户籍制度改革与城乡经济一体化

户籍制度改革与城乡经济一体化（共6篇）

篇1：户籍制度改革与城乡经济一体化

户籍制度改革与城乡经济一体化

全面推进户籍制度改革，建立适应市场经济体制的新型城乡关系，是彻底破除计划经济体制的客观要求，是经济社会发展进步的必然要求，是符合广大农民群众愿望和利益的重大举措。积极地、稳妥地推进改革，实现公民的迁徙自由和合理流动，将对加速推进城市化、促进新时期我国经济社会的发展和人民生活的改善产生深刻的影响。

一、期待已久的改革已经来临

1958年，中国制定了第一部户口管理制度——《中华人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的户籍，并规定农业户籍的居民要想迁入城市，首先必须获得城市政府主管部门的批准。以后又逐渐将就业、物资供应、住房、城市交通、医疗、教育、托幼、养老等公民权益同“非农业户口”相挂钩。以户籍制度为根基的城乡分割体制，虽然在历史上发挥过积极作用，但随着改革开放和推进城市化，其弊端也越来越明显。户籍藩篱阻碍农业剩余劳动力转移和流动，制约农业和农村经济结构调整，阻碍农民的人力资本投资，制约农业产业化和农村工业化发展，加剧城乡差别和城乡居民不平等，严重制约社会分工和城市化进程，是农民消费长期低迷的制度性原因，是束缚我国社会生产力发展的体制性障碍。只有消除城乡居民两种身份制度，从根本上打破长期以来城乡分离、对立的不公平不公正局面，使农民和城市居民都拥有自由迁徙和自由居住的权利；使农民拥有与城市居民平等就业竞争机会和享有劳动保护权利，享有平等的发展机会，并享有在居住地和工作所在地社区同等民主选举、被选举等的权利，才能最大限度地为发挥人的知识、智力、智慧创造条件，使人才这种最重要的资源得到合理配置，进一步解放和发展生产力，促进农业产业化、农村工业化，加速我国城市化发展。

2001年九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，要“消除城镇化的体制和政策障碍”，“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制”。同年10月1日，国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施，中国两万多个小城镇中有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口登记。这已是一个不小的突破。近年来，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东、吉林、河南、湖南、四川等地的户籍制度改革，都开始启动。但公民还期待着更大的举措和突破。已经实行了40多年的户籍制度，还是像一条无形的带子，在相当程度上束缚着人们的自由流动。人们愈来愈强烈地呼唤彻底拆除户籍制“围墙”。

我们应当从贯彻“三个代表”重要思想的高度，从解决“三农”问题的紧迫性，认识加快户籍制度改革的重要性、紧迫性。城市化是社会进步的标志，现代城市是经济、政治、科学技术、教育、信息中心，是先进生产力的发展中心。加快推进城市化，使乡村人口大多数转向城市，就是代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表、实现、维护和发展最广大人民的利益。“三农”问题是当前困扰我国经济持续、快速、健康发展的突出问题。我国是农业大国，近13亿人口中，有8亿人在农村。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。农民收入增长缓慢，不仅是农村发展面临的突出矛盾，也是影响国民经济发展全局的重大问题。大力推进农业和农村经济结构调整，促进农业剩余劳动力转移到非农产业中来，加快推进农业产业化、农村工业化和城市化，是增加农民收入的关键。这就必须加快户籍制度改革，突破城乡分割体制束缚。这就是顺应时代潮流，准确把握时代发展的脉搏，适应生产力发展水平和实现现代化的历史要求，解决影响绝大多数人利益的突出矛盾和问题；就是实现、维护和发展人民群众切身的、实实在在的经济、政治和文化利益。所以，全面加快推进户籍制度改革，具有加快发展链条上的关键环节意义和时代的紧迫性。

二、改革的内容

户籍制度改革是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的革命。

户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。为此建议：

1．《宪法》上恢复公民迁徙自由的条文，确认不论城乡居民都具有自由迁徙、择业和居住的权利。

2．政府应宣布实行全国统一的户籍制度，实行城乡户口登记管理一体化，取消“农业人口”与“非农业人口”的城乡二元户籍制度。以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件。同时在过渡时期可实行暂住户口与常驻户口，并制定相应的标准。

3．改革户籍制度不是取消“户口”，而是剥离户口的附加功能，应取消粘附在户口上的各项利益差别，体现社会身份与“国民待遇”的平等性。U

4．改革户籍制度后，户籍管理还是必要的。通过公民身份登记，可以证明其身份并确立其民事权利和行为能力；可以为政府制订国民经济和社会发展的规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。户籍管理还是治安管理的基础，在维护治安、打击犯罪方面起着重大作用。

三、改革的阶段与步骤

1．实现小城镇中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。同时在各地各类城市中调整户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。目前这一步骤正在实施中。

2．实现小城市(5～10万人)中和中小城市(10～20万人)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。同时在各地各类城市中继续调整城市户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。

3．实现中等城市(20～50万人)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源外来人口均可登记户口。同时选择个别大城市进行完全放开试点。在各地各类城市中继续调整户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。

4．实现大城市(50～100万人)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。同时选择个别特大城市进行试点放开。调整特大城市户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。

5．实现大城市(100万人以上)中有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。调整特大城市户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。

6．实现在北京、上海城市中有合法固定住所，有稳定的职业和生活来源的外来人口均可登记户口。

上述6个阶段中，每年实施一个阶段，每年迈出一大步，力争在6～7年时间全部实现。考虑到2008年北京举办奥运会，北京可在奥运会结束后实施。

上述改革步骤将按小城镇、小城市和中小城市、中等城市、大城市、特大城市、北京与上海的顺序进行。

户籍制度改革之所以要遵循上述顺序分阶段有步骤地进行，原因如下：

首先，这是有重点地发展小城镇，提高城镇化水平，繁荣县域经济的紧迫需要。在我国这样一个农业大国，推进城市化，实施大城市带动战略与实施城镇化战略都是必要的，但实施城镇化战略更具有紧迫性。由于当前城乡差别、地区差别还较为悬殊，城乡差别在小城市、县级市和县域中心镇就近地、很实际地体现出来。农业和农村的“过密化”对农民转移起着驱动作用，而小城镇和小城市较优越的条件则对农村青年首先进入小城镇和进入城市体系起着很具体、实在的引拉作用。打破城乡分割体制，把已经转移到农业服务业、农产品加工业和其他非农产业中的农民变为市民，变为“城里人”，这在广大农民中首先具有示范作用，会吸引更多农民通过土地适度规模经营，在小城镇、小城市发展农产品加工业和第三产业，投资兴办实业，盖房或购屋并定居，使城乡差别得以在一定程度上缩小。在小城镇和小城市具备移居条件者，基本上都是从业于当地的农产品加工业、乡镇企业或民营企业；再说，进入小城镇和小城市，房价相对于大中城市来说较低，变“城里人”门槛小，进入成本较低。随着农村和市镇市场化发展，也有利于进入小城镇、小城市的农民立足于当地条件就业，逐步增强适应市场经济的谋生能力。小城镇、县域中心镇和小城市经济基本上属于县域范畴，讲“三农”问题，讲城乡关系问题，一刻也离不开县域。减少依赖土地生存的乡村人口，必须首先依靠乡村工业化和城镇化，引导分布在自然村落的乡镇企业向工业小区和小城镇集中，还有利于加强城镇和乡村生态建设和污染综合治理，有利于增强县城和县域中心镇的吸引力和带动力，繁荣县域经济。

其次，这样做有利于贯彻可持续发展战略原则，并兼顾提高城市规模收益。诚然，大城市在信息沟通、居民教育，健康保障、提供就业机会等方面优于小城市、小城镇，而且据专家研究，城市在10万人到1000万人这个规模区间，都有净的规模收益，城市在100万人到400万人这个区间规模收益最大，低于10万人的城市规模或超过1200万人的城市规模，收不到正的规模收益。我国现在超过100万人的城市有30多个，基本上都是省会城市。我们发展100万人口以上的特大城市、发展50万人口以上的大城市空间还很大。户籍制度改革是城乡利益关系的一项根本性调整。由于城乡长期分离，城乡差距很大，农村剩余劳动力有迁到城市的普遍倾向，按理说，大城市的发展也具有经济上的必要性、合理性。然而，城市发展首先受淡水、土地等自然资源约束，受生态环境约束。在我国660多个城市中，约有400多个长年供水不足，其中150多个城市严重缺水。许多大城市面临着土地有限、人口膨胀、交通拥挤等矛盾。所以，我们选择那样的顺序改革户籍制度，有利于大城市、特大城市避免过度集中聚集带来的“城市病”。有利于这些城市的适度发展。并促进这些城市逐步向群体和带状发展，发挥辐射功能；也有利于扩大现有小城市和中等城市的规模，使其尽可能显示规模效益。

第三，这样做有利于我国形成合理的城市体系。我国的城市体系的目标模式是形成特大城市——大城市——中等城市——中小城市——小城市——小城镇布局合理、协调发展的城市体系。特大城市、大城市、中等城市、中小城市、小城市、小城镇和农村区域都有存在的必要相价值，选择由小至大的次序分阶段有步骤实行户籍制度改地，有利于大中城市的卫星城镇、城市边缘地带、小城市、城乡结合部、城市近郊的早已脱离农业的那部分人在城市或城镇落户，尽快成为“城里人”，从而有利于合理的城市体系的形成。

第四，这样做，由小城镇、小城市到大城市，由“离土不离乡”到“离上又离乡”，逐步改革户籍管理制度，逐步拆除户籍“围墙”，可以逐步为户籍管理制度改革积累经验，完善户籍制度改革的办法，渐次突破，促进户籍制度改革最终获得全胜。

四、改革的配套措施

加快户籍制度改革，建立适应市场经济体制的新型的城乡关系，对于新时期以城市为中心的改革、发展和管理，具有挑战性，必须有配套的措施。

1．大力加强城市基础设施建设。根据2001年我国城市化已达到37．7％的水平，预计从2001年到2010年，每年转移1800万人，共需转移1.8～2亿入，转移如此多的人口势必提出加快城市基础设施建设的需求。与农业劳动力转移、产业结构调整、经济发展水平提高及市场发育程度相适应，必须有计划地加快城市基础设施建设，加强住宅设施、能源设施、资源设施、交通设施、信息没施、教育文化卫生设施、环境设施、防灾设施等建设，健全城市居住、公共服务、社区服务功能。

2．有重点地建设和发展小城镇。应当从实际出发，在积极发展大中城市的同时，充分利用大中城市的规模经济效益和聚集效益，推动小城镇发展，应积极推进优质生产要素向小城镇集中，强化小城镇的集聚功能。要克服单纯把小城镇视为培育市场、聚集人口的场所，而应以实现现代化、社会化、工业化、市场化、城市化的高度，着眼于从提高小城镇的整体功能上去完善小城镇的发展。小城镇建设中，要立足于当地资源优势，大力发展特色产业，着力培育各类农业产业化经营的龙头企业，形成农副产品的生产、加工和销售基础，发挥小城镇连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业。

3．构建城乡一体化的发展模式。改革户籍制度重要的在于实施城乡一体化配置资源，实现城乡共同发展与繁荣。应从实际出发，构筑城市农业模式，推进农业产业化经营；突破城乡和所有制界限，构筑实施工业结构调整的模式；构筑城乡一体化旅游业发展模式和大流通模式；构筑城乡生态环境保护和清洁生产一体化的模式。

4．构建城乡统筹就业的模式。加快户籍制度改革，是农业劳动力向非农产业转移、农业人口向城镇和城市集聚的过程，从目前看，农业剩余劳动力进城所占去的劳动岗位，绝大多数属于体力消耗大、劳动时间长、卫生条件差的岗位。乡村人进城基本上不影响城市人就业。但是，随着打破二元社会结构和劳动力自由流动的障碍消除，取消当地对外地劳动力的种种限制，市场配置劳动力资源的机制形成；随着农民通过教育和接受各种培训从而使自身素质提高；随着国有企业内部日益严重的隐性失业问题显性化，大批职工下岗；随着加入世贸组织，结构性失业人员增加，必然会使城市的就业形势趋于严峻。为了缓和就业矛盾，创造更多的就业岗位，拓宽非正规部门发展空间，把非正规部门和灵活就业空间的“蛋糕”做大，实现劳动力的合理配置和充分就业，必须建立覆盖城乡的人才和劳动力服务网络，形成统一、竞争、有序的市场运行机制，充分发挥市场配置劳动力资源的功能和作用，以促进人才和劳动力的合理有序流动。

5．切实做好进城务工农民子女就学工作。进城务工农民的子女就学问题亟待解决。义务教育办学和管理的责任主要在政府，各地政府和教育等有关部门要主动承担责任，统筹安排，将解决进城农民子女中适龄儿童少年接受教育问题纳入城市义务教育工作范围。

6．从实际出发变通解决进入城镇农民原有承包地的经营权问题。农民进入城镇，最大忧虑是因离土离乡，使原有承包地及宅基地的使用权可能失去，在这种情况下，一旦在进入城镇经营中发生经营风险，就缺乏农村中最直接最常用的化解经营风险和抵御经济被动的土地资源。因此，从目前我国农民收入水平较低的实际出发，对于城市化过程中进入城镇落户的原有承包地及宅基地的经营权不应强制性一律规定退出和交还集体。应采取变通的方法，有的可实行限定时期保留经营权，有的应允许其自主选择转让土地经营权的形式，而政府则应当引导和鼓励促使离土离乡落户在城镇的农民更新传统观念，采取符合农业产业化方向的土地经营权转让方式。

7．寻找有效途径降低过高的房价。农业剩余劳动力进入城市或城镇就业、生活，长期落户就得有固定合法的住所。能买得起商品房的毕竟是少数人。恐怕大多数人必须通过住房信贷手段来解决住房的问题。目前我国城镇特别是大城市房价与收入比过高，已远远超过居民购房的支付能力。要降低房价就要增加有效供给。政府要指导并组织开发低价住房，要鼓励更多的投资人进入房地产开发，引入竞争，破除垄断。要降低住房交易税费。对涉及房地产交易和房屋权属登记的收费项目要进行统一归并，降低标准，这将有利于规范收费，降低交易成本，刺激住房消费。

篇2：户籍制度改革与城乡经济一体化

——从统筹城乡就业说开去

张李娟

涪陵区委党校重庆市涪陵区408000

内容摘要：2010年8月，作为全国统筹城乡综合配套改革实验区的重庆，在全国率先提出以符合条件的农民工及其新生代为突破口，启动了农民工户籍改革。此举在全国引起巨大凡响，具有重大意义。本文从统筹城乡就业方面入手，探讨重庆户籍制度改革与统筹城乡发展之间的联系。

关键词：统筹城乡户籍制度改革就业

作者简介：张李娟重庆南川1982年 涪陵区委党校讲师硕士

主要研究成果：

1、哈耶克与罗尔斯的正义论比较 法制与经济 2008.12、韦伯法律类型与中国法制现代化 法制与社会2008.123、法律教育中的法律信念 学问—科教探索2008.124、人民代表大会制度的健全和完善总裁2009.75、中国基层民主建设的探索与思考魅力中国2010.56、主持并参与的课题：“五个涪陵”建设、涪陵区非公有制经济建设研究、涪陵区“新社教”活动研究等相关课题。

研究方向：党史党建

一、重庆户籍制度改革的背景和必要性

谈及我国的户籍制度，现在网上各大论坛的帖子里最常说的就是：“户籍制度早该改了！”。然而，现在我国城市户籍管理的基础却仍然是上世纪50年代末期的城乡分割体制，以及上世纪80年代末90年代初逐步建立的流动人口暂住城市的管理框架，这些已经不能适应流动人口事实上长期居住城市的现实流动人口成为城市体系的边缘人，不利于城乡统筹发展。因此，随着城乡迁移和人口流动发展到一个新的历史阶段，本世纪初以来我国的户籍制度引起越来越多的争议，迫切需要推进城乡户籍体制和相应的公共福利体制改革。地处西部的重庆，集大城市、大农村、大库区、大山区为一体，全市共有3200万人口，80%在农村，800多万

农村劳动力进城务工，城乡居民收入比达3.4︰1。可以说，这是我国城乡二元结构的一个缩影，探索统筹城乡改革发展道路既是中央交给重庆的光荣使命，也是基于重庆市情的必然选择。2010年8月15日，重庆在全国率先全面启动城乡户籍制度改革，并计划在2011年实现300万农民转为城镇居民，到2020年新增城镇居民1000万，城镇化率由现在的29%提高到60%改革目标。因为加快推进户籍制度改革，形成流动合理、权益公平、城乡一体的户籍制度体系，有利于维护进城农民工的合法权益，使其享受到与城市居民同等的公共服务待遇；有利于打破城乡要素资源流动障碍，提升农村承包地、宅基地和林地等农村资源要素的价值；有利于提高农业生产集约化水平，推动农业产业化发展，促进农民增收致富。加快推进户籍制度改革对于转变经济发展方式，加强和创新社会管理，顺利推进工业化、城市化和农业现代化具有十分重要的意义。

二、户籍制度改革对统筹城乡发展的促进作用

党的十七大报告指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终成为全党工作的重中之重。”全面建设小康社会的目标能否如期实现，关键就在于如何解决三农问题。而在三农问题中，如何实现农民的小康至关重要。要实现农民小康就必须增加农民收入，要增加农民收入就必须实现农民的充分或较充分就业。就业是民生之本。从世界各国的发展经验和我国各地建设社会主义新农村的实践来看，要富裕农民，必须减少农民，要减少农民，必须加快农村富余劳动力转移就业。户籍制度的存在，阻碍了中国劳动力市场的健全、完善，使得农村劳动力的转移，在很大程度上只能是一种“短期”行为。数千万的农民到城市就业时，只能作为“流动人口”，难以真正融入城市生活。这在造成就业不稳定、影响农民眼前收入的同时，也使得技能培训等提高效率的措施，难以持续进行。“要缩小城乡收入差距，就必须进一步完善劳动力市场的功能，逐步取消阻碍城乡劳动力流动的体制性障碍。”因此，合理、有序地转移农村富余劳动力是增加农民收入、繁荣城乡经济、提高农民素质、健进社会政治稳定、统筹城乡发展的必然要求，是解决“三农”问题的一项根本性措施，已成为关系我国农村经济社会发展的重大战略问题。如果说体制是导致城乡差距的原因之一，那么，户籍制度却是困扰城乡一体化建设的一大难题，户籍后面捆绑着利益的主体，农民工“城乡候鸟”的身份矛盾日益加剧的根源即在于此。加快户籍制度改革力度，就要完善就业机制，消除对农民工就业歧视，实现就业均等，有关部门在就业制度设计上适当向农民工倾斜，并逐步开放包括公务员等岗位在内的吸收力度，因此户籍问题已经成为城乡统筹的突破口。事实上，户籍的改革不仅将直接改善农民工在城市工作就业期间的生存环境、生活条件、工作待遇，即农民工跟城市居民享有同等的权利，还将成为启动内需、增加城市消费、增加市场拉动力量的一个重要因素。值得一提的是，重庆市长黄奇帆对户籍改革撬动城乡统筹发展的效应还有另一番见解。他的定论是“农民工大量进城还会带来人口红利”。为此，他解释说，进城农民工大多是年轻人，会把城市的老龄化往后推移，使城市显得年轻。如果有些人认为农民大量进城瓜分了城里人已有的蛋糕，已有的利益，使城市生活水平下降了，那是鼠目寸光的。实际上农民工进城对城市是一个重大的贡献，对城市的社会发展都是很好的。

三、统筹城乡发展是实现重庆全面发展的有效途径

2007年6月，重庆获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。根据“发展出题、改革求解、试验示范、带动西部”的要求，统筹城乡发展的改革创新试点在8.24万平方公里的巴渝大地上拉开了序幕。在过去的3年多时间里，重庆围绕区域协调发展、劳务经济健康发展、土地集约利用三条主线开展改革试验，启动了户籍、土地管理和使用、社会保障、公共财政、农村金融、行政体制等方面的一系列改革探索。而今，重庆统筹城乡的基本制度框架已经形成，随着这些制度的深入实施，重庆在统筹城乡发展上必将迈出更加坚实的步伐。“着力点在城，着眼点在乡”，这是重庆市统筹城乡改革的核心发展思路。为贯彻这一思路，重庆提出了“一圈两翼”的空间发展战略，“一圈”指以重庆主城为核心、一小时车程为半径的经济圈；“两翼”包括以万州为中心、三峡工程重庆库区为主体的渝东北翼和以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南翼，涵盖重庆17个区县，集聚全市80%贫困人口、50%以上农村人口。肩负统筹城乡改革发展试验重任的重庆，将突破口放在“两翼”地区。2008年1

1月，重庆明确提出“振兴两翼”，并出台加快推进重大交通设施建设、实施千村整村脱贫、推进三峡库区后续工作等九条措施。“两翼”农村人口脱贫致富是重庆统筹城乡发展的难点和重点。从2010年开始，重庆市开始实施“两翼”农户万元增收工程，计划通过农村承包地、林地等确权工作和实行“产加销一条龙、农工商一体化”，促使山林资源优势转化为经济优势，通过对农村土地实施确权改革，为农村要素流动创造条件；通过加大财政性资金投入，建立地票、碳汇交易等机制，完善农林经济补贴等优惠政策，撬动社会资本进入农村，创造条件让农民分享农业产业链延伸的附加价值。为了加快“两翼”发展步伐，重庆市政府确定“一圈”21个区县对“两翼”17个区县实施结对帮扶，要求“一圈”帮扶区县每年按其本级财政一般预算收入1%的实物量支援受助区县。从产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发等8个方面建立帮扶机制，努力实现“一圈”辐射带动“两翼”加快发展。圈翼差距开始缩小，区域发展协调性有所增强。

自城乡统筹改革以来，重庆市城乡生产生活环境得到全面改善。建设农村公路、饮水工程，农村公路乡、村通畅率分别达99%、55%。解决了800万农村居民饮水安全问题。重庆两年内投入3000亿元用于“十大民生工程”：推动农民危旧房改造，建设“巴渝新居”；财政投入了111亿元，免费义务教育从农村贫困学生扩展到所有中小学生；建立54亿元周转金启动户籍制度改革，让已在城市稳定就业的农民工落户后同等享有基本公共服务；投入153亿元助医改，解决“看病难、看病贵”问题；落实28.7亿元念活“山”字经，实现“两翼”农户万元增收；投入25亿元补助31个远郊区县专项资金用于发展社会事业……数据显示，短短3年多时间里，重庆市城镇新增就业人口138万人，2010年城镇居民人均可支配收入达到17480元，农村居民人均纯收入达到5200元，年均分别增长11.2%和12.3%。此外，农村养老保险扩大到30个区县即将实现全覆盖，250万老人享受养老待遇，建立480所农村寄宿制学校、关爱130万留守儿童……，城乡统筹，正在惠及千家万户。

统筹城乡发展可以探索多种路径，但归根结底是要打破城乡二元结构，提升城乡居民的幸福指数。在探索的过程中始终坚持“民生情怀”，就一定能得到人民的拥护。

参考文献：

1、肖铁等重庆市两种典型农村土地流转模式比较分析中国农村观察，2009（3）

2、祝志勇统筹城乡发展中农村土地流转的多边利益平衡问题思考探索 2008（1）

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篇3：户籍制度改革与城乡经济一体化

1 我国城乡二元经济结构的演化

我国城乡二元经济结构是长期以来多种因素共同作用的结果,是经过多年的演化而逐渐形成的。如果以城乡收入比(历年城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比)和反映农业和非农业部门的比较劳动生产率的二元对比系数(农业比较劳动生产率与非农产业比较劳动生产率之比)来分析我国城乡二元经济结构的演化,大致可以划分为四个阶段(图1)。

1.1 城乡二元经济结构固化阶段(1978年前)

改革开放前的20多年间,我国城乡二元经济结构呈现出一定的波动性。从城乡收入水平来看,从1957年到1978年,城乡居民收入都呈现出缓慢增长的态势。城镇居民家庭人均可支配收入从235元增加到343.3元,年均增长1.82%;同期,农村居民家庭人均纯收入由73元增加到133.6元,年均增长2.92%。从城乡收入比来看,这一时期城乡差距有所起伏,1965年下降到最低点后又开始逐渐上升;单纯比较1957年与1978年的数据,城乡收入比由3.22下降到2.33。但是这种差距缩小的根本原因并不是农民收入增长快,而是城镇居民的收入被长期控制在低水平,工资水平常年不变。然而,城镇居民的低工资政策是以城镇居民的生活福利保障制度为基础的,在计划供给制度下,城镇居民可以在衣食住行等方面享受低价或免费的定量供应,享受医疗、教育、就业、劳保和退休等方面的福利保障。但农村居民被排除在外,不拥有这些权利,到1978年,全国仍有2.5亿农民没有解决温饱问题。因此,如果从实际收入水平来看,城乡收入差距还要更大,且趋于固化。这一时期二元对比系数,除1958、1959年,由于“大跃进”等原因,比较劳动生产率变化大,二元对比系数高达0.37和0.22,不能完全反映生产率的变化外,其余在0.2~0.13之间变化,呈现出在波动中逐渐降低的态势,二元经济结构因此逐步加强。这一时期的二元经济结构基本上是制度型的二元经济结构,是计划经济体制下的经济发展战略和一系列的制度原因引起的[1]。

1.2 城乡二元经济结构减弱阶段(1978~1984年)

这一时期,农村居民家庭人均纯收入迅速增加,由133.6元增加到355.3元,年均增长达到16.5%;而城镇居民收入增长速度远低于农村居民,由343.4元增加到651.2元,年均增长仅7.9%。因而城乡收入比明显下降,由2.57降低到1.83。从两部门的比较劳动生产率来看,从1978年到1984年,农业部门的比较劳动生产率从0.4提高到0.5,非农业部门的比较劳动生产率从2.43降低到1.89,由此二元对比系数由0.16提高到0.27。可以看出,改革开放初期到20世纪80年代中期,我国城乡二元经济结构明显减弱。

1.3 城乡二元经济结构波动中加强阶段(1985~1997年)

在改革开放初期,城乡收入差距趋于缩小,然而从1985年开始,城乡差距又开始扩大,虽然在1995到1997年间有所缓和。1985年城镇居民家庭人均可支配收入为739.1元,到1997年增加到5160.3元,年均增长17.6%;而农村居民家庭人均纯收入由397.6元增加到2090.1元,年均增长14.8%。因此,城乡收入比由1.86增加到2.47。在此期间,二元对比系数在波动中下降,1993年降低到最低,之后有所上升,但从整个时期来看,二元对比系数由0.24降低到0.22。由此不难发现,这一时期我国城乡二元经济结构在波动中加强。

1.4 城乡二元经济结构迅速强化阶段(1998年至今)

1998年之后,城乡收入差距再次迅速拉大。1998年,城镇居民家庭人均可支配收入5425.1元,到2007年达到13785.8元,年均增长10.9%;而农村居民家庭人均纯收入由2162元增加到4140.4元,年均增长仅为7.5%。二元对比系数由2.51增加到3.33,上升到1957年以来的最高点。这一时期二元对比系数在波动中下降,由0.21下降到0.18,基本上回到改革开放初期的水平。由城乡收入比和二元对比系数可以看出,通过这一时期的发展,我国城乡二元经济结构得到迅速强化。

2 我国土地市场制度变迁及其对城乡二元经济结构的影响

伴随着我国经济体制由传统的计划经济向社会主义市场经济的转变,我国的土地市场也经历了由基本不存在到不断发育、完善的变迁过程。在这一过程中,土地市场制度曾经为国家稳定、经济发展作出过巨大贡献,但在当前新的发展形势下,则较大程度的起着延续城乡分割,扩大城乡差距的作用。

2.1 计划经济时期,土地二元所有固化了城乡二元经济结构

我国城乡二元经济结构是在高度集中的计划经济体制下逐渐建立起来的,是多种因素共同作用的结果。建国初期,我国选择了“优先发展重工业”的工业化战略,与此相适应确立了高度集中的计划经济体制。为了确保工业和城市的发展,又通过户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等一系列制度安排,把城市和农村分割开来,基本奠定了我国的城乡二元经济结构格局。

事实上,与这些二元户籍制度、二元社保制度等同时起作用的还有城乡土地二元所有制度。建国后,我国城市土地逐步收归国有,农村土地逐步实行了队为基础,三级所有的公社所有制(1)。同时,国家将城市土地通过行政划拨手段,无偿、无限期、无流转的提供给国有企业或集体企业,为企业节约了大量的固定成本,加速了工业的发展。而在农村,一方面通过户籍制度,将大部分劳动力牢牢固定在农村土地上,从事农业生产;另一方面国家还实行了农产品的统购统销政策,强制性的压低粮食等农产品的收购价格,通过农产品价格的“剪刀差”为工业化发展完成资本的原始积累。由此可见,在传统的计划经济时期,城乡土地二元所有制度与户籍制度、社保制度等捆绑在一起,共同维系、固化着城乡二元经济制度。

2.2 改革开放初期,农村土地市场发育暂缓了城乡二元经济结构

1978年,家庭联产承包责任制的实施揭开了中国农村土地改革的序幕,同时也催生了我国农村土地市场的形成发育。首先是集体所有的农用地经历了以家庭联产承包经营为基础的土地制度的实践探索、改革完善,从集体所有权中分离并保障了土地承包经营权,促进了农用地市场的发育。其次,集体建设用地使用权利的下放促进了农村集体建设用地市场的发育[2]。

农村土地市场的发育极大地促进了农村经济的增长。从1978年开始实行,到1984年底全国约有96.6%的农户实行了“包干到户”、“包产到户”的联产承包责任制;家庭联产承包责任制实现了农地的所有权与承包经营权的分离,使农民在获得农地使用权的同时也获得了部分的农地收益权和处置权,极大地调动了农民的生产积极性,创造了农业增产和农民收入大幅增加的奇迹。据统计,1978年到1984年间,中国农业产出的年均增幅高达7.7%,其中种植业产出的年均增长率也达到5.9%[3]。另根据林毅夫的研究,家庭联产承包责任制的实施对中国农业产出增长的贡献率约46.89%[4]。同期,农民生活水平也得到普遍改善,改革开放前,中国约有1/3的农户贫困,约有50%以下的农户勉强维持生活,而到了1984年,约90%的农村家庭过上了温饱生活[5]。在这一阶段,国家下放了农村集体土地非农利用的权利,默示或允许发展非农产业,于是农民利用集体土地创办乡镇企业,创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹[6]。乡镇企业的兴起对农民收入提高发挥了重要作用,1978年到1984年间,农民从乡村两级企业得到的报酬收入增长4.2倍,年均递增31.6%。

改革开放后,这种由于农村土地市场发育引致的农业生产迅速增长和农民收入大幅增加,极大地缓解了城乡二元经济结构,但这只是暂时的缓解。到了20世纪80年代中后期,随着农村土地市场调整和城市土地市场的不断发育,农村经济又出现较为明显的回落,城乡二元经济结构又得到强化。

2.3 20世纪80年代中后期,农村土地市场调整、城市土地市场发育重新强化了城乡二元经济结构

进入到20世纪80年代中后期,家庭联产承包责任制导致的耕地细碎化和家庭的小规模经营的弊端逐渐显现,加之农业、尤其是粮食比较效益下降,导致农业生产出现衰退。如1984年到1987年间,农业产出的年均增幅降到了4.1%,而种植业产出的年均增长率仅为1.4%,其中粮食和棉花的生产更是出现倒退[4]。同时,由于改革开放初期对集体建设用地管理上的宽松政策也导致耕地大量减少,1986年国家发布了《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》,开始对乱占耕地行为进行管控,并上收集体建设用地审批权。对集体建设用地管理的逐渐严格,使农村集体建设用地市场开始出现萎缩,农民利用集体建设用地创办企业变的越来越困难。

可见,这一时期,在农村面临着以农地承包经营权为主要内容的农地市场制度的迫切改革和农村集体建设用地市场从活跃到萎缩。而在城市,从1980年开始对中外合资企业收取场地使用费;1984年在广州、抚顺等城市开始对国有土地收取有偿使用费和场地占用费;1987年9月深圳市首次以协议方式出让一块国有土地使用权;同年12月首次公开拍卖一块国有土地使用权;1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此,在城市逐渐确立了以出让为主的土地有偿使用制度,大大激活了城市土地使用权市场,凸显城市国有土地的巨大经济价值,为我国城市改造和建设积聚了大量资金。

由此可以看出,进入到80年代中后期,我国农村土地市场进入调整时期,而城市土地市场则不断发育、完善,这就重新强化了城乡二元经济结构。

2.4 20世纪90年代中后期,城乡二元土地市场加剧了城乡二元经济结构

为了更有效的控制耕地的非农占用,国家在实行了一段时间的土地分级限额审批制度之后,于1998年开始实行以用途管制为核心的农地转用和土地征用审批制度。1998年《土地管理法》明确提出,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。至此,农地转为非农业用地,首先必须经过国家的征用,由农村集体所有转为国家所有。土地征用制度割断了农村集体土地和城市建设用地之间的合理流转,割裂了城乡土地市场的有机联系,城乡二元土地市场由此形成。

由于城乡分割的二元土地市场的存在,导致两类土地之间转换存在巨大的租金空间,城市和城市企业通过土地征用获得丰厚的土地增值收益。然而,在这一过程中,农村集体和农民却因得到一次性补偿而退出这种土地价值增值的过程。加之,征地补偿标准过低、就业安置不到位,使农民利益受到损失,甚至生活水平出现下降。如根据上海社科院的研究,长三角农地征用价格为37.5万元/hm2~45万元/hm2,农地出让价格为210万元/hm2~525万元/hm2(一级市场),农地市场价格为1125万元/hm2~2250万元/hm2(二、三级市场)。换言之,农村集体及农民得到农地征用价格大概为出让价格的1/10,而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5。也就是说,征地补偿费只相当于土地增值收益的1/50[7]。这些数据足以体现土地低价征用损害农民利益之大。土地不仅是农民生产生活资料,还是农民世代谋生的手段,是农民的社会保障,是农民就业的最后屏障。据国家统计局对全国2942个失地农户调查结果显示,有46%的农民生活水平下降;这些失地农户共有7187个劳动力,其中安置就业的仅2.7%,被迫闲赋在家的占20%[8]。

由此可见,90年代中后期,我国土地市场进入到城乡二元土地市场的发展阶段,城市土地市场依靠征用农村集体土地走上了逐渐扩张的道路,而农村集体土地仅能在有限的范围内流转;城市和城市企业通过土地市场价格和征用补偿之差额,从农村汲取大量的资金,进一步加剧了本已严重的城乡差距。

3 构建城乡一体化土地市场,促进城乡统筹发展

从20世纪90年代中后期,征地制度在我国开始实施,土地市场进入到城乡二元化发展阶段,到目前,我国土地市场已具有明显的城乡二元结构特征(图2)。

城市土地市场。政府通过征收方式,将农村集体所有的土地(包括集体所有的农用地和建设用地)转为增量国有土地,然后和存量国有土地一起,采用出让、划拨、出租和入股等方式,将土地使用权让度给城市土地使用者,形成城市一级土地市场;城市土地使用者之间再通过转让、出租、抵押等方式实现使用权的再转移,从而形成城市二、三级土地市场。目前,我国城市土地市场体系已基本建立,并形成相应的价格体系,市场化程度也在不断提高。

农村土地市场又可分为农地市场、建设用地市场。农地市场方面,农地承包经营权在国家法律、法规的约束下,实现了在使用者之间有偿、有限期地流转,虽然存在流转方式不规范、价格体系尚未形成等问题,但相关制度和政策正逐步完善。农村建设用地市场方面,按我国现行法律规定,农村集体建设用地进入市场是受到严格禁止的,但目前自发流转现象大量存在,而且广东、安徽等地试行集体建设用地流转,并制定地方性法规来规范建设用地流转。同时,还有一部分乡镇企业用地因破产、兼并等原因发生合法流转,客观上已经形成集体建设用地市场。其实,我国的农村土地市场还包括农村土地征购市场。农村土地征购市场,是土地所有权市场,是土地所有权由农村集体向国家的单向转移,是国家强制性垄断的买方市场。征地是农村集体土地转为城市建设用地的唯一合法途径,同时也形成我国土地市场城乡分割的独特格局。

我国这种独特的土地市场制度为高速工业化、城市化发展做出巨大贡献,但也加剧了城乡二元经济结构。而且,从目前来看,二元土地市场制度已经成为制约城乡统筹发展的主要因素之一,破解城乡二元经济结构的难题也在于构建城乡一体化的土地市场[9]。而所谓城乡一体化的土地市场,就是打破国家对土地一级市场的行政垄断,摆脱农村土地唯有通过征地制度才能变身的制度局限,实现城乡土地市场的统一;在国家宏观调控下,允许农村集体建设用地直接合法进入市场,充分发挥市场对土地资源配置的基础性作用。

如前所述,城乡一体化土地市场的本质是打破土地二元所有制基础上的城乡土地使用的双轨制,建立起集体出让集体建设用地使用权和国家出让国有土地使用权,两种产权基础上的统一土地市场,实现城乡土地市场的有机统一。城乡一体化土地市场的核心是在国家科学宏观调控下,使土地市场对土地资源的配置起基础性作用。然而,目前我国的一些制度还无法适应这种市场配置土地资源的要求。构建城乡一体化土地市场制度还需要一定的制度保障,一方面,我们需要构建市场的微观主体;另一方面,通过法律、规划等手段来对市场进行规制与宏观调控。

3.1 构建城乡一体化土地市场的微观基础

为了实现市场对城乡土地资源的基础性配置作用和保障市场的良好运行,需要在对土地产权制度和土地市场制度改革的基础上培育市场主体、建立市场运行机制和完善市场中介服务组织,构建起城乡统一土地市场的微观基础。

(1)明确农村集体土地权属主体,培育城乡统一土地市场的竞争性主体。明确的产权主体是市场运作的最基本前提。目前,我国城市土地由国家所有,国家是城市土地的所有者,也是城市土地的产权主体,国家又授权各级地方政府对土地开发、经营和管理,地方政府是城市土地事实上的所有者。与产权主体明晰的城市土地相比较,我国农村集体土地却缺乏清晰化、规范化的产权主体。这就意味着土地市场运作缺乏一个自觉、负责的执行主体,成为制约农村集体土地进入市场的主要障碍之一[10]。因此,首先要确定农村集体土地人格化主体,与城市国有土地产权主体共同构成城乡一体化土地市场的竞争性供给主体。

(2)赋予农村集体土地完整的权益,建立城乡统一的市场运行机制。土地市场交易,实质上土地权利的交易,而城乡统一的土地市场的根本要求就是实现城乡土地权利的平等。而从现行的土地使用制度来看,农村集体土地未能享有和城市国有土地相同的权益,集体土地的所有权被弱化,收益权和处分权受到严格的限制。因此,首先要赋予农村集体土地完整的土地权利,打破国家对集体建设用地的垄断,使集体土地使用权和国有土地使用权在一级土地市场上拥有平等的法律地位。

构建城乡统一的土地市场运行机制的基本思路,就是在国家科学宏观调控下,将城市国有土地使用权和农村集体建设用地使用权纳入统一的土地供应市场,非“公共利益”的经营性用地,采用市场化的交易方式,由用地者直接与农村集体土地使用权主体直接进行谈判;而对于“公共利益”的用地,采用“征地”的方式,由政府部门与农村集体土地使用权主体进行谈判,并进行补偿,另外,考虑到目前我国征地制度本身的缺陷,还应对征地制度进行改革。

(3)建立和完善农村土地市场中介服务组织,推动农村土地市场发展。目前我国城市土地市场的评估、咨询、代理、仲裁等中介服务组织都已较为完善,而对于农村集体建设用地市场,一方面,农村集体建设用地直接进入市场流转还没有得到国家法律、法规的支持和规制,另一方面,全国大多数农村地区中介服务组织还很缺乏,甚至没有。农村集体建设用地的市场化流转必然离不开这些中介机构的服务,应尽快建立和完善农村土地市场的中介服务组织,推动农村土地市场发展。

3.2 加强政府对城乡统一土地市场的规制和宏观调控

为了保证城乡统一土地市场的规范、有序、健康的运行,政府还必须加强对市场的宏观调控。城乡统一土地市场实现了国家、集体多元主体供地,为了保证建设用地的有序供给,政府应通过规划、计划等手段对城乡建设用地的总体供应状况进行调控。另外,监督管理也是市场有序运行不可或缺的一部分,应加强对建设用地供应过程中的用途规范、产权登记、价格管理以及交易行为等方面进行监督与约束。

4 构建城乡一体化土地市场的政策建议

针对目前我国构建城乡一体化土地市场需要的制度保障条件,提出如下政策建议:

4.1 明确农村集体土地产权主体,完善产权权能

在现有的乡、村、村民小组的三级所有中,要明确界定哪一级对农村集体土地拥有所有权。对产权主体的界定,学者们提出各种设想,但从目前来看,认为将村民小组界定为农村集体土地产权主体较为合理的学者较多。笔者也比较赞同此种观点。因此,要从国家立法层面上明确村民小组为农村集体土地所有权主体代表的地位,同时,还要完善农村集体建设用地的各项权能,赋予权利主体占有、使用、收益和处分的权利以及规定其应承担的相应责任与义务[11]。

4.2 改革征地制度,规范政府征地行为

城乡一体化土地市场在运作模式上打破了国家对集体建设用地的垄断,对于非“公共利益”的经营性建设需使用农村集体土地的,在符合规划的前提下,允许农村集体土地直接进入一级土地市场,而对于“公共利益”用地仍将采用征地的方式取得。因此,首先应明确“公共利益”的内涵和外延,可以将“公共利益”界定为“公益性、非赢利性”,对于“公益性”可以采用列举式的规定,将其严格限制在国防建设用地、政府机关用地等范围;对于“非赢利性”可以采用列举式和定义法相结合的方式加以界定,如国家重点工程建设、交通建设、能源建设用地等[12]。在此基础上,扩大征地补偿范围,提高征地补偿标准,避免土地征用与地产经营之间出现较大差距。最后,还需要对政府征地行为进行规范、监督,防止征地权滥用。

4.3 健全城乡地价体系,建立完善的价格形成机制

城乡地价体系的建立既能为征地补偿提供合理的依据,有利于改革现有的征地制度,而且能为城乡土地市场的运行提供合理的价值尺度。目前,我国城市土地市场的地价体系已基本形成并日趋完善,但农村集体建设用地还没有规范的流转价格体系作为参照与指导。因此,首先,在对农村集体建设用地进行科学、合理估价的基础上,建立相应的地价评估制度,并引入能真实反映农村集体建设用地资源价值的价格调节机制。其次,形成多种形式的地价体系,即根据农村集体建设用地流转的形式不同,如出让、出租、抵押等,分别采用不同的价格,并形成相应的价格体系[12]。最后,还要注意城乡地价体系的合理衔接。

4.4 建立和完善城乡协调的中介服务体系,促进城乡土地市场的融合与统一

一方面要加快建立农村集体建设用地市场化流转的中介服务体系,如价格评估机构、投资(融资)服务机构、租赁机构等中介服务在组织,改变目前农村中介组织普遍缺失的状况;另一方面,对现有中介服务市场进行整顿、规范中介服务组织的行为,并协调好农村和城市土地市场的中介服务组织,保障城乡统一土地市场规范、有序、高效运作。

4.5 坚持政府宏观调控与监督管理,保障市场规范、有序运行

政府主要通过土地利用总体规划、城市规划、乡镇建设规划、土地利用年度计划等对城乡建设用地的总体供应状况进行调控,保证建设用地的有序供应,从宏观上实现对市场的调节与规制。另外,成立专门的政府管理机构对建设用地进行用途管制、用地入市审批,对土地交易价格进行管理和监督。

摘要：我国城乡二元经济结构是长期以来多种因素共同作用的结果,是经过多年的演化而逐渐形成的。自新中国至今,我国城乡二元经济结构经历了固化、减弱、波动中加强和迅速强化4个演化阶段。这期间的二元土地制度对经济二元起到了固化、暂缓、重新强化和加剧的作用。改革当前二元土地市场制度,构建城乡一体化土地市场是促进城乡统筹发展的必然选择。构建城乡一体化土地市场制度需要一定的制度保障:(1)构建城乡统一土地市场的微观基础;(2)加强政府对城乡统一土地市场的规制和宏观调控。本文并就此提出了相应的政策建议:明确农村集体土地产权主体、规范政府征地行为、完善价格形成机制、建立和完善城乡协调的中介服务体系,以及坚持政府宏观调控与监督管理等。

关键词：城乡统筹,二元结构,土地市场,一体化

参考文献

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篇4：户籍制度改革与城乡经济一体化

关键词：改革征地制度；城乡发展一体化；探索与思考

一、改革征地制度，推动城乡发展一体化的重要意义

党的十八大“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”中提出：推动城乡发展一体化，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。新时期探索改革土地征管制度，解决“三农”突出问题，不仅提高农民在土地增值收益中的分配比例，而且对推动新农村建设、促进城乡一体化进程具有深远的历史意义与现实意义。

二、国内外改革征地制度的简要状况

改革土地征用制度涉及农民土地权益的保护和统筹协调发展，推动或影响和谐社会建设及经济社会科学发展的进程。长期以来，各国专家、学者及相关研究机构始终在研究探索适合本国国情的土地征用改革措施。如何“提高农民在土地增值收益中的分配比例、实现平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”依然是土地征用制度改革的重点研究课题。

英国、法国、德国等工业化高度发达国家，在土地利用、管理上，采取政府统一领导、法规约束、政策引导、公众参与的制度。如英国土地征用的目的是为了公共利益，经过研究与探索，2004年颁布了《规划和强制购买法》，地方当局通过强制购买实施城市开发，强制购买需要符合下列要求：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利；明确补偿与安置等相关措施；征用矛盾的解决部门包括法律部门、土地裁判所。

日本、韩国、新加坡等土地资源紧缺国家，在土地利用、管理上，采取高度指令性和强烈参与性的分工合作、职责分明、高度统一、法规与行政并重的制度。

我国依据《宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规不断探索与实施了土地征用制度的调整与改革。各省、市在实践中也根据当地实际相应出台了一些新的举措，在改革土地征用制度上进行了有益的尝试与探索。例如，浙江省在土地征用中实施了“征地一书三方案”制度，规避了因征地补偿标准的异议而引起的工作反复和减少了群体上访等等。

三、永清台湾工业新城改革征地制度的探索与实践

永清台湾工业新城始建于2006年3月，2011年5月省政府批准为河北省首批省级工业聚集区，主导产业为服装制造、商贸物流和现代农业，发展定位：中国服装之都，京南宜居名城。园区辖六个村街，规划面积37.8平方公里。区位优势明显：京津两个国际都市之间，距北京第二机场20公里，京台高速穿园区而过（京南高速第一站——永清站，建在园区管委会东侧200米处），园区内建有北京828路始发站通达北京永定门。

为破解园区建设用地难题，推动城镇化、城乡发展一体化建设进程，永清台湾工业新城借鉴国内外土地征用制度改革经验，探索以土地承包经营权流转方式，进行土地股份制改造。

一是在城镇化建设、城乡一体化发展进程中，积极探索土地征管制度的改革，试行土地托管制度，建立园区宝岛土地银行（土地托管中心）。

规划区内农民在依法、自愿、协商、有偿的基础上，农民以土地承包经营权作价入股托管中心，由托管中心对规划区内的土地统一经营管理，目前农民签约1550户，占拟托管户的98%；托管土地10679亩，占拟托管土地的98.5%。入股农民按年领取股息，提高农民在土地增值收益中的分配比例。按永清县执行的每亩3.2万元区片价作价入股，农民每年每亩土地可获得80%的股息1792元；村集体每亩获得20%的股息448元，用于公益事业和村民福利。2012年至2013年上半年发放托管福利费385万元；农民股息发放3700万元。

二是园区引进建立永清吉银村镇银行，缓解了主导产业及园区的建设资金。2012年5月4日，永清台湾工业新城引进建立的第一家金融机构——永清吉银村镇银行开业，它是一家经中国银监会批准设立的股份制银行。永清吉银村镇银行的引进建立，有效地破解了园区建设与发展资金需求的难题。银行以最适合的金融产品、最便捷的差异化服务，为企业投资提供后盾，极大地推进了园区的快速发展。

三是建立健全社会保障体系。16岁以下每人每月享受80元补助；男60周岁女55周岁以上每人每月享受100元补助；助学奖励本科录取每人5000元、专科3000元。

四是统筹考虑城镇化，实现城乡发展一体化。建立园区创业辅导基地，为农民就业免费进行岗前培训。根据园区主导产业——1000家品牌服装生产基地需要近10万技术工人的实际，域内18-40岁农民在创业辅导基地享受免费外地参观考察、免费用餐、免费初级工技术培训、培训发放全国统一技术等级证书、培训后直接到园区企业就业。

改革征地制度推动了永清台湾工业新城的科学发展、快速发展。实施土地托管制度，实现了互惠共赢，推进了城乡发展一体化。在永清台湾工业新城农民都是园区的股东，农民和园区都在一艘发展的“航船”上，园区、企业、农民结成了一个新的利益共同体、发展共同体，使农民真正享受到永清台湾工业新城的发展成果。实施土地托管制度以来，解决了工农矛盾，未发生一起因土地矛盾引发的上访案件，真正实现了永清台湾工业新城科学发展、和谐发展。

四、改革征地制度的探索与思考

篇5：户籍制度改革与城乡经济一体化

08经济一班 刘维 20083238

国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异？如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动？在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。

背景

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。

2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。

统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里？

前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。

之一：在锦江看集体土地流转

到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。

如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。

这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。

成都第一个农村土地交易市场

几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。

锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。

2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。

随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。

在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂：确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。

土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产

形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。

这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。

作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。

农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。

之二：“增减挂钩”背后的故事

成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。

规划布局，确定城乡统筹发展的方向

成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。

成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。

土地整理，建立城乡统一土地市场的基础

在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。

“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民

小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000?8000元的青苗补偿。

其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。

对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。

其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。

“增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。

2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，成都市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。

在锦江区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。

据了解，成都市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。

当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的几个创新与思考

成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点：

创新之一：政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。

成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。

创新之二：通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。

农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。

创新之三：成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。

成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。

锦江区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。

创新之四：本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。

通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓；农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转??乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。

不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考：

思考之一：城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。

我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”？

思考之二：农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。

从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。

思考之三：建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。

成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。

思考之四：集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。

农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。

篇6：户籍制度改革与国民经济收入

通过改革户籍制度转化增加国民经济收入，实现小康、现代化的社会，也是各地在户籍改革中所要考虑的一个方面。就像我们经常看到或听到对外来人口的管理：当城市需要他们的时候，他们持有的“三证”就是有效的，而且会合理地留在城市继续工作；当城市建设某一阶段不需要他们的时候，就会成为“暂住人口”打发回家。即使有些农民多年居住城市，并在城里“安家立业”，但仍不能成为合法的城市居民，因为户籍制度不允许，从个人利益选择权上受制政策管理，从国家经济利益上也没真正成为社会第二或第三产业中的正式人员，在扩大城市化建设中只能编入到“流动人口”当中。想想当初全国为加快建设现代化城市的概念也许并不只限于拆除违章建筑、扩宽马路、危房改造和清理流动人口上。似乎这种定论在八十年代就想放宽的户籍制度，却仍然没能在挂在墙上早已规划好的那张扩大城市建设的设计蓝图上显现，也没有实现试图把那些小城市变为大城市进入现代化城市发展的一种梦想。也使一些表面不切实际的政策疏忽了改变“流动人口”对社会稳定产生的不利影响，大部分暂住人口照旧“半城半农”穿梭在农村与城市之间。因为制度没有落到实处，比如像当初制度中规定的在城市里有“五年以上稳定工作”就不现实，清理暂住流动人口的政策年年在抓，怎么稳定？就拿一般单位招工条件也要城市户口，想稳定却没有“稳定”制度，不容易实现。或者“要有产权住房的”，过去城里买房子不是谁想买就能买，没有本市常住户口即使有钱也买不上。有的地方曾经还公布一项“连续三年纳税１００万的企业家，可以申请城市户口”的政策，像这样的企业家还需要解决城市户口吗？实际这种企业家根本就没把户籍当作一回事。所以，也就出现当初制度改革后只有一个人申请的尴尬局面。不是老百姓不捧场，只是制度上的“严肃性”让人生畏。要想从农村人变成城市人，再从城市人变成现代人，没有可以实现的实效政策，要想解决中国三产发展不足和农民收入问题，只有再等等，而不是“悄悄的办”。改革现行户籍制度，增加大量农民进城，提高城市文化水平，带来第三产业增长，改善低收入群体消费，以至达到扩大内需，解决通货紧缩现状，似乎描绘的一系列国民经济发展的美好蓝图就要实现了。或许有很多人笑我是小儿科，也许是吧！因为想到这样简单运转逻辑的同时，还会有人在问，我们这些城市里还没有工作的下岗职工怎么解决，难道把农民请进城里，让城市人喝西北风？根据社科院经济文化研究中心的一份报告，我国农村进城经商务工的人数１９８５年首次突破１０００万人，１９９５年达到４０００万人，年均增长１４．８７％。从实际情况看，近年来农民进城务工的速度并没有明显减缓。城市中这些第二、第三产业的就业者如果能够顺利、毫无障碍地成为城市居民，按每人平均携带一到两个人口家庭，全国转户的城市人口就可增加约１．６亿人，将使中国城镇人口达到６．２亿，城市化程度达到４８．８６％，基本达到４９．１％的国际参照系标准水平。不是说要把农民“请”进城，而是他们本来就应该在城里，只是通过户籍制度改革使这部分农民得到城市居民的待遇，进城成为合法化，这样才能使我国城市产业化结构接近世界国际参照系标准。而一些内在因素和制度不能得到很好改善，在某种意义上却是阻碍了城市现代化进程。如果实现户籍制度松动，根据上述数据应有１．６亿农民进城成为合法城市居民，这种实现并没起到强制而是顺水推舟的作用。同样，如果当大城市周边挺立起多个或几十个自然环境幽雅，交通、通讯、能源等良好供给的卫星城时，是否城里人也会自觉的、悄悄的打开城市与城镇之间的隔阂与差距？否则，怎么会有这么多的城里人到郊区买房、种地？就像最近流传的“短消息”中形容的：“我们下山进城了，你们却要上山到农村；我们开始吃肉了，你们却要吃青菜；我们可以睡在床上了，你们却要睡在地上……”无论农民是否应该早点进城，但这一连串的比喻，表明我们已经主动走出去了，并帮助投资建设和缩短小城镇到大城市的距离作出肯定的答复。因此笔者认为：户籍制度在已经进入市场经济化发展时期，也是同国际接轨初期，改革居民身份证到实行中国护照新阶段时，该解决的问题应该尽早解决，毕竟户籍制度不改革在某种意义上将防碍社会整体体制上的改革，并直接影响城市居民与城乡居民的团结与经济收入。同时，加入ＷＴＯ与国际接轨也为户籍制度松动带来新的契机。户籍制度上的改革不但能使大部分城乡居民的生活收入增长，也能使国民经济总收入增长。占７０％到８０％的中、低消费群体是国民经济持续增长的主要力量，民富才能国强。所以，当看到户籍制度改革这条消息时，笔者认为这是国家进入ＷＴＯ后改革体制上的新举措，也是与国际经济接轨又迈出的坚实一步。