论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设

论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设（精选6篇）

篇1：论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设

论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设*———

为纪念我国人大制度五十年而作（下）

论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设* ———为纪念我国人大制度五十年而作（下）

●邹平学

三、完善人民代表大会制度的具体途径

（一）完善人民代表大会制度必须坚持和把握的原则

完善人民代表大会制度是政治体制改革的重要内容，是社会主义政治制度的自我完善和发展，是社会主义政治文明发展的组成部分，为此必须坚持和把握以下几个原则：

一是必须坚持“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想是在新的历史时期我们党和国家的指导思想，是全面建设小康社会、指导社会主义现代化建设各个领域不断发展进步的强大理论武器，自然也是完善人大制度的指导思想。实践中正在实施或准备推出实施的人大各项制度、具体程序是否正确，最终要以是否符合“三个代表”重要思想为标准，符合的就应该坚持，不符合的就予以完善甚至摒弃。

二是要坚持五个“有利于”作为完善人大制度的总目标。十六大报告指出：“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。”这“五个有利于”既是继续推进政治体制改革的总的目的，也是完善人大制度的总目标；

三是要正确处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系，按照党的十六大政治报告提出的“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的要求，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要作到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。四是要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强人民代表大会的具体制度建设。人民代表大会制度是根本政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善。长期以来，人民代表大会制度建设过程中确实存在“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”的不足，只重视人民民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。

（二）提高各级代表的素质与执政能力，充分发挥代表作用

任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因为各级代表是各级权力机关的组成人员，他们的素质和执政能力如何直接关系到整个代表大会的作用发挥。为此，要做到：

1、完善代表的选举办法。（1）适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举。直接选举较间接选举有许多明显的优势，目前只在县、乡两级人大实行直接选举，有必要适时逐步提高直接选举的层次，为人大制度打下更为坚实的民主基础；（2）在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障。现实的不平等规定带来城乡不平等、拉大城乡差距，不利于工农联盟；（3）改进和健全代表候选人的提名程序。在推荐代表候选人阶段，应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表联名提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础；（4）增强选举的竞争性，保障素质高的候选人能够当选。有必要改进候选人的提名方法，适当放宽对于候选人的提名限制。同时改变以往代表候选人与选民或代表的被动式沟通方式，采取主动沟通方式，激发候选人的参政热情、民族意识及政治责任感，建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表；（5）推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。目前我国的界别选举只在人民解放军范围内进行，为优化代表构成，可以适当推进和扩大界别选举的范围，比如教育、科技、文化、卫生、宗教、少数民族、归侨、台胞台属等特定界别，使其与地域代表制更好地结合。

2、逐步建立专职代表制。（1）减少代表名额。在代表的人数问题上，既要考虑到代表的广泛性，又要考虑到发挥议事效能等诸种因素。专职代表制下，代表具有更高的素质，减少代表数额，有利于代表发挥个人能动性，充分讨论决定问题，同时也降低了决策成本，节省了大量人力和经费；（2）有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。全国人民代表大会相对于省级人民代表大会及省级以下人民代表大会而言，其负担的职能更多，更重要，因而更加迫切要求全国人民大会代表有足够的时间和精力熟悉全国各地的情况，而只有代表专职化才能保证他们做到这一点。在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，然后自上而下逐步推广。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额，当所有代表都完成专职化后（肯定是较长远的时期），可以考虑取消县级以上各级人大设立常委会的做法（现行的两级架构有可能导致常委会凌驾于大会之上，比如常委会通过的法律案或人事任免案，假如在代表大会上表决，可能不同意通过，从而损害代表大会的最高权威性）；（3）大大增加例会会期。专职代表制下，人大代表成为一种职业代表行使职权有了充分的时间精力保障。因此，有可能建立经常性的会议制度以提高人大的议事广度、深度和效率。资本主义国家的议会由于采取专职代表制，议会的例会一般时间较长，我国一旦推行专职代表制，可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间，使之胜任代表人民行使国家权力神圣职责；（4）大力加强物质保障和法律保障。在西方国家，议员都有相当优厚的职位工资、津贴以保障能够安心工作、聘请助手和秘书。我国推行代表专职化，代表一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，为使之安心履行职务必须保证代表有优厚的待遇，相关开支应当由国家财政独立统一划拨。此外，现实中人大代表执行职务时遭

遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以还应加强言论免责权、人身特别保障权的保障措施。还要完善代表履行职务时相关国家机关、社会团体、企业事业单位和公职人员如何配合的制度规范，明确要求有关机构和人员负有受理代表履行职务的要求，如提供必要的资料和如实回答有关询问，如果不配合甚至阻扰压制，代表机关可以督请相关部门给予纪律处分。

3、在制度中明确代表行使权力的身份关系。代表经过选举产生，分别来自不同的选举单位、选区、行业和党派团体，在身份上具有重叠性，在代表利益上具有多元性。他们作为一定的选举单位或者选区选民选举产生的代表，理应代表和反映他们的利益和意志，但如果特定选举单位或者选区选民的特殊利益和意志与全体人民的利益和意志或者与代表所在的行业、党派的利益和意志或者与代表本人的意志发生冲突时，代表在议事活动中究竟应当怎样取舍？简言之，就是代表在代议机关里究竟应当代表谁的利益、对谁负责、以什么样的身份来行使权力？这既牵涉到代表的代表利益问题，也牵涉到代表的责任问题。我国的宪法、选举法、代表法对此规定并不明确，有必要在立法中明确：（1）代表身份的重迭性和责任的重迭性。即全国人大作为一个整体代表全国人民，对全国人民负责，其各个组成人员也是代表全国人民、对全国人民负责的一员，根据罢免权的规定，全国人大代表还应当代表选举单位人民的利益，也应对选举单位的人民负责。地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的人民负责，也要对选举产生他的选区选民或选举单位的人民负责。同时，各级人大代表也应注意反映自己的生产单位、生活区域或所在界别的利益和要求；（2）代表议事的选择性。在代表的各种利益发生冲突时，全国人大代表和地方各级人大代表都没有接受强制性委托的义务，他们均有合法的抉择权，即既可站在选举单位或选区或界别的立场上，维护局部利益，也可以不受局部利益的约束，维护国家或区域的整体利益。[1]

4、加强对代表的监督制约机制。（1）实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度；人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅；在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法；（2）建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力；（3）建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求；（4）建立代表视察、走访制度；（5）建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的；（6）建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代

表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务（如党政职务、企业事业单位的职务等），专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益；有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控；听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告；受理罢免议案的初审并提出审查报告；受理当选代表的拒任和已选代表的辞职；受理对代表的质询等等；（8）完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。

4、加强对代表的培训，提高其执政技能。美国国会每届都举办新当选议员的培训班，课程内容有国会记录、制定预算方面的知识。前苏联各级苏维埃也很注重对代表的培训教育，主要形式是送代表去大学苏维埃建设系学习，以及举办各种讲习班、讲座，使代表学习宪法、法律、政策、经济学、管理学、决策学等方面的知识。我们也要借鉴这些先进做法，以各种有效形式组织代表学习马克思主义国家学说及社会主义民主法制建设的理论，学习法学、经济学、管理学、决策学等必要的知识。

（三）加强和完善人民代表大会的组织机构和工作程序

有必要从以下几个方面进一步加强、完善：

1、加强和完善各级人大常委会的组织机构和工作制度。（1）优化常委会的人员结构。党的十六大报告正式提出“优化人大常委会组成人员的结构”，[2]一是要优化年龄结构，现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员，使得人大工作活力不够，影响常委会工作的稳定性和连续性。必须逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄，从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，使人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，以增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。二是优化人员结构，现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，造成监督“一府两院”的动能先天不足，应当适当加以改善，尤其要减少行政机关、司法机关退居二线的高级官员担任常委会委员的人数。三是全部实行常委会组成人员专职化；（2）适当扩大规模，增强其代表基础。[3]全国人大常委会可考虑将规模扩充至300——400人，要保证各选举单位都能有自己产生的全国人大代表进入常委会，具体产生的办法可考虑一半委员名额分配给各代表团，有代表团选举产生，另一半名额有全国人民代表大会选举产生。地方各级人大常委会也应适当扩大规模，充分考虑专职委员的年龄、文化程度、职业经历、专业背景等方面的因素，拓广专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率；（3）适当减少常委会会议次数，延长会议期限。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国常委会承担着越来越重要的职责，县级以上地方各级人大常委会也承担了日益繁重的工作任务，而现行的两个月开一次例会、每次会议五、六天时间已不敷形势需要，在代表大会每年例会无法延长的情况下更有必要逐步延长常委会会议期限，不妨合并会议次数为3次，每次1个月至2个月；（4）改善常委会委员的工作条件，提高工作效率。一方面有必要借鉴国外为议员配备助手、秘书的做法，为委员们配置相应的工作人员，协助他们处理日常事务，使委员们集中精力履行职务，有关经费由财政承担。另一方面要使常委会组成人员尽量并最终进入专门委员会，参加各个专门委员会的日常工作，每位委员应至少参加一个专门委员会，但不宜超过两个专门委员会，提高常委会组成人员的议政素质和治国能力，更加准确地、更加有效地履行各项职能；

（5）重视常委会工作机构的建设。常委会的大量日常基础性工作是由其工作机构完成的，工作机构的工作效能对常委会的职能作用有着相当大的影响。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。要尽快实行并扩大人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。

2、完善和加强各级人大的专门委员会。（1）在扩大常委会规模的基础上，适当增加专门委员会的数量。目前全国人大的专门委员会为九个，县级以上地方各级人大的专门委员会数量均没有超过全国人大，总的来看数量偏少。从全国人大来说，亟待增设的应当是宪法委员会，以加强全国人大宪法监督实施的效能。地方各级人大也应结合本地实际，相应增设专门委员会，如计划与财政预算审查委员会等；（2）加强专门委员会的监督职能。在议案初审过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关部门派员出席接受询问或提供必要材料；

（3）制定完善专门委员会的议事规则，使专门委员会的工作程序化、规范化。

3、完善会议制度。（1）完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择；（2）进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以举行各类听证会，听取行政管理相对人或有关方面代表的意见，或听取有关部门就立法背景、相关制度等进行说明；（3）完善会议旁听及公开报道制度。要制定人大会议及常委会会议允许旁听的规则，使人民旁听人大会议制度化、程序化。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，要加强对有关审议、讨论情况的报道，在可能的情况下实行现场直播。

（四）保障人民代表大会依法充分行使职权

人大依法行使职权，是真正实现人民当家作主的具体体现，目前

要着力做到：

1、提高对人大的认识，加强宪法和人大制度的宣传教育，用宪法和法律的规定来统一人们对人大的认识。

2、其次要保障人大及其常委会行使各项职权，人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序，完善各项工作制度。目前尤其要做好立法和监督工作。（1）就立法来说，立法法已经颁布实施，但仍有许多问题需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如立法法规定了有关部门对法律案听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，有必要制定专门的听证规则。还有，立法法对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触（现实中这种情况是存在的）时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。（2）就监督来说，已提交全国人大常委会审议的监督法应尽快制定出台。同时对地方各级人大探索出的述职评议制度、个案监督制度是否在该法中规定应当慎重考虑。全国和地方各级人大尤其要注重加强财政预算审议权力的运用，以经济和法律手段监督政府的活动。目前在中央层面，已经出台了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》及《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，有的地方人大也出台了相关的地方性法规，设立了相关的专门委员会，关键就在于依法实施这些法律、法规，以加强人大对政府经济工

作的监督，为全面强化人大的监督效能探索经验，打下基础。

（五）完善与人大工作有关的配套法律

现行的宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、人大议事规则、常委会议事规则对各级人民代表大会及其常委会的职责权力都作了原则的规定，对推动人民代表大会制度的建设，起到了积极的作用。但其中不少条款缺乏程序上的具体规范，执行时难度较大。有必要加强相关具体法律、法规的制定完善，如议案、质询、罢免、听证等程序方面的制度。

本文发表在《公法评论》第2卷，第92—107页，北京大学出版社2004年版。

*本文系作者承担的北京天则经济研究所、上海法律与经济研究所“政府体制改革研究项目——立法和司法体制改革”项目之子课题的初步研究成果，特此说明。

[1]关于该问题，可参见邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第四期；邹平学：《西方代表说理论述评》，载《法学学刊》1992年第一期。

[2]十届全国人大常委会增加了19名来自法律、教育、科技、经济领域学历较高、年富力强的“特别成员”，一些地方在刚结束不久的换届选举中也注意吸收部分比较年轻的专业人员进入人大常委会工作。这是一个可喜变化。

[3]历届全国人大常委会的组成人员与同级代表大会的代表人数相比，规模太小，历届都没有超过200名，如九届全国人大常委会组成人员155名，十届全国人大常委会为175名。如果仅以全国人大常委会组成人员比较，许多国家议会的规模都大于我国。

篇2：论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设

邹平学

我国人民代表大会制度(以下简称人大制度)自创立以来，迄今已经50周年。如何完善人大制度，是纪念人大制度50周年之际需要认真研究的课题。2004年8月20日至22日，北京大学政治发展与政府管理研究所、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心、甘肃省人大常委会研究室、《人大研究》杂志社在甘肃省兰州市联合举办了宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会，参加这次研讨会的有全国人大常委会机关、部分省级和市级地方人大常委会机关的领导同志，中央党校、中国社会科学院、北京大学、深圳大学等法学、政治学界的专家学者，《法制日报》、《检察日报》、《南方周末》等媒体人员约70 多人。会议主要围绕从政治文明和宪政建设的高度探索完善进一步完善和改革人大制度。现将会议论文及讨论的主要观点综述如下。

关于中国宪政建设的经验教训及发展前景

(一)中国近代百年宪政历史的经验教训

中国人民对宪法、宪政的认识和追求肇始于近代中国抗击外侮、救亡图存运动，迄今已有百年历史。有学者总结了中国近代百年宪政历史的经验教训：一是清王朝在严重的社会危机面前，只顾眼前利益，对政治改革未能表现出应有的历史主动，一再错失政治改革的良机。而其后连绵不断的战争、**，营造的是对暴力、权力、英雄和个人的崇拜，这构成了建设宪政的一大障碍;二是缺乏宽容的政治文化和环境，不同的政治力量可以共患难，不可享其成。而宪政社会必须宽容;三是统治者和政治精英的愚民思想是宪政不成功的重要原因。

(二)中国宪政建设的难点所在

有学者认为中国进行宪政建设，有五大难关，一是宪政观念和知识的普及;二是宪法和法律至上、依法治国的实际推行;三是全能政府变成有限政府、对政府权力的法律控制和实际的控制;四是司法独立的真正实行;五是党政关系的切实改善，特别是党对人大领导的最优化体现。为了过好这五关，该学者提出的初步制度设计构想是：以人民代表大会制度为国家制度架构的龙头，下设各个国家机关，中国共产党作为执政党，在各级人民代表大会内活动，在直接和间接选举的基础上取得多数，进行组阁，派遣干部，将党的意志通过法定程序变成法律，全国执行，以这种方式实现自己的政治领导、组织领导和思想领导。这样的制度设计是符合马克思主义人民代议制思想的，但如何让人们同意或接受这样的制度设计，却是许多工作要做。

(三)宪政建设实践的可喜变化

大会家普遍认为，经过20多年的改革开放，我国现在正处于宪政建设的最好时期。一些学者指出，我国正处于宪政民主的入口。有的学者列举了当前宪政建设面临的可喜变化：第一，公民社会的孕育和发展对宪法实施正在产生巨大的推动作用，“山东齐玉苓的教育权案”、“山东高考生诉讼教育部侵犯受教育平等权案”、“四川成都公务员录用中的身高歧视案”、“安徽芜湖录用公务员中歧视乙肝病毒携带者案”、“河南洛阳李慧娟法官案”以及各地房屋拆迁中暴露的公权滥用及受到治理的事例充分说明了这一点;第二，公民高度的制度参与行为推动了人大制度的宪政回归，如去年深圳、北京等地方人大代表选举中出现的竞选现象，各地涌现出越来越多的民意代表;第三，在“孙志刚案”、“孙大午案”、“沈阳刘涌案”、“湖南嘉禾拆迁案”等影响巨大的社会事件中凸显媒体和公众积极参与对政府的监督和公民权利的保护，而学者们通过公民建议书的形式呼吁最高国家权力机关启动违宪审查机制、通过法律援助的方式参与维权案件的代理等行动，代表了了知识精英尝试在体制程序内输送正义、推动宪政变革的可贵探索;第四，许多地方特别是基层党委和政府出现了主动进行政治民主改革的探索，如乡镇长直选、公推公选、县党代表的直选和党代会的常任制改革等。

(四)推动宪政建设的路径选择

许多同志对如何推动宪政建设提出了具体的意见和建议，概括起来有：(1)鉴于目前实行违宪审查还有很大困难，可以先走一条宪法私法化而司法化的途径，使宪法在保护公民私权方面适用起来;(2)通过修宪、制定政党法和政治体制改革，明确党的领导权和国家权力的关系，使领导权掌握国家权力在宪法法律规定的具体途径和形式上进行，避免党权直接领导和支配国家权力，以解决宪法地位虚化、人大地位被架空等问题;(3)努力解决地方如何在中央表达利益的问题，可考虑在常委会组成上充分考虑地方的人选，使全国人大常委会会议成为全国各地最重要的利益表达和利益综合的场所;(4)大力倡导公民教育，培养国民宪法意识;(5)以推进党内民主来促进人民民主。

人大制度建设的历史回顾及经验总结

(一)人大制度建设的历史回顾

与会者普遍认为，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，已走过漫漫五十年历程。五十年来，人大制度建设经历了艰难曲折的发展过程。特别是“文革”十年浩劫，几乎使人大制度陷于瘫痪境地。改革开放之后，人大制度建设迎来了春天，从此步入正常发展的轨道并不断取得重大成就。1982年宪法坚持和完善人大制度，规范政府的权力，确立了司法机关依法独立行使职权的司法体制。中国共产党建立了集体领导制度，在宪法和法律的范围内活动。中国共产党建立健全了集体领导体制，在宪法和法律范围内活动。在党的“十六大”上，又提出了转变执政方式，加强权力制约，推进政治文明的主张。十六大报告还指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”在今年的第四次修宪中，“三个代表”重要思想、政治文明、国家重视和保障人权、保护公民的私有财产权等载入宪法，标志着国人上下对宪政、政治文明的认知达到前所未有的高度，也为中国人大制度建设奠定了良好基础。

大家普遍认为，人大建设半个世纪的历程充分证明：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家政权赖以建立的基础，也是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善与我国政治文明建设息息相关，是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。

(二)人大制度建设在宪政建设中的地位和作用问题

与会者指出：(1)人大制度是中国特色政治文明的制度创新;(2)人大制度建设是宪政建设的重要内容，宪政建设的发展完善离不开人大制度的发展完善;(3)从人大制度发展的历程和成就可以看到，人大制度建设的发展和政治架构的改善，为中国宪政建设奠定了初步的基础;(4)人大制度是民主政治建设的重要体制内资源，是民主政治发展的基本生长点;(5)提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的掌握;(6)在中国加强宪政建设，首选目标是加强人民代表大会的制度建设。按照宪政体制的要求来加强和完善人大制度建设，其基本方向是确立宪法至高无上的地位、保护人权、权力制约、有限政府、司法独立。

有学者总结了坚持和完善人大制度对中国宪政建设的价值和功能：(1)人大制度是一种新型的、具有中国特色的代议制度，它建构了国家权力所有者(人民)与国家权力行使者(国家政权机关)的宪政关系，奠定了国家权力来源的合法性和正当性，确定了国家权力分配和行使的宪政程序，因而是实现中国宪政目标的基本政治形式;(2)人大制度是中国宪政建设的基本的活动平台和核心中枢;(3)人大制度是推动政治体制改革、建设政治文明、推进宪政建设的动力之基、活力之源;(4)我国宪政建设的诸多不足植根于人大制度各个环节的缺陷，因而完善人大制度有助于宪政建设的完善，而且人大制度建设的可预期性强，政治风险较低，成本收益较合理，对宪政建设的推进是深层次的、稳定有序的。

(三)人大制度50年历程的经验教训

与会者在充分肯定我国人大制度所取得的巨大成就的同时，也客观冷静地看到了它与宪政建设和政治文明的要求还存在相当大的距离，客观地分析了人大制度具体运行中的存在的问题和不足，综合来看主要

有：违宪审查机制不健全;执政党与人大的关系没有完全理顺;人大与其他国家机关的权力关系也没有完全理顺;选举制度缺乏应有的价值追求，在程序方面存在诸多缺失;兼职代表制为主的现状不利于代表发挥作用;人大会期过短、代表人数过多、会后代表活动流于形式，使得代表执行代表职务的效能方面存在名实反差大、权威不高、运作真空多现象;代表大会及其常委会职权运用方面有效运作不足，无效运作过剩，如监督方面很少行使法定的质询、成立调查委员会、审查规范性文件的合宪性及合法性等权力，却花大量时间和精力从事执法检查、执法评议、述职评议等宪法组织法没有明文规定的活动;人大工作制度方面的立法滞后，人大及其常委会在监督权、决定权等具体的职权行为方面无法可依现象长期没能改观;没有合理解决最高国家权力机关的至上性和宪法至上性的关系，没有解决对人大自身的监督问题，以致建立独立权威的违宪审查机制存在无法逾越的认识和体制障碍。对于这一点，另有学者概括为最高国家权力机关的定位存在主权常设化的倾向，不利于宪法最高权威的树立，他认为人民主权的实质是由人民制定宪法，一旦宪法制定出来后，就不应当允许存在高于宪法地位的任何主体，即不能允许主权常设化，只有这样才能建成宪政国家;

人大制度健全完善之探讨

(一)完善人大制度的路径选择

有学者认为，首先应当在制度层面上应保证人大及其常委会依法履行职能，把人大建设成为名副其实的国家权力机关。要把将人大仅仅看做是“咨询机构”的传统观念转变到确认人大是“国家权力机关”的宪政观念上来。其次是完善人大审议和责任追究制度，加强人大监督的力度。各级人大除了严格审议“一府两院”的工作报告外，还应加强对财政项目的审议。建立重大活动和重大项目的财政支出必须经过人大审批的制度，切实改变政府决策“先斩后奏”，人大事后认可的形式主义。对违法决策、决策失误的要及时质询，追究责任，严肃处理。避免以“引咎辞职”来摆脱责任，不了了之。

有学者指出，完善人大制度的路径选择应当从人大制度的特定主体-代表出发，着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环

境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源。由于任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。各级人大代表是各级人大的组成人员，其素质和议政能力关系到人民代表大会作用的发挥。所以，从人民代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。与此同时，还需要加强和完善各级人大常委会的组织机构建设，优化常委会的人员结构。该学者还认为，在坚持宏观构建和系统把握的前提下，着重从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地完善人大制度。人大制度作为宏观性的根本政治制度，需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。而我国人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善，以致民主政治难以在代议制度的具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。一些学者也认同这一点，认为细节往往决定结果，自我设计的系统、全面的方案不一定能奏效，碰到什么问题就解决什么问题，完善每一个细节可能是一条切实可行的路子。还有的学者认为，人大制度的问题不单纯是人大自身的问题，而是整个国家政治体制中各种权力配置和来源的反映，故探讨人大制度的发展要从整体、全面的视野加以审视。

有学者指出，“代议”作为人类社会处理公共事务的一种程序性制度，属于人类政治文明的成果。当今代议制度已成为一种较为完善、成熟的国家政治制度，是人类智慧在社会政治领域里取得的一项文明成果。我们应当探索借鉴当今世界议会制度发展揭示的理念：一是法治至上，权力制衡;二是认同社会多方利益的合理存在;三是认同现代选举的基本精神和规范。该学者提出要“先谋于局，后谋于略”，建议从政治技术的引进层面借鉴世界议会的成功经验。

(二)完善人大选举制度

选举制度是人大制度的逻辑起点，与会者认为，完善人大选举制度应当从以下方面入手：(1)适时扩大直接选举范围，直至最终实现全国人大代表的直接选举;(2)在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障;(3)改进和健全代表候选人的提名程序，依法平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法;(4)增强选举的竞争性和开放性，逐步建立竞选制度;(5)推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。

(三)逐步建立专职代表制

与会者普遍认为，兼职(业余)代表为主不利于发挥代表的作用，普遍认同我国应当逐步建立专职代表制，这也是世界各国代议制的普遍要求。建立专职代表制可从几个方面入手：(1)减少代表人数。我国各级人大会人数太多，达300多万，全国人大代表几近3000人，为各国议会之最，这样的规模不利于议事效能的提高。有学者称之为“政治劳动密集型”代表结构，与当代世界议会的“政治专业化高科技化”潮流结构不合拍。根据国外政治学家提出的一个国家国会的理想规模应当是其人口总数的开立方之理论，可以计算出我国全国人大的理想规模不超过1100人;(2)有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额;(3)大大增加例会会期。有的学者建议，在目前代表人数尚未减少的情况下，全国人大的例会可延长至20天或30天。有的学者认为，如果实行专职代表制后，代表大会可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间。还有的学者建议全国人大常委会每月举行一次会议，会期10 天左右;(4)健全完善议会辅助性、服务性的机构，借助专业培训提升代表参政议政能力。配置引进人大专职助理，将专职助理的经费开支列入人大预算，由国库开支，建立专职助理的资格认定和考试制度;(5)大力加强代表执行职务的物质保障和法律保障。

(四)加强对代表的监督制约机制

不少学者认为，加强对代表的监督制约机制，可以采取的措施有：(1)实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度;人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅;在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法;(2)建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力;(3)建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求;(4)建立代表视察、走访制度;(5)建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的;(6)建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避;有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务(如党政职务、企业事业单位的职务等)，专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度;(7)建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有

些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益;有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控;听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告;受理罢免议案的初审并提出审查报告;受理当选代表的拒任和已选代表的辞职;受理对代表的质询等等;(8)完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。

(五)加强人大监督

与会者普遍认为，宪政建设必须加强人大监督，健全监督机制，大家呼吁尽快出台监督法。许多学者认为改善党的领导、理顺党政关系是加强人大监督的关键。完善监督机制应围绕真正树立人大监督的权威地位，健全监督机构，完善监督程序、强化监督责任，拓宽监督渠道来进行。有学者建议将审计、监察部门从政府序列中独立出来，成为直接向人大负责的机构，由人大选举产生，对人大及其常委会负责并报告工作，以加强人大对政府监督的力度;成立专门的监督委员会。有学者主张，人大监督应当多用询问和质询;人大对司法的监督应当以集体性、间接性、形式性为原则，在内容上应当监督人(法官)、司法制度的运行、司法政策三个方面，以促进司法机制的完善和法官素质的提高为宗旨，而仅仅局限于纠正个案。

(六)完善地方立法听证制度

不少学者围绕完善立法听证制度发表了观点。大家认为，立法听证是中国立法体制改革过程中出现的新型的、正式的参与形式，提高了立法的开放性和公众的参与度，有助于提高立法质量，能生动地反映公民社会的发育程度。有的学者认为，各地在实践中举行的立法听证会暴露出四个不足：(1)听证规则比较粗糙，有的甚至没有听证规则;(2)有的举行前没有发布公告，有的没有公开举行，类同于立法座谈会;(3)听证人何谓听证陈述人的权利义务欠明确;(4)听证意见没有得到应有尊重。也有学者从公民参与的角度认

为现有的听证会尚未成为公民参与立法的一种“日常化”的渠道，存在明显的临时性和随意性。除了公众参与不积极外，还存在三个不足：一是组织者对会场秩序的过度强调在一定程度上压制了公民在发言中的活跃表现，难以形成观点交锋，辩论性不足;二是组织者选择作证人时邀请的政府有关部门人选过多，影响了作证人的内部平衡;三是听证者是以某个委员会这一集体形象出现的，而不是以立法者个体出现的，而委员会内部实行科层制，强调集中，这样作证者与听证者难以形成有效的互动，听证会成为征求意见会集体。学者们指出，完善听证制度，关键是要从根本上提高公众的参与，完善听证的程序，使听证规则和程序与听证的实质相符合，确保听证会的质量，为此要一方面要扩大公民的参与、实现立法程序的民主化。另一方面要实现立法机关的民主化，改造科层制的运作模式，真正发挥代表、常委会委员在与公民密切而良性的互动基础上的立法参与积极性。

(七)关于地方党委书记兼任同级地方人大常委会主任的模式

在改革和完善党的领导方式和执政方式的过程中，许多地方党委书记兼任了

同级地方人大常委会主任，对于这一模式，一些学者认为其实际效果并没有达到提高人大地位这一制度设计初衷，反而削弱和贬低了人大地位。其存在的问题是：导致人大自身领导人的缺位;增加了工作流程，降低了工作效率;容易使人大常委会的工作班子变成党委直接下属机构;加剧了党政不分、以党代政的倾向;不利于强化人大的监督职能。但也有学者认为，地方党委书记兼任同级人大常委会主任，这样的党政部分其实是一件好事，因为一般来说，人大的实际地位是比较低的，实际权力比较小，作为真正执掌国家权力的党并不真正愿意与之合二为一。我们看到党和政府之间的党政不分有其客观必然，因为党、政府的权力都很大，它们之间的党政不分是“强强联合”.所以，党委书记进入人大是可喜变化，对于人大的发展完善是有利的，现在的问题是把这件好事办好。这位学者还认为，一般地谈党政分开也许并不合适，因为党内集聚着中国的绝大部分精英，它的人员众多、组织系统严密庞大，它拥有强大的执政资源和执政能力，如果党政分开是使其边缘化，这样作将造成政治资源的极大浪费，所以关键的问题是怎样使党的执政能力依法科学合理地进入国家政权体制内来运行。

篇3：论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设

1.1 人民代表大会制度是中华人民共和国的权利机关人民代表大会制度的机关设置主要包括全国人民代表大会;

省、自治区、直辖市的人民代表大会;设区的市、自治州的人民代表大会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会;乡、民族乡、镇的人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关, 地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

1.2 人民代表大会的产生全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和人民解放军选出的代表组成。

省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会由下一级人民代表大会选出的代表组成。县、自治县、不设区的市、市辖区, 以及乡、民族乡、镇的人民代表大会由选民直接选出的代表组成。

1.3 全国人民代表大会的职权全国人民代表大会制度的职责主要包括监督宪法的实施;

制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。首先, 其具有选举各级机关的官员并且罢免官员的权利。其次, 全国人民代表大会制度具有审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;审查中央和地方预算及中央和地方预算执行情况的报告, 批准中央预算和中央预算执行情况的报告。改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。批准省、自治区、直辖市的建制;决定特别行政区的设立及其制度;决定战争与和平的问题。

1.4 各级地方民代表大会的职权省、自治区、直辖市的人民代

表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定和颁布地方性法规, 报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

经济特区所在地的省、市的人民代表大会根据全国人民代表大会的授权决定, 制定法规, 在经济特区范围内实施, 根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点, 制定自治条例和单行条例。

2 人民代表大会制度的发展状况及其面临的挑战

2.1 人民代表大会制度的发展状况人民代表大会制度的产生在我国有一定的根源性, 正如马克思所说:

经济基础决定上层建筑。我国的人民代表大会制度正是由高度集中的经济体制所产生的。在我国解放之初, 由于资源的匮乏, 中国实行计划经济, 从工业到农业都统一发放资源。统一生产、销售、流通以及销售的各个环节都要服从国家的分配。公民愿望的表达就是就是国家政治愿望的表达, 人民的一切政治经济活动都必须在国家统一的活动中进行。即使个人有政治的诉求, 也必须要符合国家的政治政策以及国家的统一组织安排。在那样的时代背景下, 采用全国人民代表大会制度对于尽快恢复和发展我国的经济建设具有重要的作用。

从人民代表大会的权利设置来看, 我国的人民代表大会以民主集中制和“议行合一”为组织原则, 1954年宪法规定了全国人民代表大会是我国唯一的立法机关。在人民大会期间, 其行使权力的是人民政府, 这样的管理设置方式有利于统一、高效的行使权利。在我国议会制度的基础是选举制度, 它是通过在各单位和各居委会来说, 名额都是预先被分配好的, 至于最后谁被选举为代表, 以及谁不被选举为代表, 这些都是在计划之中的, 其结果是预先设定好的。其谁参与到人民代表大会之中与自己是否要参与的意愿无关, 这无疑让我们又一次看到了人民代表大会制度的计划痕迹。

由于社会经济的不断发展, 人民代表大会制度虽然存在一些不适应国家建设需要的方面。在使用过程中也曾作出过相应的改革和调整。如1955年, 全国人民代表大会作出了“由人大常委会制定法律”的这一改变, 它的提出主要是为了解决立法集中问题, 1978年后, 由于中国改革开放的推进, 也相应的为适应社会发展, 在人民代表大会制度上的选举以及组织制度和职能等方面都进行了改革。

随着社会发展的继续推进, 在实践中证明, 对于人民代表大会的改革和调整使得人民代表大会制度越来越完善, 也使得人民代表大会制度充满了活力。我国自建国以来, 社会经济方面发生了巨大的变化, 特别是在改革开放以来, 我国已经逐渐地改变了计划经济体制, 与之相适应的政治制度也自然不适合改革开放的需要, 市场经济的发展必然要求价值观的多元化以及独立的人格, 所以, 改变原有的计划经济时代的人民代表大会制度, 从本质上来说, 是有利于社会经济以及政治发展的。21世纪的到来, 我国加入了世贸组织, 进一步向国际开放了市场, 在政治制度的某些方面与市场经济的进一步深化中出现了某些抵触或者不合适的地方。因此, 在实际的工作中, 人民代表大会制度并没有发挥积极作用, 因而, 对其的完善和改革势在必行。

2.2 人民代表大会制度面临的挑战市场经济的不断发展对于政治制度上也提出了新的要求和规定。

而政治制度的改革直接涉及的就是人民代表大会制度方面。市场经济发展带来了更多的社会财富, 这也必然要求政治的强化, 但是在改革过程中也会遇到挑战, 这主要包括以下的几个方面的问题:

第一, 公民自主权的放宽和政治参与度在不断的提升, 但是这与人民代表大会制度的选举代表参与的行使形成了冲突和矛盾。一方面, 随着社会的不断发展, 人民群众对于主体的要求也越来越强烈, 他们在生活中强调自己的权利;另一方面, 人民代表大会制度还依然没有变化, 仍然是代表选举制度, 这实际上与这种变化中的新要求是相互抵抗的。

第二, 媒体与互联网的监督直接对人民代表大会的职责和作用提出了挑战。在社会的不断发展中, 媒体已经成为了社会生活中不可缺少的一部分, 而作为互联网也起着对于大众舆论的监督的重要作用。在现实中的很多的时候, 人民代表大会制度的政策以及一些规定都是受到了社会舆论的压力和媒体的压力而做出的改变, 这已经改变了传统的人民代表大会制度的模式, 也从更深层次上对人民代表大会的职责和作用提出了挑战。在如今, 特别是2009年, 微博———作为自媒体已经成为政治监督的导向。比如微博问政已经成为一项积极的手段参与到社会政治的建设中, 面对种种社会生活的变化, 对于人民代表大会已经表现出了不适应性。

3 人民代表大会制度的完善

3.1 加强和完善人民大会的组织机构和工作对于人民代表大会的组织结构和工作程序的改革主要包括以下的几个方面:

第一, 优化常务人员的结构组成。从我国各级的人民代表大会的组成人员来看, 其年龄结构偏老龄化, 由于年龄的关系, 这会不自觉地影响到他们工作的效率问题。第二, 全国人大常委担负着重要的社会责任, 但是由于现行所固定的每两个月一次的例会严重地增加了各级常委的工作量, 因而为了提高其工作效率, 可以适当地延长会议期。第三, 提高人大常委会的工作效率。在我国每个部门的委员, 他们对于工作常常都是亲力亲为, 这大大降低了工作的效率, 作为我国的行政部门也可以借鉴外国的方法, 配备各种秘书来协助完成任务, 这样分工明确, 就能使工作有条不紊的进行。

3.2 加大监督力度, 树立政府绝对权威当前我国各级政府都存

在监管不到位和监督机关虚设的情况, 这往往造成了执法不严, 有法不依的状况发生。所以, 加大对于政府的监管, 有利于政府工作的开展, 更加符合“以人为本”的理念。

参考文献

[1]刘茂林.中国宪法导论[M].北京:北京大学出版社, 2005.

篇4：论公民参与与中国宪政建设

宪政与宪法一样，都是舶来品。对于宪政的概念，中外专家、学者见仁见智。西方学者关于宪政概念的阐述相当丰富，有的从立宪政权所包含的要素来阐释宪政，认为真正符合实际的立宪政体应包含的要素有：（1）程序上的稳定性；（2）向选民负责；（3）代议制；（4）分权；（5）公开和揭露；（6）合宪性。有的就宪政从制度上做出的安排来说明宪政，认为宪政是一种制度安排和较好的政治条件。有的以宪政蕴涵的法治要义来解释宪政，认为宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。宪政的出现是与约束国家及其官员相关 。综观学者对宪政概念的阐述，可知宪政包括宪法、民主、法治、人权四大实体内容，并表现为宪政规范、宪政体制、宪政文化三个层面结构。

二、公民参与对宪政建设的意义

公民参与与现代政治和民主制度是紧密相关、不可分割的。民主和法治是符合宪政的基本精神的，因而公民参与对我国的宪政建设具有十分重要的意义。然而，国内学者并未从法学上对其加以界定。公民参与应是公民个体或公民组织依法投票选举政治代言人，参与公共政策的制定、执行、评估和公共事务的管理，充当政府的合作伙伴，共同供给公共产品和服务，并对政府实施监督的活动与过程。同时，我国宪法规定的公民参与也是一种广泛的参与。

公民参与是民主的表现形式和公民权利的重要内容，公民参与也是实现民主和维护公民利益的重要工具。首先，公民参与是实现政治文明的重要内容。①其次，公民参与是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求。②实现法治，就要求公民有效地参与到我国的法治进程中来。最后，公民参与是重塑政府的推动力，也是当前政府改革的重要目标。③此外，加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。我国宪政的发展和行政的改革不能无视这一发展趋势，而必须与之保持同步。

三、公民参与在我国的实践情况及存在的问题

改革开放以来，我国在公民参与方面进行了有益的实践和探索。就公民参与的领域而言，从物质文明、政治文明到精神文明建设，从立法、行政到司法等方面，公民参与的深度和广度都日益增加，并逐步建立了相应的制度和措施。就公民参与的法律保障而言，我國宪法和法律对公民参与有着系统而具体的规定。就公民参与的具体制度而言，我国除了有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外，还逐步完善了选举制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度，建立了社情民意反映制度以及与公民利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度，建立和完善了实行决策的论证制度等。但现行的公民参与政治生活和公共决策过程尚存在许多不能适应市场经济发展要求的地方。表现为：第一，经济发展水平相对滞后，客观上限制了公民参与的物质条件。第二，我国传统政治文化的消极层面，造成了公民文化的缺失、公民主体意识的薄弱，从而影响了政治参与的发展。第三，公民参与的组织机构和渠道单一。第四，作为政治文明的重要组成部分，公民参与目前还存在着制度保障不足的问题。

四、完善公民参与的有效途径

（一）健全公民参与的动力机制

健全公民参与的动力机制应从三个方面着手：（1）选择合适的政策问题。多数公民只关心与其经济收入、社会地位等直接相关的政策，愿意投入时间精力参与。因此，政策问题的选择显得尤为关键。（2）提升公民能力，加强公民自身素质。（3）扩大公民政治资源，强化公民政治影响力。只有当公民认识到自己有能力影响到公共政策时，才会积极地参与其中并努力寻求发挥影响力。

(二)培养公民主体意识

近代宪法的起源和宪政发展的历史就是一个 “从身份到契约”的过程，也是公民个体性发展的过程。各国的启蒙思想家都是以公民的主体自由性为出发点的，他们的天赋人权思想在现代起到了启蒙的作用。自由和平等实际上就是意味着每个公民享有平等参与的机会。公民参与意识的价值在于，外化为自觉的参与活动，并对公共权力运行的方向、过程和结果发生现实的影响。

（三）加强公民参与制度创新，确保公民参与有序扩大

有序的公民参与是指普通公民以合法的形式，通过制度化的渠道，理性地参与公共生活和影响公共政策的行为及过程。广泛而有序的公民参与，有利于加强公民对公共权力的监督，增加公共管理与决策的透明度，提高公共决策的科学化、民主化和规范化程度。

参考文献:

[1]姜涌.公民的主体意识[J].山东大学学报.2003(3).

[2]薛俊强，李哲.公民的主体性与中国宪政建设[J].濮阳职业技术学院学报.2006，5(2).

[3]罗重谱.公民参与困境与化解策略.中共杭州市委党校学报，2008(2).

[4]周叶中主编:宪法[M].北京:高等教育出版社.北京大学出版社.2000(12).

篇5：论中国立法制度的不足与完善

法

学

论

文

法学院 法学0804班 林添

200848400430

论中国立法制度的不足与完善

法学0804班 林添 200848400430 摘要：立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。本文就中国现行的立法制度的不足，从宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，地方立法中“较大市”的立法问题，地方立法层次过多的问题，地方权力平等的问题分别阐述。

Abstract：Legislative system is the lawmaking activities, the legislative process must follow the floorboard of all sorts of substantive standards, is the important component of the national legal system..Without good legislation system, laws and statutes, regulations just difficult to finish having draw other norm document, as a result still better enforcing the law , judicial systems can bring the due effect into play , realize rule by law or build just not elementary condition of modern law-ruled country neither.This article deficiency moving towards Chinese legislation system currently in effect, from the regulations of the Constitution and other laws administrative organ leans on authority of office legislation problem, middle “bigger local legislation city ” legislation problem , local legislation overlapping and unwieldiness problem, the equal local authority problem expounds respectively.关键词：立法制度 中国现行立法体制 不足与完善

立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。

现代立法制度主要由立法体制的制度、立法主体的制度、立法权的制度、立 法运作的制度、立法监督的制度和立法与有关方面的制度所构成。立法体制是一国立法制度的最重要的组成部分，研究立法制度不能不注重研究立法体制。

同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比，中国现行立法体制独具特色。其一，在中国，立法权不是由一个政权机关甚至一个人行使的，因而不属于单一的立法体制。其二，在中国，立法权由两个以上的政权机关行使，是指中国存在多种立法权，如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权，它们分别由不同的政权机关行使，而不简单是同一个立法权由几个政权机关行使，因而也不属于复合的立法体制。其三，中国立法体制也不是制衡的立法体制，不是建立在立法、行政、司法三权既相互分立又相互制约的原则基础上的，国家主席和政府总理都产生于全国人大，国家主席是根据人大的决定公布法律，总理不存在批准或否决人大立法的权力，行政法规不得与人大法律相抵触，地方性法规不得与法律和行政法规相抵触，人大有权撤销与其所制定的法律相抵触的行政法规和地方性法规，这些只表明中国立法体制内部的从属关系、统一关系、监督关系，不表明制衡关系。

中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看：它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是中国现行立法权限划分体制突出的特征。①1

中国现行的立法体制可以概括为“一元性、二级、三层次、四分支”的结构。即我国立法权的配置是依照一部宪法的统一规定而构成的统一的整体，它具体分为中央和省两级，分别行使国家和省的立法权。立法权的配置在每一级的内部又分为三个层次，即中央一级为：全国人民代表大会及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，国务院各部门制定行政规章这三个层次；省一级的为：省级人大及其常委会制定地方法规，省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会制定地方法规。民族自治地方制定自治条例和单行条例为一个层次，省级人民政府制定规章为一个层次，省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定规章为又一个层次。中央一级的立法权延伸到地方，分为四个分支。第一分支是地方权利机关和地方政府机关制定地方性法规和地方政府 ①1 以上所论见于周旺生主编《立法学》北京大学出版社 2006年版 第162页 规章的权力；第二分支是民族区域自治地方制定自治条例和单行条例的权力；第三分支是经济特区地方权力机关和地方政府机关制定特区法规和规章的权力；第四分支是特别行政区立法会和长官制定法律的权力。①2

中国现行立法体制，有深刻的国情根据。

首先，中国是人民当家作主的国家，法是人民意志的反映，由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权，统一领导全国立法，制定、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律，中国立法的本质才符合国情的要求。

其次，中国幅员广大，人口众多，各地区、各民族经济、文化发展很不平衡，不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题，许多情况国家立法不好规定，规定粗了不能解决问题，规定细了又不可能。因此，要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要在立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法文件等。

再次，现阶段中国，经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构，政治上实行民主集中制。经济、政治上的特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点，决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导，另一方面，必须充分发扬民主，使多方面参与立法，特别是要正确处理中央与地方的关系。

第四，从历史的和新鲜的经验来看，1954年宪法改变了建国初期各大行政区和各省甚至市、县有权制定有关法令、条例的体制，实行立法的集权原则。这在当时对实现和巩固国家的统一、反对分散主义是必要的。但由于将立法权过分集中，既不利于地方发展，也分散了中央的精力，还容易助长上级机关的官僚主义。历史经验表明：有必要在立法上实行一定程度的分权制度。另一方面，这些年来国家、社会和公民生活的发展特别是市场经济的迅速发展，提出了大量的立法要求，紧迫而又繁重的立法工作单靠行使国家立法权的机关不可能完成。近年来，正由于在立法体制上采取改革措施，实行现行立法体制，才解决了许多实际问题，推动了国家的经济建设和民主、法制建设。

2① 侯淑雯主编《立法制度与技术原理》

中国工商出版社

2003年版

第110—111页 最后，也是特别重要的是，中国国情中的历史沉淀物也要求实行相当程度分权的立法体制3①。

总的来说，我国现行的立法体制是基本上适合我国目前的状况的，因此是较为适宜的。但这并不是说，这个立法体制就十分完美了。就整体来看，在许多方面，我们还有进一步完善的必要。

第一，关于宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，就是一个需要正视的问题。就我国的政治体制和宪法精神来看，二元立法（或曰双轨立法）是不允许的。在《宪法》第89条规定的由国务院行使的18项职权中，除了第1项规定国务院必须“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”外，其余17项均无“根据宪法和法律”的限制性规定，然而其中却不乏制定行政法规的事项。新颁行的《中华人民共和国立法法》对此再次加以肯定。这就使行政机关直接取得了行使立法权的依据，即即便没有法律的规定，但依然照宪法，行政机关就可以行使与行政书屋有关的任何立法权，这就使“次级立法”变成了事实上的一级立法。要理顺这个关系，就应该取消宪法的直接规定，或者在宪法中进一步明确：行政法规的制定必须依法律的规定或者权力机关的授权。否则，“一元制”体制就不可能是名副其实的，“双轨制”的疑惑就不可能消除。

第二，地方立法中“较大市”的立法问题。赋予“由国务院批准的较大市”的人大和政府以立地方法规和规章的权力，是由1982年和1986年两次修改后的地方组织法规定的，当时的目的主要是为了进一步放下权力，充分调动地方的积极性。特别是改革开放多年来，地方经济文化的发展开始出现不平衡，开放的前沿和重点地区的社会经济关系和管理工作较为复杂，对法律的需求也较大，所以中央在组织法中作出了这样的规定。但规定的对象却要由国务院来决定，即国务院认为哪些是“较大的市”哪些市才能作为立法的主体，否则便不能成为立法的主体。这和国务院作为行政机关的身份是不相符的，不符合国家权力分配的主体原则，应该在宪法中作出纠正。

第三，地方立法层次过多的问题。在我国的现行立法体制中，地方立法分为一般省级立法、省会城市立法、较大城市立法，自治区立法，自治州立法，自治县立法，经济特区立法等，在这些不同层次的立法中又都同时存在权力机关和政 ①3 周旺生主编《立法学》 北京大学出版社 2006年版 163—164页 府机关两个不同系统的立法，立法主体可谓众多。如果是一个省会城市，它就同时要受到来自中央立法机关、中央政府机关、省级权力机关、省级政府机关四个方面、八个层次的法律、法规和规章的约束，在这重重的规范网络之下，自己还有多大的立法余地？加之各地情况没有太多的特殊性，但它还要履行立法的职责，还要在上位立法确定的范围内立法，就只有抄搬上位法律法规的内容。大量的重复立法、交叉立法就是这样产生的。所以，地方立法体制应该改革，应该减少地方立法层次，使地方真正能够行使有效的立法权力。这和适当扩大地方权力的立法指导思想并不矛盾，只是消除地方立法混乱的一种手段。因为如果没有独立立法的空间，不能产生实际效用，设置再多的主体也没有用，只会造成制度的混乱。

第四，地方权力平等的问题。省会城市和较大城市享有立法权，这个规定的初衷是要解决“前沿和重点地区”的法律需求问题，是要支持这些地区谋求更大的发展。但也同时给其他地区以不平等待遇。发展史所有地区的要求，不论城市大小，经济实力强弱，都有在既有基础上努力发展的权利。“前沿和重点地区”的发展有他们特殊的课题，落后地区和中小城市的发展也有自己特殊的课题，在解决特殊问题的性质上，各地是一样的，应该有一样的权利，得到同样的权力资源的配置。①4

所以，从总体看，我国立法体制的完善重点应放在两头，一是在法律的规定上作出调整，进一步理顺关系；二是改革地方立法体制，对地方立法主体进行精简，同时给予平等的待遇，使各地在地位平等的基础上，在明确、简约的规范中发展，使地方立法真正成为推动地方发展的推进器，而不是阻碍其前进的绊脚石。

参考文献

（1）周旺生《立法学》北京大学出版社 2006年版

（2）侯淑雯《立法制度与技术原理》中国工商出版社2003年6月第1版

①4侯淑雯《立法制度与技术原理》

中国工商出版社2003年版

篇6：论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设

改良派张謇曾说：“立宪固然要政府先有觉悟，主持实施，然人民也得要一齐起来发动。”反观清末民初的立宪过程，中国当时缺少的正是社会大众的参与，而大众参与的缺乏构成了预备和尝试立宪失败的必然原因，即制度与文化层面的原因。从辛亥革命到北伐胜利为止，整个民国时期的政治演变过程表明了一个显然的事实：现代宪政文化的缺失。这个事实是如此显然，以至无须多加论证，但它说明了一个问题：没有宪政文化的支持，宪法制度是不可能实施、确立与巩固的。从《临时约法》开始，中国不可谓没有一种宪法制度;事实上，中国曾有过很多套宪法制度，因为不同的军阀政客上台，都要搞一套自己的宪法，尽管这些宪法存在着这样或那样的不足。但所有这些宪法制度都未能获得实施，而其中一个重要原因就是宪法制度没有一种宪政文化的支持。

所谓“文化”，就是指特定社会普遍接受的一套习惯性思维或行为方式，是社会习俗与道德规范的总称;如果人的言行不符合当地文化，就会引起普遍的反感、反对、指责甚至压制。一般认为，文化是社会的“非理性”(non-rational)因素，是一系列通常不加反思而获得接受并执行的社会规则。儒家文化要求子女在家长面前毕恭毕敬，否则子女将遭到社会谴责;在此过程中，子女、家长还是社会上其他人都一般不会去探究这项规则本身的合理性，或对各方或社会有什么实际的“好处”――简单地，这么做就是“对”的!基督教徒用餐前要祷告、伊斯兰教徒在一天特定的时候祈祷，也都与此类似。我们经常说文化具有“潜移默化”的作用，就是指文化对人的心理或思维的经常是不自觉的日常影响与控制。通过在日常生活中的教育、引导、惩戒等多种控制方式，文化得以从一代人相当完整地传递到下一代。因此，除了受到外来文化的.冲击或影响，一个发达并被认为“行之有效”的本土文化是极为稳定的。

所谓“制度”，在这里就是指一套政治规则，或有些人喜欢把它称为政治权力的“游戏规则”――譬如美国国会对总统的弹劾制度，中国某些地方人大对法院的“个案监督”制度等。制度可以是确立的，即已经受到普遍接受、承认与实施的，也可以是正在确立或尝试确立的。在谈论制度时，人们更注重考虑这项制度将对所要制约之对象的理性行为带来什么影响;或者说，正是为了用理性方式约束人的理性行为，人们才设立了制度。譬如正是考虑到不同部门的政府官员都可能会滥用权力，西方某些国家才采纳了三权分立制度，而这项制度除了确实能纠正权力的滥用之外，还能通过对强制纠正的畏惧而预防权力的腐败;正是考虑到法官可能断案不公，中国某些地方才设立了人大对个案判决进行调卷监督的制度，且这项制度同样也可能具有预防和纠正的职能。在这些例子里，制度迫使政府官员考虑滥用权力对他们自己的不利后果――包括错误判决的撤消及其所导致的待遇影响、经受弹劾的考验、受到撤职甚至刑事处分、社会地位和名誉的损害乃至丧失，并通过对权力的滥用增加成本来促使官员廉洁守法。

制度和文化之间的关系很复杂，且涉及到经济和社会其它因素，在此不可能详尽探讨。它们有很多共同之处，并注定被紧密联系在一起：它们都是规则或规范，都明确或隐含表达了所预期的社会行为方式。它们的不同之处可能只是程度问题，或只是表面的――例如通常认为，制度所注重的是所要产生的外在行为(或不行为)，而文化则强调心理和思想上的控制;但有哪一种文化不期望实现某种理想的道德行为?制度的设计又怎么可能忽略人的理性动机?长远来说，制度和文化必然是一对相互依存的共生体，因为文化中的许多因素必将迟早体现于制度之中――三权分立制度体现的是一种政治自由主义文化，子女不能诉家长的传统制度体现了中国的家长制文化。文化靠国家制度的强制力而获得维持，制度靠文化的无处不在、潜移默化的影响而获得巩固。更重要的是，没有文化的支持，制度是不可能建立起来的;而没有制度的实践，也不可能完成文化的转变。因此，制度和文化是社会进步的“两条腿”，必须同时行走才能协调发展。

然而，制度和文化的区别对我们而言是同样重要的。首先，制度是人们为了特定目的而创造的