论完善个人所得税制度

论完善个人所得税制度（精选6篇）

篇1：论完善个人所得税制度

完善个人所得税制度探析

论文摘要：对我国现行个人所得税制度存在的问题进行了深入分析，并对解决这些问题提出了建议。

1个人所得税的含义

个人所得税是对(自然人)取得的各项应税所得征收的一种税。它最早于1799年在英国创立，目前世界上已有140多个国家和地区开征了这一税种，有近40多个国家以其为主体税种，由于个人所得税在世界税收史上具有税基广，弹性大，调节收入分配和促进经济增长等诸多优点，因而正在世界各国得到广泛的推广和发展，不仅成为许多国家财政收入的主要来源，而且几乎与每个公民的自身利益息息相关，具有十分重要的影响力。

2个人所得税在税制体系中的地位及作用

个人所得税在税制中的地位，主要是指个人所得税在国家财政收入中所占的比重，以及对社会经济发展所产生的影响。根据最新中国税务总局统计资料，2004年个人所得税收入1737亿500万元，较2003年增收320亿元，增长22.6%，成为中国的第4大税种。

个人所得税的作用主要有：有利于增加财政收入;有利于调节个人收入分配，实现社会公平;有利于发挥税收对经济的“自动稳定器”功能。

3我国个人所得税税制特点

从总体上看，我国的个人所得税法主要有如下特点：(1)实行分类所得税制。也就是将个人各项所得分成11类，分别适用不同的税率、不同的计征方法以及不同的费用扣除规定。这种分类课征制度可以很大程度上采用源泉扣减的征税办法，有利于加强源泉监控、简化纳税手续。(2)较宽的费用扣除额。主要采用费用定额扣除和定率扣除两种方法。费用扣除额的规定对于低收入者有利，使低收入者在一般情况下都可以免缴个人所得税，有利于保障低收入群体的生活。(3)在计税方法上采用总额扣除法，避免了个人实际生活费用支出逐项计算的繁琐。在分类征收的制度下，各项应税所得分别按各自的税率和计征方法计算，便于掌握，有利于税务部门提高工作效率。(4)采取源泉扣缴制和自行申报两种征纳模式。我国现行个人所得税征管采用支付单位源泉扣缴制和纳税人自行申报两种模式。对可以由支付单位从源泉扣缴的应税所得，由扣缴义务人代扣代缴。对于没有扣缴义务人的，由纳税人自行申报纳税。也就是说我国对个人所得税采用的是代扣代缴为主，自行申报为辅的征纳模式。

4实行个人所得税制存在的问题及分析

4.1分类课征税制模式有失公平与效率

现行个人所得税采用的分类课征办法，不能全面地衡量纳税人的真实纳税能力，会造成所得来源多、综合收入高的人少缴税，而所得来源少，收入相对集中的人多缴税的现象，不能体现“多得多征，公平税负”的原则，也难以有效调节高收入和个人收入差距悬殊的矛盾。

4.2征收范围不全面

主要表现在：(1)税基狭窄：个人所得税在课税范围的设计上分为概括法和举例法。我国个人所得税采用的是正列举方式加概括法，这种方式确定税基范围在很大程度上限制了征税范围的扩大，虽然用概括法规定了其他认定的应税项目，避免税基流失，但是因其给定的模糊性，容易在征纳构成中引起征纳双方的纠纷和纳税人逃避税行为的发生。(2)减免项目过多：现行个人所得税法规定有14条免税项目，还有其他暂免征收个人所得税政策和减免税优惠政策。这些减免税政策出于鼓励、引导、照顾、互惠、惯例等多种目的，但减免项目过多、范围过宽违背个人所得税的立法宗旨和政策目标;弱化个人所得税的调节分配和组织收入功能;导致税制复杂，给政策制定和征收执法带来操作困难，造成纳税人税负不公平和偷税、避税漏洞。

4.3个人所得税费用扣除标准缺乏科学性

目前，我国个人所得税的费用扣除现行的是综合扣除方式，采用定额扣除和定率扣除相结合的方法，但在一些具体问题的处理上与我国的实际情况相脱离，主要表现为：(1)费用扣除采用单一扣除标准不科学。我国个人所得税对生计费用扣除采用定额和固定比率两种方式，只对个人基本扣除进行考虑，没有充分考虑纳税人的婚姻状况，所赡养人口多少，有无老人、儿童、残疾人，影响了个人所得税公平原则的实现。在赡养状况差异很大时，税收负担的差异表现得更为明显，税收的不公平性更突出。(2)扣除标准缺乏指数化机制，忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响，费用扣除标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。由于这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，未能与物价指数挂钩，难以适应由于通货膨胀造成的居民生活费用支出不断上涨的实际情况。

4.4税收征管制度不健全

目前，我国的税收征管制度不健全，征管手段落后，征管效率低下，征收方式需要改进，我国目前实行代扣代缴和自行申报两种征收方法，其申报、审核、扣缴制度等都不健全，难以实现预期效果，另外征管手段落后，管理人员素质低也会影响税收征管效率。

(1)税收方式难以控制高收入者。

现行个人所得税采取个人申报纳税和单位代扣代缴纳税两种方式;而且以代扣代缴为主。这种征管方式与现行个人所得税制设计是相衔接的，但在征收管理上还存在一些问题;主要表现在以下几方面：公民纳税意识淡薄，越是高收入者逃税的越多，他们或利用权利自定纳税标准，或化整为零，以实物、债券、股权分配等方式逃税，或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。工薪收入者逃税几乎不可能，他们没有前述的权利和经济实力支付逃税费用，月工资薪金收入基本上是单位代扣代缴，逃税无门。

(2)征管手段落后。

一方面个人所得是所得税种中纳税人最多的一种，征管工作量大;另一方面个人所得税也是最复杂、最难管的税种之一，应税项目多，计算公式多，再加上个人收入多元化隐性化，现金交易的大量存在，税源难以监控，尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段。这些都是征管手段落后的原因。

(3)对税源监控不力造成税收流失严重。

主要原因有①收入初次分配领域秩序混乱;②在收入监控上，缺乏必要的部门配合和监管手段;③在指导思想上，有的地区忽视个人所得税调节高收入的职能作用;④在政策规定上，个人所得税法和相关法律不够完善;⑤在征收管理上，工作粗放和不到位的情况仍然存在;⑥处罚法规不完善，处罚力度不强，不能对纳税人起到威慑作用。

5完善我国个人所得税制度的建议

针对我国现行个人所得税分类税制模式存在问题及我国社会、经济发展不平衡的具体国情，借鉴发达国家的成功经验，走“简税制、宽税基、低税率、严征管”之路，建立适应我国今后社会经济发展的个人所得税制，是确保我国个人所得税收入功能和调节功能得以充发挥的制度保证。

(1)依据我国国情，选择分类综合税制模式。

选择分类综合税制模式就是对较强连续性、经营性收入列入综合所得的征收项目，实行累进税率;对其他所得仍按比例税率分项征收。这样既有利于解决征管中的税源流失问题，又体现了税收的公平原则。这种税制模式比较适合我国目前现状。

(2)扩大征收范围。

对于发生的每一笔所得除了司法部门已认定为非法的之外,只要是税务机关核查在先、司法部门认定在后的，税务机关都应对其征税，但这并不能说明征了税的所得就是合法所得，征税之后司法部门照样可以对非法所得追究法律责任。

(3)合理制定费用扣除标准。

要合理制定纳税人的生计费和赡养人口、老人、儿童、残疾人以及住房、医疗、养老、教育、保险等扣除项目及其标准，并视工资、物价、汇率等方面的情况适时地对各类扣除标准加以合理调整。实行费用扣除的指数化，根据每年的通货膨胀率和收入水平对扣除标准进行适当调整，以确保纳税人的基本生活需要。

(4)对分类课征项目实行统一的比例税率。

由于分类课征项目基本为非劳务所得，如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得等，他们一方面大部分已是所得税后的所得，另一方面也不存在费用扣除的问题，为了充分体现税收的公平原则，其比例税率不宜太高，在现行20%的基础上，可考虑适当降低至15%为益，且实行按次计征。

(5)完善征管手段，提高征管效率。

理想的税收制度要有强有力的征管手段作保证，在税收制度设计上必须同时从税款的征收和税务的管理两个方面下工夫。主要方法有：在税款的征收上完善“双向申报”制度;在税务管理上加强对税源的监控，提高公民的纳税意识;在储蓄存款实名制的基础上进一步采取相应的配套措施，规范税收代理工作;以计算机网络为依托逐步实现同财政、银行、企业等有关部门的联网，形成社会办税、护税网络;强化税务稽查。

参考文献

[1]?张慧.施刚.完善我国个人所得税制新探[J].南通纺织技术学院学报，2004，(4).[2]?侯常青.个人所得税征收中存在的问题及对策[J].经济师，2002，(10)：198.[3]?田国兴.试论我国个人所得税制的改革与完善[J].经济师，2004，(5)：223-225.[4]?张华香.毕勇.我国现行个人所得税存在的问题[J].中国管理信息化，2006，(9).[5]?舒波.个税改革济贫不劫富[N].贵阳日报，2005-8-28.

篇2：论完善个人所得税制度

一、个人所得税的发展历程

1980年9月10日，我国正式颁布《中华人民共和国个人所得税法》（简称80版个人所得税法），我国居民也正式进入个人所得税的纳税时代。80版个人所得税是我国现行个人所得税法的雏型。因为它对个人所得税的纳税人、征税对象、税率、免税项目、所得额计算以及税收管理等多个方面的依据和责任范围做出了界定。

1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改（中华人民共和国个人所得税法）的决定》对80年版个人所得税法进行了第一次修正（简称93版个人所得税法）。93版个人所得税法的颁布实际上宣布我国的个人所得税制度建设正式宣告完成。而这部法律自身也是我国“94税改”的一个重要组成部分，为我国建立适应市场经济体制的税收制度书写了辉煌的篇章。93版的个人所得税法在80版个人所得税的基础上重新界定了个人所得税的应税项目——工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及经国务院财政部门确定征税的其它所得共11项。而在应纳税额的计算上面，93版的个人所得税针对工资、薪金制定了九级超额累进税率，针对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得制定了5级超额累进税率，同时进一步完善其它应税所得的计算方法。这与80版个人所得税法有明显的进步，体现了个人所得税筹集财政收入和调节居民收入差距的两大功能，充分体现了党和国家的政策方针。

之后的1999年8月、2005年10月、2007年6月、2007年12月，全国人大相继对93版个人所得税法进行了微调。1999年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对93版个人所得税作出如下修改：一是删去93版个人所得税中的第四条第二项中的“储蓄存款利息”；二是增加一条，作为新个人所得税法中的第十二条：“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院规定。”2005年10月第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定在1999年颁布的个人所得税法的基础上进行修正。修订的内容是将个人所得税的免征额从之前的800元提高至1600元。本次免征额的提高主要是基于当期我国居民收入较1980年有较大幅度的提高且同期居民生活成本尤其是物价水平也相应提高这个事实。2007年6月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对个人所得税法作如下调整：将2005年颁布的个人所得说法第十二条修改为：“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定。”这实际上是授权国务院处理储蓄存款利息所得税相关事宜。而对个人所得税法的最近一次修订则是2007年12月。这次修订的主要内容就是将个人所得税的免征额从2005年的1600元提升至2000元。免征额的提高降低了中低收入人群的税收负担，提高了这部分居民的相对收入，同时也实现了国家调节居民收入分配不公的现实，但个人所得税免征额的提高以及我国当前个人所得税总额的增加是否真正有利于缓解我国居民收入差距恶化的现状或者说降低我国的基尼系数还有待进一步讨论。这也是我们所讨论的个人所得税目前所存在的问题。

二、个人所得税的效率与公平

效率和公平是税收的两大基本原则。A、税收公平原则对于个人所得税制度的具体要求主要表现为以下几点：

一、普遍征税，是指个人所得税原则上应由全体公民共同承担，无特殊原因，任何阶级、阶层，任何经济成分，任何个人或法人都应缴纳个人所得税，不享有税收特权；

二、综合评价纳税人实质税负能力，其主要涉及税制设计，即个人所得税税制设计应当反映现实社会中纳税人的实质收入水平，即扣除所有的财产价值本身、自身及其家人维持生存必要消费支出之后根据市场物价水平所确定的实际价值；

三、同等税负能力同等税负，是反对个人所得税制度上的特权或不平等，个人所得税税负确定仅应以个人税负能力准，不应以纳税人的社会地位、种族等发生转移；

四、不同税负能力不同税负，是指收入高的阶层纳税能力强，应多负担税收;收入较少的纳税能力较弱，应少负担税收;无纳税能力的，则可以不纳税；

五、税收优惠应当具有严格的“公共利益”依据，并经法律明确规定。B、个人所得税的效率是指国家征收个人所得税必须有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行。在具体的税收制度中，税收效率原则表现为税种的选择，税制结构的确定，税率抉择和税收征收的便利等等。假定政府要取得同样大小的税收，可以开征所得税(直接税)，也可以开征商品税(间接税)。但是所得税对消费者的效用影响相对较小。因为商品税不但改变了商品的相对价格，而且还改变消费者的购买力，而所得税仅仅改变消费者的购买力，因而它的影响较小。

个人所得税应坚持公平和效率，个人所得税是一种直接税，能直接参与个人收入分配。相对其它税种来说，个人所得税能够更容易调节个人可支配收入和财产占有的数量。个人所得税是收入分配流程中的最后环节，是政府对个人收入差距进行调节的最后时机。个人所得税弥补市场分配的不足。在较完善的市场经济体制下，市场分配机制主要凭借生产要素进行分配。但是，在现实市场中每个人的要素禀赋各不相同。另外在市场体制不完善的社会经济中，机遇所得所占的比重还是相当大的。政府分配机制是通过政府政策实现个人收入再分配，其手段包括社会保障支出和税收，而其中个人所得税又是其核心组成部分。政府分配通过无偿地从要素所得和机遇所得中取走一部分，再给予要素素质或机遇差的人，从而来实现收入分配的公平，这是对市场分配的修正和调节。

三、完善个人所得税的效率与公平

1、降低税率，以期实现效率原则：一般来说，高税率会使劳动越多、收入越多，或投资越多、获得越多的人税负越重，其实质是对勤劳和投资的一种税收惩罚，会影响人们劳动、投资的积极性，从而影响生产的持续增长；高税率还会诱惑一些人通过走私、偷税、逃税、合法避税而少纳税甚至不纳税。这不仅会造成税收秩序的混乱，还会挫伤诚实纳税人劳动、投资和依法纳税的积极性。相反，较低的税率可使劳动者和投资者获得较多的税后报酬，会提高他们的劳动热情和投资积极性，从而促进国民经济的持续发展；此外，低税率还会减少纳税人纳税的心痛感，使其不觉得牺牲过大，征税的社会阻力因此较小，税务机关也可减少相关的费用支出，从而提高税收的行政效率。

2、减少税率级次、扩大税率级距，以期兼顾公平与效率原则：由于个人所得税重在调节收入分配水平，以达到缓解收入分配不公的目的，各国个人所得税大多实行累进税率，并且税率级次较多，以实现“量能负担”的公平原则。但近年来，为了兼顾公平与效率，很多国家倾向于减少税率级次。首先，税率级次的减少可以简化税制；其次，减少税率级次伴随级距的扩大，使相当多的纳税人由于个人所得税级距的扩大，使其应税所得从第二级距、甚至第三级距跌落至第一级距，从而仅适用第一级距适用的税率，其实际上面临的是比例税率。在其他条件不变的情况下，比例税率对纳税人产生的税负比累进税率小，从而减少税务机关的征税阻力，这从效率的角度来说是可取的。因此，各国在个人所得税的税制改革中，纷纷减少税率级次。

篇3：论如何完善我国的个人所得税制度

1、分类税制设计不合理。

按照纳税人的年度综合收入征收个人所得税是当今各国通常的做法, 而我国目前仍实行分类定率、分项扣除、分项征收的模式, 实行源泉预扣, 代扣代缴制度。这种税制模式已经落后于国际惯例, 不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力, 容易使纳税人分解收入, 多次扣除费用, 存在较多的逃税避税漏洞, 使在同等收入水平下, 所得来源多的综合收入由于扣除项目多而缴较少的税收, 而所得来源单一的, 由于扣除项目少而缴相对多的税收, 难以体现“多得多征, 公平税负”的原则。

2、税率结构不合理。

分类所得税制的税率依所得性质类别不同分为超额累进税率、比例税率以及加 (减) 成征税税率等, 税率结构设计得非常繁琐、复杂, 不便于纳税人和税务机关计算使用。特别是工资薪金所得, 级距过多, 边际税率过高, 违背了税率档次删繁就简的原则。在现实中能够运用这么高税率的实例可以说非常罕见, 没有实际意义。过高的累进税率, 将会严重限制私人储蓄、投资和努力工作的积极性, 妨碍本国经济的发展。对同为劳动所得的工资薪金所得和劳务报酬所得区别对待征税, 并对劳务报酬所得另外加成征收, 这些做法缺乏科学依据, 容易引起税收歧视。

3、费用扣除方式不科学。

我国目前个人所得税的费用扣除对不同项目类别的所得分别规定不同的费用扣除标准, 标准规定过于简单, 在精细化和人文化方面不够到位, 无法反映纳税人的真正纳税能力和负担水平。现实生活中, 由于每个纳税人取得相同收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同, 且每个家庭的总收入, 抚养亲属的人数, 用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异, 规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的, 很容易在实质上造成税负不公的后果。

4、课税范围较窄。

虽然个人所得税法规定所有居民和非居民纳税人都必须照章缴纳个人所得税, 但事实是课税范围较窄。一是对占人口80%以上的从事农、林、牧、副、渔的个人尚未开征个人所得税, 在税法上没有明确规定。把这些人中的高收入者排除在征税范围之外, 使税基过窄。二是对股票转让所得等资本所得未开征个人所得税。三是现行税制规定了大量减免和优惠, 使征税范围大大缩小。四是企事业单位向个人发放大量实物, 搞过多福利, 以及许多“暗补”, 也使税基受到严重侵蚀。

二、完善我国个人所得税制度的建议

1、实行综合与分类相结合的混合税制模式。

建立综合征收与分类征收相结合的税制模式。根据我国经济社会的发展水平和税收征管的实际情况, 目前应实行综合征收与分类征收相结合的税制模式。鉴于我国的实际情况, 首先应将不同来源、不同性质的每一种所得进行非常细化的分类, 然后将这些细化了的分类所得按照如下四种所得类型分别总计:劳务所得, 如工资、奖金、劳务报酬等;营业所得, 如个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得;投资所得, 如股息、利息、红利等;其他所得, 如转让所得、偶然所得等, 然后对那些投资性的, 没有费用扣除的, 并且能够较好采用源泉扣缴方法的应税所得, 如投资所得、其他所得等, 实行分类征税的办法。对那些属于劳动报酬所得, 营业所得, 有费用扣除的应税项目, 则实行综合征收的办法。

2、降低最高边际税率, 缩减累进级数和收入额的累进级距

在税率方面, 世界上除了高税率、高福利的欧洲国家外, 其他各国的最高边际税率均在40%以下。应将税率级次减少, 可将9级累进、5级累进两套税率合为一套, 采取5级超额累进税率, 并适当降低低档税率, 提高高档税率, 对高收入者的个人收入, 实行大幅度的再调节, 提高个体工商户的生产经营所得、企事业单位承包承租经营所得, 使之与工资、薪金所得税负持平。对劳务报酬所得与工资薪金所得实行同等课税, 实现相同性质的所得税负相同, 与此同时, 对于工薪阶层和低收入者, 通过适度的个人所得税税率, 减轻税收负担, 这既能平衡税负又能调节高收入, 最终缩小贫富差距。

3、规范减免扣除项目。

依据所得税仅对纯所得征税、课税不伤税本的原则, 凡与取得个人收入有关的成本、费用和损失, 以及对于现行政策性减免和扣除项目, 确有必要保留的, 均应由《个人所得税法》直接规定。现行关于津补贴、奖金、中奖等方面的免税优惠应予取消, 对残疾人和遭受自然灾害、意外事故损失等的减免优惠可通过特别扣除来解决。

按国际惯例, 工资薪金所得的费用扣除标准, 应该充分考虑地区间的经济差异, 充分考虑纳税人的个体收入差异。个人所得税扣除项目应包括三类:一是费用扣除, 即取得收入所必须的开支。二是生计费扣除, 该费用是与取得收入无直接关系的生活费、基本医疗费、保险费等。该费用扣除可以按地区差异, 采用定额或按收入定率的方法扣除。三是附加扣除, 即针对纳税人负担的老、幼、病、残等抚养扶助责任的照顾性扣除。对于一些必要的大型支出, 如医疗费用、教育费用等, 应考虑允许适当扣除。实行费用扣除的个性化是欧美发达国家的普遍做法, 也应是我国工资薪金所得税改革的基本方向。

4、拓宽税基扩大征税范围。

随着社会经济的快速发展, 个人收入的来源也呈现多样化、隐性化和非规范化的趋势, 继续使用分项列举方式已不能涵盖大部分的应税所得, 造成很多“真空地带”。从长期发展目标来看, 宜采用排除法对课税所得范围予以规定, 即除了税法明确免征个人所得税的收入以外的全部收入均属于课税范围。这样的制度设计对收入来源单一的工薪阶层影响不大, 且可为防止个人收入多样化带来的税源流失提供制度保障。同时, 还应从严控制减免税项目, 减少大多数名目繁多、过杂过滥的减税项目。把各单位给个人发放的实物、有价证券等福利一并计征课税, 对实物比照市场价格计算征税。对从事农、林、牧、副、渔业的高收入者在扣除标准费用后的所得也列入应税对象。

摘要：当前, 个人所得税已成为我国的第四大税种, 但由于我国的个人所得税起步晚, 尚不成熟, 现行个人所得税制度存在诸多问题。本文就这些问题进行了探讨, 并就今后如何进一步完善个人所得税提出了一些建议。

关键词：个人所得税,税收制度

参考文献

[1]、项怀城《个人所得税调节谁》[M], 经济科学出版社, 1998。

[2]、蒋金法《个人所得税改革:应强化收入分配功能》[J], 涉外税务, 2003。

篇4：论我国个人所得税制度的完善

关键词：税收公平原则；个人所得税；完善

公平是人类社会永恒的追求，没有公平就没有和谐。税收制度作为调节收入再分配最为重要的工具之一，对调节社会收入差距至关重要，也就成为实现社会公平的重要手段，保证税收公平则对促进经济社会发展起到重要作用。2007年我国反映城镇居民收入差距的基尼系数已经达到了0.48，作为调节居民收入分配主要手段的个人所得税显然未能完全适应新形势的要求。如何运用税收公平原则深化个人所得税改革，提高调节个人收入分配能力，缓解分配不公的矛盾，促进社会和谐发展，成为人们关注的焦点。

一、税收公平原则

自英国古典政治经济学的创始人威廉•配第第一次提出“公平、简便、节省”的税收原则，税收公平原则就正式进入了法制发展的轨道。从历史发展过程看，税收公平经历了一个从绝对公平转变到相对公平，从社会公平拓展到经济公平的发展过程。税收公平原则，从纳税人角度来说是指纳税人在相同的经济条件下应受到同等的对待；从国家角度来说是指国家征税应使纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡，不能差别对待。它包括横向公平和纵向公平两个方面。前者是指相同纳税能力的纳税人应当缴纳相同数额的税收，国家制定的课税标准应该平等对待经济条件相同的纳税人；后者是指具有不同纳税能力的纳税人应当缴纳不同数额的税收，国家制定的课税标准应该区别对待经济条件不同的纳税人。税收公平原则要求税收必须普遍征税、平等征税和量能课税。

虽然我国的税收并没有明确提出税收公平原则，但是所实行的普遍征税、平等征税和量能课税的原则实际上体现了税收公平的精神。另外还可以从宪法中引申出这一原则来，《中华人民共和国宪法》第33条第二项规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。” 因此在课税上，对于同等条件者要一视同仁，对于处于不同条件的纳税人，可根据不同情况采取不同的处理方法。理清税收公平原则相关原理及其发展脉络，对于我们构建适应社会主义市场经济要求的税收原理具有一定意义上的借鉴。作为最重要的税收原则之一，税收公平原则应是同一群体中不同纳税人之间的负税公平，同时也应为不同纳税群体之间缓解社会矛盾、减少贫富差距提供有效的措施。我国的税收公平原则实际上并没有有效的关注社会资源配置的扭曲问题，应该同时注重效率问题而不是永久的停留在公平问题上。我国的税收公平原则“最终要转到公平个人收入、财富和社会福利的内容上”。

二、我国《个人所得税法》在税收公平原则上的缺失

我国现行个人所得税制度在税收横向与纵向公平方面尚未充分发挥其调节个人收入的作用，贫富差距及两极分化有进一步加大的趋势。从税收公平原则的角度看，我国当前个人所得税制度还存在以下几方面的问题。

（一）分类所得税制难以体现公平原则

个人所得税不仅仅是政府取得财政收入的税种之一，它在更大程度上该是调节公民与公民之间的收入差距，缩小贫富差距，维护社会稳定与发展，实现纳税人之间的公平。但从总体上说，我国现行分类税制却呈现出“一边倒”的现象：重政府的财政收入，轻居民之间的收入调节。我国个人所得税制把征税对象分为11大类，对不同来源的所得分类征收，分类制定征收标准，虽然其规定详尽明确，征管方便，可以对每项所得从源泉上进行扣缴，控制税源，节约征收成本，与我国尚待完善的法律制度相呼应。但是也正因为法律的不完善，我国所制定的分类所得税制不能全面、真实的反映纳税人的负税能力。现阶段，个人所得税制不但没有起到调节收入分配、缓解贫富差距的作用，反而逆向发展，有违初衷。有人曾精辟地指出：“导致穷人税负重而富人税负轻，即富人更富，穷人更穷的'逆向调节'后果，社会财富差距因此进一步拉大，实际上个人所得税变成了一个不公平的税种。甚至可以说，个人所得税的调节功能在中国几乎完全丧失。”

（二）工薪阶层成为个税征收的主要纳税主体难以体现公平原则

现行个人所得税法对不同来源的所得采用不同的征税标准和方法，主要采用比例税率与累进税率两种方式，并且还设计了超额累进的税率制度，但还是不能全面而完整地体现纳税人的真实纳税能力，且与国际上减少税率档次的趋势不吻合。据有关资料统计，工薪阶层是目前缴纳个人所得税的主要纳税主体，且工资、薪金所得的税率共设计9档。尽管工薪阶层队伍庞大，但其大部分只是领中、低档薪水的人，且很少有人还有其他所得来源，但他们却是缴纳个人所得税的主力军，且大多适用5％－25％的税率档次。虽然工资、薪金所得的最高超额累进税率达到45％，但月收入极高者占少数，这少数人也会因为税率太高而产生逃税的动机，也影响了高收入者的工作积极性。有关资料显示，“2001年我国个人所得税收的41%来源于工资、薪金所得，高收入者缴纳的个人所得税仅占总量的10%不到。工薪阶层构成了个人所得税的主要纳税人。” 根据2004年的税收资料显示，在个人所得税收入中，65%来自于工资和薪金收入，且绝大多数又来自于中低收入阶层。而对高收入者，如私营企业主与个体工商户，演员、经纪人等娱乐界人士，还有乡镇企业老板等，其个人所得税却很难征够、征足。由此可见，分类制在当今中国社会已不能体现开征个税多得多征、公平税负原则的初衷。

（三）现行个人所得税制的费用扣除标准有失公平

我国现行个人所得税采用“一刀切”的费用扣除标准方法过于简单，没有计算“为取得收入所必须支付的必要费用和为维持劳动力简单再生产及家庭开支所发生的生计费用”。特别是对工资、薪金所得进行征税，没有考虑到纳税义务人的实际情况，如家庭成员的赡养、抚养情况，所处地区的经济发展情况、物价水平等等。正如世上没有两片相同的叶子，没有两双相同的手，不同的纳税人，其家庭负担、子女教育费用、父母赡养费用、医疗保险等也都千差万别。对不同纳税人统一按照一个标准实行定额或定率扣除，实行相同的税收政策，这对于那些所得相同但所发生的必要费用和生计费用的纳税人来说无疑是不公平的，无法真正体现税收的社会公平原则，尤其是纵向公平，难以实现防止收入两极分化的初衷。最终结果只会导致制度性漏洞增多，危及社会的稳定，偏离共同富裕、创造和谐社会的中国特色社会主义社会的预期轨道。

（四）各类应税所得项目无配套的征管制度致使公平难以实现

性质一样的如工资、薪金所得与劳务所得，本来应该适用相同的税率，相同所得征收相同的个税，但即使是2005年修改后的《个人所得税法》在设计中依然将其分开，采用不同的税率。这不但违背了简化税制的原则, 并且加大了征管操作上的难度，也对那些只领取工资、薪金的工薪阶层不公平。还有，税制中规定对“利息、股息、红利所得”征收个人所得税，对“国债和国家发行的金融债券利息”免纳个人所得税，同样是利息却有两种截然相反的税收政策，这又是一个不公平。此外，对一些所得按月征税，对另一些所得按次征税，对于不同类型的所得来说， 同一笔所得通过改变取得方式，不但使扣除额发生改变，而且可以调整其适用的税率，扣除额和适用税率的变化均会使纳税人的税收负担发生改变，由此产生更多、更大的税收漏洞，方便纳税人的偷逃税。又如一些减免税的不合理，比如我国附加福利在个人收入中占一定的比重，但是同行业的附加福利存在较大的差异，特别是垄断行业和利润率比较高的行业的附加福利比重较大，这也加大了居民之间的收入差距，不利税收公平的实现。

（五）税收优惠政策不一致以及合法收入征税、非法收入不征税成为实现公平的障碍

我国《个人所得税法》在优惠政策方面的制定对本国公民和外国公民、无国籍人适用不同的扣除标准，对外国公民与无国籍人适用比本国公民更高的扣除标准，这使得本国公民在纳税人地位上处于比外国公民与无国籍人税负压力更重的情境，造成本国公民与外国公民、无国籍人在缴纳税款上的不公平，无法实现税收的横向公平。我国法律不承认非法收入的合法性，《个人所得税法》也未对个人的非法收入做出规定，不仅使国家的税收白白流失，而且也让那些因非法收入牟取暴利的个人没有得到法律应有的惩罚，导致社会分配不公。可见我国现行《个人所得税法》仅仅是让那些取得微薄、合法收入的本国公民来担负起国家个税的主要来源，被法律套上沉重的枷锁；而那些高收入者、非法收入者以及享受超国民待遇的外籍人士只是缴纳少量的税额甚至不缴税。

三、我国个人所得税法律制度的完善

“在现代社会主义市场经济中,公开、公平、详细、有效的个人所得税法是实现个人所得税科学、合理和公平的基础。根据税收公平的要求,针对现行个人所得税存在的问题,我国的个人所得税必须进行必要的改革”。笔者认为，我国个人所得税制度的完善应从以下几个方面着手。

（一）根据我国目前的实际情况，实行以综合征收为主、分类征收为辅的征税方法

我国的个人所得税应逐步实现从分类所得税制向混合所得税制的转变，再分类课征各项所得的基础上增加对综合所得的课征。首先，由于我国税收征管还比较落后，纳税人意识还比较淡薄。其次，对高收入的纳税人如果其收入超过一定数量界限，再按照超额累进税率征收个人综合所得税；而对绝大多数中低收入的纳税人免征其税，以体现量能负担、公平分配的原则。此外亦可对工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，企事业单位的承包经营、承租经营所得，财产租赁所得等经常性所得先源泉扣缴，年终综合起来若达到一定数额对其按超额累进税率再行征收综合所得税；对其它如劳务报酬所得，稿酬所得，偶然所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得等偶然性所得仍然继续征收分类所得税。

（二）规范费用扣除标准，以充分体现纳税人实际负担能力，同时实行双向申报制度，实现公平税负

现在我国以个人为纳税主体实行源泉扣缴，这没有从根本上考虑其实际纳税能力。这方面可以借鉴美国的做法。在美国，纳税人的申报身份包括“未婚单身申报、已婚联合申报、已婚分别申报、户主申报及符合条件抚养孩子的丧偶者申报5种情况”。 笔者认为我国可以分为两种：未婚单身申报和已婚家庭申报。对于已婚人士来讲，以家庭为纳税主体更能体现综合纳税能力。同时扣除费用方面应全面考虑纳税人的家庭情况（如赡养老人、抚养小孩、婚姻状况），所处地区经济发展水平、物价水平等等，改变“一刀切”的现行方式，合理体现“区别对待”不同经济状况的纳税人，实现公平税负、量能负出。“一刀切”的费用扣除标准有违纵向公平原则，如对一个单身人员和一个上有老下有小，或家有失业的人规定相同的扣除

标准。反之，应该根据纳税人需要抚养的人数从纳税人所得中扣除相关的费用。

此外，还应落实双向申报制度，这需要纳税义务人和代扣代缴义务人双方都应该如实申报纳税人的全年收入，在核实双方申报情况中税务机关可以较准确的了解纳税人的真实收入。与此同时，向综合所得征税制度的迈进为实现纳税申报制度创造了条件。我国可以将在现行的少数人中实行的纳税申报制度逐步扩大范 围，可以首先在大城市和发达的中小城市推广纳税申报制度，最终实现在全国范围内的纳税申报制度。

（三）扩大税基范围，规范减免税项目，逐步废除一些免税项目

根据我国《个人所得税法》规定，我国只有11种应税所得，税基太过狭窄，急需扩大，开辟新税源；同时，由于目前个人收入中尚有不少非货币化的部分，因而在征税对象上不仅应考虑货币性收入，而且还应考虑非货币性的收入以减少税源流失，促进税收公平。在虚拟经济越来越成为个人收入的主要来源的当下，随着股票、债券、期货等金融市场的发展，资本收益带来的收入会不断增加，其中股票转让所得已成为个人收入中不可忽视的因素。在当前国情下，我国可以先将股票转让所得纳入个人所得税的征税范围，这样既可以减少税源的流失，也可以避免股票市场的投机倒把活动越来越猖獗。在税制设计不完善的今天，我国可以借鉴发达国家的做法，除列举少数几项收入如抚恤金、救济金等给予免税之外，其余都应纳入征税范围。例如对于国债和国家发行的金融债券利息，笔者认为应该征收所得税而不应免税。

（四）降低税率，扩大税级

目前，我国个人所得税率级距规定过细也是一大难题，如对工资、薪金所得实行5%-45%的九级超额累进税率，级数过多，且最高级边际税率达45％。可以参照个体工商户生产经营所得一样实行五级累进税率，降低最高税率。笔者认为实行五级累进税率不仅符合我国现有国情，而且也与国际接轨。在提高费用扣除标准的基础上，维持现行低税率5％的部分，可使低收入者接受之；与此同时，将最高边际税率降低也可使高收入的纳税人因感觉税率降低而主动纳税，避免税源流失。降低税率可达到同时降低不同纳税层次的纳税人的税负负担的目的。扩大级距也可以合理税收负担，使高收入者适当增加税负，还可以刺激居民的消费热情。

（五）完善税务机关税收征管手段，提高征管水平

改进税收征管技术，建立与税收法律法规配套的涉及税务登记、纳税申报、税收检查以及监察监督等内容的税收征管制度体系。还应再与银行等金融机构联网，提高对纳税人收入的监控和征管。此外，还应严格执法，保障纳税人的合法权益，要求税务执法人员首先开始做起榜样，做到有法必依，违法必究；加强税务监督，严肃查处各种违法行为，重点是加强对高收入者违法行为的治理。同时，国家应制定详细的执法实施细则，建立不良纳税记录档案，将偷漏税者的行为记入档案，与个人的发展紧密联系；对依法诚信纳税的人，则根据建立的信用记录，确定相应的奖励制度。这样，可以有效防止偷税漏税现象。同时与加强对个人所得税征管的信息管理相结合，使其在个人所得税征管中综合运用，从而最大限度的掌握纳税人的纳税信息。

（六）对于涉税案件加大稽查、惩罚力度

在讲究秩序、公平、正义等理念的现代社会，平衡偷税、漏税的刑事犯罪行为与其相应的责任和量刑至关重要。而一直以来，我国税务机关等部门对于这类案件惩罚不够，甚至是视若无睹，使纳税人抱侥幸的心理，肆无忌惮的偷逃税。因此，税务机关等部门要加大稽查力度，最好与银行等金融机构联网，建立个人信用制度，做好预防犯罪工作。对一些偷、逃、漏税数额巨大、情节严重的，除加重金钱惩罚外，还要对其施以刑事处罚。

篇5：论完善个人所得税制度

摘 要:个人所得税经过近30年的发展,已成为我国第四大税种,也是社会关注程度最高的税种,但由于制度设计和征收管理存在问题,无法完全实现立法初衷。文章分析了我国个人所得税的现状、存在的问题,并提出了完善的建议。

关键词:个人所得税 税制模式 问题 建议

中图分类号:F810.42 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-231-02

一、我国个人所得税的现状

我国个人所得税是从1980年开始征收的,从个人所得税立法本意看,首先是调节收入分配,其次才是筹集财政资金。经过了近30年的发展,个人所得税在增加财政收入方面起了重要作用,根据财政部2009年6月发布的《我国个人所得税基本情况》显示,2008年我国个人所得税收入3722亿元,个税收入占当年税收总收入的6.4%左右,尽管还是远低于绝大多数发达国家和发展中国家。我国个人所得税制度由于制度设计上存在问题和征收管理存在漏洞,在调节收入分配、缩小贫富差距、体现社会公平方面作用却不明显,不能完全实现立法预期目标,需要进一步完善。

二、我国个人所得税制度存在的问题

1.目前的税制模式没有完全实现公平税收原则。我国个人所得税采用分类所得税模式,即将应税项目划分为11大类,对不同来源的所得规定了不同的税率和费用扣除标准,同时又采用源头一次课征的办法,难以考虑个人全年各项应税收入综合计算征税,不能全面体现纳税人的真实纳税能力。同时,分类所得税制容易导致收入来源多、总收入高的纳税人不用纳税或少纳税,收入来源少的、某几个月收入高但年收入较低的纳税人却要多纳税的现象,既容易造成对一些纳税人的不合理征税,又会使一些纳税人合法避税,如将一次收入分几次领取,或将一项收入分成多项目领取,无法实现多得多征的效果,导致税负不公。

2.税率偏高,税率档次设置不合理。分类所得税制的税率依所得性质类别不同分为超额累进税率、比例税率以及加成征税税率等,由于税率级数过多,税收计算复杂,操作难度大,不便于纳税人和税务机关计算使用,影响了税收的征收效率。特别是工资薪金所得,采用9级超额累进税率,最高边际税率达45%,违背了税率档次删繁就简的原则。工资薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得却分开征税,并对劳务报酬所得另成征收,这些做法缺乏科学依据。

3.费用扣除标准统一,方式过于简单。实行总收入减去固定扣除部分作为应纳税所得额的计税办法,标准规定过于简单,没有考虑不同地域纳税人的基本生活所需的支出,无法反映纳税人的真正纳税能力和负担水平。现实生活中,由于每个纳税人用于住房、医疗、赡养(抚养)、教育、保险等的费用存在着很大的差异,规定每个纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用是不合适的,实质上造成纳税人税负不公的后果。

4.税收征管法律不完善。《税收征管法》没有对非生产经营活动的自然人如何进行税务登记作出指引,也没有对非生产经营活动的纳税人逃避纳税行为是否执行强制措施进行税收保全作出明确规定,对于对非生产经营活动的纳税人是否进行税务检查作出明确规定。另外《税收征管法》有关税务机关向纳税人追缴扣缴义务人应扣未扣税款的规定虽然很合理,但实际征收时难以执行,只能对扣缴义务人进行罚款处理,无法起到从源泉控制税款的作用。《税收征管法》不够完善导致税务监管不足,造成较多税款的流失。

5.征管体系不健全,征管方式不完善。目前税务机关、政府其他部门以及其他单位之间没有健全的配合机制,没有建立常设性平台进行沟通,信息无法共享,政务公开执行情况也不理想,税务机关内部同样也存在信息无法及时顺畅传递的问题。对于不通过银行系统而是以现金进行的隐蔽性业务,国家没有可操作的制约规定,税务机关缺乏有效的监控手段,无法对偷税漏税行为进行有效的查处。

个人所得税征收工作涉及众多纳税人,工作量大,缺乏配套的个人收入申报制度和财产登记核查制度进行支持,是我国征收难度最大的税种。但个别税务机关工作人员置国家利益不顾,从事权力寻租,造成大量该收的税款未收。

三、完善我国个人所得税的建议

1.拓宽税基,扩大征税范围。当今社会,随着社会分工的细化,个人收入越来越多样化,分类征税模式的弊端也日益显现,分项列举方式已不能涵盖大部分的应税所得,造成很多收入无法找到对应的税目。个人所得税法应采用排除法对课税所得范围予以规定,即除了税法规定免征个人所得税的收入以外的其它收入均属于课税范围,应严格控制免征个人所得税的收入,这样的制度设计对收入来源单一的纳税人影响不大,主要是为防止个人收入多样化带来的税源流失提供制度保障。

严格执行现行税法对实物、有价证券和其他形式的经济利益应该征税的规定,按照税法规定的价格进行征管,改变目前对非现金收入征收个人所得税几乎处于失控的状态。

2.结合本国国情,采用混合所得税制模式。综合所得税制是将纳税人各种应税所得合并在一起按照累进税率征收,是最能体现税收公平性和合理性的税制,这种模式客观上要求纳税人的依法纳税意识普遍较高、财务会计制度相对健全,税务机关能较为全面准确地搜集、监控个人收入分配信息,并有先进的现代化征管手段。而我国现阶段存在信用制度不完善、纳税人依法纳税意识淡薄、财务会计信息失真、存在大量的现金结算,无法满足综合所得税制的要求,如果完全采用综合征税模式加剧征管的困难,将导致大量税收的流失。根据我国国情,可采取综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式,实行以为课征期更符合量能纳税的原则。混合所得税模式要求对不同所得进行合理的分类,属于投资性的、没有费用扣除项目所得,如股息、利息、红利、股票转让所得、偶然所得实行分类所得征税;属于劳动报酬所得和有费用扣除的所得,如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目,实行综合征收。另外,这样的分类需要逐步完善,在税收环境改善的基础上,可以逐步扩大综合征收的所得范围。

3.调整扣费标准,改变计税单位。国家虽然在2005和2008年对工薪所得部分的起征点做了调整,但却未从根本上系统地解决整个个人所得税的费用扣除问题,没有考虑不同区域的纳税人因为物价水平不同而产生的基本生活支出不同,也没有考虑纳税人的个别状态和家庭负担,只是规定相同的扣除标准。我国区域发展不平衡,收入和物价水平也相差甚大,笔者建议应根据区域的物价水平不同制定不同的扣除标准,扣除标准还应考虑抚养子女的费用、赡养父母的费用、购买自住房的贷款利息。从长远来看,在进行纳税单位的设计时,可以考虑选择以家庭为纳税单位,选择以家庭为纳税单位的最重要之处就是可以实现相同收入的家庭纳相同的个人所得税,以实现按综合纳税能力征税,因为家庭总收入比个人收入更能全面反映纳税能力;随着改革开放的进一步深入和经济的纵深发展,应将对我国公民的纳税扣除费用和对外国人等有关特殊人员的扣除费用逐步统一,以真正体现税负公平,维护国家权益。

4.缩减税率的级数,降低边际税率。适当的个人所得税机制,一方面是既要得到更多的税收又要保证最少的人受到伤害;另一方面是要通过负所得税使那些最需要帮助的人得到帮助,实现经济福利最大化。这种目标可以通过起点税率、边际税率以及负所得税率等等的科学组合而达到或接近达成。因此应该重新设计个人所得税的税率结构,实行“少档次,多税率”的累进税率模式。由于在少等级下的税率制度同样能起到很好的累进效果而又简化税制,我国应削减税率级次,削减为4-5级,使现行最高边际税率由45%逐步向35%靠拢,实行5%～35%的5级累进税率。另外,对同属于劳动所得的工薪收入和劳务报酬等应实行同等课税。对劳动所得,从总体上应坚持从轻课税的原则,以体现对勤劳所得的某种鼓励。但应对彩票中奖等“偶然所得”引入累进税制,使其实际税收负担不低于综合所得部分,充分体现个人所得税调节收入分配不公的立法原则及鼓励劳动致富的社会宗旨。

5.建立我国个人所得税的退税制度。退税制是指在某种特定具体情况下,税务机关将纳税人缴纳的个人所得税全额或部分退还给纳税人的制度。在纳税人(或直系亲属)出现重大疾病、遭遇灾难及其他重大事故、经济出现严重衰退、出现严重通货膨胀情况下,纳税人可申请退税。由于我国目前社会保障体系还不完善,在纳税人出现重大变故的情况下,税务机关退还其所纳税款,可弥补社会保障制度的不足,纳税人的心理会更平衡。在国民经济经济出现严重衰退情况下,退还纳税人的税款可增加内需,有利于经济的复苏。在严重通货膨胀情况,纳税人的日常生活受到很大影响,退税可弥补物价上涨对纳税人基本生活的影响,减轻纳税人的负担。建立符合中国国情的退税制度,退税制度可体现税收取之于民,用之于民的特点,有利于构建和谐社会。

6.建立严密的收入监控体系。我国正处于经济转轨时期,分配领域存在的个人收入隐性化、多元化问题使个人收入很难确定。充分利用现代信息技术,建立严密的收入监控体系,才能从根源上堵住税款流失的漏洞。完善存款实名制,实行个人收入支付规范化,推行使用银行卡和转账支付,逐步缩小现金支付范围。为纳税人设立终身有效的个人税务登记号,将个人税务登记号、银行存款账号以及养老保险、基本医疗保险号等联为一体,并将其置于税务部门的监控之下,可从这一账号内全面了解个人工薪收入、纳税情况、社会保障等情况。建立全社会的个人信用体系,建立收入申报制度、个人财产登记核查制度,推广个人支票制度,对个人收入与财产的来龙去脉进行监控。

财政、税务、银行、司法等部门应该加强配合,建立跨行业、跨地区的公民收入监督信息共享体系,有效地对公民收入所得进行监督,使个人所得税公民据实申报,打击偷逃税行为。

7.规范纳税人的申报制度,实行网络化管理。纳税人的纳税申报制度包括纳税人的登记编码制度,使用不同的申报表以及纳税人自行填写的申报表等。可以根据实际情况,对那些能够如实记账,正确计税的可以区别对待,并且提供税收上的优惠。建立纳税人的财产登记制度,可以界定纳税人的财产来源的合法性和合理性,将纳税人的财产明显化。

以纳税人、扣缴义务人分别建立申报码为基础,建立个人所得税和扣缴义务人档案系统,通过对双方申报资料的相互比较,审核其申报资料的真实性、及时发现问题,筛选税收稽核对象。建立以“双向申报”纳税为基础,以计算机网络技术支持的纳税人和扣缴义务人双重档案为依托。双向申报制度就是支付个人所得税的单位即法定代扣代缴义务人对支付给个人的所得,须向税务机关申报并代扣代缴税款。同时,个人所得税纳税人从一处或两处以上地方取得的所得无论扣缴义务人是否发代扣代缴税款,本人应自行向税务机关进行纳税申报。税务机关以扣缴义务人申报的资料档案、纳税人档案和纳税申报表三者为依据进行电子化核查,监督支付人的扣缴情况,纠正并处罚不真实的纳税申报,引导纳税人如实申报纳税。

8.完善税收征管法律,加强税法宣传,加大对违法行为的惩罚力度。完善税收征管法律,建立起完备的税法体系,才能为个人所得税组织财政收入与调节收入分配作用的发挥创造良好的外部法律环境。

政府在宣传纳税人必须履行纳税义务的同时,也应该告诉纳税人如何履行纳税义务,因为税收申报是一项很专业的行为,应有重点地突出宣传工资收入、境外所得、企业债券利息收入、私房出租收入、股东账户利息等有关个人所得税的政策规定,并通过网络热线、公益广告等方式向社会各界宣传讲解政策、税款计算、缴纳程序和期限、权利和义务等具体内容。

加大对偷税行为的惩罚力度,强化执法刚性,增加偷税风险与成本。我国税收征管法规定纳税人偷税情节严重,构成犯罪的,可追究刑事责任,可是目前仍有相当数量的偷税者是以罚代刑。对于纳税人偷税的,一旦被发现,不但要支付高额的罚款,还要追究其刑事责任。

参考文献:

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4.陈锷.我国建立个人所得税退税制度初探.会计之友,2009(6)

5.郑淑芳.完善个人所得税税制所需要的法律条件.税务研究,2009(3)

(作者单位:广东金融学院 广东广州 510521)

篇6：论中国收养制度的完善

—— 对河南南兰考火灾事故的法律反思

论中国收养制度的完善

—— 对河南南兰考火灾事故的法律反思

摘要

2013 年 1 月 4 日，河南兰考县发生一火灾事故，夺去了 7 名孤残儿童的生命，由此“爱心妈妈”袁厉害二十多年来收养一百多名孤残儿童的事迹逐渐暴露在公众的视线中，不仅暴露出我国收养法律存在的缺陷，也更加体现了我国收养制度亟待健全的问题。笔者通过对中国孤儿救助现状的分析，现行中国救助法律制度的弊端，加之对比英美法俄罗斯等世界各个国家的现行收养制度，从而提出完善我国收养制度的建议措施，避免悲剧的再次发生。

关键词：收养制度，兰考事故，孤儿救助，完善措施

前言

当我们还没有从2012年的贵州毕节流浪儿童在垃圾箱中取暖窒息而死的悲剧中平静下来，今年元旦假期刚刚过去，河南兰考县一场大火吞噬了7个被收养的孤儿的生命。时光无法倒流，火灾现场也无法还原，对于7个弃儿来说，他们的幸与不幸，都已经结束了。而袁厉害也不是收养这些孤残弃儿的一个特例，河北的“爱心妈妈”王小芬28年收养了30余名弃婴，山西的“爱心妈妈”杨云仙收养的残障孤儿也有40多名等等

面对接二连三的孤残弃儿的不幸，人们不禁要认真追问：对于这些无辜的可爱的幼小的生命，我们该采取什么好的措施更加有效地给予最大的保护，让他们有一个安全、健康、温暖的成长环境呢？

针对这一问题，笔者对目前有关我国孤儿收养等儿童福利政策的现状，美国、英国收养制度进行比较，为我国建立由政府主导为主、民间补充为辅的制度健全、覆盖全面、权责清晰的孤儿收养制度提供借鉴，从而完善我国收养制度。

本文的研究进路是功能意义的比较法研究，“一切认识、知识均可溯源于比较”。笔者认为各国建立收养制度的成功经验无疑可为我们提供有益的启示,在学术研究方面,希望能放宽视野,在概括各国现代收养制度发展特点的同时,探索可资借鉴的成功经验。

一．中国孤儿救助的现状

根据民政部的统计，我国现有失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人（即“孤儿”）61.5万名。而这个数字显然是动态变化的，每年都会增加新出现的孤儿，也会有一批孤儿被收养，还有孤儿成年后不在统计之列。由民政部门举办的儿童福利机构养育的有10.9万名。这部分孩子是查找不到任何监护人、监护人无力抚养或未被家庭收养的孤儿、弃婴，绝大多数患有疾病或残疾，儿童福利机构发挥着兜底保障的作用，为他们提供抚养、康复、医疗、特教等照料和福利服务。”不过，有关专家认为，民政部门公布的这个孤儿数据并不全面，因为还有众多的“黑户”孤儿并没有纳入统计。因此，真实的孤儿人数恐怕远超61.5万这个数字。

除了由政府所属的儿童福利机构养育的10.9万名孤儿外，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名。这部分孤儿，绝大多数是按照未成年人保护法和《民法通则》的规定，由具有监护能力的监护人，即孩子的祖父母、外祖父母、兄、姐和其他关系密切的亲属、朋友抚养。

近些年，国家建立了孤儿保障制度，对孤儿的养育、教育、医疗、康复和成年后的就业、住房做了制度安排。2010年，国务院下发了《关于加强孤儿保障工作的意见》，从2011年起国家每月向孤儿发放生活补贴，“这意味着基本的孤儿保障制度已经建立”。

据民政部统计，2011年，全国有流浪儿童救助保护中心241个，床位0.8万张，全年救助生活无着流浪乞讨未成年人17.9万人次。这只是得到救助的儿童，实际存在的流浪儿童数量远不止于此。新华网曾在2012年5月份报道引用国务院妇女儿童工作委员会办公室2003年抽样调查数据称，全国每年存在的流浪未成年人人数应在100万至150万之间，且以每年约15万人的数量递增。

但从儿童的身心健康需要出发，国内外孤儿养育的经验都表明，机构养育并不是对孩子最好的方式，回归家庭符合孩子的最大利益。一方面，国家通过按月给孤儿发放基本生活费，补贴孤儿的亲属或其他监护人，将孤儿尽可能留在原有的亲缘家庭抚育照料，促进孤儿回归家庭健康成长。另一方面，近年来，各地的福利机构也在探索家庭寄养方式，将孤儿寄养在有条件的家庭，使孩子们享受到家庭温暖、父母亲情。

尽管民政部门的这一探索还在进行中，但在另一方面，根据世界卫生组织（WHO）的统计数据显示，不孕不育率在全球平均发生率在10%左右，对于在某些环境污染严重的地区，概率还要高于这个平均值。以10%左右的不孕不育率乘以中国庞大的人口基数，仅据此守计算，在中国也有超过百万的家庭有收养孩子的需要。从理论上讲，绝大部分的弃婴孤儿都是可以进入被收养人的家庭过上正常生活的，但为何现实并未如此呢？

二．收养的定义和法律特征

收养被定义为：“一种在法律上赋予一个人对另一个人（通常在 18 周岁以下）父母的权利和责任的行为。”1在收养人即养父母通过向有关单位提出申请、对收养人的条件进行审查、通过一定的法定程序得到了法律的承认后，养父母对收养的子女需要承担父母与亲生子女之间完全相同的权利和义务，养子女也因此具有家庭成员的身份，在法律上享有和其他家庭成员相同的权利和义务。也就是说收养是通过一定的法律程序把本来没有父母子女关系的当事人之间变为法律上拟制的父母子女关系的民事法律行为。

收养的法律特征为：

1.收养是一种法律认可、拟制的血亲关系。

收养是指收养当事人按照一定的法律程序申请收养，一旦通过审核，本来没有父母子女关系的收养人与被收养人之间就形成了拟制的血亲关系，这种血亲关系是被法律所承认的，在法律上收养人与被收养人之间享有权利和承担义务。.收养的成立使得原有的亲属关系发生改变。

在收养人与被收养人之间形成拟制血亲关系，两者之间形成新的权利义务关系。在法律上亲生父母与子女之间的权利义务关系就会消灭，被收养人与原有亲属之间的法律关系会被解除。在医学上亲生父母与子女之间存在血缘上亲属关系，但这种亲属关系在法律上是不予承认的。.收养关系可以通过法律来解除。

过一定法定程序形成的收养关系，在一定情况下也可以通过法定 1 克里斯汀·阿达米，威廉·L 皮埃尔.“事实与文件出版社”（纽约、牛津）出版,2005.程序来解除。因为收养关系形成的亲属关系本身就是一种法律拟制的血亲，在收养条件不符合或者由于收养人、被收养人某种意愿，这种亲属关系也可以被解除。收养关系解除后，收养当事人之间的权利义务也会随之消灭。

三.我国收养制度的法律弊端

《收养法》最后一次修订是在1998年,距今已有15年,当时制定本法的社会背景和环境不同于当今社会,造成立法与实践的脱节。

我国现行关于收养孤儿的法律规定：《中华人民共和国收养法》第六条规定：“收养人应当同时具备下列条件：

（一）无子女；

（二）有抚养教育被收养人的能力；

（三）未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；

（四）年满三十周岁。”第八条规定：“收养人只能收养一名子女。收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制。”显然，靠摆地摊为的袁厉害二十多年来收养一百多名弃婴是没有足够的能力抚养和教育被收养人的，是不符合我国《收养法》的法律规定的。

现行收养法的主要不足有:（1）收养条件过于严格,不利于于收养程序的进行和收养关系的成立。同时,也没有遵守被收养利益最大化的原则收养法第6条规定,收养人应当同时具备下列条件:无子女;有抚养教育被收养人的能力;未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病;年满30周岁。收养人必须无子女。这一规定将很多人排除在收养人范围之外。收养法第3条规定:收养不得违背计划生育的法律法规。我国的计划生育鼓励少生,是限制人口的自然出生,是对人口绝对数量的控制,而收养关系的建立只是每个家庭人口数量的相对变化。不会导致人口数量的绝对增加。因而,收养并不影响计划生育的实施。所以,收养人是否有子女不应成为收养关系成立的障碍。

（2）《收养法》第4条规定,除被收养人是三代以内旁系同辈血亲的子女以外,被收养人必须是未满14周岁的未成年人,且是丧失生父母的孤儿,或查找不到生父母的弃婴或残疾儿童,或是父母有特殊困难无力抚养的子女。这样的规定虽然考虑到了被收养人易于融入收养家庭,但同时也将已满14周岁不满18周岁的未成年人排除在被收养人之外。这一类人虽然具有一定的行为能力但还不能完全的生活自理,从而使得处于法律边缘外的14~18岁的孤儿的权益得不到保护,这与我国收养法的立法目的相悖离。

（3）收养类型单一。我国收养立法中只采用了完全收养制度,未规定不完全收养制度,完全收养指收养关系成立后,养子女与养父母及其近亲属之间建立起拟制的亲子关系,而与生父母及其近亲属间的权利义务关系消除。不完全收养则指养子女与生父母之间在收养关系成立后仍保留一定的权利义务关系的收养方式,并未丧失亲子关系。

我国这样规定过于绝对化不利于被收养人与生父母的亲子关系的维持,因为其生父母在送养被收养的人时候可能在不得已的情况下才做出的决定。有可能是因为贫困、计划生育、自然灾害等外界因素。所以在道德层面上看,不应该完全否定被收养人与其生父母及近亲属之间的权利与义务。

（4）我国并没有对收养人的年龄作出限制,这就对收养人的行为能力没有作出明确规定,被收养人的合法权益就有可能得不到相应的保护。对于收养人与被收养人的年龄差距在《收养法》第9条中规定:无配偶的男性收养女性的,收养人与被收养人的年龄应当相差40周岁以上。这样的规定就排除了很多具有收养能力的男性在外的收养人。这几项指标本意是使收养家庭能给孩子一个健康的成长环境，但由于在执行层面是由民政部门自办自管，在现实中就出现了一些问题，引人诟病。据《凤凰周刊》报道，2005年，湖南衡阳6家福利院给买来的婴儿伪造虚假资料，向当地派出所报案谎称婴儿是捡到的，得到派出所开具的弃婴证明，并顺利通过儿童来源公证，取得护照。浙江金华市民政局的相关管理人员认为，收取高昂费用是各地福利院的领养惯例，而收费标准则主要是参照国家收养中心对外国人领养中国孩子收取3.5万元人民币的额度。可见在不少地方，收养甚至成了赤裸裸的买卖。

四．世界有关国家的收养制度(1)美国——公开领养制度

美国是典型“法制”国家，其儿童保护和收养法规，是以儿童本身的利益（而不是家长的权力）为基础的。因此在美国，领养被严格 2

张熠星.浅议我国收养制度中的几点瑕疵[J].公民与法,2012(7)地限定在“保护被收养者为本”的原则上。

美国国内收养实行“公开收养“的模式，即被收养儿童的生身父母不仅全程参与收养抉择和养育过程，还和收养父母共同养育被收养儿童：收养父母和送养父母相互认识、保持联系，也让被收养人知道谁是自己的生养父母和收养父母，孩子常常往来于双方家庭。美国有一套儿童寄养、收养制度，在社会福利机构和很多临时寄养家庭（Foster Family）中生活的孩子们，多数并非父母双亡，而只是因为家长不称职或有虐待倾向。如果在规定期限内，这些家长不能痛改前非，证明自己有资格当好父母，他们就有可能永远失去子女的监护权。孩子们将在合格的永久收养家庭（Adopt Family）找到归宿。

此外，为了避免涉嫌非法买卖婴儿，每个州都各自立法规定允许收养人承担的费用。法庭在宣布收养程序完成之前，会逐项审核、通过收养人在申请收养期间所承担的各个款项。所以在美国领养孩子，如果对所在州的法律不够熟悉，就很有可能涉嫌非法买卖婴儿，从而受到法律追究。

（2）加拿大——培训设定试收养期

在加拿大，通过公共代理机构收养、通过私人代理机构收养以及国际收养是最常见的三种收养渠道。“儿童救助协会”是由加政府授权，受理收养行为的公共代理机构。从这里收养儿童不仅不需要成本，而且该协会还会根据收养家庭的经济实力给予一定的津贴。

在安大略省，通过儿童救助协会领养儿童的第一步是接受培训，了解收养的相关情况，在最终决定后提出申请。随后，该机构将对收养人的动机、家庭背景、家庭成员的互动关系、经济状况等进行审查，并接受为期27小时的家长培训课程。通过审查和培训后，才寻找适合被收养的儿童。正式进入收养家庭之前，待收养儿童也会对收养家庭进行多次访问，以逐渐适应新的家庭环境。被收养的儿童进入收养家庭的半年到一年多的时间里，是法律规定的试收养期，具体时间长短由代理机构特派的社工决定。试收养期结束后，法庭才宣布收养程序完成，收养人正式成为被收养儿童的法定监护人。（3）俄罗斯——政府全力支持孤儿院

俄罗斯共有超过3500家孤儿院，共有10万名孤儿在这些孤儿院生活。不过，俄罗斯国内孤儿院的条件却参差不齐。在莫斯科、圣彼得堡这样的大城市，孤儿院相对较多，条件也比较好，但是在远东、西伯利亚等偏远地区，孤儿的生活条件就差很多了。

此前，俄罗斯一直允许外国公民领养俄罗斯孤儿，但是2012年底，为了回应美国方面通过的《马格尼茨基法案》，俄罗斯方面颁布了《季玛·雅科夫列夫法案》，禁止外国夫妇领养俄罗斯孤儿，理由是有外国夫妇领养俄罗斯孤儿以后没有尽到应有责任。同时，普京还签署了《关于实施保护孤儿国家政策的命令》，责成政府于今年2月15日之前作出相关决定，全面支持那些希望收养孤儿的俄罗斯公民，尤其是要简化收养程序，降低收养门槛，给予收养孤儿的俄罗斯夫妇税收优惠、医疗支持等。

（4）德国——国家是孤儿的最终监护人

在德国，孤儿收养归德国各地政府的青少年社会管理局管理。首先，青少年社管局要审查申请家庭的资格，一般申请家庭月收入要超过5000欧元（德国家庭月收入平均约2900欧元），并且非常有爱心的家庭才会被列入考虑的对象。接着，青少年社管局会聘请教育顾问跟申请领养的家庭见面交流，进行考察，整个考察将近一年，这段时间称为“匹配期”。之后，领养家庭才能正式签领养文件。确定领养关系后的几年中，儿童福利机构每隔一段时间就会来调查被领养孤儿的生活情况，如果发现被虐待，不仅会解除领养关系，而且领养父母会受法律制裁。

（5）日本——制定严格的收养制度

根据日本厚生劳动省2002年颁布的法令，领养人分为养育养父母、亲属养父母、短期养父母和专职养父母四类。为了避免没有慈悲精神和无法抚养儿童的夫妇获得抚养权，同时也防止利用养父母制度获得补助金的现象，日本制定了非常严格的收养制度，那些希望领养儿童的人在成为养父母前，有很长的路要走。

他们首先要经过儿童咨询处向都道府县的知事提出申请，儿童咨询处将对他们的具体情况进行调查，儿童福利审议会也会根据情况提出自己的意见，知事将根据这些调查和意见作出最后决定。东京大地震发生后，日本孤儿增多，政府也在修改有关收养制度，以鼓励家庭收养地震孤儿。除了经过严格考察的养父母可以接收地震孤儿以外，各地还有根据儿童福利法建立的种类齐备的儿童福利设施，包括儿童养护设施、托儿所、助产设施、母子生活支援设施、儿童自立支援设施、情绪障碍儿短期治疗设施、儿童家庭支援中心、儿童心理治疗之家等。

（6）波兰——收养条件最为严格

在波兰的儿童收养机构有70家左右，其中既包括公立的也有私人的。按照法律这些机构必须同省政府签署相关的协议，而且他们一般也都同法院、教会、其他社会福利机构和基金会有着密切的合作，这些儿童抚养机构也负责为儿童寻找收养家庭。按照波兰的法律规定，只有父母双亡或者父母失去了抚养权的儿童才可以被收养。

按照程序，想要收养儿童的人首先要到省级政府机构提出申请，在提交申请表的同时还要提交申请人的个人简历、结婚证明、健康证明、所在工作单位的相关评价证明等一系列文件。随后，儿童收养机构会对这些潜在的收养者进行一系列的测试和考察，从心理健康到家庭条件等方面都要作详细的调查，其中收养者的动机是一个非常重要的考量方面。

这样做的目的是为了保证被收养的儿童将来可以获得比较好的生活、成长和教育环境。在初评通过以后，儿童收养机构还要对潜在的收养者进行一系列的培训，既包括理论也有实践，以便让这些未来的父母能有更好的准备。在完成这些程序之后才可以向法院提出收养申请，而得到法院批准之后还会先有一个试验收养期。在此期间，社会福利机构以及法院的工作人员会经常探视收养家庭。在这一系列的过程都顺利完成之后，才可以正式收养儿童并到民政机关更改出生证、姓名等文件。

（7）澳大利亚——实行家庭收养政策 澳大利亚收养儿童具体执行由各州政府授权的机构负责，如昆士兰州政府的收养服务机构、维多利亚州政府的民众服务部门等。尽管各州的政策不尽相同，但整体而言收养政策的执行从头到尾都在政府的监管之下。此外，残疾人（包括残疾儿童）受到相关法律保护，不会受到歧视，在各个市镇便利残疾人出行和使用的设施相当齐全。这也大大减少了由残疾引起的弃婴、弃儿现象发生。3

澳大利亚的儿童收养政策最重要的一点在于，被收养儿童都会由政府负责安排新的抚养家庭。这意味着几乎每一个被收养儿童和其放弃抚养权利的父母都要在政府相关部门登记，一般不存在无来源的弃婴和弃童。相关规定对孩子了解自己亲生父母的情况也作出规定，因此他们仍可得知自己亲生父母的情况，并与之联系。4为保障被收养儿童在新家庭中的权利，法律还规定，一旦某个孩子的收养决定正式通过，其亲生父母不再对孩子承担任何法律义务。被收养儿童将正式成为新家庭的成员，享受与该家庭出生的孩子同等的各项权利，包括遗产继承权。

“他山之石,可以攻玉”,在国际化交往日益加深,区际收养日益增多的情况下,学习不同法域收养制度建设的成功经验,不断完善我国的收养制度,不仅可以尽快地适应社会发展的要求,也可以尽快地适应世界潮流和全球化发展趋势。尤其是汶川地震后的孤儿心理受到了严重的创伤,适应收养家庭难度更大,在为这些可怜的孤儿安排新的家庭的同时,更应该设置收养磨合期,并加强监督,使这些孤儿找到更适合自 34韩琦燕 盘点世界有关国家收养制度 中国审判新闻月刊·总第84期 蒋新苗.国际收养法律制度研究[M].北京:法律出版社,1999:13,9 己的家庭,尽快地享受到家庭的温暖。各国在设置试养期和充分发挥司法机关在收养关系中的监督作用方面的经验,值得我们进一步学习和借鉴。

四．完善我国收养制度的措施

兰考一场大火,夺去了7名孤儿的生命,这是谁都不愿看到的社会悲剧,作为收养人的袁厉害,好心的收养虽是违法的,却在用朴素的大爱,积极承担这个社会最不能缺少的一种品质和属性:扶贫济弱、救助孤苦,让人间温情、公共大爱,始终得到坚强的释放和呈现。所以,无论如何,我们都应该对这种民间收养人充满敬意和敬仰。因此,对于这场大火,我们最该总结的,不是对这种民间收养的谴责,而是应该对当下的收养制度进行深刻的反思和总结。如果说,袁厉害的这种民间收养是违法的,那也不应完全是收养人的错,我们的收养制度也有责任,那么如何完善我国收养制度呢？

1、扩大收养的范围

我国收养法规定，不满十四周岁的未成年人可以被收养。十四周岁以上的孩子，因为年龄过大，就不能成为被收养的对象。《收养法》中对年龄的规定范围过窄，不利于对特殊主体合法权益的保护。按照国际法公约的规定，十四至十八周岁的孩子均可以纳入收养的范围。建议将我国的相关法律进行修订，将年龄放宽至十八周岁。

我国收养法规定，丧失父母的孤儿、查不到生父母的弃婴和儿童、生父母有特殊困难无力抚养的子女可以被收养，没有包括监护人被撤销监护资格的孩子，比如许多孩子的父母因为刑事犯罪在监狱服刑，这些孩子比正常的孩子更需要照顾和关爱，如果监护不力，将会产生更大的问题。因此建议扩大收养范围，使这些孩子都受到关爱，得到照顾。5

2、完善儿童福利保障制度

我国目前儿童福利保障制度的不健全，是导致有残疾的弃婴增多的原因之一。目前儿童福利院中多数孩子都是身体有残疾的儿童，是被父母抛弃的，这些遗弃孩子的父母固然可恨，而他们遗弃的原因主要是救治的成本过高，为了给孩子治病，有可能会花光家庭的所有积蓄。如果有残疾儿童的家庭能够得到社会的救助，包括对残疾儿童的医疗保障、经济资助以及能够得到有针对性的政府服务，大部分家庭是不会抛弃残疾儿童的。

目前我国国内的残疾儿童多是由国外家庭领养的。国内的领养家庭大多数都要求领养的儿童既健康又聪明，条件相对苛刻。然而相比国内的领养家庭来说，国外家庭领养的范围要宽广的多，除了有智力障碍、传染病和瘫痪的儿童除外，其他的儿童他们都愿意领养。除了中西方收养观念的不同外，主要的原因是与国外完善的社会保障制度有很大关系。在北欧等的一些国家，残疾儿童的医疗和康复享受很多福利，家长负担相对较轻。因此，我们应吸取国外先进的法律规定，不断的完善我国相关法律规定，加大保障力度，国家对有残疾儿童的家庭要给予资金扶住。

5刘家昆.浅析我国收养制度的若干问题 [J].时代金融 , 2011(12).3、借鉴国外做法，推行试领养期制度

现行收养法对收养家庭要求过高，会使许多家庭无法通过合法的渠道收养到健康的孩子，那么无形当中会助长非法收养。甚至会出现家庭把收养的孩子当做领取国家救济的一种手段用来谋利。所以，我们要从保护孩子权益的角度来思考解决这个问题。我们可以借鉴国外的做法，推行试领养期制度。只有经历一段时间的共同生活，才能全面了解未成年子女是否适应在养亲家庭中的生活。6

英国家庭要想收养孤儿，需要由相关部门做出审核，审查收养家庭的经济条件、心理健康状况以及申请理由的合理性等，还需要经过儿童与收养家庭的“匹配期”及“试养期”。试养期通常六个月到一年。结合我国国情，我们在考虑条件的问题上，经济条件并不是唯一决定的条件，有的家庭条件虽然可能不是太好，但是可能会非常的疼爱孩子，会给孩子带来温暖和关爱。

所以对这样有爱心的家庭我们也要鼓励收养。而在一些其他条件上，则要严格遵守。比如说有的家庭经济条件可能很好，但是有酗酒、赌博、吸毒、暴力倾向等的家庭时候，则坚决要拒绝。因为我们考虑这一问题的核心是有利于孩子的健康发展。

4、鼓励家庭寄养

与住在儿童福利院的孤儿相比，生活在普通家庭中的孤儿更加能感受到家庭的温暖。对于孤儿日后的发展更加有利。为此，我们应该完善我国的寄养制度。建立一整套完善切实可行的家庭寄养评估制 6范博见.我国收养制度的立法完善[D].上海:华东政法大学,2011.度。对有意申报的家庭给予评估。评估通过后对寄养家庭给予适当的补助。相对于收养制度不同，孤儿只是寄养在家庭中，寄养家庭不享有监护权，监护责任和医疗费用等还归国家来承担。国家相关部门还应当对寄养家庭的后续寄养行为进行必要的回访和监督。7

5、设立不完全收养制度,以丰富收养类型

世界大多数国家都设立了不完全收养制度,而且根据我国实际情况,独生子女家庭增多,完全收养他人子女不好实现;我国步入老龄化社会,为了解决养老问题,应当赋予收养制度养老的目的。因而,在立法上增设不完全收养制度似乎是不可避免的。再次,设立不完全收养的撤销制度。虽然不完全收养是根据双方的真实意思成立的,但收养人与被收养人的情况是不断变化的,被收养人也可能作出侵犯收养人的行为,这些情况下如果仍继续收养关系是不能实现立法的初衷的。撤销的理由可以参照国际上的通常做法。6、加强对政府与福利机构的法律监管

《收养法》还未明确规定对政府与福利机构在收养领域的职责及其失职的法律责任,所以,建议我国的立法者可以在立法、执法、守法方面对收养问题作出明确的规定,以确保收养人在收养过程中有法可依,执法者依法行政,从而进一步推进民间收养的合法化。

（1）政府方面:首先,法律可以对繁琐的收养程序予以明文规定来简化,这样有利于收养当事人在收养登记过程中避免不必要的麻烦,同时,在此过程中也排除了不相关政府部门的不合理要求。再次,法律对 7王艳梅.完善我国收养法的几个问题探讨 [J].新西部 , 2011(21).政府部门用于建立社会福利机构的资金应予以专门的监督,确实做到专款专项在阳光下运行。并试图可以将地方政府对于当地福利机构的建设纳入当年的政绩中,这样有利于提高政府对福利事业的积极性。但同时也要注意到福利机构的不足,福利院只是孤儿救助的底线,降低收养门槛,让有条件的家庭能够合法收养,鼓励更多民间慈善组织参与进来,才是政府应该做的。进而从源头上,解决民间收养出现的困境。8

（2）福利机构方面:福利机构不仅仅只限于解决孩子们的生存问题,而更重要的是需要心理方面的开导与关心。事实已经证明,在福利院长大的孩子比起在正常家庭、寄养家庭长大的孩子,在智商、情商、人格等方面有明显缺失。法律对此可以作出相应的监督规定,真正做到一切为了孩子。此外,对于从福利机构领养孤儿的情况,可以借鉴国外的做法,福利机构可以设立试养期,通过了试养期的审查后,还应进行跟踪回访制度,以此来确定被收养人是否已经融入新的家庭,收养人是否尽到了作为父母的责任。因此,可以通过法律把这一系列程序规范化,从而增强对福利机构的法律监管。

7、提高收养人的法律意识

在民间收养中,收养人与被收养人的尴尬局面就体现出了这一点。收养人做为被收养人事实上的监护人,可以就被收养人特别是未成年人的被收养人相关的合法权益受到侵害时,代表其进行法律诉讼。若随着这类诉讼案件的增加,既可以使被收养人的利益得到最大化的保护,又可以引起社会各界的广泛关注。9因此,可凭借这股外部的 89江孟燕 论我国民间收养制度的困境与出路[J] 技术与市场专题研究.2013(20)范博见.我国收养制度的立法完善[D].上海:华东政法大学,2011.力量进一步促使立法者对有关民间收养方面的法律进行完善,进而加快实现民间收养合法化的步伐。

结语

对于兰考事件中袁厉害的法律追究和此次事件中凸显的制度缺失、管理缺位和道德困境的争论，已经无法挽回已经在大火中逝去的无辜的生命。兰考的这次火灾已经给我们敲响了警钟：这些可怜的生命被亲人所弃已是大不幸，不能再被文明社会所遗弃。有关部门惟有从此次事件中真正吸取教训，完善我国收养制度，强化政府管理者的行政管理、法律风险和道德等责任，确保类似的事故不再发生，让每一个无助的孩子有一个温暖的家庭，有一个安全、温暖的可以健康成长的社会环境，才是我们关注这一事件的终极意义所在。

参考文献

[1] 克里斯汀·阿达米，威廉·L 皮埃尔.“事实与文件出版社”（纽约、牛津）出版,2005.[2]张熠星.浅议我国收养制度中的几点瑕疵[J].公民与法,2012(7)

[3]韩琦燕盘点世界有关国家收养制度 中国审判新闻月刊·总第84期

[4]蒋新苗.国际收养法律制度研究[M].北京:法律出版社,1999:13,9