政府建设项目融资方式

政府建设项目融资方式（精选6篇）

篇1：政府建设项目融资方式

常见的政府项目建设融资模式一、三种模式的含义

在当前民间资本参与政府项目建设的合作模式主要有三种提法，分别是：BOT模式、PPP模式、ABS模式。

BOT模式的含义

BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

BOT是英文建设——运营——移交的缩写。在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资，项目融资是与企业融资相对应的。通过项目融资方式融资时，银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。在这种融资方式中，银行承担的风险较企业融资大得多，如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息，因此项目结果往往比较复杂。为了实现这种复杂的结构，需要做大量前期工作，前期费用较高。上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。在实际BOT项目运作过程中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此项目融资经常是有限追索权的融资。由于BOT项目具有有限追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。

PPP模式的含义 狭义定义

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义 PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。

ABS模式的含义

ABS（Asset-Backed Securitization）模式的汉译全称是“资产支持证券化”融资模式，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，在资本市场上发行高级债券来筹集资金的一种融资方式。

二、三种模式的关系

BOT是指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，BOT主要有BOT、BOOT和BOO三种基本形式和十多种演变形式，如BT、TOT等。

由定义可见，PPP本质上和BOT差不多，都属于狭义项目融资(Project Financing)，即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”，而非广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。从金融学而言，所谓狭义项目融资，是指债权人(银行)对借款人(项目公司)抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动，而广义项目融资，往往是有100%追索权的，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。

PPP和BOT项目对民营机构的补偿都是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报(即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的唯一来源)，特许期满后项目将移交回政府(也有不移交的，如BOO)。但PPP的含义更为广泛，反映更为广义的公私合伙/合作关系，除了基础设施和自然资源开发，还可包括公共服务设施和国营机构的私有化，等等，因此，近年来国际上越来越多采用PPP这个词，以取代BOT。

政府在PPP和BOT中的责任本质上没有什么不同，但细节上有，如PPP项目中，民营机构做不了的或不愿做的，由政府来做，其余全由民营机构来做，政府只起监管的作用；而BOT项目中，绝大多数工作由民营机构来做，政府则提供支持和担保。但无论什么方式，都要合理分担项目风险，从而提高项目的投资、建设、运营和管理效率，这是PPP或BOT的最重要目标。

ABS是一种独立的项目融资模式，与其他融资模式无太紧密的关系。

三、BOT模式衍生模式说明

在BOT投融资模式的实际运用中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同等因素，已经出现了不少变异模式：

1、BT（Build—Transfer），“建设--移交”

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。政府在项目建成后从民营机构中购回项目(可一次支付也可分期支付)；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付(可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付)；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。笔者认为，如果建设资金不是从银行借的有限追索权贷款的话，BT实际上是“垫资承包”或“延期付款”，已经有点超出狭义项目融资的原有含义范畴了。

2、BOOT(Build－Own－Operate－Transfer)形式

这一模式在内容和形式上与BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上强调：项目设施建成后归项目公司所有。对于这一点确实存在着分歧意见和争议，有进一步研究的必要。如，王友金先生认为，“所有权和经营权分离是BOT的主导思想”，“政府可以在法律上拥有对设施的所有权，只是在一定期限内将设施交由发展商承建和经营；这只是发展商的一种使用权，对设施并不拥有所有权，特许专营期限届满，又把设施移交给政府，实现政府对设施的实际所有权。”

3、TOT(Transfer-Operate-Transfer,即移交——经营——移交)形式

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，即移交——经营——移交。TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。

 TOT模式好处

开展TOT项目融资，其主要好处有：

（1）盘活城市基础设施存量资产，开辟经营城市新途径。随着城市扩容速度加快，迫切需要大量资金用于基础设施建设，面对巨大资金需求，地方财政投入可以说是“杯水车薪”“囊中羞涩”。另一方面，通过几十年的城市建设，城市基础设施中部分经营性资产的融资功能一直闲置，没有得到充分利用，甚至出现资产沉淀现象。如何盘活这部分存量资产，以发挥其最大的社会和经济效益，是每个城市经营者必须面对的问题。TOT项目融资方式，正是针对这种现象设计的一种经营模式。

（2）增加了社会投资总量，以基础行业发展带动相关产业的发展，促进整个社会经济稳步增长。TOT项目融资方式的实施，盘活了城市基础设施存量资产，同时也引导更多的社会资金投向城市基础设施建设，从“投资”角度拉动了整个相关产业迅速发展，促进社会经济平稳增长。

（3）促进社会资源的合理配置，提高了资源使用效率。在计划经济模式下，公共设施领域经营一直是沿用垄断经营模式，其他社会主体很难进入基础产业行业。由于垄断经营本身一些“痼疾”，使得公共设施长期经营水平低下，效率难以提高。引入TOT项目融资方式后，由于市场竞争机制的作用，给所有基础设施经营单位增加了无形压力，促使其改善管理，提高生产效率。同时，一般介入TOT项目融资的经营单位，都是一些专业性的公司，在接手项目经营权后，能充分发挥专业分工的优势，利用其成功的管理经验，使项目资源的使用效率和经济效益迅速提高。

（4）促使政府转变观念和转变职能。实行TOT项目融资后，首先，政府可以真正体会到“经营城市”不仅仅是一句口号，更重要的是一项严谨、细致、科学的工作；其次，政府对增加城市基础设施投入增添了一项新的融资方法。政府决策思维模式将不仅紧盯“增量投入”，而且时刻注意到“存量盘活”；再次，基础设施引入社会其他经营主体后，政府可以真正履行“裁判员”角色，把工作重点放在加强对城市建设规划，引导社会资金投入方向，更好地服务企业，监督企业经济行为等方面工作上来。

 模式优势

和其他融资方式相比，TOT项目融资方式有其独特的优势，这些优势主要体现在：（1）与BOT项目融资方式比较。BOT项目融资是“建设——经营——移交”模式的简称。TOT项目融资方式与之相比，省去了建设环节，使项目经营者免去了建设阶段风险，使项目接手后就有收益。另一方面，由于项目收益已步入正常运转阶段，使得项目经营者通过把经营收益权向金融机构提供质押担保方式再融资，也变得容易多了。

（2）与向银行和其他金融机构借款融资方式比较。银行和其他金融机构向项目法人贷款其实质是一种借贷合同关系。虽然也有一些担保措施，但由于金融机构不能直接参与项目经营，只有通过间接手段监督资金安全使用。在社会信用体系还没有完全建立起来的阶段，贷款者要承担比较大的风险。由于贷款者“惜贷”心理作用，项目经营者想要通过金融机构筹集资金，其烦琐手续和复杂的人事关系常常使人止步。TOT项目融资，出资者直接参与项目经营，由于利益驱动，其经营风险自然会控制在其所能承受的范围内。

（3）与合资、合作融资方式比较。合资、合作牵涉到两个以上的利益主体。由于双方站在不同利益者角度，合资、合作形式一般都存在一段“磨合期”，决策程序相对也比较长，最后利润分配也是按协议或按各方实际出资比例分配。实行TOT项目融资，其经营主体一般只有一个，合同期内经营风险和经营利益全部由经营者承担，这样，在企业内部决策效率和内部指挥协调工作相对容易开展得多了。

（4）与内部承包或实物租赁融资方式比较。承包或租赁虽然也是把项目经营权在一定时期让渡出去，但与TOT项目融资相比，仍有许多不同之处。经营承包一般主体为自然人，项目对外法人地位不变，项目所有权权力完整保留。租赁行为虽然经营者拥有自己独立的对外民事权力，但资产所有权权力乃由出租者行使，租赁费用一般按合同约定分批支付或一年支付一次。TOT项目融资是两个法人主体之间契约行为，经营者在合同期内，仍有独立的民事权力和义务，按合同约定，经营者还可拥有部分财产所有者的权力。经营者取得财产经营权的费用也一次性支付。

（5）与融资租赁方式比较。融资租赁是指出租者根据承租人对供应商和设备的选定，购买其设备交承租人使用，承租人支付租金的行为。融资租赁方式涉及到购买和租赁两个不同合同，合同主体也涉及到出租人、供应商、承租人三方。其运作实质是 “以融物形式达到融资的目的”。TOT项目融资方式，合同主体只有财产所有人和其他社会经营主体两者。经营者既是出资者，又是项目经营者。所有者暂时让渡所有权和经营权，其目的是通过项目融资，筹集到更多的建设资金投入到城市基础设施建设。TOT项目融资方式，省去了设备采购和建设安装环节，其采购设备调试风险和建设安装风险已由项目所有者承担。合同约定的标的交付后，经营者即可进入正常经营阶段，获取经营收益。

（6）与道路两厢或其他土地开发权作为补偿方式比较。以开发权作为补偿项目其本身一般不具备创收经营权，项目具有纯公益性质。TOT项目融资，其项目本身必须是经营性资产，有比较固定的收益。与取得其他开发权融资方式比较，省去了建设环节风险和政策不确定性因素风险，其运作方式对项目所有者和经营者都有益处。

4、BTO（Build-Transfer-Own）形式

这一模式与一般BOT模式的不同在于“经营（Operate）”和“转让（Transfer）”发生了次序上的变化，即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设施所有权，然后按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。国际惠民环保技术有限公司（Waste Management International pic)获得的香港新界东南区一个垃圾填埋场项目，就是采用BTO模式，即建设、转让后再经营的。例如，近年活跃于香港资本市场的消松角高速公路公司对其名下道路设施就采用了类似BOOT的投资经营方式。

5、BOO(Build－Own－Operate)形式

其意思为某一基础设施项目的建设、拥有（所有）、经营。在这一模式中项目公司实际上成为建设、经营某个特定基础设施而不转让项目设施财产权的纯粹的私人公司。其在项目财产所有权上与一般私人公司相同，但在经营权取得、经营方式上与BOT模式有相似之处，即项目主办人是在获得政府特许授权、在事先约定经营方式的基础上，从事基础设施项目投资建设和经营的。例如，近年活跃于香港资本市场的沪杭甬高速公路公司和沪宁高速公路公司对其名下道路设施就采用了类似BOO的投资经营方式。

6、ROT(Renovate－Operate－Transfer)形式

其意思为重整、经营、转让。在这一模式中，重整是指在获得政府特许授予专营权的基础上，对过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营若干年后再转让给政府。这是BOT模式适用于已经建成、但已陈旧过时的基础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”变化为“重整”。

7、POT(Purchase－Operate－Transfer)形式

其意思为购买、经营、转让。购买，即政府出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许专营权，由投资者购买基础设施项目的股权和特许专营权。这是BOT模式的变体，其与一般BOT的差别就在于“建设”变为“购买”。上海黄浦江两桥一隧(打浦路隧道、南浦大桥和杨浦大桥)项目就是采用POT模式的典型例子。这是上海对BOT模式的一个创新。

8、BOOST（Build－Own－Operate－Subsidy－Transfer）形式

其意思为建设、拥有、经营、补贴、转让。发展商在项目建成后，在授权期限内，既直接拥有项目资产又经营管理项目，但由于存在相当高的风险，或非经营管理原因的经济效益不佳，须由政府提供一定的补贴，授权期满后将项目的资产转让给政府。

9、BLT（Build－Lease－Transfer）形式

其意思为建设、租赁、转让。发展商在项目建成后将项目以一定的租金出租给政府，由政府经营，授权期满后，将项目资产转让给政府。这一方式与融资租赁非常相似，仅是客体由一般的大宗设备换成了基础设施而已。从BOT及其变异模式看，BOT投融资模式的核心内容在于项目公司对特定基础设施项目特许专营权的获得，以及特许专营权具体内容的确定。而建设（重整、购买）、转让则可以视项目不同情况而有所差异。这样既能解决政府财政资金不敷项目需求的困难，又能保证项目公司在经营期间的获益权和国家对基础设施的最终所有权。政府通过项目特许权的授予，赋予私营机构在一定期限内建设、运营并获取项目收益的权利，期限届满时项目设施移交给政府。同时，作为项目发起人的私营机构除投资自有资金外，项目建设所需资金的大部分来自银行贷款等融资渠道，借款人还款来源限于项目收益，并以项目设施及其收益设定浮动抵押为债务担保。

PPP，BOT,BT项目融资模式的概念及区别

2013-05-05 15:56 系统分类：工程日志 专业分类：工程造价 浏览数:11031 项目 PPP（Public-Private Partnership）融资模式也可称为 “公私合营”融资模式，是指政府和企业基于某个项目而形成的 相互合作关系的形式, 是适用于基础设施、公用事业和自然资源 开发等大中型项目的越来越流行的重要筹资手段。“鸟巢”就是中 国首例实行 PPP 经营模式的体育馆。政府出了 58%，中信联合体出 了 42%，联合体中，中信、城建、金州的股份分别是 65%、30%和 5%。”

BOT(Build—Operate—Transfer)即建设—经营—转让，是指 政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许 专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其 通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利 润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

BT(Build—Transfer)即建设—移交，是指政府经过法定程序 选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工 程建设期内组建 BT 项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工 建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。

PPP 本质上和 BOT 差不多，都是通过项目来融资——通过该项 目的期望收益来融资的活动”。但 PPP 的含义更为广泛，除了基础 设施和自然资源开发，还可包括公共服务设施和国营机构的私有 化，等等，因此，近年来国际上越来越多采用 PPP 这个词，以取 代 BOT。

BT 属于 BOT 的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构 中购回项目（可一次支付也可分期支付）；与政府借贷不同，政府 用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多 的是通过运营项目收费来支付）；民营机构用于建设的资金可自己 出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。

BT投资是BOT的一种变换形式，是指一个项目的运作通过项目管理公司总承包后，由承包方垫资进行建设，建设验收完毕再移交给项目业主。BOT是对Build-Own-Transfer（建设—拥有—转让）和Build-Operate-Transfer（建设—经营—转让）形式的简称，现在通常指后一种含义。而BT是BOT的一种历史演变，即Build-Transfer（建设—转让），政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回

常见投融资模式介绍

1、BOT及其变种

BOT是“建设—经营—转让”的英文缩写，指的是政府或政府授权项目业主，将拟建设的某个基础设施项目，通过合同约定并授权另一投资企业来融资、投资、建设、经营、维护该项目，该投资企业在协议规定的时期内通过经营来获取收益，并承担风险。政府或授权项目业主在此期间保留对该项目的监督调控权。协议期满根据协议由授权的投资企业将该项目转交给政府或政府授权项目业主的一种模式。适用于对现在不能盈利而未来却有较好或一定的盈利潜力的项目，其运作结构如下图所示。

在BOT模式的基础上，又衍生出了BOOT、BOO等相近似的模式，这些一般被看作是BOT的变种，它们之间的区别主要在于私人拥有项目产权的完整性程度不同：

BOOT、BOO与BOT的比较

2、BT融资模式

BT（建设—转让）是BOT的一种演化模式，其特点是协议授权的投资者只负责该项目的投融资和建设，项目竣工经验收合格后，即由政府或授权项目业主按合同规定赎回。适用于建设资金来源计划比较明确，而短期资金短缺经营收益小或完全没有收益的基础设施项目。

（1）适用范围

根据政府面临的任务目标和项目特点，涉及的适用范围总体上讲是前期工作成熟到位、急需投资建设，建设资金回收有保障，但回收时间较长（一般10年以上），资金筹措中长期较好可行，银行融资当前较困难。使用范围内容包括：土地储备整治及开发（BT）；城镇供水项目(BT或BOT)；污水处理项目(BT或BOT)；水电，特别是小水电开发(BT或BOT)；河堤整治开发建设(BT)；部分水源建设项目(BT)。

（2）采用BOT、BT要注意的主要问题和对策措施

采用BOT、BT有助于缓解水利建设项目业主一段时间特别是当前资金困难。但具体操作中存在项目确定、招标选代理业主、与中标者谈判、签署与BOT、BT有关的合同、移交项目等多个阶段，涉及政府许可、审批、标的确定等诸多环节。其中BT方式还存在到期必须回购付款的资金压力。这些都需要注意应对，确定相应的对策措施。

A.完善机制，寻求法律支持

项目的谈判中、签订中、履行中以及转让中寻求法律的支持是客观的需要，这对于项目的健康有序运行十分必要。

①在项目的谈判中

当采用BOT、BT方式融资进行基础设施建设时，应请律师参与商务谈判、起草法律文件、提供法律咨询、提出司法建议等。

如果是通过招标投标方式从优确定投资者。应依据《中华人民共和国招标投标法》审查整个招投标过程，特别是对开标过程的真实性、合法性进行现场公证。

②在协议签订中

BOT、BT项目企业确定后，项目业主应与该项目承包商签订《投资建设合同书》，这个合同书是BOT、BT项目的核心协议，此后的一系列协议，都应依据此合同展开。项目业主应运用法律程序(如公证方式)从形式要件、实质要件上，确保这一合同的真实合法有效。如果项目承包商由多家投资者组成，投资者之间也必须提交联合的法律文书。依照国际惯例，各类法律文书都应办理公证，使BOT、BT项目更趋规范化。

③在项目转让过程中

BOT、BT项目的投资方完成项目工程建设后，提出书面申请，由政府组织交工验收。验收合格后，BT方式的投资方可申请BT移交；BOT方式的项目进入经营，到期后提出移交。在项目转让过程中，应请法律机构或公证机构参与。

B.给予BOT、BT项目承包商比较合理的条件

以BOT、BT方式进行基础设施建设，建设周期长、投资回收慢，投资者对项目带不走，相比有的投入产出企业，BOT、BT项目企业承担的风险更大。所以应制定对BOT、BT方式投资者比较合理的承包条件，如：价格、融资的财务费用、支付条件等，以消除BOT、BT项目投资者的顾虑。把BOT、BT项目投资者降低工程质量、加大建设费用等方式提前收回投资转移到以确定的合同条件上来。

C.强化对项目的监督

强化对BOT、BT项目的监督。可通过以下途径监督：

①确定指标

要确定项目的建设规模、建设内容、建设标准、投资额、工程时间节点及完工日期，并确认投资方投资额等，并明确规定每一指标的上、下限。设立相应的资产、质量状况指标。如施工队伍与承包人没有直接的隶属关系，且独立管理或承担某一部分施工的，应视为分包。

②严格监督

负责项目的全过程监督。对项目的设计、项目招投标、施工进度、建设质量等进行监督与管理，有权向投资方提出管理上、组织上、技术上的整改措施。

③强化法律

若发生私自更改或超过规定数量的可诉之法律。实行建设市场准入制度，在施工过程中，监理工程师如发现承包人有分包嫌疑时有权进行调查核实，承包人应提供有关资料并配合调查。如分包成立则按违约处理。

D.注重风险防范设立相应的资产、质量状况指标。

首先是组建一个专业小组，形成依据完善防范风险的合同条件；其次是充分预见经济、技术、质量、融资等各类可能存在的风险，拟定相应的风险回避对策；再是力求各种审批和法律手续完善，做到公平、公正、公开。

3、ABS

ABS是(Asset-Backed-Securieization)即“资产证券化”的简称。这是近年来出现的一种新的基础设施融资方式，其基本形式是以项目资产为基础并以项目资产的未来收益为保证，通过在国内外资本市场发行成本较低的债券进行筹融资。规范的ABS融资通常需要组建一个特别用途公司(Special Purpose Corpration，SPC)；原始权益人(即拥有项目未来现金流量所有权的企业)以合同方式将其所拥有的项目资产的未来现金收入的权利转让给SPC，实现原始权益人本身的风险与项目资产的风险隔断；然后通过信用担保，SPC同其它机构组织债券发行，将发债募集的资金用于项目建设，并以项目的未来收益清偿债券本息。ABS融资方式，具有以下特点：与通过在外国发行股票筹资比较，可以降低融资成本；与国际银行直接 信贷比较，可以降低债券利息率；与国际担保性融资比较，可以避免追索性风险；与国际间双边政府贷款比较，可以减少评估时间和一些附加条件。其运作流程可简要图示如下：

在西方，ABS广泛应用于排污、环保、电力、电信等投资规模大、资金回收期长的城市基础设施项目。

4、TOT是“移交－经营－移交（Transfer-Operate-Transfer）”的简称，具体是指中方在与外商签订特许经营协议后，把已经投产运行的交通基础设施项目移交给外商经营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从外商手中融得一笔资金，用于建设新的交通基础设施项目；特许经营期满后，外商再把该设施无偿移交给中方。

5、PPP项目融资模式

PPP为“公私合伙制”，指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。PPP包含BOT、TOT等多种模式，但又不同于后者，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的货币价值(value for money)原则。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为： 特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。

6、基础设施产业投资基金即组建基金管理公司，向特定或非特定投资者发行基金单位设立基金，将资金分散投资于不同的基础设施项目上，待所投资项目建成后通过股权转让实现资本增值，其收益与风险由投资者共享、共担。这一方式的优点在于可以集聚社会上分散资金用于基础设施建设。其操作模式如下：

7、以“设施使用协议”为载体融资。投资者事先同项目设施使用者签署“设施使用协议”并获付费承诺，然后组建项目公司，项目公司以使用协议作为融资载体来安排融资。其信用保证主要来自于“设施使用协议”中使用者的无条件付费承诺，在具体的融资结构设计中往往把使用协议做成一个实际上的项目债务融资担保或信用增强途径。此种方式较适合于资本密集、收益较低但相对稳定的基础设施项目，如石油、天然气管道项目、港口设施等。

8、民间主动融资(Private Finance Initiative，PFI)即对于公益性的基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后者负责项目的融资、建设与运行，作为对该民间投资主体的回报，政府在授权期限内每年以财政性资金向其支付一定的使用费或租赁费，授权经营期结束时，民间投资主体无偿转让项目给政府。PFI融资方式与BOT方式有类似之处(两者均涉及项目的“建设——经营——转让”)，但在PFI中，最终是由政府支付项目建设、维护费用，相当于是政府购买服务，而BOT属于项目融资方式。由此PFI主要用于一些不收费的项目，如免费的桥梁、隧道等，而BOT适用于具有收费条件的基础设施项目，如收费的桥梁等。

9、使用者付费模式(User Reimbursement Model，URM)是指政府通过招标的方式选定合适的基础设施项目民间投资主体，同时，政府制定合理的受益人收费制度并通过一定的技术手段将上述费用转移支付给项目的民间投资者，作为购买项目服务的资金。其运作流程如下图所示：

在URM模式下，与BOT一样，资金的平衡来自于项目的收费，但与BOT不同的是，此种模式中的产品和服务的收费是在政府的中介下完成的。对于一些不适合私人直接进行收费、市场风险较大的基础设施项目，如污染治理工程等，比较适合采用URM方式来运作。

10、影子收费融资模式（shadow tolling）是指对于公益性的基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后者负责项目的融资、建设、与运营，作为对该民间主体的回报，政府在授权期限内每年以财政性资金或其他形式基金向其支付一定的补偿费用，补偿其免费为公众提供服务应得的利益；授权经营期结束时，民间投资主体无偿转让项目给政府。

（1）适用范围

BOT、BT模式在一般情况下的确可以有效利用外资和民间资本，但是它有一个不可逾越的条件，就是要对基础设施的使用者直接征收费用（或政府一次性必须给出很大一笔钱来收购该基础设施），对于基础设施项目来说，这种征收可能直接降低基础设施的使用效率，显著的例子就是交通基础设施。

BOT工程较适宜于市场需求大，并且较具经营性价值的公共建设，如收费道路、发电厂等，便于拿营运收入回收投资成本。而对于一些无法向使用者直接收费的城市非经营性公共工程，如一般公路、桥梁等，则采用“影子收费”的方式更加适合，由民间资本先行垫付经费，承担建设期间成本，政府可延后公共建设的财务支出，以纾解短期的财务负担。而政府虽然仍有财政负担，但有最大的负担上限，经营方保证稳定收益的同时，也可以通过成本规划达成利润极大。这样既可吸引投资，又转移了营运风险，像英国道路建设的主要就是采用了“影子收费”的激励机制。

（2）采用影子收费融资模式的给付结构分析

①组建DBFO公司

对于交通设施项目，采取授予DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计-建设-融资-运营)特许权的形式，并要求民间投资主体按照要求组建项目公司，通常称为DBFO公司，借此私人部门可以在规定的授权期限内设计、建设、融资和运营该项目，其运作流程如下图所示。

图：影子收费方式下基础设施建设融资的运作流程

②影子收费融资模式与BOT、BT等融资方式的区别

在影子收费融资模式下，对于使用者并不直接向运营者付费，而是由政府根据设施的交通流量和预先商榷好的费率向运营者支付使用费的方式就是影子收费，也可以说补偿补偿费用的给付结构便是影子收费结构，通常在DBFO合约中设定，之所以称其为“影子”，是针对于真实的，如BOT模式中的显示收费而言的。

与BOT、BT等融资方式的区别在于，实质上它没有真正融得资金，最终还是由政府支付项目的建设、运营和维护费用，相当于政府购买服务，只不过政府通过这种方式将支付的时间大大延长了，通常是二十年左右。

③影子收费的给付结构

影子费用的给付是为了对投资商无偿为公众提供服务进行补偿，因此其建立在过往车辆的类型和数量的基础上。影子费用的给付通常从交通设施提供服务那天开始，这样做的目的是为了激励投资商尽快完成工程，对公众开放。

表：影子收费的给付结构

（3）影子收费方式的风险分担

对于政府而言，项目基本上由政府部门转向了私人部门，因为整个项目由私人部门负责建设、运营和维护并筹措相关成本费用；政府仅承担交通风险，原因是影子费用的给付与交通流量相关，如果交通流量始终处于第二区间，那么政府给付的额度就会比较多，但由于给付始终在政府承受范围之内，所以相对于私人部门而言，政府承担的风险还是要小得多。但是高收益必定伴随着高风险，通过采取各种方法评估和规避风险之后，影子收费依然是一个对投资商有足够吸引力的参与基础设施建设的途径。

篇2：政府建设项目融资方式

近年来国内经济环境未见复苏迹象，政府类融资业务成为银行信贷投放的重点领域是银行维持规模、利润无奈而又有效的选择。但随着14年国家层面出台的一系列抑制和化解政府性负债的政策，传统的政府融资模式发生了重大变化，PPP和政府购买服务成为银行参与政府项目融资的重要模式，相关法律法规亦逐步成熟。

一、什么是政府购买服务？什么是政府购买服务项目融资业务？

根据2014年财政部下发的关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综<2014>96号）文件，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

其中政府购买服务指导性目录包括

（一）基本公共服务。公共教育、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。

（三）行业管理与协调性服务。

（四）技术性服务。

（五）政府履职所需辅助性事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

政府购买服务融资业务是指，在购买主体使用财政资金向承接主体采购服务后，为解决承接主体履行政府购买服务协议资金需求提供的信贷业务。

二、政府购买服务融资模式的发展演变

公开信息显示，以政府购买服务作为融资方式的先行者为国家开发银行，2015年8月26日，滨州市运用政府购买服务方式运作的市政府重点建设项目取得突破。随后，国开行将该模式逐渐向全国推进，包括广西、福建、河南、浙江等省份均有落地，而天津静海区也将该模式运用至示范镇项目建设，并获国开行支持。得益于国家开发银行的牵头推进，政府购买服务贷款模式有推广成为标准模式的迹象。特别是棚户区改造、示范镇建设、交通基建等领域，成为重要的融资手段。

三、政府购买服务模式蕴含的争议

从现有的融资模式来看，政府购买服务存在未知因素，特别是PPP模式与政府购买服务之间区别产生的争议。

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。基于对该条文的理解，PPP模式可以看作是政府购买服务的一种表现形式。而从上述政府购买服务管理办法来看，政府购买服务有自成体系的操作流程。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》则将PPP定义为基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，明确了PPP模式适用于基础设施领域。

就目前政府采购融资业务的主要对象而言，购买内容主要为公共基础设施等领域，而各地政府指导名录内均未将基础设施投融资与建设纳入购买内容，因此存在制度上争议。

四、政府购买服务融资模式案例

据上所述，目前同业大力推广的政府购买服务融资模式面临较为明显的合规和政策不确定因素，那么同业中常见的政府购买服务融资又是如何操作的？如何规避相关的不确定性呢？相关案例如下：

某计划单列市下辖区购买服务项目.服务内容：X区植物园改造项目。项目总投资17亿元，建设期4年，还款期5年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取某国资项目公司作为项目服务的承接主体。

项目公司除自筹30%以上资本金外.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：（1）将本项目服务纳入区人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；（2）将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；（3）按照金融机构的项目贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料，确保满足金融机构的贷款条件;（4）管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。

项目主要合同体系为：（1）管委会与项目公司签订《政府采购协议》及《政府购买服务合同》；（4）金融机构与项目公司签订《借款合同》；（5）具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位负责拆迁及建设，履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。

完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，并参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。

以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也是货物，属于服务，基本符合政府采购相关规定。

参考此案例，政府购买服务融资模式与传统的政府项目融资的调查分析及审批均出现了明显变化：（1）还款来源调查分析的变化：传统政府项目融资还款资金多来源与土地出让收入或经营性现金流，而在政府购买服务融资模式下，由于还款来源明确为政府支付的财政资金并列入财政预算，因此项目产生的现金流已没有过多的参考意义，需要重点全面分析政府的财政状况及支付能力；（2）还款方案设计的变化：传统项目融资实际收入具有不确定及滞后的特点，还款方案主要依赖现金流测算或借款主体的资金协调安排。购买服务模式下，应着重调查政府预算安排及政府财力的持续性，切实制定分期还款计划。（3）合规性要求的变化：除项目自身的合规性要求外，政府购买服务融资模式应当着重关注①购买服务需列入当地政府购买服务指导目录。②政府购买服务支出应当列入预算并经人大审批。③注意支出预算应当符合中期财政规划④项目内容尽量包含服务内容。（4）重点关注相关合同体系的完整性，由于政府购买服务融资模式下相关合同签订主体具有很高的利益相关，因此对签订的协议文本内容需要加强审核。

五、政府购买服务风险及控制措施 风险点：

（1）还款来源及还款期限错配，此类政府购买服务融资多为固定资产贷款，融资期限较长，但财政预算一年一预算，如出现政府换届或财政支付能力变动等因素，直接还款来源稳定性将受到影响；

（2）银政信息不对称。由于政府购买服务不计入政府负债，且购买服务总量难以从公开渠道获取，因此实质上对购买方的未来支付能力较难判断；

（3）履约风险。依照相关政府购买服务协议，只有借款人按时完成服务，支付才会发生，因此借款人的履约能力也将对信贷资产造成风险隐患。

控制措施：

（1）审慎评估购买方政府的财政实力，对区域购买服务总量进行排摸，避免风险集聚；（2）争取设立还贷专户，确保购买服务费用专款专户，避免购买服务资金挪用；（3）政府购买服务融资的还款来源虽然保障程度高，具有延续性，但政府机构设置复杂，人事变动快，还款的不确定性依然会随着贷款期限拉长而增大，缩短融资期限将大大减弱还款来源的不确定性。

篇3：政府建设项目融资方式

当前,由于地方政府投资事权与可支配财力的不匹配,造成项目建设特别是公益性项目建设的巨大投资缺口。为了弥补财政建设资金的不足,地方政府借助融资平台过度负债,大量社会资本受制于行政壁垒而难以进入,项目建设投资主体多元化的格局难以真正形成。另外,受制于政企界限不清等因素,项目资金运行绩效亟待改进。随着甘肃省进入转型跨越的关键时期,特别是“3341”项目工程向纵深推进,创新政府投融资机制及服务方式,满足项目建设对各类资金需求的迅速增长,显得尤为重要和迫切。

怎样创新政府投融资机制,推动项目融资能力建设?第一,构建政府主导、各级政府合理分工、合理负担的公共财政投融资体制。从理论上看,地方项目融资活动应被局限于市场失灵的非竞争性领域,即融资经营活动应具有公益性,否则市场发挥作用的机能将会被扭曲,必将导致市场效率损失。因此,地方投融资活动应承担的项目主要集中在具有地方性的准公共服务提供领域和具有经济规模效应、易产生市场垄断的产品提供。具体而言,在保持地方政府项目建设中主导地位的同时,适当上移中央与省政府投资职能,重点保障基层政府有足够的履行公共项目建设的投资能力。第二,加大地方投融资平台建设力度。在深化金融改革、为市场化融资提供制度保障的基础上,充分借鉴国内外成功经验,加快培育一批省市县投融资主体,大力发展地方性金融机构和小额贷款公司,鼓励省外银行、证券、保险、期货、信托及金融租赁和资产管理等机构到甘肃设立业务总部、营运总部、研发中心。第三,发挥财政资金导向功能和杠杆功能,拓宽融资渠道与范围,引导各类金融资金和社会资本积极投向经济发展和社会建设。具体而言,在农户贷款和社区金融方面,拓宽农村抵押担保物范围,积极争取扩大涉农贷款规模,扩大金融机构在农村的覆盖面,探索建立金融机构和新型农村金融组织合作关系;在重大项目、成长性企业和小微企业融资方面,充分发挥省属投融资公司主导作用,诱导建立公私合营等多种融资模式;在城镇化和市政建设融资方面,完善金融支持城镇基础设施建设的相关政策,成立必要的相关金融机构,满足城镇化中基础设施建设的贷款需求;在政府扶贫融资方面,利用金融资本加快推进农村基础设施建设,围绕产业培育开展扶贫创新,加快扶贫开发进程;在华夏文明传承创新区建设方面,积极探索银行投融资、产业基金融资、知识产权证券化融资、资本市场融资等多种融资模式,推动甘肃省文化事业与产业发展。第四,创新融资模式与手段,加大区域性金融中心建设力度。在保持间接融资主导地位的前提下,更加注重利用资本市场吸引省外资金。完善甘肃省资本市场体系建设,推动场外交易市场、中小企业私募债券市场建设,提高企业债、公司债与中小企业私募债在企业直接融资中的比例。整合体制机制等各种资源,推动兰州新区、高新开发区与经济区“三区融合”进程,培育兰州新区成为中小金融机构总部集聚区、资产(财富)管理投资机构集聚区以及西北重要的金融服务基地,发挥区域性金融中心的功能带动效应和集聚效应。

篇4：政府建设项目融资方式

[关键词] BOT 地方政府 信用风险 风险和规避

BOT项目融资方式是上世纪80年代兴起的一种融资与项目管理模式，目前我国很多地方在基础设施建设中经常使用这一方式。但是，在诸多项目的应用过程中，往往会是地方政府信用在执行过程中起到关键作用。本文主要讨论地方政府的信用问题。

一、BOT的基本内容和基本风险分析

1.BOT项目融资方式的基本内涵和适用范围。BOT是建设—运营—移交（Build—Operate—Transfer）的英文缩写，具体是指政府通过特许协议，授予缔约方的国际商业资本发展商来承担基础项目的投资，融资，建设，运营和维护，在规定的特许运营期以内，项目公司对该设施的使用收取适当的费用的项目融资方式。目前，该方式在我国基础设施建设中已广泛应用，仅在广西，在来宾电厂B厂成功试用该模式之后，已有有十余个项目在应用这一模式在进行。

2.BOT方式的风险。对于BOT方式来说，一般意义上讲，在某一确定的东道国实施，对于项目融资上的政府信用风险是确定的，因为对于这一确定的东道国来讲，它的政治局势、法规应用等基本处于一种既定的状态之下。作为投资方，应进行相详尽而细致的考察，从而确定是否投资。但是，对于幅员辽阔的国家，特别是像中国这样的大国来讲，各地的政治、经济、文化因素存在着很大的差异，除了需要对国家的政治风险进行详细考察之外，对于地方政府的信用状况要进行认真的考量。

二、地方政府信用风险的表现和原因

作为地方政府，在签署BOT协议时往往会由于地方财政资金缺乏，市政建设项目紧急等原因为项目提供各项优惠措施，但是在运作过程中经常会出现各式各样的不诚信的表现，这些表现：在不通知不履约、在履约的过程中拖沓、前期时政配套，土地等承诺无法兑现、违约赔偿难以取得、建设竞争项目、建设后勤保障不及时等等，形式多样，不一而足。

地方上产生政府信用危机的原因很多，主要集中在：

1.项目运作过程中地方政策调整而导致的信用风险。一般来说，BOT的运作的特许期限往往会超过一届政府的任期，甚至某些大型项目的运营期甚至是数十年。一个地方政府的发展方向，政策等往往会取决于某些政府主要官员，特别是一把手的观点，而当政府官员更迭时，下一届的政府官员由于政绩的要求就会很可能会改变当地的发展战略。对于BOT项目来讲，所需要的市政配套，土地等等承诺就很难得到保证。同时，政府重点发展的地域不同时，纵使得到了保证，也会使原先的现金流预测发生重大改观，从而使项目无法进行。

2.运作过程中地方政府部门利益调整而导致的信用风险。BOT项目的建设往往是经过反复论证得出的结论，无疑是对于当地经济的发展会有巨大的帮助。但是作为地方政府的不同的机关部门，在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同，在建设和运营的过程中不同的部门会由于不同的收益而又不同的态度，出现很多的政府行为越位和缺位。

3.基于法律法规的不健全导致的风险。目前，我国关于BOT项目融资的法律规定主要是对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。这几个法律文件基本构成了目前我国BOT项目融资的全部内容。这几个法律文件的法律地位上可以看出，我国关于BOT还没有地位较高的成文法规，而且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来各方利益的调整,在一定程度上造成投资收入和地方收益的不确定性，从而决定了风险的存在。

4.由于其他风险导致的，诸如政府效率等问题。在项目的实施过程中，很多部门的审批和配合是每个BOT项目必不可少的步骤，但是基于机关效能，办事程序，执行能力，信息传递等等问题的存在，往往会使得项目的进程遇到不可估量的拖延和羁绊。

三、地方政府信用风险对BOT项目危害

在BOT项目融资工程中,地方政府具有双重身份,既是公共事务的管理者,又是特许权协议的一方当事人,这种主体的特殊性使双方当事人在特许协议中的法律地位实际上不平等,在特许权协议履行中政府处于优势地位和主导地位，如果相关政府受利益驱使,不守信用,不兑现授权,甚至收回特许权协议中授予项目公司的经营(收费)权资格,则处于被动地位的项目公司很难牵制地方政府的失信行为,也难以防范由此所产生的风险及这种风险所造成的损失。

这些风险的危害具体表现为：

1.对于项目方来讲，信用危机会使得项目运行困难，使得项目资金预算和进行遇到困难，甚至会使得整个项目遭到失败。

2.对于地方政府来讲，使得政府形象受到损害，短期上不能使得项目顺利开展影响地方经济，使得经济发展过程中本来已经解决的融资困难问题更加突出；长期来说会出现恶性循环，严重影响经济发展速度。

四、风险规避

为了项目的能够顺利完成,合理规避地方政府风险势在必行。首先，针对项目方来讲：

1.对于地方政府的信用等级评估加强。目前，对于一个国家的信用评估中，主要使用的是国际通用的标准普尔标准体系，这就为项目投资人在投资过程中提供了一个重要的参考依据，但是在我国这么一个幅员辽阔的国家里，由于地方经济发展阶段不同，各地方政策存在着很大的区别，政策的执行情况也因地而异，只评估中央政府的信用等级是远远不够的，只有对地方政府的信用等级进行全面的评估才能有针对地方政府风险做出相应的规避。目前，这方面的评估还很少，一般企业自身也很难做出比较翔实的评估，这就需要第三方咨询机构做出相应的评估才能使得项目顺利开展。

2.要求地方政府出台相关政策性支持法规，做相应承诺，相关地方政府出台相应的地方性法规文件对官员行为进行约束。

3.争取中央政府的支持，特别是国家权力机构的支持。在广西来宾电厂B厂的营运建设过程中，广西区政府积极寻求中央政府支持和协助。国家计委将其作为国内第一个BOT项目试点，将其列入“九五”计划，并且确定了这一项目的工作思路、程序要求、具体操作办法和试点工作的总体安排和分工，制定严格的时间表。这些都为这一项目的具体实施打下了坚实的基础。

4.合理分担项目阶段风险。整合BOT项目的产权布局，形成一个国际投资者和贷款方的集团，基本途径就是促使项目所在国的一个强大的合作者参与项目，或促使多边机构，例如世界银行的国际金融公司参与该基础设施项目。在大型BOT项目融资中，如果能够吸引到若干家本国的主要金融机构的参与，可以起到事半功倍的作用。在项目的不同阶段，项目承办方可以通过不同方式的协议来解决。通过协议政府授权项目承办方成立项目公司，项目公司承担项目建设及运营期间的风险，项目公司还可以与项目建设承包商签订承包合同，由项目承包方承担项目建设任务和建设阶段的地方政府风险。

5.通过购买保险转移风险。可以向商业保险公司或官方机构（如出口信贷机构或多边发展机构）投保这一风险，但一般来说愿意承保这一风险的保险公司很少，即使有往往保险费也很昂贵，而且一般都要求苛刻，因此利用这种方式来降低政治风险往往很困难。

针对地方政府方来讲，

1.规范特许权协议,明确政府的义务。由于我国目前尚没有成文的BOT法规,且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来投资者利益的调整,在一定程度上造成投资收入的不确定性。投资人基于这种不确定性,往往要求与政府达成一份长期的购买协议,以确保有一份最低的收入。这就需要在特许权协议中明确规定政府的义务,并以此作为政府信用的约束。

在BOT项目中最有效的是政府担保，作为地方政府可以对项目的收益程度做出相应的保障，会大大降低项目运营过程中的风险。这种操作方式已有成例：英吉利海峡隧道工程特许协议中就明确规定政府不允许建设第二个跨海连接工程；在我国沙头角BOT电厂项目中，深圳特区电力开发总公司也保证每月购买电厂发电总量60%的电力。

2.制定统一的基础设施计划，通过相应的措施，对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。在市政建设的过程中，有統一规划，对中长期的发展有利于当地政府的经济发展战略的实现，同时也为项目提供保障。

篇5：政府建设项目融资方式

2015 年 8 月，《国务院关于促进融资担保行业加快发展的指导意见》（国发〔2015〕43 号）提出构建政府性融资担保体系以来，各级政府纷纷加大投入力度，推动设立政府性融资担保机构，通过市场竞争和规范监管“倒逼”融资担保机构优胜劣汰，推进了融资担保行业“减量提质”。截至 2016 年末，融资担保行业总资产 13500 亿元，净资产 11154 亿元，实收资本 10220 亿元，比 2013 年增加近1500 亿元。全国共有融资担保机构 6763 家，比 2013 年减少 1422 家，其中民营及外资控股减少了 1890 家，国有控股增加了 468 家。政府性融资担保机构数量占比 35%，担保规模占比超过 70%。我国已逐步建立起以政府性担保机构为主体，以商业性担保和民间互助性担保为两翼，全国、省、市、县分级组建融资担保机构“一体两翼四层次”的融资担保体系。在此基础上，国家提出设立国家融资担保基金，以填补政府性融资担保体系的最关键一环，进一步提升政府性融资担保行业的规范运作和可持续发展能力。2018 年 4 月，国务院正式批准设立国家融资担保基金，由中央财政联合有意愿的金融机构共同发起。目前基金已完成工商注册，首期募集规模 661 亿元。

（二）政府支持融资担保体系建设面临的现实挑战 一是机构定位不清，主业不突出。政策性担保机构和商业担保机构的分类标准不清，默认国有担保机构为政策性担保机构，民营担保机构为商业担保机构。但由于政策性担保业务风险高、费率低，收益难以覆盖成本，因此大量国有融资担保机构获得财政注资后，往往采取“以商补政”方式，大力拓展以债券融资担保为主的商业担保业务，支持小微企业和“三农”融资的政策性担保业务占比偏低，且逐年萎缩。二是机构资本规模较小，抗风险能力不足。当前我国担保机构注册资本规模分布呈“两头小、中间大”态势，多数机构注册资本在 1 亿元-10 亿元之间，机构自身抵御风险能力较弱，影响了担保业务的拓展。三是担保主业盈利性差，可持续经营能力较弱。2016 年，全国融资担保机构年末在保余额 2 万亿元，当年实现担保业务收入 358 亿元，同比下降 8%，其中融资担保业务收入 265 亿元，同比下降 18%。融资担保业务收入占比从 2015 年的 84%下降至 2016 年的74%。四是再担保分险功能和稳定器作用有待加强。一是再担保机构通常被归为普通国有企业，需落实国有资产保值增值要求，拓展再担保业务的顾虑较多。二是部分省级再担保公司再担保业务占比较小或覆盖范围较窄，在目前代偿高发期再担保意愿不强，实际代偿补偿支出较小，再担保的分险作用有限。三是部分再担保机构自身造血功能不足，过度依赖直接担保业务等增加收入，一旦直保业务出现较多代偿损失，便直接影响再担保业务拓展能力。四是缺乏全国统一的再担保业务标准、放大倍数、风险准备金计提、考核评价机制等管理规范。五是风险收益不对等，银担合作不畅。目前担保机构参与银担合作的准入门槛较高，且银行通常让担保机构承担大部分甚至全部贷款损失风险。而在收益水平上，银行普遍对中小微企业贷款进行风险溢价，贷款利率通常为 6%-7%甚至更高，而担保机构的担保费率通常不到 3%，政策性担保费率往往不到 1.5%，收益与风险不匹配的矛盾突出。六是融资担保行业面临的行政干预较多。在政府支持融资担保体系建设过程中，部分地方政府过分强调融资担保的政策性定位，指定、推荐甚至强制融资担保机构承保特定项目以落实政府目标，不按风险定价和业务成本硬性规定低保费，干预了融资担保机构的正常运作。因此，亟待建立统一的全国性融资担保体系，减少行政干预和地区差异，保障融资担保机构的独立决策和市场化运作。

政府支持融资担保体系发展的国际经验（一）法国模式：国家担保基金+ 法投行受托运营 1.职能定位和资金来源自 2005 年起，法国政府每年从财政预算中安排担保基金，委托法国国家投资银行（下称“法投行”）开展政策性融资担保业务，用于支持中小企业整个经营周期内的融资和市场创新。担保基金由政府全额出资，每年由法投行与政府协商，根据上一年担保业绩确定当年的担保基金规模，从财政预算中拨付。政府可以根据不同行业发展情况及市场环境等因素，有针对性地调整基金支持范围，设立对应不同领域的专业担保子基金。

2.运作模式法投行可以按照协议要求，根据企业所处生命周期以及风险分级确定担保基金的放大倍数，平均为12-15倍。担保基金不直接为债务人提供担保，而是同贷款银行签订风险分担协议，约定风险分担比例，承保贷款金额的40%-70%。当中小企业贷款逾期时，担保基金不需要代为偿付，而是由贷款银行直接向企业追偿或处置抵押物，待完成诉讼并拿到法律仲裁等文件后，担保基金按约定比例对贷款银行的净损失额进行赔付。担保基金的资金运作主要用于法国财政部的定期存款，另有部分资金可购买银行债券、可转让债券以及大额存单等。法国议会和财政部根据法律授权对担保基金的运作规范性和运营绩效等进行评价。

（二）德国模式：政府代偿补偿+ 地方担保银行 1.职能定位和资金来源为了解决中小企业因缺少合格抵质押品而面临的融资难问题，1954 年，德国出现了第一家担保银行。担保银行为非营利性的经济促进机构，完全独立于政府，根据《德意志联邦银行法》进行市场化运作，接受联邦金融服务监管局的监管，并需要满足新巴塞尔协议对资本充足率的要求。担保银行重点服务于创业型、成长型中小企业，为避免同业竞争，担保银行只能在注册州经营；只提供担保，不得从事存款、贷款业务。其股东包括商业银行、保险公司、工商业联合会、手工业联合会以及行业协会等。股东无股息和分红要求，盈余可转增资本金或充实风险准备。为扶持担保银行发展，德国政府专门出台了税收优惠政策，只要担保银行新增利润继续用于担保业务，就可以依法免税。目前德国 16 个联邦州每个州均有一家担保银行。

2.运作模式担保银行接受新成立公司、家族企业和其他已存在企业的担保申请，中小企业单笔申请担保额度上限为 125 万欧元，期限不超过 15 年，不动产项目融资担保期限不超过 23 年。担保银行会根据全面的企业信用信息对其进行信用评级，重点考核其财务状况和未来发展状况。评级越高，担保费率越低。担保申请成功后担保银行会一次性收取担保总额 0.75%-1.5%的评审费，之后企业须于每年年初支付在保余额 0.8%-1.2%的担保费。经过多年发展，德国的担保银行已经形成了完善的风险分担机制。一般情况下，担保银行与承贷商业银行承担的贷款风险比例为 8∶2。同时，联邦政府和州政府为担保银行的代偿损失进行再

担保，且不收取任何费用，其中联邦政府承担 39%，州政府承担 26%，剩余 35%由担保机构承担。通过逐级分险，担保银行最终仅承担 28%的贷款损失风险。在此基础上，如果担保银行的代偿损失率超过 3%，还可以通过提高担保费率、请求政府提高损失分担比例或请求股东增资等方式进行风险补偿。

（三）日本模式：金融公库+ 地方信用保证协会 1.职能定位和资金来源日本是最早建立中小企业信用保证体系的国家。20世纪 30 年代，为应对空前的经济萧条，扶持中小企业发展，政府开始通过建立信用保证体系，为中小企业融资提供支持。1937 年到 1952 年日本各地陆续成立了共 52 家地方信用保证协会。1958 年 7 月，日本政府设立了全国性的小企业信用保险公库（2008 年更名为日本金融公库），初步建立了信用补充制度。日本地方信用保证协会是公共法人，独立于政府运作。根据《日本信用保证协会法》，政府和金融机构都有义务对地方信用保证协会出资。日本各都道府县政府根据当地中小企业融资和发展的实际需要，给信用保证协会补充资本金，并列入财政预算，各金融机构为信用保证协会捐资可以直接列入成本费用开支。各地方政府出资比例不同，但一般为 50%以上。日本金融公库由政府全额出资。

2.运作模式信用保证协会的一般信用保证期限不超过 10 年，企业流动资金贷款保证期限不超过 15 年，设备资金贷款保证期限不超过 20 年。各地方信用保证协会的最高保证限额为资本金的 35-60 倍。保证费最高为年 1%。日本建立了多层级的风险分担机制。信用保证协会与贷款银行实行“责任共有制度”，信用保证协会承担贷款损失风险的 80%，贷款银行承担其余 20%。日本金融公库为信用保证协会提供再担保，分担其 70%-80%的风险。贷款损失发生后，日本金融公库会在 2 个月内将其分险部分的资金先行拨付给信用保证协会由其先为中小企业代偿，信用担保协会最终获得追偿款再按照分险比例返还给日本金融公库。信用保证协会要向日本金融公库支付 40%的保费收入作为再担保费。

启 示（一）明确融资担保体系的政策性定位 国际经验表明，中小微企业融资担保业务具有准公共产品属性，无法完全依

靠商业担保机构运作，需要政府给予大力扶持。因此，我国政府性融资担保体系建设宜坚持政策引导与市场主导相结合，突出以支农支小为主业，切实发挥财政支持保障作用，引导撬动金融资源流向普惠领域。

（二）完善利益融合的风险分担机制 融资担保行业属于高风险行业，构建融资担保体系应当立足于增强融资担保机构风险抵御能力。从国际经验看，由于小微企业及“三农”主体自身融资条件差，贷款风险通常由参与主体共同分担，既有利于防范道德风险，又能够增强融资担保机构、银行拓展业务的能力和积极性。我国之前融资担保行业定位为商业运作，贷款风险在银行、担保机构和政府间推来推去，谁都不愿承担更不愿意全担，严重影响了融资担保功能的发挥，甚至反而增加了融资成本。因此，通过构建自上而下的“政银担”合作机制，将各级政府、融资担保机构拧成一股绳，进一步加强与银行的业务合作和风险分担，有利于促进参与各方的“利益融合”，更好发挥支农支小的作用。

（三）建立持续输血的风险补偿机制 融资担保行业收益水平较低，融资担保机构普遍“保本微利”运行，单靠自身利润难以覆盖代偿损失。一旦发生代偿，将可能直接侵蚀本金，影响机构的风险偏好和业务拓展能力。因此，日本、德国都建立了政府注资和股东捐资机制，为融资担保机构持续输血，确保其逐步放大效应。我国部分地方政府已开展了融资担保风险代偿补偿方面的探索，下一步，需要考虑在国家层面建立“上下联动”的风险补偿机制，以提升政府性融资担保体系的可持续发展能力。

（四）发挥国家融资担保基金的龙头带动作用 国际上，各国的中小企业担保体系都有统一的全国性的组织机构，以实现对全国范围内中小微融资担保业务的统一管理。当前我国担保机构实行属地管理、各自为政，与银行的跨区域垂直管理形成鲜明对比，在开展银担合作时，往往处于弱势地位，难以在利率、期限、抵质押条件等方面为小微企业和机构自身争取更多利益。国家融资担保基金设立后，可发挥行业龙头作用，推动与银行业金融机构的“总对总”合作，引导地方各级融资担保机构聚焦主业、统一标准和条件，推动形成政府支持、资源共享、风险共担、统筹兼顾、多级联动的融资担保体系。（五）用好绩效考核指挥棒 一是要加强对国家融资担保基金的绩效考核，确保基金运作不偏离主业。基金不能盲目扩大业务范围，不能无限制地为地方融资担保机构提供支持。基金设置准入门槛，严格限定范围。基金要求合作机构主业突出、聚焦小微、管理规范、风险控制能力强，并明确涉农涉小业务占比、成本控制、代偿率等考核要求。

二是要逐级穿透，加强业务引导。要通过业务合作，建立政银担合作以及中央、省、市、县多层次风险分担机制，通过逐级穿透管理、落实规范管理要求，放大增信效果，提升整个体系服务能力。

篇6：政府建设项目融资方式

作者：苏州市人民政府 点击次数：479

【颁布单位】苏州市人民政府 【法规文号】苏府〔2006〕174号 【颁布日期】2006年12月29日 【实施日期】2006年12月29日

第一条 为加强政府投资项目融资管理，进一步完善融资体系，拓宽融资渠道，创新融资手段，规范融资方式，加强信用建设，防范金融风险，贯彻落实市政府《关于加强市级政府投资项目资金管理的若干意见》（苏府〔2005〕13号）精神，现制定本办法。

第二条 本 办法主要规范苏州城市建设投资发展有限公司、苏州水务投资发展有限公司、苏州交通投资有限公司、苏州风景园林投资发展集团有限公司、苏州市土地储备中心等 市政府批准设立的投融资主体，通过向国家开发银行、国内金融机构、国际金融组织和机构以及其他单位为政府投资项目建设进行的融资及相关行为。

第三条 政 府投资项目是指使用全部或部分财政性资金所进行的、列入政府投资项目计划的固定资产投资项目，具体包括：农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础 性项目；教育、文化、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目；科技进步、高新技术、现代服务业等国家和省重点扶持的产业发展项 目;政府公共服务设施项目。

第四条 苏州市市级政府投资项目资金管理领导小组(以下简称领导小组)是 政府性投资项目资金管理领导机构。其主要职责是：审定政府投融资计划、政府信用贷款项目及额度和偿债方案，平衡建设资金，对投融资主体进行监管。领导小组办公室负责政府投资项目资金的日常管理工作。其主要职责是：拟定政府投融资计划、政府信用贷款项目及额度和偿债方案，为领导小组提供决策依据 和建议；具体落实领导小组的决策及交办事宜；统一协调我市与国家开发银行及其它金融组织和机构的具体问题；统一协调解决政府投资项目建设涉及各部门与各投 融资主体之间的问题；对各投融资主体提出考核奖惩的建议。

第五条 政 府投资项目融资应遵循量入为出，综合平衡的原则。贷款资金的偿还来源包括各投融资主体的国有资产置换收益、项目投资收益、土地运作收益以及经营城市资源的 各项收益等，当上述资金不足时，由市政府补助还款。设立市级城市建设偿债专项资金作为市政府补助还款的来源，具体按《苏州市市级城市建设偿债专项资金管理 暂行办法》（苏府〔2005〕11号）执行。

第六条 每年四季度，领导小组根据下一政府投资项目建设资金总体计划，审定下一政府投融资计划，由领导小组办公室下达给各投融资主体。第七条 各投融资主体根据下达的政府投融资计划制订融资计划，具体落实项目融资的方式、规模、期限、融资成本、还贷来源、融资次数和具体额度，由领导小组办公室向各投融资主体出具融资批复，作为政府投资项目融资依据。

投融资主体接到融资批复后，要积极做好贷款前期准备工作，按照与有关金融机构确定的承贷金额分别签订借款合同，报送领导小组办公室备案。融资过程中，投融资主体在保证项目实施进度的前提下对部分融资事项进行调整，应向领导小组办公室报送调整方案备案。

第八条 政府投融资计划内的贷款担保由领导小组办公室以下达担保通知书的形式在投融资体系内协调解决，有关单位要积极配合，同时做好备查登记工作。另外，经过领导小组办公室批准，各投融资主体也可以采用账户质押的方法进行融资。若涉及政府信用担保问题，统一由领导小组办公室办理。

第九条 各投融资主体按照具体融资计划与有关金融机构确定融资金额签订借款合同，并报送领导小组办公室备案。融资利率超过人民银行公布的同期商业银行贷款基准利率的须经领导小组办公室批准。

第十条 融资资金实行“专户管理、专账核算”，各投融资主体在领导小组办公室指定的金融机构开立一般存款账户，作为接受贷款资金专户，专项用于拨付政府投资项目资金，并接受有关金融机构和市财政局的监管以及国家审计的监督。各投融资主体应根据融资合同做好融资的还本付息工作。

第十一条 充分利用政府增信手段强化各投融资主体的投融资运作能力，采取政府投资项目建设资金拨改投、非经营性国有土地作价注资、城建资产授权管理以及城市资源授权利用等多项措施积极做大各投融资主体的资本金规模，增加现金流入，提高其资信等级。

第十二条 在政府投资项目建设资金计划下达时应明确相关政府投资项目的投融资主体为项目法人。项目建设实行项目法人制度。

第十三条 政 府投资项目建设推行代建制。投融资主体应采取签订授权委托合同的形式，明确有关的项目办、指挥部或其他代建单位作为项目建设管理单位，具体组织各项工程的 建设管理。投融资主体参与项目概算、预算、决算审核和工程招投标工作，并根据市财政局批复的竣工决算，进行相应的资产财务处理。

第十四条 建设项目资金的拨付按《苏州市市级政府投资项目资金管理暂行办法》（苏府〔2005〕138号）执行。

第十五条 各投融资主体和项目代建管理单位要建立建设资金拨付台账，建立健全账目管理制度。各投融资主体与建设单位之间应建立定期对账制度，确保建设资金拨付工作的准确性。建设单位负责逐月统计项目资金明细支付情况，并分别报送各投融资主体和领导小组办公室。

第十六条 各投融资主体应严格区分政府投资项目和其他项目的管理和核算，合理分摊费用，防止套用政府投资资金、挤占成本等现象的发生。未经领导小组办公室同意，各投融资主体不得对其他单位提供任何形式的债务担保。第十七条 各投融资主体应建立健全财务监督体系，对投融资行为加强财务监督，对政府投资项目实施情况进行跟踪审查。各投融资主体应建立月度报告和审查制度、重大事项通报制度，及时将投融资资金的运作情况和财务运行状况上报领导小组办公室。

第十八条 各投融资主体不得随意突破批准的融资计划。未经核准，各投融资主体不得进行政府投资项目债务融资。

第十九条 建立政府投融资计划考核制度。每年年初，由领导小组办公室对照上一政府投融资计划，对各投融资主体投融资完成情况和有关部门筹集资金情况进行考核。考核意见报领导小组审定后作为政府补助和政府注资的依据，同时作为给予有功部门和人员奖励的依据。

第二十条 有关单位工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，由有关单位给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。