技术和管理人才体系对农村专业合作经济组织的发展和创新起至关重要的作用。

3 对政府推动农村专业合作经济组织发展的建议

3.1 实行资金扶持

政府要预算安排一定资金, 予以专项扶持, 并从有关涉农资金中切出一块予以扶持。金融部门适当放宽抵押、担保条件, 积极给予信贷支持, 帮助解决启动资金和收购环节流动资金不足的问题。农产品加工项目要面向社会招募引资, 善于盘活存量资产。另一方面实行税收优惠。经工商登记成立的农村专业合作经济组织, 通过向农户提供技术服务和劳务所得收入免所得税, 销售自产农产品及其经简单加工自产农产品, 减免各种税务。

3.2 推进市场环境体系建设

首先政府应坚持公开的、统一的准入领域和准入条件, 整顿市场秩序, 尤其是大力整顿农资市场。其次, 政府努力建立公平、符合市场规则的市场投资体系, 完善符合市场要求“软”、“硬”设施。再次, 要促进农村专业合作经济组织发展的保险机制, 并建立长效机制。如建立专项投资风险基金、规范合同制、订单农业、市场保护价机制等惠农政策, 减少其风险。最后, 要发展好农业保险, 解决农民的后顾之忧, 使得农村专业合作经济组织能够放开手脚, 大胆去干。

3.3 加大规范化建设的力度

主要是在坚持“民办、民管、民享”原则上, 充分尊重农民意愿。坚持“民办”, 就是坚持以农民为主体的思想, 按照农民意愿, 开展劳动、资金、技术和销售等方面的合作, 切不可行政干预过多, 更不能包办代替。政府要根据《农民专业合作经济组织示范章程》, 指导和协助理顺专业合作组织内部各个方面的相互关系, 完善运行机制, 力求使其按照市场经济规律和合作制基本原则规范运作, 做到以规范促发展。重点要健全保障制度、利益分配机制和监督制衡机制。通过章程、签订合同、协议、契约等形式明确社员、会员和合作组织之间的权利和义务, 规范并约束参与各方的行为, 正确处理好组织与农户之间生产经营和利益分配关系, 坚持把农民的利益放在首位, 使农村专业合作经济组织真正成为助农增收、健康发展的有益事业。

3.4 努力实施科教兴国战略, 加大农业科技信息人才的培养

首先, 建立人才培养激励体系。组织建立与学校互动模式, 建立人才开发机制。政府要有计划有目的的对干部进行培训和监督, 有条件的可以实行远程教育。政府通过设立专项科研资金, 鼓励组织科技人才, 鼓励农业专家培养农业应用领域的专业人才。其次, 政府应引导相关协会建设, 构建信息发布平台。为组织成员提供全方位、系列化、全过程优质服务, 搜集、传播、了解市场信息和科技信息, 增强农民对市场的应变能力, 协调政府与政府、政府与企业及组织之间运作。同时政府要做好信息整合和协调工作, 整合各类资源, 形成信息服务的合力。具体来讲, 就是要在政府的协调下, 整合农业科技、气象、市场、农业院校以及龙头企业之间的信息和资源。

3.5 促进农村经济向产业化经济发展

改革开放以来, 民营资本在促进农村经济发展中有着不可取代的作用。为此民营资本介入农村专业合作经济组织是民营经济发展的客观要求, 也是农村专业合作经济组织发展必然选择和主要途径。农业产业化经营是以市场为导向, 按产业系列组织发展农村经济, 实现农业与相关产业系列化、社会化和一体化的发展过程:即农、工、商一体化, 产、加、销一条龙工程。基本形式是“公司+合作经济组织+基地+农户”。通过生产要素的流动和优化配置而形成农业产业化经营方式。政府应发挥自己的职能及监督作用, 发挥市场在资源配置中的基础性的作用, 协调各方面利益。

参考文献

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