处罚力度调研

处罚力度调研（通用8篇）

篇1：处罚力度调研

2010年5月12日，最高人民检察院下发《关于进一步加大查办严重行贿犯罪力度的通知》，要求各级检察机关在查处受贿犯罪的同时，重点查办八种情节恶劣、危害严重的行贿犯罪案件。此举不仅是对社会公众呼声和愿望的积极回应，也彰显了检察机关向行贿犯罪亮出法律监督的利剑。行贿与受贿是一种具有典型“对合”特征的孪生“兄弟”，两者相互依存，互为因果，国际社会反腐败治理的最高行动纲领《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》），旗帜鲜明地提出“反行贿与反受贿并重”刑事政策，强调对行贿与受贿犯罪的对合性治理。但作为《公约》的缔约国，我们目前尚未与之接轨，所采取的是“以受贿罪为治理重点的非对称性治理策略”，在司法实践中，客观上形成了一条“重受贿轻行贿”的不成文定律，弱化了对行贿犯罪的惩治，使得相当一部分行贿犯罪分子没有受到法律追究。针对这一现象，我们从立法层面、实务层面和应对策略三个方面对加大对行贿行为的处罚力度进行了思考。

一、立法层面的缺失：对行贿犯罪与受贿犯罪治理的非对合策略

1、对“为谋取不正当利益”要件适用的理解存在分歧。我国刑法在行贿犯罪构成设计上，要求行贿罪的成立以行为人具有“为谋取不正当利益”的主观要素。何谓“不正当利益”？虽然“两高”在1999年3月对此作出司法解释，但此规定仍显模糊，有些情况在司法实践中很难分辨出行贿人谋取的利益是正当还是不正当的。特别是在市场经济条件下，一些犯罪分子并不仅仅采取物质上的贿赂，而且越来越追求非物质性的贿赂，尤其是性贿赂已成为当前行贿的一种重要形式，往往物质行贿走不通，色情行贿一通百通。而非物质性行贿案件的难以定性、取证和查处，导致一些行贿犯罪在司法上的再次宽容，这不能不说是行贿犯罪立法上的一个缺憾。

2、数额上的不同入罪标准。我国刑法对贿赂犯罪的成立要求必须具备一定的数额标准。明确规定受贿入罪的数额标准一般为5000元，而对行贿入罪的数额未予直接规定，但根据最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，行贿罪的立案数额标准一般为10000元。受贿罪与行贿罪的不同入罪标准，造成了行贿罪的犯罪圈要小于受贿罪的结果。

3、刑法上的刑度配置差异。我国刑法在贿赂犯罪的刑度配置方面，采取的是以犯罪数额与情节作为配置刑罚梯度标准的模式，根据犯罪数额的多寡区分多个彼此衔接的幅度，再相应规定轻重不同的刑罚，从而形成幅度相对较小，1

数额、数量的大小与法定刑的轻重相互对应的罪刑等级。较之受贿罪精细化的四个法定量刑幅度（刑法第386、383条），行贿罪的法定量刑幅度相对较大（刑法第390条），衡量标准也比较简单。不仅如此，立法对行贿罪与受贿罪的法定最高刑度配置也采取了差异处置的原则，对受贿罪的最高法定刑为死刑，而对行贿罪的最高法定刑为无期徒刑。尽管无期徒刑和死刑都属于“重刑”范畴，但毕竟是“一生一死”，其严厉程度和威慑作用有着较大差异。

4、在量刑过程中忽略对行贿谋利数额的考察。行贿犯罪除了作为犯罪数额的行贿数额之外，还涉及行贿谋利数额。司法实践往往强调查证行贿犯罪数额，但对行贿犯罪所得的经济利益并未予以重点关注。我们通过对法院判决的抽样调查发现，大部分判决书均未明确提及行贿谋利数额以及对不正当利益作出何种处理，从而导致在量刑过程中无法精确地从社会危害性的角度予以酌情配置刑罚。事实上，不正当利益数额往往远远超过行贿人给付国家工作人员的财物数额。1因此，以行贿数额作为定罪量刑的主要实体法依据，在量刑过程中忽略对不正当利益数额的刑罚裁量，在刑罚执行过程中放弃对非法所得的追缴，势必造成行贿犯罪成本明显低于行贿犯罪收益，丧失了刑罚适用的犯罪预防作用。

二、实务层面的困惑：对行贿犯罪的查证处理存在诸多难度

1、行贿犯罪界定难。行贿人是否具有“谋取不正当利益”的情形，是认定构成行贿罪的关键。由于立法和司法界对行贿罪的构成要件要求过于严格，加之法律规定的不明确性，在司法实践中，对于“谋取不正当利益”的理解有着不同的认识。多数人认为“不正当利益”是指违反目前的法律、法规规定所得的 “非法利益”，而对“合法利益”或者“不合理利益”是否能以行贿罪论处，由于观点不一，司法界没有统一的标准认识，很难认定，检察机关查办这类行贿案件时也多有顾虑，导致对大量行贿犯罪嫌疑人无法追究刑事责任，直接影响了对行贿案件的查办和处理。22、行贿犯罪取证难。行贿人的行贿情况相当复杂，他们为了谋取不正当的利益，往往在不同的时间、地点，利用不同的方式，对不同的人员进行行贿；1如有3件案件的行贿人，分别为谋取300万元中介业务的费用收益，行贿8万元；为调动530万元的借款，行贿4.4万元；通过以次充好的方式非法获利13万元，行贿3万元。

2如器材配件供货商对相关人员以财物或回扣的方式推销产品，其谋取的利益本身不违法，但从谋取利益是否合理分析，其采用行贿的手段获取的利益对社会来说是不合理的。

或是一人向多人行贿，或是多人向一人行贿，大都是次数多、数额小，如果没有财务记录，行贿人不愿主动交代，行贿数额很难查清，客观上也难以调查取证，这样行贿数额往往达不到犯罪的起点数额。此外，在贿赂犯罪案件中，涉嫌犯罪的双方通常都是“一对一”的，要确认行贿人的罪行，最直接的证据是受贿人的证供。但由于行贿人和受贿人之间存在的利害关系，在许多贿赂犯罪中，受贿方与行贿方往往订立攻守同盟、“君子协议”，或者达成“默契”，任何一方都不肯轻易暴露另—方。还有些人虽然痛恨腐败，但对行贿往往只看到财物支出而没有看到背后的非法所得，甚至以为行贿者只是有求于人迫不得已，对其危害性认识不足，不想举发，不愿作证。这些状况，都会给查处行贿案件造成障碍，导致案件的查办陷入调查取证难、固定证据难的“尴尬”困境。

3、单位行贿定责难。单位和个人都可以成为行贿犯罪的主体，在刑事处罚中，对自然人犯罪容易明确主体和责任，而单位犯罪因情况比较复杂，往往无法明确责任人。在以行贿罪追究单位领导刑事责任的案件中，是否属于为个人谋取利益在事实上难以认定。比如在工程建设领域中，行贿是一些工程建设单位“通关”获取工程项目的“潜规则”，不少是单位认可或领导默许并由项目经理或相关人员实施的，这究竟系个人行为还是单位行为难以分清，即使明确了责任人，各人是否达到犯罪的程度也难以把握。3刑法对单位犯罪主体的判断究竟以形式判断为主还是以实质判断为重？如何设置司法认定规则，有效辨识单位成员行贿是代表单位还是个人行为？相关单位犯罪理论与实践适用问题在行贿犯罪的语境下并没有得以全面解决。伴随着一人公司的设立与公司业务员销售权限的不断扩大，如何廓清自然人行贿与单位行贿的界限已成为行贿犯罪刑法适用的突出问题。44、“豁免规则” 5把握难。行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚，是刑法第390条第2款对行贿人给予有条件从宽处理的特别规定。依据办案传统和惯例，侦查机关大都将主要精力放在受贿犯罪方面，为更快地侦破此类案件，往往在查办受贿案件时，以减轻甚至不追究行贿人刑事责任为条件，鼓励涉案行贿人主动交代行贿事实，以利于受贿案件的侦破。3从一些判决书认定事实的文字表述来看，诸如法定代表人为了单位多接工程、公司经理为了稳定占有市场份额或增加业务量、项目经理或销售主管为了推销产品等具有单位利益性质的不正当利益仍然被认定为属于为谋取个人利益。4司法实践中，对单位行贿难以落实责任人、难定性、难处罚，导致单位行贿现象虽然频发，受贿贪官纷纷落马，但对行贿单位却很少追究刑事责任，刑事处罚更是“凤毛麟角”的“怪现象”，无疑是对单位行贿的“纵容”。

5刑法第390条第2款规定“行贿人在追诉前能主动交代行贿事实的，应当减轻或者免予刑事处罚”。

但实务部门在适用“豁免规则”过程中出现了一定混乱，主要表现为对主动交代行贿行为的被告人，基于供述时间、供述内容等因素，从轻、减轻、免除处罚幅度存在较大差异。行贿人的“主动交代”程度相差很大，多数没有“自首”和“检举揭发受贿罪”的表现，在这种情况下如何把握“豁免”的尺度较为困难，特别是对在追诉前能坦白交代却不交代，没有对侦破受贿案件起到重要作用的行贿人是否“豁免”更难把握，不予“豁免”则难以获取行贿人的供词，给予“豁免”则会使大批行贿人免受追究而逍遥法外。

三、应对策略与思考：对加大行贿犯罪惩治力度的几点建议

(一)检察工作方面

1、检法之间应当就争议问题加强沟通协调

由于行贿犯罪认定中的一些典型争议问题具有一定的普遍性，在最高司法机关出台司法解释前，本市检法两院应当加强沟通协调，通过检法联席会议等形式，加强对行贿犯罪司法适用中一些具有普遍性、代表性争议问题的研究，努力形成关于行贿犯罪法律适用的执法规范，在本市范围内做到规范标准、统一执法，做到定罪量刑的相对均衡。检察机关内部也要加强对有关问题的研究，加强案件信息的收集整理，通过召开检察委员会，就有关争议问题达成共识，以进一步完善法律适用的标准，制订行贿犯罪的证据规格、证明标准，不断积累经验，促进规范执法。

2、应当加强对行贿案件的刑事审判监督

检察机关公诉部门应当切实提高审判监督能力，加强对判决裁定的审查。基层检察院应当加强与市院、分院的联系沟通，对行贿案件中存在的争议问题及时请示，对于法院确有错误和判决不当的裁判应依法提出抗诉。上级检察机关应当加强对下级检察院的刑事审判监督工作的领导与指导，合理调配公诉资源，统筹运用公诉人才，加强对重大行贿案件判决裁定的审查和抗诉案件的出庭公诉工作，通过依法履行刑事审判监督职能，促进行贿案件的规范处理。对于下级检察院开展刑事审判监督中遇到的阻力，上级院应当积极协调，排除干扰，增强监督力度，务求监督实效。对于不符合抗诉标准但具有一定瑕疵的判决，要通过检察建议、检察公函等形式进行监督，促进司法公正。对于一些有争议的典型案件，要利用检察长列席审判委员会制度，表明立场和观点，通过

个案的解决促进类案的规范处理。

3、恰当运用宽严相济的刑事司法政策

行贿人与受贿人处于博弈平衡状态。如果对行贿人罪责追究过于苛严，可能导致贿赂双方结成攻守同盟；而对行贿人刑事处罚过于轻缓，可能无法遏制贿赂犯罪的源头。如何在犯罪嫌疑人与证人之间对行贿人进行准确定位、有效处罚，是行贿犯罪程序法适用首先需要考虑的问题。我们认为，应当根据行贿事实与行贿人在侦查过程中的配合程度确定其诉讼角色，在此基础上把握惩治行贿犯罪的轻重缓急，指导后续刑事程序的展开。应鼓励行贿人提供有助于检察机关侦查取证的案件信息，有助于追回不正当利益的协助行为，有助于指控贿赂犯罪的实质性配合，不仅能够有效地减轻惩治贿赂犯罪的整体司法成本，而且也是认定犯罪事实的简便途径。对于达到立案标准应当按照行贿犯罪处理的，检察机关必须予以立案侦查。同时要注重把握刑事司法政策的运用，根据具体情况，在强制措施以及刑罚、行政处罚的适用上予以适当让渡。

4、完善行贿案件行政执法与刑事司法的衔接机制

惩治行贿犯罪是一个系统工程，需要各部门的相互配合。检察机关刑事司法与工商行政管理等机关执法的机制衔接对于遏制行贿犯罪具有重大意义。应建立联系工作制度，从有利于刑事司法与行政执法相衔接，以及防止遗漏、便于统一移送的角度出发，对于检察机关依法撤销案件和未予立案仅作为污点证人的行贿人，统一由反贪部门在侦查终结或作出撤案决定后的15日内，向工商行政管理等机关移送案件。而对于反贪部门移送审查起诉后，公诉部门作出相对不起诉的案件，侦查部门则应在收到不起诉案件决定书起15日内，办理完移送手续。工商等行政机关对查处的行贿案件，也应当向检察机关移送，接受检察机关监督。对检察机关和工商行政管理等机关互相通报、移送的行贿违法犯罪案件情况，双方要将处理结果互相及时反馈，做好双向衔接与移送。对进入人民监督员程序的行贿案件，检察机关应当在受到行政处罚结果后告知人民监督员，接受外部监督。

(二)司法适用方面

1、合理解释行贿犯罪“为谋取不正当利益”要件

“为谋取不正当利益”要件的刑法解释是行贿犯罪研究的核心问题。在构

成要件结构层面，表现为刑法第389条第2款是否以“为谋取不正当利益”为要件；在构成要件理解层面，表现为如何具体认识不正当利益的内涵和外延；在构成要件关系层面，表现为“为谋取不正当利益”要件是否需要与给付贿赂的客观行为要件形成明确对应关系。捋清条文关系、明确核心概念、联动思考主客观要素是解决上述难题的基础。高检院应当就有关问题继续加强与最高法的沟通协调，共同深入研究，就“为谋取不正当利益”等要件的理解、经济行贿中是否要求“为谋取不正当利益”要件等问题作出明确而具体的回答，必要时联合制定司法解释，以统一司法适用。

2、加大单位行贿罪的查处力度，准确认定单位行贿犯罪

针对单位行贿罪刑法条文适用率低的突出情况，检察机关应当在深入把握单位犯罪刑法理论的基础上，以行贿犯罪档案查询系统为技术依托，依法加大单位行贿罪刑法适用比例。应当正确查证与认定单位在贿赂过程中的实际地位及经济利益归属，防止单位借口其工作人员个人行贿，规避单位行贿的实质。充分利用行贿犯罪查询系统，以此为基础建构单位行贿间接故意判断规则。根据最高检察院下发的《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》，行贿犯罪档案信息仅覆盖各级法院生效裁判认定构成行贿犯罪的单位和人员。我们认为，对于检察机关已经将单位所属成员实施行贿的情况明确告知行贿人所在单位，督促该单位强化财务制度管理、杜绝违法犯罪行为后，仍然多次发生单位成员行贿案件的，可认定单位放纵、漠视其成员的行贿行为，主观上符合单位行贿的间接故意要件，并不需要证明其主观上必须具备直接故意。此外，也要注意查办一人公司以及其他符合单位犯罪要件的单位行贿案件。

3、正确适用行贿犯罪特别减免条款，科学裁量行贿犯罪刑罚

行贿犯罪刑罚裁量所涉及的刑法条文关系问题较之受贿犯罪而言更为复杂，法律适用过程中的细微偏差即可导致刑罚畸轻畸重。我们认为，行贿犯罪特别减免条款的从宽幅度较大，必须在明晰梳理其与自首、立功的条文关系的基础上，确定有关核心要素的理解，做到合理规范行使刑罚自由裁量权。在尊重自由裁量权和注重量刑规范的前提下，还应当不断增强区分行贿犯罪不同情节的能力，重视考察行贿人的主观恶性，合理的、有选择的予以从轻、减轻及免除刑罚。此外，在侦查、起诉、审判环节应强化对行贿所得利益数额进行调查、分析与认定，并予以积极追缴。

篇2：处罚力度调研

加大监管和处罚力度

对上市公司进行以落实诚信责任为重点的巡回检查和专项核查，督促各有关方面切实履行诚信责任； 利用新技术、新方法丰富监管手段，开辟更加畅通、便捷和高效的资信渠道，充分利用和发挥社会各界的监督力量，进一步加强对上市公司的一线监管，如建立上市公司资信信息网、上市公司失信举报电子信箱等； 建立上市公司诚信评级和公告制度。根据上市公司的信息披露情况，将上市公司分为守信和失信两类，再根据守信和失信的程度划分为若干级别，并定期和不定期地加以公告； 建立诚信档案，实行“黑名单”制。为上市公司、中介机构、董事、监事建立诚信档案，详细记录他们在信息披露方面的行为，并将失信者列入“黑名单”。

篇3：论审计执法与处罚力度的强化

审计执法是审计机关和工作人员依法对被审计单位的相关经济活动进行监督检查的过程。处罚力度是审计机关依法对被审计对象违反财经法规情况处理处罚的强弱程度。20年来, 审计制度的执行给社会带来不少可观的效果, 也推动了法制化的进程。但是, 在新形势下, 市场经济的建立, 多种经济成分的争相发展, 给审计执法增添不少困难。首先审计范围相对减少, 其次就是审计内容的扩大, 因此导致了它的职能也在慢慢弱化。这个问题也该引起相关部门的重视, 加强审计执法监督的力度, 完善审计执法监督。

二、审计执法过程中存在的问题

1、审计执法被权力过多的干预

通常情况下, 各级领导在学法守法方面都是起带头作用的, 并且会对审计部门严格执法表示支持。无口否认, 有部分领导法制观念较为淡薄、缺乏法律意识, 为维护地方或小集团利益就去插手权力管辖范围, 不把国家法律当回事, 搞地方保护主义和部门保护主义, 给审计机关施加压力, 使执法人员进退维谷、左右为难。

2、法律法规的滞后以及错用、滥用自由裁量权

当今我国的审计法相对来说对于违反经济方面的法律法规的行为的处罚力度还比较弱。此外, 诸如《审计法》、《行政处罚法》和《会计法》这些法令法规之间也是极其不衔接的, 这方面的问题是不容忽视的, 它直接导致某些原则上的规定变得没有可操作性, 因而也就会连带到处罚也无章可循。再加上现行法律、法规、规章中, 有关的自由裁量的范围过大, 审计活动就很容易根据个人价值的判断标准、感情取向因来进行, 因而也回出现行政执法的差异较大的种种现象。这些不良的现象不仅让执法人员非常便利地就滥用自由裁量, 也给审计单位钻空子的机会。

3、审计人员的素质无法适应审计工作的要求, 不能很好地执行审计准则

对于一个审计人员来说, 无论是政治素质还是业务素质对于一个审计人员来说都是非常重要的, 其中任何一项过低都会影响到其工作的执行。政治素质如果过低, 极容易受到物质利益的诱惑, 又或者是被人拉拢关系, 行贿受贿等等, 直接导致不能正确地依法处理发现的问题。业务素质太低的话, 就很难全面有效发现违法违纪问题, 导致审计监督无法为政府宏观决策提供依据。部分审计机关和审计人员职业道德水平较低, 缺乏责任心, 没有做到认真执行审计准则。

4、被审计单位内控制度不存在或执行乏力

被审单位没有多余的经济收入, 于是走了歪门邪道。在财务帐上做手脚, 一旦审计部门查出违纪现象, 就用各种手段逃过。被审单位因而每年都会被抓到违纪, 屡教不改, 究其原因, 是审计执法的处罚力度小。被审单位交完罚款之后, 还有节余, 收大于支, 所以他们便不会去改正, 该怎样还是怎样。

5、被审计单位会计核算系统的复杂性和审计内容的广泛性

随着市场经济的发展和壮大, 会计处理方法变得日益复杂, 倘若一个被审计单位财会人员素质无法达到业务发展的需要, 便会有会计工作的疏忽。再者, 在社会上不良因素与单位内部管理混乱的相互作用下, 也会频频发生会计核算及业务活动错误的现象。此外, 审计宣传力度太低, 整个社会对审计还需要循序渐进的过程没有客观的认识。单位领导和财务人员没有较强的用法观念。

三、解决审计执法过程中存在问题的办法和措施

审计执法过程中产生的问题各种各样, 改善和净化执法环境不是只靠执法部门就能解决的, 也必须集合各方面的力量, 行成合力, 也必须做到有法可依, 执法必严, 违法必究。为此, 应该做到如下几方面:

1、加强审计执法的力度, 优化审计执法环境

1.1审计人员应该做到大胆执法, 不畏强权。近年来, 审计风险不断加大, 在这个过程中, 也在逐步实施审计执法的责任追究制, 部分执法人员害怕担负责任, 缩头缩尾, 或者说是睁一只眼闭一只眼, 认宽不认严。执法环境的日益复杂, 让部分执法人员面对这种工作环境, 变得胆怯, 怕触碰到上级的利益从而让自己“乌纱不保”, 不能大胆执法。这就更需要落实法律面前人人平等的准备, 依法办事。

1.2努力提高执法水平, 善于执法。审计执法范围变得越来越广泛, 执法环境也越来越复杂, 审计人员应该不断加强学习, 积累总结经验, 探索总结出在新形势下严格执法的新方法, 提高审计执法人员素质。

1.3严格执行《审计机关审计项目质量控制办法》。这个法令是由中华人民共和国审计署令, 细数它的章节也不少。里面的条例和细则, 大体上可以规范审计执法的行为。每一个审计人员务都必须以此法令作为行为准则, 严格按照其规定执行, 以此践行“有法必依”的良好作风, 同时也能让审计执法过程更规则化。

2、不断完善审计的相关法律法规, 给审计执法提供保障

虽然法制建设的步伐在慢慢加快, 但是相较于市场经济的发展变化速度, 法制建设就滞后了, 导致审计过程中面临的新情况、新问题很难做出评价和判断。因而研究、制定和完善审计系统通用的法律法规政府审计系列的法律法规、补充和修改现行法律法规, 加强和加快立法建设在强化审计执法与处罚力度方面就显得十分重要了。

3、实施审计跟踪调查, 追究审计责任

跟踪调查制具体的实施办法就是, 在每一年, 跟踪调查前一年审计决定是否被积极执行, 通报每个审计项目的审计意见以及决定的落实情况, 并把它作为审计项目质量考核的内容, 纳入到审计质量控制体系当中, 再和内部的年终考评或者各类评比相挂钩。另外, 还可以规定每一条处罚条款, 严格追究审计人员的过错, 必须要达到能让审计人员记住错误, 规避错误的目标。同时调整审计人员的工作心态, 让问责制牵制着每个审计人员。

4、强化制约控制, 规范执法行为

目前, 审计机关主要是用审计复核和审计质量检查的控制措施, 但是这也不能根治的, 而只是解决审计过程中暴露出的表面问题。推行审计公示制度, 接受社会各界的廉政监督;完善审计复核与质量检查制度;制定明确的执法标准和执法程序, 强化制约控制, 规范执法行为。

6、强化国民教育, 创造执法环境

国家职能具有不可替代的作用, 因此应该把国家职能发挥到极致, 加大法制教育的投入, 充分利用一切宣传工具以期达到最好的宣传效果, 进行普法教育和宣传法制, 提高公民的法律意识和法制观念, 使每个公民都能够知法、守法。由此也能强化社会自我监督作用, 审计人员也能强化自律意识, 进而减少审计部门和审计人员在执法过程中所受到的行政干预, 逐步提高审计执法水平。

四、结语

回首我国审计走过的路程, 已有20个年头。审计执法还存在着诸多亟待解决的问题。给审计执法提供一个良好的环境, 在法律法规方面尽善尽美, 规范审计执法, 也要保障审计执法人员的执法权力, 让审计执法的道路越走越宽敞。

参考文献

[1]陶世春.全面推行审计项目质量责任追究办法Ⅲ.中国审计, 2004, 5.

[2]秦茂生, 扬建军.加强审计执法力度之我见[J].中国审计, 2003, (22) :60—61.

篇4：非法聘用外国人处罚力度加大等

管理法对外国人“非法就业”做出明确规定，外国人有下列行为之一的，属于非法就业：未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的；超出工作许可限定范围在中国境内工作的；外国留学生违反勤工助学管理规定，超出规定岗位范围或者时限在中国境内工作的。

管理法明确指出，介绍外国人非法就业的，对个人处每非法介绍1人5000元，总额不超过5万元的罚款；对单位处每非法介绍1人5000元，总额不超过10万元的罚款；非法聘用外国人的，处每非法聘用1人1万元，总额不超过10万元的罚款；有违法所得的，没收违法所得。

同时，外国人非工作类居留证件有效期最短为180天，最长为5年，工作类居留证件有效期最短为90天。容留、藏匿非法入境、非法居留的外国人，协助非法入境、非法居留的外国人逃避检查，或为其违法提供出境入境证件的，处2000元以上1万元以下罚款。

被驱逐出境的外国人，自被驱逐出境之日起10年内不准入境。（来源：新民网，2012年7月1日）

“洋城管”亮相合肥

黑皮肤、大眼睛、说着不流利中国话的普林斯身着城管执法服装。

“朋友，握个手！您的车不能停在马路上，请离开！”普林斯正在规劝一个违章停车的司机。

普林斯是一名来自中非的留学生，7月21日他和来自阿富汗的贾瓦德、南非的秦波一起受聘为合肥市庐阳区杏花村街道的城市管理志愿者，与城管一起上街执勤。

“我在合肥待了4年了，我觉得合肥很好，我也知道合肥在申请中国文明城市，我觉得我们应该尽自己的一份力。”现在在安徽大学学习金融和中文的秦波说。

合肥市庐阳区杏花村街道城管负责人庞策表示，聘请外国友人担任城市管理志愿者，是希望外国朋友和广大市民一起为创建全国文明城市而努力。杏花村街道今后每个月都将开展形式多样的城管工作体验活动，邀请不同人群担任城市管理志愿者。（来源：《新安晚报》、《合肥晚报》，2012年7月17日）

人才鉴证来啦！

6月30日，十一届全国人大常委会第二十七次会议表决通过了《中华人民共和国出境入境管理法》。其中，在普通签证中增设了“人才引进”类别，以吸引海外优秀人才来华服务工作。增设专门人才签证成为该法的最大亮点之一。

此次出入境管理法在普通签证中增设“人才签证”类别，为海外人才的“为国服务”开通绿色通道。

据介绍，人才签证包括人才工作签证和人才移民签证。目前看来，我国实行的只是人才工作签证，尚未涉及在国外已很普遍的移民签证。（来源：《人民日报》

篇5：考研黑龙江加大考试违规处罚力度

20黑龙江省硕士研究生招生全国统一入学考试报名工作已结束。据5日从黑龙江省招考办了解到，年这个省考研报名人数为62061人，报名人数规模为历史之最。

据介绍，黑龙江省2013年考研报名人数比去年增加了2120人，增幅3.5%，为历年来报名人数最多的一年。报考考生中，应届本科毕业生38656人，非应届本科毕业生23405人。

为确保今年硕士研究生招生考试顺利实施，黑龙江省招考办决定全部启用标准化考点，启动视频监控管理系统，对考试过程中的`考生行为、监考行为和考务实施情况全程监控。

篇6：处罚力度调研

违法行为处罚力度的通知

文市函〔2010〕458号

各省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化局，北京市、天津市、上海市、重庆市文化市场行政执法总队：

近年来，各级文化行政部门和文化综合执法机构会同有关部门深入开展网吧规范和整治工作，使网吧经营秩序得到明显改善。但是，部分地区网吧仍然存在接纳未成年人等违法经营行为，严重危害未成年人身心健康，造成恶劣社会影响。为切实加强网吧监管，保护未成年人健康成长，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》有关规定，文化部决定加大对网吧接纳未成年人违法行为的行政处罚力度，现就有关事项通知如下：

一、对一次接纳3名以上（含3名）未成年人以及在规定的营业时间以外接纳未成年人，或由于接纳未成年人引发重大恶性案件的网吧，依法吊销《网络文化经营许可证》。

二、对一次接纳2名以下未成年人的网吧，依法责令停业整顿30日；一年内2次接纳2名以下未成年人的网吧，依法吊销《网络文化经营许可证》。

三、对连续3次（含3次）未按规定核对登记上网消费者有效身份证件的网吧，依法责令停业整顿30日。

特此通知。

篇7：行政处罚证明标准的调研思考

笼统。在行政处罚实践中，事实认定问题引起的争议频频发生，如何认定事实成为困绕执法人员的疑难问题；法院在行政诉讼中对行政处罚的事实认定部分进行审查时，由于法律规定不够明确，法官与行政机关在理解上容易产生分歧，法院之间对于同一案件的看法也不尽一致。法官经常会听到行政机关的抱怨。这种现状，与证据规则的不明确、不完善有着必然的联系。

行政处罚证据规则的内容，应当包括证据可采性、举证责任、证据的判断、证明标准等方面。本文只是选取证明标准这一个部分，结合行政处罚实践中出现的疑难问题进行探讨，提出观点。

一、事实认定需要证明标准

（一）行政处罚的事实认定过程：以事实为根据还是以证据为根据

我们经常讲，行政处罚应当以事实为根据。但大多数情况下，执法人员不是违法事实的直接感知者，对于执法人员来说，违法事实是永远不可能重现的过去。对于未曾直接感知的过去，只能通过各种手段去认识和判断。而这一认识以及判断过程所产生的结果，严格地讲不是事实本身，而是一种对过去的确信或者怀疑的心理状态。所以，作为行政处罚适用前提的违法事实，是靠执法人员透过各种证据对事实的认定。当这种认定在法律上被认为是可以接受时，这种认定就可以作为法律上的真实而成为法律适用的前提。从这个角度上说，在执法人员眼中，只可能有法律上的真实，不可能有绝对的真实。试分析一个案件查处过程：行政机关接到举报，查处一起销售假药案，行政机关对相对人是否实施了销售假药行为并未直接感知，行政机关只能通过调查取证，收集一系列的证据：如相对人的销售记录、举报者提供的由相对人开具的发票、对该药品的检验报告等等。最后，行政机关对该相对人作出了行政处罚。行政机关靠什么作出行政处罚呢?靠的不是事实本身，因为这一事实只是在过去存在的，最后促使行政机关作出行政处罚的是行政机关通过证据对相对人过去曾经有过销售假药行为这个待证对象形成的确信。换句话说，作为行政处罚适用前提的是证据，而不是事实本身。

（二）行政处罚证明标准的含义

既然是证据促使行政机关确信曾经发生过违法事实，从而作出了处罚决定，行政机关的这种确信就应当有个标准，即在法律上可以被接受的最低的限度，否则，行政机关根据证据认定事实成为一种任性的行为，法律适用的公正性目标就无法实现；不仅如此，如果缺乏这个限度，司法对行政处罚的审查也就没有统一的尺度，法官对行政机关的确信的评价也将成为任性的行为，这样会造成法制不统一的现象。所以，无论是行政执法还是司法审查，在客观上都要求法律对这个限度进行确定。而法律的目的之一，也正是要通过设计各种规则尽量地去排除可能出现的任性。

在证据学上，这个限度称为证明标准。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。具体到行政处罚中，证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的最低（必要）限度。也就是说，当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实在法律上就视为真实存在。在法律上视为真实存在，就意味着行政处罚的证明标准应当与行政复议、行政诉讼中审查具体行政行为时的复议机关、法院采用的证明标准相同。如果行政复议和行政诉讼中采用的证明标准与行政处罚的证明标准不同，那么行政处罚的证明标准对行政机关来说是没有什么意义的——行政诉讼对行政处罚合法性的判断对行政机关来说具有最终性，对行政机关来说，行政处罚必须要能够经受起法院的审查，才是行政机关所追求的有意义的“合法性”。所以行政处罚证明标准同时也是行政复议、行政诉讼中对行政处罚进行审查的证明标准。

证明标准作为一种带有主观色彩的东西，能否被法律尤其是成文法所确定呢?答案应当是肯定的。它虽然是无形的，存在于人们内心中的东西，但同时也是客观存在的，因为运用证据对案件事实加以证明的过程是人有目的的认识过程，这种认识过程是有规律的，人们完全可以通过经验积累和理论分析来把握它。法律完全可以对之作出确定。实际上，无论对待证明标准理论的态度如何，法律中是否明确规定，证明标准这一尺度还是在认定事实过程中起着决定性的作用。

二、现行法的规定和实践中的困惑

（一）现行法的规定及其不足

1、《行政处罚法》

作为规范行政处罚行为的基本法律，《行政处罚法》对行政处罚的事实认定进行了要

求和规范。其中对事实认定的要求是：“以事实为依据”（第4条第2款）；“必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”（第30条）。但“以事实为依据“、“查明案件事实”这样的规定，并没有为行政机关提供证明标准这一认定事实的最低限度。因为“以事实为依据”的要求在实践中只能落实为“以认定的事实为依据“；而“查明案件事实”是对行政机关的最高的要求，不是最低的限度。其实，什么情况下算作“查明案件事实”，才是应当作出明确规定的。可见《行政处罚法》并未对证明标准这个事实认定的关键问题作出明确。

2、《行政诉讼法》

虽然我国行政程序立法滞后，《行政诉讼法》中却包含了许多对行政行为的规范，甚至对证明标准问题，行政诉讼法也作了一定的明确。《行政诉讼法》第54条第（二）项规定：主要证据不足的，人民法院可以判决撤销或部分撤销具体行政行为。根据该规定，法院如认为被诉行政处罚的事实认定属于主要证据不足，就会否定行政机关的事实认定，撤销处罚决定。将该规定作反对解释，如果行政处罚不属于主要证据不足，就不会被法院撤销。法律从否定的角度明确了一个原则：如果主要证据不足，案件事实就不能进行认定。这其实就是法律对行政处罚证明标准的规定。它告诉行政机关，当收集的证据达到一个最低的程度，即“不属于主要证据不足”时，待证事实就被法律视为真实，行政机关就可以认定事实了。《行政复议法》也作了类似的规定。（见《行政复议法》第28条第三项）

上述规定虽然从性质上属于证明标准的规定，但也存在不足。主要有三个方面的问题：

一是“不属于主要证据不足”的标准过于笼统，其含义是主要证据不足以外的情况。主要证据不足以外的情况是什么?是主要证据充足一种吗?

二是“主要证据”的含义不明确，主要证据是证明案件主要事实的证据还是对一定待证事实起主要证明作用的证据?主要证据与次要证据如何区别?

三是该标准与《行政诉讼法》规定的维持行政决定的标准并不一致，根据该法规定，维持具体行政行为的事实认定方面的标准是“证据确凿”。“证据确凿”和“不属于主要证据不足”在语义上显有区别。

（二）实践中的困惑：以什么为标准，标准在哪里

由于现行法规定的不足，行政机关在行政处罚适用过程中经常感到困惑。《行政处罚法》要求要查明案件事实，要做到这一点，行政机关只能依靠收集到的证据，这些证据中还包括当事人的反证。对于一个待证事实，经常出现的情况是既有支持待证事实成立的证据，也有否认待证事实成立的证据。这时，行政机关需要进行证据的判断，以排除关于待证事实不成立的可能性。但仅仅依靠证据的判断是不能解决问题的。因为在绝大多数情况下，通过证据判断并不能排除关于待证事实不成立的所有的可能性，如果只要有一种可能性未被排除就不能认定事实的话，恐怕没有几个处罚决定可以作成。行政处罚制度也就失去维持秩序的作用了。所以这里面存在行政机关如何进行证据判断的问题，但核心问题仍然是证明标准问题。举一个例子说明：

甲药店涉嫌销售假药，主管机关进行调查、听证后，关于本案的证据材料有：

a、甲药店购进药品的记录中有该药品，购进渠道是合法的b、一张盖有甲药店印章的销售发票，发票中记载着该药品

c、执法人员到甲药店进行现场检查，发现该药店货柜上有该药品，执法人员做了现场检查笔录，并对该药品进行了先行登记保存。

d、药品检验所对先行登记保存的该药品作出的检验报告，报告显示为成分不符合药典规定

e、甲药店陈述说由于该药店与临近的乙药店之间签有员工培训合同，乙药店员工曾经来该药店工作过，乙药店员工故意将真药换成假药，想损害甲药店声誉。

f、执法人员在乙药店检查时发现乙药店也有该药品，送药品检验所检验，检验报告同样显示成分不符合药典规定

g、乙药店证实确与甲药店签有员工培训合同，乙药店有数名员工曾到甲药店工作。但乙药店及其员工均否认曾经调换过甲药店的药品

本案执法人员对乙药店涉嫌销售假药的行为另行立案，但对甲药店是否构成销售假药行为产生疑问。对本案而言，支持甲药店销售假药这个待证事实成立的证据有a、b、c、d，否定这个待证事实成立的证据有e，证据g与e相互矛盾，无法判断真伪。这种情况下，是否属于“查明案件事实”?或者是否已经达到了“不属于主要证据”的最低限度?

类似上面的情况，行政机关经常会碰到，行政机关毕竟不是侦查机关，行政行为对效率的要求又比较高，处罚作为维护秩序的手段，其时效性要求较强；在现有条件下，要求排除一切可能性是做不到的，所以为行政机关的事实认定设定明确的、有操作性的证明标准势在必行。

三、如何确定行政处罚的证明标准

（一）国外立法例参考

如何为行政处罚确定一个比较明确的证明标准呢?让我们先看看国外的做法。对行政决定证明标准问题作出比较明确规定的，首推美国《联邦行政程序法》。该法第556条规定，“除非已研究了全部案卷材料或案卷中由当事人引用且有可靠性、证明性和实质性证据支持的那部分内容，否则行政机关不得实施制裁。”这就是有实质性证据支持标准。对于这个标准，美国法院解释为就是民事案件中的证据优势标准，即在考虑全部证据材料后，当行政机关收集的证据达到了使待证事实成立的可能性大于待证事实不成立的可能性的程度时，才能认定待证事实，以此作为裁决的依据。这个标准，其实就是优势的盖然性标准。除了《联邦行政程序法》的规定以外，在其他行政法律中，基于基本政策方面的考虑还规定了不同的证明标准，有的要求超过证据优势标准，有的则要求达到比证据优势标准低一些的标准即可。由此可见，美国行政裁决证明标准的特点有以下两个：

第一，一般准用民事案件“证据优势”证明标准，而不必达到刑事案件那么高的要求。（在英美法系，刑事案件证明标准最高，其要求是“排除合理怀疑”，即证据必须能够排除对被告人无罪的合理的怀疑，否则不能认为被告人有罪的事实成立。）

第二，对某些案件的证明标准，法律进行了特别规定，总的来看，行政裁决的证明标准是分层次的，立法者考虑了基本政策的需要，对不同案件规定不同的证明标准。

（二）确定行政处罚证明标准应当考虑的因素

1、应当建立在正确把握认识规律的基础上

根据证据形成对已发生的、无法重现的事实的确信，是人的认识过程。因此，证明标准的确定应与人的认识规律有关。如在界定刑事程序证明标准时，英美法系的理论界、实务界都将这个标准（即排除合理怀疑）与人们在日常生活中作出重要决定时的心理状态进行类比、从而将排除合理怀疑界定为：“当你在日常生活中处理重要事务时，对你产生这样或那样影响的怀疑”。确定行政处罚证明标准时，也应当考虑到人的认识规律的特点。

2、行政处罚相对于刑事、民事诉讼的特殊性

在诉讼法的立法、理论和实务上，证明标准一般都是二元的，刑事程序和民事程序的证明标准各有不同。美国辛普森案就是两种证明标准不同的结果。为什么同样是对事实的认定，却会采用不同的证明标准?原因在于刑事诉讼于民事诉讼的性质不同：民事诉讼解决当事人之间的民事争议，谁主张谁举证，对于一个待证事实，一方证据占有证明待证事实盖然性上的优势，法官就据此认定待证事实。刑事诉讼要解决国家是否对被告人进行刑罚制裁的问题，出于对个人自由和权利的保护和防止滥施刑罚的目的，故而采用较高要求的证明标准。

行政处罚是法律对违反行政秩序的人给予的行政制裁，虽然与民事诉讼、刑事诉讼同属法律适用的方式，但其与民事诉讼、刑事诉讼的性质是不同的，它有着自身的固有特点和独特的功能。行政处罚是在近代以后才产生的，近代以前，刑罚是制裁的主要方式。随着社会的发展和进步，非刑罚化、非犯罪化的趋势开始出现并成为潮流；现代社会，社会事务日益复杂，秩序的专业化色彩越来越强，司法由于其非专业性和程序的复杂性不能完全适应这种变化，由此带来行政权的社会管理职能的日益膨胀。这种变化在客观上需要有一种适应新形势的制裁方式，它必须具有专业化和效率性的特点。从20世纪中叶开始，许多违法行为由受刑罚制裁转入“秩序罚”一一行政处罚的范围，行政部门渐渐成为法律适用的“大户”。

既然行政处罚是有其内在规定性的具有不可替代功能的制裁方式，那么行政处罚案件的证明标准就应当是独立的，为行政处罚确定证明标准就必须考虑到行政处罚自身的功能和特点，尤其是专业性和效率性的特点。如果不考虑专业性和效率性，行政处罚的证明标准就会成为行政处罚不应有的负担，行政处罚也就失去了其独特的社会调整功能，从而使整个社会秩序的稳定遭到破坏。

3、对相对人合法权益的保护

前述美国行政裁决证明标准的特点之一，就是行政裁决证明标准是分层次的，而对相对人权益可能产生影响的大小，就是分层次的考虑因素之一。行政处罚作为不利益的行政行为，涉及相对人权益的方方面面，这种制裁有轻有重，轻到小数额的罚款，重到吊销某种许可证或执业资格。对于较重的处罚，法律一般都规定了较为复杂和严格的事实认定程序，有的还具有某些司法程序的特点，如听证程序。对于证明标准来说，也应当区别一般处罚案件与较重的处罚案件来分别确定，只有这样，才有利于保护相对人的合法权益，避免滥施处罚。

4、可操作性

作为法律规定的行政处罚证明标准必须具有可操作性的特点。证明标准虽然具有主观性，但同时又是客观的，法律对行政处罚证明标准的确定虽然无法达到象各种程序要求那样明确和具体，但也不能过于模糊，必须能够使人理解和判断，使得案件的处理结果因证明标准的存在而具有确定性，不再是一种任性。

四、我国行政处罚的证明标准：主要证据基本充足、主要证据充足、已有主要证据

现行《行政诉讼法》第54条的规定提出了“不属于主要证据不足”的证明标准。这一规定是目前我国立法上对具体行政行为（包括行政处罚）证明标准的唯一规定，它体现了我国行政法学界对证明标准的认识、研究成果，包含着一定合理的成分，在实践中也起到了一定的作用。但正如前文所述，这个证明标准还存在着很多不足的地方。从前面分析的确定行政处罚证据标准应当考虑的因素来看，对“不属于主要证据不足”这个标准必须作进一步的完善，使之真正成为建立在对认识规律把握基础上的有利于正确发挥行政处罚功能、有利于保护相对人合法权益的具有一定可操作性的证明标准。

（一）什么是主要证据

要完善现行法的规定，首先必须明确什么是“主要证据”。本文认为，所谓主要证据是指这样一种证据，对于一个待证事实来说，如果没有它的话，待证事实就不可能成立。这样界定“主要证据”的理由是：促使执法者对待证事实产生确信心理状态的首要因素就是待证事实存在的必要条件。如果没有这种必要条件，这种确信是不可能形成的，这是符合认识规律的。以前文所举案例分析：

对于某甲销售假药这个待证事实来说，如果缺乏证明药是假药，以及药是某甲药店的这两个事实的证据，某甲销售假药的事实就不可能成立。具体来说，如果没有药品检验报告（药是假的）和现场检查笔录、先行登记保存物品清单（药是某甲药店的）这几个证据，某甲销售假药的事实就不可能成立。所以药品检验报告、现场检查笔录、先行登记保存物品清单就是证明某甲销售假药的主要证据。

（二）主要证据基本充足、主要证据充足、已有主要证据

《行政诉讼法》提出的“不属于主要证据不足”的证明标准如何作更明确的界定，如何使之具有可操作性呢?

本文认为，首先应当按照处罚对相对人权益影响大小分不同情况进行讨论，具体而言，就是按照《行政处罚法》规定的三种适用不同程序的案件分类进行分别讨论，这样做，有利于证明标准与行政处罚法规定的不同的事实认定程序相适应。因此，行政处罚证明标准应当有三个。

其次，行政处罚的证明标准本身应当包含具有一定可操作性的规则，否则又会给行政机关带来新的困惑。而这个规则，应当体现为主要证据——推定事实——反证——排除反证的过程。

现按照上述思路分析如下：

1、对于不适用听证程序、简易程序的案件来说，“不属于主要证据不足”应当界定为主要证据基本充足。

主要证据基本充足是指：对一个待证事实来说，行政机关只要掌握了主要证据，该待证事实就推定存在；当相对人不能提出反证或者提出的反证不足以否定上述推定存在的待证事实的可能性时，行政机关就可以认定该待证事实。

2、对于适用听证程序的案件来说，“不属于主要证据不足”应当界定为主要证据充足。

主要证据充足是指：对一个待证事实来说，行政机关掌握了主要证据，相对人如果提出反证，行政机关就应当对反证支持的新的待证事实进行调查，如果依本行业知识判断，新的待证事实存在的盖然性较高，而行政机关的上述调查不足以否定新的待证事实时，行政机关不能认定待证事实；如果依本行业知识判断，新的待证事实存在的盖然性较低，而行政机关的上述调查证明新的待定事实有不存在的可能时，行政机关就可以认定该待证事实。

3、对于适用简易程序的案件来说，“不属于主要证据不足”应当界定为已有主要证据。

篇8：处罚力度调研

近10年, 随着社会经济发展和道路、通讯的逐步改善, 维西人对兰花经济价值的认识有了很大转变——过去视为草如今视为宝。今天的维西人家家养兰, 户户栽花。在实地走访农户过程中, 时常可以听人们提到“兰花房子”、“兰花车子”, 这些年, 一大批农民在兰花养殖和经营中获得了实惠, 增加了收入, 有了能力建房, 购车。据统计, 近年来, 维西每年仅在兰花节期间的兰花交易额就达500多万元, 占维西县GDP的0.5%, 有的兰苑, 仅一户的交易额就超过百万。维西农户, 40%都受益于兰花的栽培和经营, 有的销售收入占到家庭收入的60%左右, 几乎构成了家庭收入的主要来源, 年人均收入达到3400元。有了养兰的收入, 使得他们的家庭净收支状况基本平衡, 甚至略有盈余。由此可见, 兰花种植、经营在改善维西农民经济状况, 提高其生活水平方面起了不可忽视的作用, 兰花产业, 作为当前维西县四大支柱产业之一——生物产业的一个分支, 拥有丰富的自然资源优势, 可成为新农村经济发展的新亮点, 兰花产业的发展对推动维西经济不断向前迈进具有重要意义。因此, 适度加大金融支持兰花产业发展的力度, 实现金融与经济协调发展, 成为维西经济发展进程中值得研究和解决的重要课题。

一、维西县兰花产业的发展现状

(一) 资源现状

维西是中国细叶莲瓣兰的原生地和主产地, 是“兰花仙子”的摇篮, 维西细叶莲瓣兰在兰艺界独树一帜, 海内外兰花爱好者对维西兰花情有独钟。目前, 维西县境内现已查明的兰花有150个原生种, 80余个特色名兰和200多个新种。被载入“三江并流”世界自然遗产保护区、云南重点保护植物名录一级保护的云南素心兰属国兰中的佼佼者, 其原生种源产地就是维西;主要高山花卉名录中的杓兰有5个优质原生种源, 同样是维西独有。维西是滇兰, 尤其是细叶莲瓣兰天然原生种源特产基地。自2000年以来, 维西向省内外兰花博览会上送展兰花30多次, 获得各类奖项近200枚次, 其中获金奖达50枚次之多。在全省、全国兰花博览会上挂金夺银的许多莲瓣兰、豆瓣兰精品, 如太白素、领带花 (黄金海岸) 、玉兔、丽江星蝶、倚天奇蝶、国色天香、炎黄子孙、奥运牡丹、大丽之华、金玉良缘、碧龙奇莲、心心相印、白雪公主、三江麒麟以及天雨流芳、三羊开泰、中国龙等原产地都出自维西, 有的品种还通过内地远销到中国台湾、香港地区, 以及日本、韩国等地, 都充分展示了维西优势的国兰资源。

(二) 生产现状

近年来, 维西兰花栽培有很大发展, 已经初步形成以农户为单位, 自主栽培, 自主经营的兰花经济链。自1998年起, 受韩国、日本、台湾及广东等地兰商纷纷到滇西选购莲瓣兰等因素刺激, 维西兰花市场也快速升温, 兰价一涨再涨, 小雪素从100元上涨至400元, 莲瓣兰中的“财神献宝”从80元上涨至30000元, 这样的热炒热卖一直持续到2005年。从2005年起, 维西兰市开始降温, 至2008年调查之日, 兰花市场价格一直呈下降调整趋势, 兰花栽培营销趋于理智与稳定发展。

维西兰协成立于1983年, 并始终致力于维西兰花产业的发展。兰协大力开展各类兰艺学术交流, 宣传普及兰花知识, 强化资源保护意识, 积极加强与省内外兰协及兰友的交流与合作。2001年以来, 维西兰协共举办兰艺学术交流座谈会30余次, 利用科技三下乡及科普培训等形式开展兰花栽培与鉴赏培训班15期, 编印和发放《维西兰花栽培与鉴赏》技术资料2000份, 培训人数达5000多人次。在兰协的牵头下, 维西养兰规模不断扩大, 养兰队伍不断增多, 养兰技术也不断提升。据初步调查估计, 维西县现存兰花栽培数量达110万盆, 约1000万株, 县内兰花栽培经营农户有6580户, 从业人数达7100人, 占全县农户数的70%。投资100万元以上规模养植户约有35户, 按当前市价年产值超过3亿元, 部分兰花还走出国门, 远销韩国、日本、新加坡及港澳台等国家和地区。同时, 随着种植规模的扩大, 还涌现出幽香兰苑、雪龙兰苑等具有一定规模和档次的兰园、兰苑30多个, 一个资源价值上亿元的绿色生物产业已经基本形成。

维西县委和县政府对兰花产业发展也给予了很大支持, 在财政资金困难的情况下, 克服各种困难, 拨出专向经费支持兰协举办一年一度的“香格里拉维西兰花节”。平均每年的兰花节上都会有4000盆兰花展出, 观众达3000多人次。在前几年全国兰市兴旺时, 维西兰花仅在兰展期间的交易额每年均在500万元以上, 就算在今年这种全国兰市被兰界称为市场冰点的低迷时期, 维西兰花市场仍然人财两旺。据不完全统计, 自今年二月以来, 已有50万株普通兰花被外地客商买走, 许多高档兰花也因今年价格较低而交易活跃, 全县兰花交易额接近500万元。

(三) 存在的主要问题

1. 认识不足。

维西拥有丰富的兰花资源, 也具备良好的兰花生产条件, 同时也面临全省花卉产业升级的发展机遇, 但怎样利用现有基础、怎样把握良好机遇, 怎样保护兰花种质资源, 把资源优势转化为经济优势, 尚未形成全面明确统一的认识。

2.、科技滞后。

在调查中, 被调查农户都认为花卉种植技术对兰花种植效益的提高非常重要, 农户普遍反映, 他们会通过书报、网络或向亲戚朋友学习一些花卉种植技术, 但他们所掌握的种植技术水平还是相对很低, 就目前的生产方式, 不但繁殖率低, 而且生长缓慢。因此, 科技进步, 尤其是资源保护与繁殖技术的突破和应用已经成为维西兰花产业发展首要解决的问题。

3. 产业化水平低。

据调查显示, 目前维西县兰花产业主要以农户小规模自主经营为主, 兰花的种植80%主要依靠自己, 有20%会请家人或亲戚种植, 尚无雇工养植的情况。在被调查者中, 有两位农户曾经从事过定单生产, 但数量不多。兰花销售方面, 90%的兰花都是农户自己在市场上销售, 也有客商到农户家里选购以及被厂商收购的情况, 但比率很小, 约占10%。缺乏花卉种植销售龙头企业, 以及处于庭院式小生产和分户式分散营销的初级水平构成了当前维西兰花生产现状。

4. 资金投入不足。

当前, 维西县投入兰花产业的资金规模小, 资金来源渠道十分狭窄。据调查显示, 种植兰花的资金70%主要来源于农户的自有资金, 农户家里有多少钱就投资多少于兰花种植, 约26%的农户会向亲朋好友借款来投资发展自己的兰花种植, 向金融机构贷款投资兰花的为数不多。据兰协介绍, 截止2008年6月末, 农户向金融机构贷款用于兰花投资约300万左右, 仅占全县兰花产业总投资额的4%。因为花卉产业自身固有的风险性, 农户担心难以取得花卉贷款, 往往以其他理由申请贷款投资兰花种植, 所以花卉产业贷款实际情况无法从金融机构全部得到反映。但即便如此, 所反映出来的问题仍然是该县用于兰花产业的资金投入, 不论从融资渠道上还是投资数额上都不足。

5. 管理体系不健全。

多年来, 维西县除了兰协外, 就没有其他花卉服务机构, 虽然县委、县政府大力支持维西兰花产业发展, 但因县政府财政困难, 没有充足的专项经费, 从而不同程度的阻碍了兰花产业的发展。

二、金融支持维西县兰花产业的现状及制约因素分析

(一) 金融支持现状

课题组对维西县的2家金融机构 (农村信用社、农业银行) 分别就金融支持兰花产业的情况进行了调查, 相关金融支持情况具体见表2-1。

单位:万元

注:数据为各金融机构截至2008年6月末的各类贷款余额

从表2-1中可以看出, 金融机构对“三农”经济重视度较高。农村信用社截至2008年6月末, 各项贷款余额为13019万元, 比年初增加4060万元, 增长45.32%。其中农业贷款8546万元, 占各项贷款余额的65.64%, 比年初增加1084万元, 增长14.53%;农户贷款8350万元, 占各项贷款余额的64.14%, 比年初增加了888万元, 增长11.90%。中国农业银行截至2008年6月末, 各项贷款余额为28059万元, 其中农业贷款为322万元, 占各项贷款的1.15%, 农户贷款为2543万元, 占各项贷款的9.06%。农业银行和农村信用社发放的农业、农户贷款主要用于种、养殖业, 还有春耕、备耕所需要的农药、化肥、塑料薄膜等。表2-1显示, 农业银行和农村信用社并没有对花卉产业发放过贷款。其实, 贷款用于投资兰花的情况是有的, 只不过申贷农户专款不专用, 他们以建房、养殖为用途申请贷款, 然后用来投资兰花, 因此实际的花卉信贷信息就不能在金融机构信贷情况中得以反映。但即便如此, 投资于兰花产业的贷款数额还是很小, 据兰协统计, 截至2008年6月末, 投资于兰花产业的金融机构贷款大约为300万, 仅占全县兰花种植投资的4%, 与全县金融机构贷款规模相比, 仅占各项贷款的0.7%, 仅占农业贷款的3.38%。不管从投资占比还是信贷占比来看, 目前维西县兰花产业的信贷融资还处于较低水平, 金融机构支持兰花产业发展力度明显薄弱。

(二) 制约因素分析

1. 贷款期限与兰花产业发展的生产周期不一致。

目前, 金融机构贷款期限大多在1年以内, 而要培育出一株性状稳定并且有经济价值的兰花, 从种植培育到产生经济效益一般需要1~3年以上, 而且由于花卉产业的特殊性, 产出存在很大的不确定性, 今年的投资明年不一定能全部实现收益, 所以, 由于贷款期限短, 花农很难在贷款期限内实现收益并还本付息, 作为承贷主体的金融机构风险加大, 贷款清收难度加大。由于金融机构在经营上强调风险管理, 因此, 在一定程度上就抑制了金融机构对兰花信贷的有效投入, 制约了金融机构对兰花产业的金融支持。

2. 社会信用体系不健全, 制约了金融机构对兰花产业发展的有效支持。

在对农户和金融机构进行调查的过程中, 发现一个共同的问题, 对于申请和办理贷款, 农户和金融机构都认为抵押、担保落实难。农户普遍反映, 银行贷款门槛高、要求苛刻、贷款审批时间长、手续烦琐, 并过分地强调抵押和担保。银行也反映, 农户担保、抵押不实, 很难准确把握其信用度和还款能力。目前, 迪庆州境内只有一家中小企业信用担保机构, 没有针对农户贷款的担保机构, 双方由于信息不对称, 信用评级难, 抵押、担保难落实, 而兰花产业也是一个未来收益不完全确定、风险相对较高的产业, 金融机构出于自身利益考虑, 因此往往不愿意向其提供融资服务, 从而很大程度上制约了金融机构对兰花产业的信贷支持。

此外, 社会信用环境差, 贷款违约率高。从调查中了解到, 截至2008年6月末, 农村信用社各项不良贷款余额为1060万元, 农业不良贷款余额为1048万元, 全部为农户不良贷款, 占各项不良贷款余额的98.87%;农业银行的各项不良贷款余额为12262万元, 农业不良贷款为322万元, 占各项不良贷款余额的2.63%, 农户不良贷款为2377万元, 占各项不良贷款余额的19.39% (见表2-2) 。由于对市场经济条件下资金使用的有偿性缺乏深刻的认识, 资金筹措行为普遍短期化, 只管借不管还的思想在一些个人中还广泛存在, 社会信用意识淡薄, 借款人逃避银行的资金监管、赖帐不还的失信行为不可避免地存在。信用环境不良必然给当地的金融信贷带来了较高的运行成本和坏账损失风险, 金融部门自然不会轻易发放贷款, 这也就成为制约花卉信贷支持的瓶颈之一。

单位:万元

注:表中数据为各金融机构截至2008年6月末的各类不良贷款余额

3. 农业保险缺位, 加剧了金融供给紧张状况。

农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中, 对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。农业保险是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段, 它提高了农业经营者的收益保障程度, 有利于改善农业和经营主体的经济地位, 便于其获得贷款, 引导农业金融资本的流入, 促进农业生产扩大规模、提高集约化生产水平和降低资金融通成本。目前, 迪庆州境内的保险公司都没有开展农业保险业务。由于农业保险的缺位, 在一定程度提高了金融机构对农业风险程度的评估, 加剧了农村信贷供给紧张状况。农业保险市场的滞后发展, 导致风险分散机制的缺失, 使农业信贷风险几乎都由银行来承担, 造成收益和风险的不匹配, 因此抑制了金融机构对农业, 具体到对兰花产业信贷的积极性。

4. 农村信用社发放的小额信用贷款的作用没能得到充分发挥。

农户小额信用贷款是指信用社基于农户的信誉, 在核定的额度和基础内向农户发放的不需抵押、担保的期限在一年期以内的贷款。这样的信贷政策能给那些难以提供抵押、担保的困难农户以极大的融资便利。但是, 由于政策宣传普及力度不够, 大多数农户都未曾申请得到过小额信贷, 表现在, 被调查的10户农户中, 只有一户得到过小额信贷, 其余9户都未曾得到过小额信贷, 因为他们反映根本不知道有这项优惠政策。而调查中, 获得过小额信贷的农户反映, 小额信贷期限过短, 金额偏小 (维西县在3000元及以下) , 而对于兰花产业, 若要培育经济价值高的品种, 资金投入量是很大的, 一般的小额信贷很难满足资金需求。因此, 这在一定程度上影响了金融对兰花产业的支持。

三、维西县兰花产业发展的路径选择

(一) 政府方面

政府作为地方发展的“主心骨”, 在兰花产业中, 也应实施一定的扶持政策。首先, 政府应牵头, 突出生态、绿色理念, 保护环境和野生兰花种质资源不受破坏, 制止过度采挖兰花生草的行为, 并加强市场的监管, 禁止生草大量转出。第二, 政府应鼓励科技部门利用国际互联网进行技术咨询服务, 引进、消化、吸收国际先进技术, 多举办花卉技术培训, 直接指导农户生产, 为花农提供各种技术服务。第三, 政府应加强指导经济、服务经济的职能, 并加强对兰花协会的监督和管理, 使兰花协会积极发挥“桥梁”纽带作用, 及时为花农提供花卉供求及市场价格波动信息, 促进政府、花农间的交流与协作, 共同促进花卉业的快速发展。第四, 财政部门在年度预算中要设立专项资金投入花卉生产, 扶持和培植一批有经济实力, 花卉栽培、营销经验, 可在兰花生产方面起带头作用的龙头企业。由龙头企业带领农户实施兰花的科学种植经营, 同时要维护好生态环境, 保护好兰花资源, 并在竞争激烈的花卉市场中树立自己的品牌。第五, 在优化金融生态环境方面, 政府应全力支持金融部门维护金融债权, 加大对欠、赖、逃债行为的打击力度, 调动金融机构对兰花产业支持的积极性。

(二) 金融支持方面

目前维西兰花产业发展中的资金问题比较突出。如果有了充足的资金, 就能充分发挥维西兰花的资源优势, 促进兰花科学种植技术推广应用, 提高兰花种植效率, 增加农民收入, 加快维西县新农村建设进程。可见, 适度加大兰花产业的金融支持力度, 不论对兰花产业发展, 还是维西经济发展, 都有重要的意义, 因此, 应结合维西实际, 适度加大对兰花产业的金融支持力度。

1. 加大金融创新力度, 提供优质金融服务。

创新是金融业发展的动力, 也是金融业改革与发展的主旋律。加强金融创新, 一是提高市场研发能力, 加快产品创新步伐。各金融部门应结合维西实际增强产品业务功能, 明确信贷支持方向, 根据兰花产业资金需求的独特性和差异性, 灵活设计制定金融信贷产品的期限和金额, 在兰花生产旺季的时候, 在金融机构风险控制的前提下, 适当增加信贷资金发放, 以有效地满足兰花产业的资金需求。二是提升服务能力。金融部门应加强服务设备和服务科技含量等硬件设施建设, 加快电子化和网络化建设的步伐, 提高业务处理能力和运作效率, 在信息咨询方面为兰花产业提供全方位的金融咨询服务。

2. 改善金融生态环境, 拓宽营销渠道, 加大对兰花产业化发展的信贷投放力度。

一是建立完善的风险预警系统。通过多种渠道更多地收集包括个人品行, 信用记录, 对外担保等信息的一手资料, 准确把握农户的经营、经济状况的真实性。二是改变目前单一强调抵押贷款的做法, 逐步建立银行、农户双方相互接受和认可的多元化风险保证体系。三是建立信用担保机构, 完善信用担保体系。这样可以排除个人向金融机构融资时担保品、抵押品不足的障碍, 可以弥补个人信用的不足, 分散金融机构的信贷投放风险, 促进融资交易的发生, 实现金融机构对兰花产业的金融支持。四是加大对信贷人员市场营销、预测等现代金融及花卉知识的培训力度, 切实提高信贷人员的综合素质, 为正确评估信贷资金风险奠定基础。五是加大对失信者的信贷制裁力度。六是提高金融信贷宣传力度。大力宣传各种金融信贷知识, 提高人们对金融信贷的认识, 解决人们对金融信贷的认识的疑点、盲点。

3. 充分发挥农业保险在支持农业发展方面的重要作用。

现在, 国外很多国家为了支持农业发展, 大都有健全的农业保险制度, 并且由于农业保险风险过大, 成本较高, 在农业保险的发展过程中, 都有政府的支持和推动, 而且, 大多都制定农业保险法, 确定其基本法律依据。就目前来看, 我国农业保险发展缓慢, 保险公司大多不愿接受农业保险, 尚无一套完整的法律予以扶持。因此, 应加快建立健全农业保险制度, 加强农业保险立法, 大力鼓励现有商业性保险公司进入农业保险市场, 政府给予一定的支持。通过农业保险制度, 切实保障促进种兰农户稳定增收, 确保农村、农业的利益。

4. 进一步完善农户小额信贷管理办法, 扩大贷款额度和期限。

农村信用社要壮大资金实力, 根据兰花产业的实际情况, 合理确定农民的贷款期限, 适当增加贷款额度, 坚持以“市场为导向、以效益为中心”, 适度加大对兰花产业发展的金融支持力度。

5. 央行要充分发挥“窗口”指导作用。

一是要积极协调各行社对逃废债务的企业或个人实施制裁, 使逃债者无款可贷, 无处贷款, 切实为银行的信贷行为提供一个优良的信用环境。二是要鼓励信用社适当加大农户小额信用贷款的投放力度, 切实解决农户种植兰花资金不足的问题。三是要引导金融机构转变信贷营销观念, 在有效规避风险的前提下, 满足种兰户在兰花生产旺季时对流动资金的需求。

四、结束语