政府建设项目融资方式

第一篇：政府建设项目融资方式

政府投资项目BT融资建设管理办法

第一章 总 则

第一条 为完善政府投资体制，拓宽项目融资渠道，加快城镇设施建设，根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《浙江省招标投标条例》等相关法律法规精神，结合我县实际，制定本办法。

第二条 本办法所称BT(Build-Transfer，即建设-移交)融资是指政府授权的项目业主通过招标投标或竞争性谈判协议确定项目投资人(以下称BT投资人)，BT投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目建成竣(交)工验收后移交给项目业主，由项目业主按合同约定支付对价、回购项目的一种项目融资模式。

第三条 本办法BT融资方式适用于本县范围内，由县本级(含建设平台)政府投资原则上建安工程费用在1亿元(含)以上、乡镇投资建安工程费用在5000万元(含)以上的基础设施、公用事业项目以及县政府确定的其他重大建设项目。项目建设期加回购期一般不少于5年，如项目建设期在2年以内的，项目建设期加回购期一般不少于4年。 第四条 BT融资建设项目应当符合我县国民经济、社会发展规划和城乡建设发展需要，并遵循以下原则：

(一)结合地方可支配财力统筹平衡、量力而行、讲求效益、规避风险;

(二)公开、公平、公正;

(三)符合国家规定的基本建设程序;

(四)坚持以概算控制预算，以预算控制决算，严格控制项目建设标准和规模，节约投资。

第二章 职责分工

第五条 本县相关部门的职责：

(一)县发改局负责BT融资项目的投资管理和综合协调，会同相关单位督查项目建设、运作情况，做好指导、服务工作;

(二)县财政局牵头负责BT融资项目的概算、预算、结算审核，牵头制订(审核)资金偿还计划，统筹安排拨付回购资金等工作，对项目进行绩效评价;

(三)县审计局负责BT融资项目竣(交)工财务决算的审计;

(四)县住建、国土资源、交通、水利、环保、国资办、资管办及监察等相关部门在各自职责范围内，协同做好BT融资项目的审批、管理、监督和服务工作。

第六条 BT项目业主由县政府通过授权确定，项目业主的职责：

(一)按照政府投资项目基建程序开展项目立项、规划、用地、环评、水保、初步设计等相关前期工作，负责项目涉及的征地、拆迁、补偿、安臵等工作;

(二)编制BT融资实施方案，并按程序报批;

(三)编制项目概算报县财政局审核，竣(交)工财务决算报县审计局审计后，作为控制项目总投资和确定项目实际总投资的依据;

(四)组织BT项目招标投标活动，签订与项目相关的合同;

(五)依法确定BT项目的勘察、设计和监理单位;

(六)监督BT投资人资金到位、资金使用和项目建设情况;

(七)配合BT投资人按规定办理项目施工建设的各项手续;

(八)负责组织工程竣工验收、结算、审计、回购等工作;

(九)按照项目合同约定需承担的其他工作。 第七条 BT投资人的职责：

(一)按照项目合同约定注册成立项目公司，并设立专门账户，负责项目投资建设资金足额、按时到位，实行专款专用;

(二)按规定办理项目施工建设的各项手续;

(三)按照项目合同约定按期保质完成项目工程建设任务和项目移交等各项工作;

(四)为项目投资建设提供履约保证金、保函或项目业主认可的其他履约担保形式，保证项目合同的正常履行;

(五)对工程质量和安全文明施工负责，如有分包，承担总承包的职责;

(六)接受项目业主、政府职能部门及相关监管、审计部门的财务审查及工程质量、安全等监督检查;

(七)负责质量缺陷责任期内维修施工、设备材料供应商保修的管理工作;

(八)按照项目合同约定承担其他的有关工作。

第三章 BT项目的实施

第八条 根据县政府年度融资计划安排，拟实行BT融资建设的项目，业主单位应拟定初步方案(BT融资主要内容要求)报县政府审查。经审查同意，确定实行BT融资后，由业主单位牵头，相关部门派员参加，与意向投资人举行BT融资谈判。

第九条 BT项目融资谈判达成初步意向后，由业主单位编制BT融资实施方案报县政府批准。对未列入县政府年度融资计划安排的项目实行BT融资还须报县人大审议。未经批准同意的项目，不得采取BT模式建设。

第十条 BT融资建设方案应包括但不限于下列内容：

(一)项目前期工作情况，包括项目审批(核准)、征地拆迁和项目使用土地的落实情况等;

(二)项目融资建设的基本内容、范围和投资总额和投资比例;

(三)建设期限和工程质量等要求;

(四)项目招标方式、招标内容及范围、评标办法与主要标准等;

(五)BT投资人基本资格条件;

(六)BT主要边界条件(包括回购基数、工程造价下浮率、投资回报率和利息等计算回购总价的因素、回购期限与方式、回购担保方式、项目移交方式等);

(七)BT合同的主要条款(包括拟给予的政策和条件);

(八)项目资金、进度、质量、安全的监管措施;

(九)回购资金来源安排，支付合同对价计划;

(十)招标投标进度计划。

第十一条 BT融资实施方案经批准后，项目业主单位应根据《中华人民共和国招标投标法》等有关规定，通过公开招标方式选择BT投资人。通过公开招标方式BT投资人报名不足3家的，经县政府批准，可采用邀请招标或竞争性谈判方式选择BT投资人。

第十二条 BT投资人应当具备以下条件：

(一)依法注册的企业法人(优先鼓励县属企业、大中型国有企业或上市公司独立承担项目融资建设)，经营情况良好，诚实守信，财务报表等真实可靠，无工程实施劣迹和不良记录;

(二)具备良好的财务投资实力及银行资信能力，原则上项目投资人自有资金能够满足项目建设需要。自有资金不能满足项目建设需要的，投标人投入项目的自有资金不得低于BT融资建设方案中投资概算的30%，并提供金融机构资金证明，其余资金应提供县级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函;

(三)一般要求BT投资人和施工单位是一体的独立法人，特殊情况下具有投融资优势和相应资质、工程建设管理优势的不同独立法人也可以组成联合体进行投资建设。以联合体形式进行投资建设的必须符合以下条件：联合体组成单位原则上不得超过两家。联合体各方应签订联合协议，明确牵头单位、各方工作内容、权利义务以及利润分配方案。联合协议的合理性和可行性，应作为招标过程中资格审查的重要内容。联合协议签订后应报项目业主、审批部门、行业主管部门备案;

(四)具备与所承担项目相应的施工承包资质，如BT投资人为投资联合体的，投资联合体中应有一家具备与所承担项目相应的施工承包资质要求;

(五)项目招投标文件或合同文件约定的其他条件;

(六)法律、法规、规章规定的其他条件。

第十三条 BT投资人确定后，应在我县注册成立项目独立法人公司，负责BT项目的投融资、建设管理、验收及项目移交等事项。项目公司的设立不改变BT投资人对项目业主承担的义务。BT投资人要负责筹集项目资本金并足额到位，保证项目公司取得银行贷款或其他来源的融资资金，划入专用资金账户。

第十四条 项目业主应与BT投资人签订项目BT合同。项目BT合同应包括但不限于下列内容：

(一)相关名词定义与解释;

(二)项目建设内容、投资规模、建设方式、工期、质量标准;

(三)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式等;

(四)项目前期工作及费用的约定;

(五)合同双方的权利和义务;

(六)项目投资额预(决)算的构成与评审办法;

(七)建设期和回购期利息计算办法;

(八)回购期限与方式;

(九)回购担保方式;

(十)项目移交条件、移交方式与程序;

(十一)项目投融资建设的监管;

(十二)项目合同履约保障;

(十三)项目合同的终止;

(十四)违约责任;

(十五)争议解决方式; (十六)需要约定的其他事项。

第十五条 BT投资人应按照现行的相关工程建设法律、法规和规章进行项目建设，并完成合同约定的工程质量、工期等要求。涉及项目规模、功能、标准的变更，BT投资人必须经项目业主同意，重大设计变更应履行审批程序。重要设备材料采购由BT投资人组织，参照政府投资项目的有关规定执行。

第十六条 BT投资人不得将BT项目进行转包。因项目建设需要，经项目业主书面同意后，可对非主体专项工程一次分包，分包商的资质以及分包合同条件应当达到项目合同的原则要求。BT投资人不得以任何方式要求或接受分包商带资施工。

第十七条 BT投资人未经项目业主书面同意,不得变更项目公司股东或股权结构。政府有关部门、项目业主不得为BT投资人对本BT项目的融资行为提供担保。当事各方均不得利用BT项目作为担保物为BT投资人的投融资行为提供担保。

第十八条 项目建成后，由县审计局对项目工程竣(交)工财务决算进行审计后，作为确定BT投资人实际总投资的依据。

第十九条 BT项目自项目竣(交)工验收并具备正式交付使用条件后，项目业主会同相关单位，与BT投资人按照合同约定对回购条件逐项核查、认定(需中介机构作出结论的，由双方共同委托的机构作出结论)。

(一)符合回购条件的，项目业主应及时完整的予以接收，给予书面确认，并报县发改、县财政及行业主管部门备案;

(二)不符合回购条件的，项目业主不得回购，由BT投资人组织整改，直至符合回购条件。经整改仍不符合回购条件的，双方应按合同约定的处臵办法处理。

第二十条 项目业主书面确认接收BT项目后，即进入项目的回购期，BT投资人进入保修期。项目业主按合同有关约定向BT投资方支付回购款。回购期内，BT投资人不得影响项目业主对该项目的正常使用。

第四章 BT项目的监管

第二十一条 BT融资项目实施过程中，县有关行政管理部门依法对BT融资项目进行监督、检查、评估、审计，对BT投资人违反法律、法规、规章规定的行为责令改正并依法处罚。

第二十二条 BT融资项目实施过程中，项目业主应按照项目合同和监理合同的约定对项目的投融资建设以及监理活动进行监管，对BT投资人和监理机构违反合同的行为，项目业主应要求其予以纠正，并依据合同的约定作出相应处理。

第二十三条 BT投资人有下列情形之一的，项目业主有权终止项目合同：

(一)不按照项目合同的约定开展项目投融资建设的;

(二)擅自转让项目合同项下的权利义务的;

(三)擅自停止、中断项目工程建设影响公共利益的;

(四)因BT投资人资不抵债或濒临破产等原因导致项目合同不能履行的;

(五)其他严重影响项目合同履行的情形。

第二十四条 在BT融资项目实施过程中，除本办法第二十三条规定的情形外，项目合同双方不得终止合同;确因公共利益需要，经县政府批准可以终止项目合同，但应给予BT投资人相应补偿。

第二十五条 项目合同被终止的，BT投资人应当按照项目合同约定或者县政府的决定移交项目工程，项目业主应当组织对项目工程进行评估，对需要向BT投资人作出补偿的，依据项目合同的约定给予补偿。

第二十六条 在BT融资项目的前期运作及实施过程中，各参与单位应当严格遵守法律法规。参与单位有下列情形的，应承担相应的责任：

(一)项目勘察设计单位、咨询中介单位、监理单位、原材料供应商等，在项目投融资建设过程中有违法或违约行为的，除依法追究法律责任或按照合同约定追究违约责任外，三年内不得参与本县行政区域内政府投资项目的相关专业活动。

(二)BT投资人在项目投融资建设过程中有违法或严重违约行为的，除依法追究法律责任或按照合同约定追究违约责任外，该BT投资人今后不得参与本县行政区域内政府投资项目的建设。

(三)项目业主在项目投融资建设过程中有违法违纪行为的，由政府相关部门依法追究责任。

第五章 附则

第二十七条 特殊的在建项目，经县政府研究同意亦可实行BT融资建设，相关运作流程和要求原则应参照本办法有关规定执行;施工单位选择、结算等具体事项可在BT合同中另行约定。

第二十八条 本办法自2014年2月8日起施行。

第二篇：推行政府投资项目代建制管理方式改革情况

2000年以来，××市针对长期以来政府投资项目以自营性、分散性和临时性管理为主的建设管理方式，提出了“投、建、管、用”适当分离的建设管理改革原则，为此，在政府投资公益性项目的建设管理上，采用代建制的方式进行了一些探索，取得了较好的成效。

一、××市推行政府投资

项目代建制总体情况

随着我国投融资体制改革的深入，政府投资项目的内涵、范围及其建设管理方式也在不断发生着变化：具有收益性的政府投资项目，大多数由专业企业按照市场化规律进行有偿经营管理;不具收益性或收益很少的政府投资项目，过去则大多采用政府部门或者由使用单位自建基建班子实行传统的自建自管模式。这种自建自管的方式以使用者(如学校)或者政府各部门为项目建设管理主体，或长期组建基建班子(工程较多的单位)，或临时筹建项目班子(工程较少的单位)，具体负责项目组织实施。这种自建自管的方式，无论是在投资控制、质量控制，还是在人才资源的合理使用上，都存在着不可克服的弊端，迫切要求进行改革。××直辖后，固定资产投资规模迅速增加，在这种背景下，如何实施好政府投资公益性项目建设，成为了市政府十分关注的问题。

2000年，为适应××中国三峡博物馆和××人民广场三期工程建设需要，经市政府第36次常务会议决定，由市政府授权市建委在建设系统内抽调专业建设技术管理人员组建××市城市建设发展有限公司(以下简称××城建发展公司)，专门主管政府投资项目建设。××城建发展公司是××的第一个建设管理代理公司，公司成立后，成功代理了××中国三峡博物馆、××人民广场三期工程等近十个项目的建设。××城建发展公司代理政府投资项目的成功运作，直接推动了代建制在××市的推行。

2003年2月，××市政府印发了《政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，在我市的政府公益性项目建设管理中全面推行代建制。实行代建制的范围是：使用各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1000万元以上，以及1000万元以下特别重要的政府公益性项目。实行代建制的项目，其项目建成后的使用管理单位，在建设期间是被代理人，负责提供建设条件和外部环境;项目建设管理代理机构是代理人，受被代理人的委托实施建设管理代理。代理机构代表项目使用管理单位对项目实施全过程或若干阶段的组织、协调和监督工作。对代建制的实施，由建设、计划、财政等部门按照各自职责进行监管。

对政府投资公益性项目的建设管理代理机构，××市实行了严格的市场准入。市政府规定，必须同时具备四个方面条件的单位，方可向市建委申请从事代理工作：一是具有综合甲级工程设计资质，或者综合甲级监理资质，或者本专业施工总承包一级以上资质，或者综合甲级工程咨询资质;二是具有相应资产;三是具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系;四是具有工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程管理的经验。为此，市建委发文，对申请条件进行了细化，将代理机构分为甲、乙两个等级：甲级可代理所有项目的建设管理;乙级可代理总投资3000万元以下项目的建设管理。目前，全市共审查批准了21家代理机构。

到目前为止，××市实行代建制的公益性项目超过40个，总投资60多亿元。这些项目包括博物馆、体育馆、政权机关建设、学校、市政基础设施等。实行代建制后，通过将政府投资公益性项目交给专业机构进行建设管理，改变了以往政府投资项目管理分散性、临时性、无序性的状况，消除了机构临时拼凑、人员不稳定、业务不熟悉、管理不到位、教训多经验少等诸多弊端，提高了政府投资公益性项目的整体建设水平。初步理顺了政府投资公益性项目中各方主体的责、权、利，从而使政府部门从工程的组织建设上解脱出来，促进了政府职能转变，使政府投资项目的“建设、监管、使用”实现了适当分离，政府部门从项目的具体实施者，变成了真正对项目实施监督的监管者，同时也形成了监督约束机制，减少了腐败行为的发生。

二、××城建发展公司管理政府投资工程的主要特点

××城建发展公司经过几年的发展，已从最初的单一项目管理发展成为专门代表政府管理××市政府投资的重大(重要)建设项目的专业化管理公司。公司所承担的政府投资公益性项目均严格按建设规模和标准组织建设，工程项目建设进展顺利，至今无一项目超概算。项目的投资、进度和质量均处在受控状态，基本做到领导满意、部门满意、市民满意。并逐步形成了一套独具特色的专业化集中管理经验。

(一)“投、建、管、用”适当分离

传统的自建自管模式，无论是采用临时管理机构，还是常设管理机构，都是一种“建、管、用”合一的管理体制，政府项目的投资主体、建设主体、使用主体及管理主体的适当分离，体现了

现代化专业大生产方式，符合生产力发展的客观规律，可使政府投资项目管理走向规范化、专业化。

××城建发展公司目前实施的三峡博物馆和人民广场三期景观工程、机关综合办公楼、曾家岩50号广场景观工程和五里店立交商业职大道路拓宽工程，均是分别由文化、规划、机关事务等政府使用部门提出立项申请和功能定位，经主管投资决策的市政府及相关主

管部门市计委、市建委、市财政局等，会同使用单位主管部门进行投资论证和平衡后作出投资决策;再由政府授权××城建发展公司进行专业化的组织管理，包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管以及竣工验收和产权移交，其项目建设管理过程接受计委、建委、财政、审计、监察的监督管理;项目建成后再移交给国有资产管理或政府资产管理部门，进行集中的资产运营管理与使用管理。这种“投、建、管、用”适当分离的管理制度，合理解决了政府投资项目的投资决策管理、项目实施管理、建设监督管理、资产使用管理、投资营运管理方面的矛盾与分工问题，把政府投资项目在建设管理中所涉及到的不同利益主体有效地整合在一起。

(二)政府授权，企业化运作

政府授权是专业化集中管理的一个重要前提。集中统管，专业化组织建设，必然触及到政府各部门的职能，只有政府出面，出台有关政策，才能保证原先分散于各部门的各级各类非盈利性政府投资项目实行集中统管。××城建发展公司目前采用“集中统一管理，专业化组织建设”的几个项目，均是由政府直接授权市建设行政主管部门全面统管，××城建发展公司接受委托，实行独立运作。公司在政府投资项目的具体组织管理中享有一定的经营管理权，包括提出项目方案构想，参加概算编制或审核、设计方案的优化与审查、征地拆迁补偿、工程招投标及合同的订立、材料设备采购、工程进度款的审核与投放以及工程质量、安全、工期、合同的监控。同时承担工程管理相应的责任与风险。公司进行企业化运作时，不以追求项目盈利为目标，而以投资目标、进度目标、质量目标、合同和信息管理目标为其项目经营管理的主要目标。

(三)精干高效，专业化管理

在集中管理过程中，重点是推行专业化建设。由专业化管理公司按照工程建设管理专业自身的内在规律实施规范化、标准化、模块化的系统管理，可有效防止工程建设中出现的质量低劣、成本超标、进度拖延以及合同纠纷等问题。专业化管理的这种作用与功效在××城建发展公司的项目管理实践中得到了有力的印证。××城建发展公司现有员工约30人，同时负责三峡博物馆、体育场、人民广场三期、曾家岩50号广场景观广场、五里店立交道路拓宽工程、金紫山住宅小区、机关办公综合楼以及代管五童路城市干道工程，管理项目总投资约15亿(占××市实施代建制项目投资总额的25%)，平均每个项目不足4人，大大少于过去临时性或常设性项目管理机构的人数，节约了管理成本。××城建发展公司人员配置精干，但管理效果反而更好，其主要原因在于专业化程度较高。公司上至高层决策人员，下至一般管理人员均是来自建设系统，属于长期从事建设行政管理和建设工程项目管理的资深专业技术管理人员，掌握建设管理程序，熟悉建筑法律法规，管理经验丰富，专业技能熟练。同时，公司的组织构架科学合理，实行国际工程管理惯用的项目矩阵式结构，做到了公司人力资源的优化组合与配置。

(四)突出重点，把住关键环节

重视前期工作管理。积极组织图纸审查和设计优化，通过图纸会审，寻找设计缺陷，在不影响原有功能、标准、档次和安全的前提下，进行合理的设计优化和方案调整，以充分挖掘投资潜力。

准确估算投资成本。在传统的自建自管模式中，项目业主一方面因自身专业技能较低无法准确估算项目投资概算和预算，另一方面，在项目设计和建设阶段容易擅自扩大规模及提高标准而导致投资成本越来越高。公司在吸取过去项目成本管理的教训基础上，在项目进展的每一阶段均组织造价控制专家，认真仔细地分析和估算各阶段投资成本，从而作出正确合理的投资决策和资金安排方案。

加强招投标管理。招投标是控制项目投资、质量、进度及合同的一个重要环节。实施招标、评标两条线分离的招投标制度，施工招标中，全部项目均实行工程量清单报价，在满足质量、工期要求的前提下，实行合理低价评价制和低价中标制。

强化施工过程监控。健全工程监控机制，按照业主、监理、施工各自的职能和作用构建了工程的系统管理监控机制。一是以项目业主为主的监督协调机制;二是以监理公司及业主代表为主的现场双重监管机制;三是以业主和项目开户银行为主的项目资金监管机制。

实行工程保险和担保制度。对所管理的政府投资项目无论是勘察、设计、施工、监理，还是材料设备供应等单位都实行了投标担保和履约担保制度，有效地保证了项目顺利实施。

建立全员目标责任制度。在工程项目管理上推行全员目标责任制。通过目标分解，明确每个项目在每一阶段、每一环节应达到的具体质量、工期及投资子目标，并层层落实到每一个具体员工，大大提高了建设项目管理的效率。

重视各方面意见的沟通。传统自建自用方式虽有弊端，但建设过程中所需协调沟通的关系相对较少。而对于“投、建、管、用”分离的专业化集中管理模式来说，工程建设中所涉及的外部关系相对复杂。××城建发展公司在项目实施管理过程中比较注重同各方面的沟通与协调，尤其是与使用单位在专业建议方面的沟通，确保了工程的顺利进行。

三、存在的问题

虽然我们对政府投资公益性项目实施代建制的尝试，在一定程度上解决了以往政府投资项目“投资、建设、监管、使用”不分的问题，实行了专业化组织实施、规范化实施管理，提高了工程建设管理整体水平，但在推行代建制的过程中，也还存在一些需要解决的问题。

一是项目使用管理单位和代理机构的责、权、利不够明确。二是需要进一步明确政府部门对代建行为的监管职责。特别是建设主管部门等政府部门如何对代建行为依法实施有效的监管，以保证代理质量和代理市场规范、有序、健康发展。三是代理费偏低，代理机构缺乏内在动力。四是代理机构的总体素质和水平不高。

四、下一步工作打算

(一)健全完善我市关于代建制的法规制度

通过制定完善代理办法、标准的代理合同文本、代理招标投标办法等，进一步明确项目使用管理单位和代理机构的责、权、利，明确代理机构应代理哪些工作，落实代理机构在市场、质量、安全方面的权利和责任，便于代理机构更好地履行对投资、质量、进度、安全的控制职责。

(二)进一步明确政府部门对代建行为的监管

我们打算和计划、财政、审计等部门一起深入研究，进一步明确各部门的监管职责、监管方法、监管程序，以便于在日常工作中加强对代建行为的监督检查。

(三)保证代理机构的合理收费

积极建议有关部门对收费标准考虑调整，同时提倡在选择代理机构时，主要应考察其项目管理的水平、公司的业绩以及项目班子的构成等，而不应将费用高低作为选择代理机构的主要依据。

(四)提高代理机构的总体素质

一方面要加强对代理机构和人员的教育，另一方面要实行严格的清出制度，对不合格的代理机构和人员要坚决清除出代理市场。

(五)全面推行代建制

采取更加有效的措施，在区县政府投资的公益性项目中，全面推行代建制。

第三篇：苏州市市级政府投资项目融资管理办法

作者：苏州市人民政府 点击次数：479

【颁布单位】苏州市人民政府 【法规文号】苏府〔2006〕174号 【颁布日期】2006年12月29日 【实施日期】2006年12月29日

第一条 为加强政府投资项目融资管理，进一步完善融资体系，拓宽融资渠道，创新融资手段，规范融资方式，加强信用建设，防范金融风险，贯彻落实市政府《关于加强市级政府投资项目资金管理的若干意见》(苏府〔2005〕13号)精神，现制定本办法。

第二条 本 办法主要规范苏州城市建设投资发展有限公司、苏州水务投资发展有限公司、苏州交通投资有限公司、苏州风景园林投资发展集团有限公司、苏州市土地储备中心等 市政府批准设立的投融资主体，通过向国家开发银行、国内金融机构、国际金融组织和机构以及其他单位为政府投资项目建设进行的融资及相关行为。

第三条 政 府投资项目是指使用全部或部分财政性资金所进行的、列入政府投资项目计划的固定资产投资项目，具体包括：农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础 性项目;教育、文化、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目;科技进步、高新技术、现代服务业等国家和省重点扶持的产业发展项 目;政府公共服务设施项目。

第四条 苏州市市级政府投资项目资金管理领导小组(以下简称领导小组)是 政府性投资项目资金管理领导机构。其主要职责是：审定政府投融资计划、政府信用贷款项目及额度和偿债方案，平衡建设资金，对投融资主体进行监管。 领导小组办公室负责政府投资项目资金的日常管理工作。其主要职责是：拟定政府投融资计划、政府信用贷款项目及额度和偿债方案，为领导小组提供决策依据 和建议;具体落实领导小组的决策及交办事宜;统一协调我市与国家开发银行及其它金融组织和机构的具体问题;统一协调解决政府投资项目建设涉及各部门与各投 融资主体之间的问题;对各投融资主体提出考核奖惩的建议。

第五条 政 府投资项目融资应遵循量入为出，综合平衡的原则。贷款资金的偿还来源包括各投融资主体的国有资产置换收益、项目投资收益、土地运作收益以及经营城市资源的 各项收益等，当上述资金不足时，由市政府补助还款。设立市级城市建设偿债专项资金作为市政府补助还款的来源，具体按《苏州市市级城市建设偿债专项资金管理 暂行办法》(苏府〔2005〕11号)执行。

第六条 每年四季度，领导小组根据下一政府投资项目建设资金总体计划，审定下一政府投融资计划，由领导小组办公室下达给各投融资主体。 第七条 各投融资主体根据下达的政府投融资计划制订融资计划，具体落实项目融资的方式、规模、期限、融资成本、还贷来源、融资次数和具体额度，由领导小组办公室向各投融资主体出具融资批复，作为政府投资项目融资依据。

投融资主体接到融资批复后，要积极做好贷款前期准备工作，按照与有关金融机构确定的承贷金额分别签订借款合同，报送领导小组办公室备案。融资过程中，投融资主体在保证项目实施进度的前提下对部分融资事项进行调整，应向领导小组办公室报送调整方案备案。

第八条 政府投融资计划内的贷款担保由领导小组办公室以下达担保通知书的形式在投融资体系内协调解决，有关单位要积极配合，同时做好备查登记工作。另外，经过领导小组办公室批准，各投融资主体也可以采用账户质押的方法进行融资。若涉及政府信用担保问题，统一由领导小组办公室办理。

第九条 各投融资主体按照具体融资计划与有关金融机构确定融资金额签订借款合同，并报送领导小组办公室备案。融资利率超过人民银行公布的同期商业银行贷款基准利率的须经领导小组办公室批准。

第十条 融资资金实行“专户管理、专账核算”，各投融资主体在领导小组办公室指定的金融机构开立一般存款账户，作为接受贷款资金专户，专项用于拨付政府投资项目资金，并接受有关金融机构和市财政局的监管以及国家审计的监督。各投融资主体应根据融资合同做好融资的还本付息工作。

第十一条 充分利用政府增信手段强化各投融资主体的投融资运作能力，采取政府投资项目建设资金拨改投、非经营性国有土地作价注资、城建资产授权管理以及城市资源授权利用等多项措施积极做大各投融资主体的资本金规模，增加现金流入，提高其资信等级。

第十二条 在政府投资项目建设资金计划下达时应明确相关政府投资项目的投融资主体为项目法人。项目建设实行项目法人制度。

第十三条 政 府投资项目建设推行代建制。投融资主体应采取签订授权委托合同的形式，明确有关的项目办、指挥部或其他代建单位作为项目建设管理单位，具体组织各项工程的 建设管理。投融资主体参与项目概算、预算、决算审核和工程招投标工作，并根据市财政局批复的竣工决算，进行相应的资产财务处理。

第十四条 建设项目资金的拨付按《苏州市市级政府投资项目资金管理暂行办法》(苏府〔2005〕138号)执行。

第十五条 各投融资主体和项目代建管理单位要建立建设资金拨付台账，建立健全账目管理制度。各投融资主体与建设单位之间应建立定期对账制度，确保建设资金拨付工作的准确性。建设单位负责逐月统计项目资金明细支付情况，并分别报送各投融资主体和领导小组办公室。

第十六条 各投融资主体应严格区分政府投资项目和其他项目的管理和核算，合理分摊费用，防止套用政府投资资金、挤占成本等现象的发生。未经领导小组办公室同意，各投融资主体不得对其他单位提供任何形式的债务担保。 第十七条 各投融资主体应建立健全财务监督体系，对投融资行为加强财务监督，对政府投资项目实施情况进行跟踪审查。各投融资主体应建立月度报告和审查制度、重大事项通报制度，及时将投融资资金的运作情况和财务运行状况上报领导小组办公室。

第十八条 各投融资主体不得随意突破批准的融资计划。未经核准，各投融资主体不得进行政府投资项目债务融资。

第十九条 建立政府投融资计划考核制度。每年年初，由领导小组办公室对照上一政府投融资计划，对各投融资主体投融资完成情况和有关部门筹集资金情况进行考核。考核意见报领导小组审定后作为政府补助和政府注资的依据，同时作为给予有功部门和人员奖励的依据。

第二十条 有关单位工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，由有关单位给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

第二十一条 本办法自公布之日起实施，由苏州市市级政府投资项目资金管理领导小组办公室负责解释。

第四篇：郑州市人民政府投资项目BT融资建设管理办法

郑州市人民政府令

第200号

《郑州市政府投资项目BT融资建设管理办法》业经2011年12月7日市人民政府第70次常务会议审议通过，现予公布，自2012年2月1日起施行。

代市长 吴天君 2011年12月11日

第一章 总 则

第一条 为加强和规范BT模式项目管理，促进政府投资项目的顺利进行，根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和《郑州市政府投资项目管理条例》等有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 市政府投资项目采用BT模式进行投融资建设的管理工作应当遵守本办法。

第三条 本办法所称政府投资项目是指使用市本级财政性资金建设的城市基础设施和非营利性的社会公益事业项目。 本办法所称BT模式(Build-Transfer)即“建设—移交”模式，是指由政府授权的项目业主，通过招投标、竞争性谈判或其他合法方式确定项目投资人(以下简称BT投资人)，由该投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目竣工验收后移交给项目业主，项目业主按合同约定回购项目的融资建设模式。

第四条 BT模式融资建设项目(以下简称BT项目)应当符合本市国民经济和社会发展规划和城乡建设发展需要，并遵循以下原则：

(一)统筹兼顾、量力而行;

(二)公开、公平、公正;

(三)严格控制项目建设标准和规模，节约投资;

(四)坚持以概算控制预算，以预算控制决算。 第五条 市发展改革部门负责BT项目的投资管理和综合协调，对BT项目的实施进行监督和指导。

市财政部门负责BT项目的决算审核和资金拨付与监管。 市城乡规划、建设、交通、国土资源、环境保护、安全生产和审计等有关部门在各自职责范围内协同做好BT项目管理与监督工作。

第六条 BT项目的实施应当符合国家规定的基本建设程序。

第二章 项目决策

第七条 政府投资项目立项后，拟实行BT模式融资建设的项目，由项目业主编制BT模式建设方案。

第八条 市发展改革部门会同市财政及其他相关部门对BT模式建设方案审核，经市政府常务会议审议通过后组织实施。

未经市政府常务会议审议通过的项目不得采用BT模式。

第九条 BT模式建设方案应当包括下列主要内容：

(一)项目建设规模、主要内容和总投资;

(二)BT模式与其他投资方式的成本效益比较分析;

(三)BT投资人应具备的条件和能力;

(四)确定投资人的方式;

(五)投资建设期限、工程质量要求和监管措施;

(六)BT项目合同当事人的主要权利和义务;

(七)回购条件、项目移交方式及程序;

(八)投资成本与收益测算，回购总价(包括回购基数、利息等)的计算方法，回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划;

(九)项目履约保障措施;

(十)项目风险和应对措施;

(十一)市政府要求应当包含的其他内容。

第十条 项目业主应当严格按照审批的BT模式建设方案组织实施，不得随意变更。确需变更的，应当报经原审批机关同意。

第十一条 项目业主的主要职责是：

(一)按照政府投资项目基本建设程序开展项目建议书、可行性研究报告、规划、用地、环境影响评价、初步设计等各项前期工作;

(二)组织BT项目招投标和谈判;

(三)依法确定BT项目的勘察、设计和监理单位;

(四)负责项目建设资金(包括资金来源及资金使用)的监管工作;

(五)负责项目建设过程中的工程质量、进度、投资、安全等监督管理工作;

(六)负责项目档案资料的收集、整理、管理及移交等工作，确保档案资料真实完整;按时向市发展改革和财政部门报送项目推进计划执行情况、存在的问题及处理等书面信息，以及工程建设阶段性成果等相关材料;

(七)负责组织工程竣工验收、结算、回购、移交等工作。

第三章 投资人的确定

第十二条 BT项目采用公开招标方式确定投资人的，应当依照法律、法规的相关规定组织招投标。

确需实行竞争性谈判、邀请招标或其他合法方式确定投资人的，应当在BT模式建设方案中说明理由，提供相应依据。由项目业主会同市发展改革和财政部门会签后，报市政府批准。

第十三条 BT投资人应当具备下列条件：

(一)依法注册的企业法人;

(二)经营状况良好，具有项目建设必备的投融资能力;

(三)投入项目的自有资金不低于项目总投资的一定比例，并提供金融机构资金证明，其余资金应当提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函;

(四)诚实守信，财务报表等真实可靠，无工程施工劣迹和不良记录;

(五)法律、法规、规章规定或项目招标文件规定的其他条件。

投资人的资信情况、建设能力等，由市发展改革部门会同市财政部门和项目业主进行考察、认定。

第十四条 BT项目可由分别具有融资优势和建设管理优势的不同独立法人组成的联合体进行投资建设，联合体组成单位不得超过两家。 联合体应当签订联合体协议，明确双方承担的工作内容和权利义务。

第十五条 BT项目评标应当采用综合评标法。根据采用的不同BT模式，在市政府批准的BT模式建设方案规定的范围内，对投标单位的投融资能力、施工能力、履约信用、回购费用及让利、投资回购期等内容进行综合评审，并按得分由高到低顺序推荐中标候选人。

采用其他方式确定投资人的，参照前款规定执行。 第十六条 中标的 BT投资人可以注册具有独立法人资格的项目公司，负责BT项目的投融资、建设管理、验收及项目移交等事项。

项目公司的设立不改变BT投资人对项目业主承担的义务。BT投资人应当承担筹集项目资本金并足额到位的责任，保证项目公司取得银行贷款或其他来源的融资资金，划入专用资金账户。

第十七条 BT投资人应当履行下列主要义务：

(一)按照项目合同约定按期保质完成工程建设任务和移交手续;

(二)为项目建设提供建设履约保证金或保函;

(三)承担工程质量、工程安全责任;

(四)接受项目业主及相关监管部门的财务审查及工程质量安全等监督检查;

(五)按月度向项目业主、市发展改革和财政部门报送工程建设进度和资金支付情况。

第四章 BT项目合同

第十八条 项目业主应当与BT投资人签订书面BT项目合同。BT项目合同的主要条款包括：

(一)相关定义与解释;

(二)项目建设内容、投资规模、建设方式、建设工期、施工各个阶段的进度、质量标准;

(三)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式等;

(四)有关项目前期工作及费用(包括征地、房屋征收补偿等)的约定;

(五)当事人的权利和义务;

(六)合同总价、项目资金来源安排、投资收益测算依据和计算方法，以及支付合同价款的方式、计划;

(七)项目投资建设的监管;

(八)项目合同履约保障;

(九)工程质量、工程安全责任;

(十)项目竣工验收;

(十一)项目移交条件、移交方式与程序;

(十二)项目合同的终止;

(十三)违约责任;

(十四)争议解决方式;

(十五)需要约定的其他事项。

第十九条 BT项目合同签订前，由项目业主将BT项目合同报送市政府法制部门进行合法性审查。

项目业主报送审查时，应当一并报送下列材料：

(一)合同文本草拟稿及其电子文本;

(二)相关主体资格、资质证明材料;

(三)市发展改革和财政部门审核同意的意见;

(四)与BT项目合同有关的其他材料。

第二十条 BT项目合同价应当控制在批准的概算内，并明确合同总价的构成，分别列出房屋征收补偿费、建筑安装工程费、与工程建设有关的其他费用和进入总价但由项目业主掌握使用的资金额等。

BT项目合同计价时，建设期和回购期资金利息不得高于中国人民银行发布的同期贷款基准利率。

第二十一条 BT项目实施过程中，因法律、法规、规章修改或者废止严重损害BT投资人预期利益的，BT投资人可以依法向项目业主提出补偿申请。项目业主应当在收到BT投资人的补偿申请后6个月内调查核实，经市发展改革、财政等部门初审后，由市发展改革部门报请市政府决定。

第二十二条 BT投资人未经项目业主书面同意,不得转让其BT项目合同项下投融资建设、移交的权利。

BT投资人依照本办法设立项目公司的，未经项目业主书面同意不得变更项目公司股东。 第二十三条 BT项目当事人不得终止合同，有本办法第二十四条规定的情形除外。确因公共利益需要，经市政府批准可以终止BT项目合同，但应当给予BT投资人相应补偿。

第二十四条 BT投资人有下列情形之一的，项目业主有权终止BT项目合同，并依法追究其违约责任：

(一)不按照合同的约定进行项目投融资建设的;

(二)擅自转让合同权利义务的;

(三)擅自停止、中断项目工程建设影响公共利益的;

(四)因BT投资人资不抵债或濒临破产等原因导致合同不能履行的;

(五)用BT项目为其他项目设定抵押担保的;

(六)其他严重影响合同履行的情形。

第二十五条 BT项目合同被终止的，BT投资人应当按照BT项目合同约定或者市政府的决定移交项目工程，项目业主应当组织对项目工程进行评估。对依法应当对BT投资人作出补偿的，依据BT项目合同的约定给予补偿。

第五章 建设管理 第二十六条 BT投资人应当按照工程建设法律、法规和规章进行项目建设，并符合合同约定的工程质量、工期和进度等要求。

BT项目采取施工二次招标的， BT投资人应当通过公开招标确定施工单位和采购重要设备材料，招标控制价由财政部门审核。项目业主参与招标过程，并对BT投资人的招标行为进行监督。

第二十七条 变更项目规模、功能、标准的，BT投资人应当事先征得项目业主书面同意，重大设计变更还应当按照有关规定履行审批手续。

第二十八条 BT投资人不得将BT项目进行转包。因项目建设需要，经项目业主书面同意后，可对非主体专项工程一次分包，分包商的资质以及分包合同条件应当符合BT项目合同的约定。

BT投资人不得以任何方式要求或接受分包商垫资施工。 第二十九条 BT投资人应当建立工程质量管理体系，投保建设工程所涉及的险种，并对项目工程质量终身负责。

工程质量监督部门应当依据相关法律、法规对建设质量、施工现场的安全生产进行监督。 项目业主对工程质量和施工安全负总责，对工程质量、施工安全进行定期、不定期的检查，并对发现的问题责令投资人限期处理。

第三十条 实行BT项目施工进度计划制度。BT投资人应当按照BT项目合同规定编制施工进度计划并严格执行，每月据实编制施工进度表报项目业主。

项目业主应当加强对项目施工进度的控制，每月定期检查工程建设实际进度。对实际进度与计划进度出现偏差的，督促BT投资人在保证质量安全和不增加投资的前提下，加紧施工，确保工程进度。

第三十一条 各级政府及其有关部门、项目业主不得为BT投资人和项目公司提供融资担保，但可以为投资人融资提供相应的政策支持。

第六章 竣工验收及项目审计

第三十二条 BT项目工程完工后具备验收条件的，项目业主应当按照相关规定和合同约定程序组织竣工验收。

自竣工验收之日起30日内，BT投资人应当向项目业主办理有关档案资料和资产移交手续。 第三十三条 对BT项目实行国家审计制度。项目业主编制竣工决算，报市审计机关进行审计。审计机关应当自收到竣工决算之日起90日内办理完毕。特殊情况确需延长审计期限的，应当报经审计机关负责人批准。

审计机关出具的竣工决算审计结论，作为回购总价的计价依据。

第七章 项目回购

第三十四条 项目业主应当根据BT项目合同及政府建设资金平衡状况确定项目回购总价、回购条件、回购期和支付方式。

第三十五条 回购总价应当按照BT项目合同约定的方法计算。在初步设计范围之外的设计变更，经市发展改革部门审核，报经市政府同意后，可计入回购总价。

第三十六条 BT项目回购期限不得低于5年。 第三十七条 BT项目竣工验收并具备正式交付使用条件后，项目业主会同相关单位，与BT投资人按照合同约定对回购条件逐项核查、认定。需中介机构作出结论的，由双方共同委托的机构作出结论。 项目符合回购条件的，双方签订回购备忘录。回购备忘录报市发展改革和财政部门备案。

项目未达到回购条件的，项目业主不得回购，由BT投资人组织整改，直至符合回购条件。经整改仍不符合回购条件的，双方应当按合同约定的处置办法处理。

第三十八条 项目业主应当按照批准的BT模式建设方案和合同有关约定向BT投资人支付回购款。回购期内，BT投资人不得影响项目业主对该项目的正常使用。

第八章 法律责任

第三十九条 违反本办法规定的行为，法律、法规、规章有规定的，依照其规定执行;法律、法规、规章没有规定的，按照本办法规定处理。

第四十条 行政机关及其工作人员在BT项目建设中有下列行为之一的，由监察机关或其他有处理权限的机关依法追究行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)违法决策，造成国有资产严重浪费、流失的;

(二)违法批准变更建设规模、建设内容或建设标准的;

(三)疏于监管，发生重大质量或安全事故的;

(四)违法拨付回购资金的;

(五)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、贪污贿赂行为的。

第四十一条 项目业主有下列情形之一的，责令限期整改，并根据情节轻重依法追究项目负责人和直接责任人的纪律责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)项目未按规定程序进行科学论证、设计优化开工建设造成较大损失的;

(二)擅自确定BT融资建设条件造成较大损失的;

(三)违反本办法规定未进行招投标的;

(四)擅自改变设计文件进行招标或建设、擅自突破核准预算的;

(五)未履行职责，导致项目建设发生重大质量或安全事故的;

(六)未履行职责，造成工程不能按期完工的;

(七)项目未经竣工验收或验收不合格投入使用，并擅自决定回购的;

(八)项目建设相关文件、技术和财务等资料不按档案管理的有关规定收集、整理、归档的;

(九)其他违反法律、法规、规章规定的行为。 第四十二条 在BT项目的前期运作及实施过程中，各参与单位应当严格遵守有关法律、法规规定。参与单位有下列情形的，应当承担相应的责任：

(一)项目勘察设计单位、咨询中介机构、监理机构、原材料供应商等单位，在项目投融资建设过程中有违法或严重违约行为的，除依法追究法律责任或按照合同约定追究违约责任外，5年内不得参与竞争本市行政区域内项目的相关专业工作;

(二)BT投资人在项目投融资建设过程中有违法或严重违约行为的，除依法追究法律责任或按照合同约定追究违约责任外，该BT投资人5年内不得参与竞争本市行政区域内投融资项目的建设。

第九章 附 则

第四十三条 本办法自2012年2月1日起施行。

第五篇：地方政府投融资平台建设中存在的问题及对策

湖北省审计厅派出投资审计处

近几年来,地方政府为了拉动投资并完善基础设施建设，保持经济平稳较快发展，在地方财力有限的情况下，成立了许多以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。这些政府投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。目前，政府投融资平台在应对金融危机和扩大内需方面发挥了积极作用，但也存在一些不容忽视的问题。

一、政府投融资平台建设存在的问题

(一)发展定位不明确。地方政府辖内往往包括多家投融资平台，各个投融资平台承担着不同行业和不同层级的投融资职能，但有的地方政府未能对辖内投融资平台对外融资进行统一的归口管理;有的地方政府既没有对国有投资公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定;有的地方政府作为投资出资人对于平台公司的总体负债规模控制在一个什么样的水平并没有进行系统全面的安排，造成国有投资公司在实际运作中越位、错位或缺位。同时，从建设形式上看，政府投融资平台分别隶属于不同国有投资公司，但从职能定位上看，国有投资公司应定位于企业层面，其本质规定是作为政府投资主体，通过投资和持股等方式为项目提供权益资本，而在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体。

(二)举债规模过大。地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动，由省级政府向市(地)级、县(市)级移动，甚至集镇、乡村也设立了融资平台。据有关部门的统计，现在有70%的投融资平台是集中在区县级。这些投融资公司以兴建基建项目为主，向政策性银行、商业银行举借了大量资金，这些项目由于受各地方政府实际控制，所以其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债。有些地方“以小财政撬动大城建”，负债规模呈10倍甚至20倍增长，负债率远远超过风险控制警戒范围。而且，地方政府偿债能力很大程度上依赖于地方经济增长带动财政收入的增加、土地升值、招商引资、房地产开发。但目前对一些地区和城市来说，这些融资项目的相当部分是城市和市政建设，能对经济产生多大的直接效应很难估计。一旦发生偿付困难，只能挖东墙补西墙，或者转移给上级政府。更有甚者，一些地方政府罗列若干项目，依靠投融资平台渠道融资，然后再把这些资金全部或部分的转移，用于其它用途，使得地方政府债务规模和风险不断积累。

(三)潜在风险显现。一是政府债务管理比较混乱，往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂，而无法准备评估。加之存在投资决策失误、内部经营不善，导致投资项目效益低下，投资回报和本金回收困难，资金不能及时有效的循环，使之面临财政风险。二是地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款，就想方设法向银行出具各种形式的担保，既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财

政出具还本付息的承诺函。目前一届政府的任期是5年，而以政府为背景的平台公司向银行的融资贷款都是中长期贷款，期限均在3年以上，这部分贷款的还本付息压力往往不由本届政府承担，在建立长期有效的偿债机制上，本届政府因为没有压力而缺乏动力，在没有法定的政府负债额度的约束下，财政承诺式的偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”。财政收入受到宏观经济变化、土地出让收入等多重因素影响，不确定性较高，同时财政收入这个现金流也在支撑着政府辖内多个领域的资金需求。再就是平台公司拟质押的土地转让收益权等质押标的没有特定化，一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，这样潜藏着金融风险。三是投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，有的还把所有行政事业单位的存量国有资产清理打捆并入平台公司作为重新向银行融资的抵押担保物，国有土地出让和政府资产处置受国家宏观调控措施影响很大，这些资产面临减值的风险。

(四)法规和监管机制不完善。一是从现有的《预算法》角度看，地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务，但地方政府以投融资平台等各种名义规避《预算法》的约束，却没有相应的管理制度和管理细则。二是地方投融资公司既充当所投资公司的股东又是国有资本的经营者;在委托代理链条中既是与政府之间的“行政型的委托代理”关系的代理人，又是与其投资公司之间的市场契约型的委托代理关系的委托人，在追求市场化运作的同时却处处受政府意图的制约，在追求自身经济效益的同时却还要承担政府的社会职能，很难建立起真正的政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。三是各级地方政府绝大部分举债安排的收支没有纳入预算管理，缺少预算审核、政府采购、投资评估、审计监督等基本约束。同时，责任追究机制仍不健全，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级往往成为下级的债务的“兜底者”即最后承担者。

二、改进和完善政府投融资平台建设的几点建议

(一)建立统一的新型投融资平台。一方面，在全面清理现有的地方政府投融资平台，防止平台数量盲目增加的基础上，建立统一的新型投融资平台，实现政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行，从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。另一方面，推动地方政府投融资平台的融资行为市场化。新型投融资平台又作为国有公司及国有资产的管理平台，通过对现有产业和经营结构的调整，逐步培育成为以经营实业投资和经营企业为主业，以获取最大经济效益为目标，以投资高技术含量、可持续发展的高新技术产业和优势行业为依托，利用产权交易市场或资本市场，在吸收多元化投资的基础上，形成面向国内外市场开展全方位、多角度投资经营活动的国有投资控股集团公司，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。

(二)完善法人治理结构。由于国有投资公司是国有产权委托代理由行政委托代理制转化为企业性委托代理制的载体，政府和国有投资公司之间以契约为基础的委托代理关系。因此，国有投资公司需要建立法人治理机构，来规范各级政府和国有投资公司之间的关系。政府也需要通过法人治理结构的设计，来激励和约束国有投资公司的行为，以保证对授权经营国有资产的保值增值。在建立有效的法人治理结构中，需要对现有的法人治理结构模式进行创新，提出国有投资公司法人治理结构的五层体系：第一层是首席执行官(CEO)为核心的经营管理层。CEO作为公司的法人代表，具有与总经理不

同的职责权力。CEO的权利中40%—50%是董事长的权利，高于总经理的权利。国有投资公司不设董事会，由CEO行使一般治理结构中董事会的部分权利，董事会的其他权利由国资委代政府行使。CEO向国资委报告工作。第二层是以监事会和内部员工为核心的监督层。第三层是以审计、财政等政府部门为核心的评估层。第四层是设立专家咨询委员会等一些决策参谋机构，促进法人治理结构的有效运行。第五层是完善和严格执行相关法律，为法人治理结构的有效和规范运行创造良好的外部环境。

(三)推进机制制度建设。一是建立决策机制。包括决策程序, 决策执行,

决策效果等。二是建立风险管理机制。建立完善地方债务的风险评价指标体系。风险指标体系应该包括：地方财政的收支指标，包括地方财政占GDP的比重、地方财政收支增长弹性、地方财政自给率、法定支出的满足程度、财政赤字情况;债务指标，包括地方债务负担率、债务依存度、地方政府偿债能力、地方政府或有负债规模等;地方政府持有资产状况;预计最低、最高借款需求。同时，建立政府担保项目的风险评估制度和偿债准备金制度。三是建立信息披露制度。政府在每年对人大的报告中，要对包括预算内、预算外资金的收支情况，对外的各种直接融资、间接融资情况以及还本付息和授权执行情况进行说明，接受人大的监督。所有政府债务的信息都应该定期向社会公布，以加强社会对政府债务管理的监督。同时，也为银行评估政府的债务负担率及偿债能力，控制地方政府融资平台过度融资创造基础条件。四是建立绩效评价制度。为保证政府投融资活动达到预期目的,

建立对政府投融资的定性和定量的平台综合绩效考核评价体系。五是建立审计制度。加强政府投融资项目审计，切实防范政府债务风险,确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。六是建立过失责任追究制度。对因决策失误、经营管理不善而造成重大损失浪费的责任人,给予责任追究。

(四)切实加强内部管理。要加强全面预算管理，年初要编制投融资预算，明确投融资项目、规模、方式、期限、成本、还贷计划和来源，年终