村民自治的发展历程

2024-04-30

村民自治的发展历程（精选6篇）

篇1：村民自治的发展历程

从年前迎接解放军入藏的曾祖母，到在民族区域自治制度下成长为著名藏族艺术家的母亲和姨妈，再到正在幸福求学的自己，丹增敏吉说：“在我们家庭中，跨越四代的女性共同见证了西藏发展进步的历史进程。”

西藏妇女在过去几十年命运发生的变化是中国各少数民族生活变化的缩影。自年中国第一个省级少数民族自治区——内蒙古自治区成立以来，各少数民族在民族区域自治制度指引下，都经历了改天换地的伟大历程。

民族区域自治，是中国共产党把马克思主义民族理论同中华民族问题具体实际相结合的伟大创举。这一制度的发端，可以追溯到中国共产党成立之初。

年月，中国共产党在如今上海的老成都北路一座典型的石库门建筑里，举行了第二次全国代表大会。在大会通过的宣言中，首次提出了党在民族问题上的主张。

而此后近年的历程中，中国共产党结合民族因素和区域因素、政治因素和经济因素、历史因素和现实因素，不断发展和丰富民族区域或民族地方自治的思想，使之成为具有中国特色的民族问题解决之路——民族区域自治制度。

“在民族问题上实行统一的多民族国家中的民族区域自治，而没有采取联邦制或其他形式，是由中国的基本国情决定的。”民族问题专家毛公宁指出，作为保证中国各民族平等、团结、互助和共同繁荣发展的制度，民族区域自治集中体现了中国共产党“民族平等”的基本理念。

新中国成立之初，百废待兴，民族工作也被摆上党和国家的重要议事日程。识别民族成分、建立民族自治地方、成立管理民族事务的专门机构等一系列工作有条不紊地展开，新中国的民族事业开始大踏步前进。

谈到中国共产党在多年前的创举，国家民族事务委员会主任杨晶说：“这些工作使各民族以平等的身份成为国家的主人，使各族群众共同参与国家事务的夙愿得以实现。”

初夏的科尔沁草原上，内蒙古自治区兴安盟的人民把一场大型民族歌舞《兴安的述说》献给即将迎来岁生日的中国共产党，这台歌舞也是内蒙古自治区诞生地的人民对民族区域自治制度的礼赞。

年月，中国第一个省级少数民族自治区——内蒙古自治区在兴安盟宣告成立。在内蒙古自治区成立的同一时期，党在山东、晋察冀、琼崖等几个解放区也建立起少数民族自治政权，党的民族区域自治政策在从乡到省的各级政权建设中都有了成功的实践。

年月日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，“各少数民族聚居区域，应实行民族的区域自治”。至此，民族区域自治被正式确定为国家的一项基本政治制度。

中华人民共和国成立后，根据宪法和法律的规定，中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。年月，新疆维吾尔自治区成立；年月，广西壮族自治区成立；年月，宁夏回族自治区成立；年月，西藏自治区成立。

据统计，截至年底，我国共建立个民族自治地方，包括个自治区、个自治州、个自治县（旗）。

在民族自治地方普遍建立的同时，中华民族区域自治的法律制度也在不断完善。

从年的《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族区域自治确定为新中国的一项基本政策，到年的《民族区域自治实施纲要》对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要事项作出明确规定；从年以宪法的形式确认这一制度，到年通过民族区域自治法，实现政策、制度、法律三位一体；从年根据社会主义市场经济体制的实际对民族区域自治法进行修改，到年发布《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》……我国目前初步形成了包括宪法、基本法、其他法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和政府规章等的民族法规体系，在保障少数民族合法权益，建立和巩固平等、团结、互助、和谐的民族关系，促进各民族共同繁荣等方面发挥着重要的作用。

在不断完善的民族区域自治制度指引下，中国众多的民族自治地方自主管理本民族、本地区的内部事务，制定自治条例和单行条例，自主安排、管理、发展经济建设事业，自主发展各项文化社会事业，经济社会面貌发生了巨大变化。

到年底，民族地区基础设施建设明显改善，公路总里程达到万公里，乡镇通公路比重达到％，建制村通公路比重达到％。青藏铁路、南疆铁路等一批重点工程相继建成并投入运营，新建铁路里程达到万公里以上。

民族地区经济实现跨越发展，特色优势产业不断壮大。新疆的棉花产量居全国首位，广西成为全国最大的蔗糖生产和综合利用基地，青海是全国最大的钾肥生产基地，云南是亚洲最大的花卉生产基地……

而伴随经济建设成就的，还有民族地区社会建设的扎实推进、民生改善的显著成效以及生态建设的力度加大、局部生态的明显改善。

年月，欢庆的歌声飘扬在甘肃省东乡族自治县上空，东乡族自治县周年县庆典礼

隆重举行。年的发展历程中，南阳渠灌溉工程使东乡的土地不再干涸，累计兴修的万亩梯田布满山间；绕满山梁的公路让居住在大山深沟中的东乡人民出行更加便捷，县城所在的锁阳镇通过扩容，各项城市功能初步体现。与此同时，民族习俗和文化也得到传承和发扬，涌现出花儿演唱家何清祥等一批优秀民族艺术工作者……

成吉思汗代嫡孙、最后一位蒙古王爷

奇忠义用这样一段话道出了中国各少数民族人民的心声：“党的民族区域自治政策保障了少数民族的权益。这一政策是任何民族历史上所没有过的，是中国共产党带领个民族的共同创举！”

篇2：村民自治的发展历程

◇1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》正式将民族区域自治作为我国的一项重要政治制度确立下来，民族区域自治载入具有宪法性质的共同纲领，标志着民族区域自治实现了由民族政策到国家制度的转变，是民族区域自治制度在我国的正式确立。

◇1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，着重规定了少数民族在政治上的平等权利和自治权利，是民族区域自治迈向法律化、制度化的第一步。

◇1954年9月通过的新中国第一部宪法总结了建国以来解决民族问题的经验，对我国的民族政策作了更完善的规定。◇1955年10月成立新疆维吾尔自治区，1958年3月成立了广西壮族自治区，1958年10月成立了宁夏回族自治区。到1958年，我国已有八十三个民族自治地方。

◇1958年开始的大跃进、人民公社化的过程中，由于推行政社合一，已建立的民族乡除了个别的保留了民族人民公社的名称外，统统被取消了。而在“文化大革命”期间，“左”的思想更达到了极致，几乎使所有的民族自治地方都名存实亡。

◇党的十一届三中全会后民族区域自治制度得到重申，民族区域自治的法制建设开始起步，特别是1982年《中华人民共和国宪法》的通过，更标志着民族区域自治进入了一个崭新的发展时期。

◇1984年5月31日六届人大二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》标志着我国民族法制建设走向新的历史阶段，同时说明我国民族区域自治制度已经发展到了新的高度。

◇至此，我国已基本形成以宪法为核心，民族区域自治法为主干，包括民族自治地方制定的自治条例和单行条例的民族自治法制体系，标志着民族区域自治作为我国的基本政治制度和法律制度，已具备了较完备的形式，并在维护国家统一，促进民族团结，实现民族繁荣中发挥着更大的作用。

新形势下我国民族区域自治制度的发展（1985年——现在）

◇《中华人民共和国民族区域自治法》颁布以来，民族区域自治，获得了极大的发展和完善。截至2003年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县。

◇民族法制建设方面，1984年以后，按照宪法和《民族区域自治法》的规定和授权，民族自治地方先后制定了一系列自治条例和单行条例。截至2003年底，民族自治地方共制定自治条例133个、单行条例384个，民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有68件。

◇2001年2月28日，九届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》，明确地将民族区域自治制度确定为我国的一项基本政治制度，删去了不适应市场经济要求的自治权，充实了许多关于经济建设、教育文化、财政管理等方面的自治权。

篇3：村民自治的发展历程

我国村民自治制度是在人民公社体制的瓦解及家庭联产承包责任制实施后逐步建立起来的。十一届三中全会以后, 我国在以乡镇政府来代替人民公社的同时, 在村一级逐步推行村民自治制度。

从1980至1982年是村民自治组织萌芽时期。这一时期的村民自治组织带有自发的性质。1980年2月, 广西宜山县果作村自发产生了村民自治组织, 同年4月, 宜山、罗城两县已有675个村建立了村民委员会, 占两县自然村总数的15%左右。与此同时, 四川、河南、山东等省的一些农村也陆续出现了类似的村民组织。这些村民组织建立之初的功能, 是维护人民公社解体后的集体水利设施, 维持所在村的社会治安。后来逐步扩大为对农村基层政治、经济、文化、社会生活中诸多事务的自我管理, 村民委员会的性质也向群众自治组织演变。

从1982至1987年是村民委员会普及时期。1982年12月五届全国人大第五次会议通过的新宪法, 总结了村民自治的实践经验, 确定了村委会的法律地位。宪法明确规定村委会是我国农村基层群众自治组织, 从而为农村社会管理指出了实行村民自治的基本方向。1983年10月, 中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 对农村建立村民委员会、实行村民自治提出了具体要求。此后, 全国各地开始普遍建立村民委员会。至1985年, 全国共建立村民委员会948 618个。到1987年《村民委员会组织法》颁布之前, 除个别省区外, 全国绝大多数地区普遍建立了村民委员会组织。

从1987至1990年是村民自治制度形成时期。1987年11月24日, 六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法 (试行) 》, 对村委会组织和村民自治做出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。这部法律依据宪法第111条规定, 对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式等做出全面的规定, 从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立。到1989年底, 全国有14个省、自治区、直辖市在试点的基础上开始依法选举村委会干部, 促进了民主选举制度的建立和完善。

1990年以后是村民自治规范化和法制化时期。1990年9月26日, 民政部发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》, 之后村民自治示范活动在全国各地普遍开展起来。1994年2月, 民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要 (试行) 》, 对村民自治示范活动做出全面系统的规定, 使村民自治示范活动逐步走向规范化。1998年6月10日, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》, 从而为村民自治结束试行提供了先决条件。1998年11月4日, 九届全国人大常委会第五次会议通过了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》, 对完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度提出了更具体的要求, 使村民自治这种新型的治理模式最终以法的形式确立下来。从此, 我国的村民自治向着更宽更深的层次发展。党的十七大对此肯定地指出:“人民直接依法行使民主权利, 管理基层公共事务和公益事业, 实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督, 对干部实行民主监督, 是人民当家做主最有效、最广泛的途径。”

二

村民自治制度已经成为我国社会主义民主政治建设的重要组成部分, 经过全党带领广大人民群众不懈努力, 这种根植于中国大地上的“草根民主”, 已从一棵稚嫩的“小草”成长为一棵枝繁叶茂的“大树”。

首先, 已经初步实现了基层政府的行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。目前在我国农村, 有乡镇人民代表大会和人民政府, 全国共设有乡25 712个 (其中民族乡1 517个) , 镇19 216个, 有乡镇干部约300万人。这些基层政权组织几乎遍布农村各个角落, 成为开展基层民主建设的重要阵地和组织依托。长期以来, 它们充分发挥了党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用, 体现了我国人民民主专政强大的政权基础。与此同时, 村民自治制度也获得了健康发展。我国现有村民委员会832 987个, 村干部358万人。继1982年宪法第一次确认了村民自治制度的法律地位之后, 在实践中又把村民自治的内容提炼概括为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。党的十五大第一次把“四个民主”的内容写进了大会报告。1998年党的十五届三中全会, 充分肯定了村民自治的历史地位, 把进一步扩大农村基层民主, 全面推进村民自治, 作为我国农村跨世纪发展的重要目标和方针。全国农村已普遍进行了三至四届村委会换届选举工作, 选举的民主化、规范化程度不断提高。全国60%以上的村委会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度, 实行了村务和财务公开, 制定了村民自治章程和村规民约。各地广泛开展了村民自治示范活动, 目前已有国家级村民自治模范县 (市、区、旗) 95个, 省级村民自治模范县 (市、区、旗) 488个, 村民自治模范乡镇10 754个, 村民自治模范村207 898个, 基本上实现了省有模范县、县有模范乡镇、乡镇有模范村的格局。“四个民主”是农村村民自治的主要内容, 民主选举是基础, 民主决策是关键, 民主监督是保证。它体现了农民群众在基层社会事务中当家做主权利的完整性、统一性和直接性, 相互渗透、相互衔接、相互促进, 统一于农村基层民主政治建设的实践当中。

其次, 逐步形成了配套的村民自治法律法规。1998年11月4日通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》是我国村民自治的根本性大法。各地结合本地实际情况, 纷纷制定出台了配套的村委会组织法实施办法和村委会选举办法, 确立了村民在选举中的普遍性原则和平等性原则, 使我国农村的政治生活进入了一个新的历史时期。至2002年, 全国31个省份全部制定出台了村委会选举办法, 有28个省区制定出台了村委会组织法实施办法。有的省区还制定了《村务公开办法》。在2004年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中, 又提出了“进一步健全村务公开制度, 保障农民的知情权”。村民选举使每个成年人选出能够带领农民致富奔小康的领头人。在选举过程中采取公平、公开、公正的原则。在村务管理中, 落实农民的决策权, 让广大村民和村干部一起, 共同研究决定村中的重大事务和村民共同关心的问题, 按照多数人的意见做出决定。民主管理是村民自治中很重要的内容之一, 贯穿于四个民主的始终。重点是完善村级民主理财制度, 切实加强村务实施过程中的财物管理;进一步强化村务管理的监督制约机制, 保障农民群众的监督权。要积极开展民主评议村干部、民主评议村干部报酬的双评活动, 特别是对决策及实施决策过程进行监督, 不断健全完善农村基层民主监督机制, 确保农民的监督权落到实处。至此, 保障亿万农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权, 努力推进农村基层民主制度化、规范化、程序化, 已经成为村民自治工作的重心。

再次, 农村民主选举工作取得了巨大的成绩。为推动基层的民主选举, 党和国家逐步确立了当家做主、普遍选举、平等选举、直接选举、差额选举等基本原则。在民主选举中, 广大农民根据实践情况, 开创了海选、直选、差额选举、两票制、一肩挑等形式。把竞争机制引入到选举当中, 使候选人和选民都处于主动参与、积极竞争的状态, 二者的互动活跃了整个村庄的气氛;在民意的基础上, 让更有能力的人进入到村委会中, 带领村民共同致富。因此, 村民参加选举的热情日益高涨, 据不完全统计, 全国农村居民的平均参选率在80%以上, 有的地方高达90%以上。全国绝大多数省、自治区、直辖市都完成了六至七届村委会换届选举。

三

在现实的选举中也出现了一些不和谐的音符, 如贿选拉票现象, 甚至是赤裸裸的“选票价格战”等。对此应引起足够的重视。今后, 要想村级选举能够真正做到公平、公开、公正, 必须建立起更为有效的权力约束机制。不能只是在选举时实行“村民自治”, 而在选举后就变成了“村官自治”。如果说基层民主仅仅体现在选举之时, 那么无论选举承诺如何响亮, 这样最终的结局都必然变味。要规范村级选举, 关键是杜绝“一选了之”的现象, 真正将民主精神和民主制度持续深入到监督村委会权力运行的各个方面中去。

村民自治是我国农村基层民主制度和农村治理的有效方式。只要把村民自治制度所蕴含的民主力量同专业化组织和科学化手段结合起来, 实现农村治理结构和治理模式的转变, 我国独具特色的农村基层民主就能以崭新的面貌和稳健的步伐向前迈进。

摘要：近年来, 随着中央持续加大对三农的投入, 以及各项民生保障政策落实到位, 农村发生了很大的变化。在肯定我国农村基层自治取得长足发展的同时, 针对出现的问题, 需要从思想观念、政治体制、法律制度、村民能力等方面开拓创新, 探索出一条完善村民自治的途径。

关键词：村民自治,基层民主,民主选举,成就

参考文献

[1]白钢.关于改进村民自治问题的立法报告[J].中国社会科学, 1998 (3) .

[2]彭勃.乡村治理——国家介入与体制选择[M].北京:中国社会出版社, 2002.

[3]常华敏.村民自治存在的突出问题及对策[J].人大研究, 2005 (2) .

篇4：村民自治对农村经济发展的影响

【关键词】村民自治；村民会议，村民委员会；两委矛盾；村务公开

村民自治，是指广大农民群众直接行使民主权利依法办理自己的事务，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。新世纪以来，村民自治已成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和自己创造自己幸福生活的制度平台。

一、村民自治

村民自治是指村民依法通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的形式，实行自我教育、自我管理和自我服务，从而推进农村两个文明建设，推进农村社会的进步和经济的发展。内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。

二、我国村民自治存在的问题

（一）村两委矛盾问题

所谓两委就是村党支部与村委会的关系的简称。两委问题指的就是这两个委员会的关系的问题。

1.两委矛盾的具体表现

村主任与村支书争夺权利。突出体现在以下三个问题上：

（1）由谁持有公章。

（2）花钱及费用报销由谁来签字。

（3）在大事上谁说了算。

村委会与党支部各自为政。因对“两委”的职能范围缺乏正确的认识和科学的界定，党支部和村委会对自己的权利范围有不同的认识和态度，工作时劲用不到一起，形成了各自为政的局面。

党支部包揽了一切具体事务，取代了村委会的职能。

2.原因分析

那麽，为什麽会出现这些问题呢？归纳起来，大体有以下几点原因。

（1）对“两委”关系的认识存在误区。

（2）认为村主任是村民选的，代表村民利益，应当事情村主任说了算。

（3）部分村民认为村支部作用不大。他们认为村民选举会使村委会大权独揽，而党支部大权旁落。

（4）认为党支部是领导核心，应该包揽村里的一切事务。

（5）部分村委会干部认为党支部要听村委会的。

3.制度的不完善使“两委”缺少必要的运行规范

《村委会组织法》中清楚地说明了党支部是中国共产党在农村的基层组织，村委会在党支部领导下开展村民自治工作，但对于党支部的具体权利范围以及具体实现对村委会的思想政治领导的方式都没有具体的规定。

4.村委会成员与党支部成员的素质不高

农民的受教育程度低、文化水平低，组织能力低，使得农民在行使自主权，自发形成其他组织方面受到制约。

综上所述，制度以及文化的落后导致了两委关系运行不畅，严重影响了村民自治的健康发展。

（二）村务公开问题

村务公开是村民自治制度中的另一个突出问题，它是指村委会接受村民的监督，将涉及财务的事项至少每六个月公布一次的一种制度。

村务公开制度在村民自治发展中起了重要作用。但是，在这一制度的实施过程中，出现了以下几个问题。

（1）没有公开村务。即使村务公开已成为了法律规定，也有部分村子的村务没有公开。每年民政部门的督查也大多是走走过场，并没有深入调查。

（2）不是按照法律规定来公开村务的。对于村务公开的内容、期限、次数等，法律都有明确的规定。即使是这样，一些村庄的村务公开也没有真正的落实下去，而且财务中经常出现意义不明的“其他支出”、“工程支出”。

（3）无法公开村务。这是由集体账目不健全导致的，在“两委”关系紧张的村庄中表现尤为突出。

（4）假公开村务。这种情况大多是为了应付上级的检查。

（5）原因分析：①民主监督力度不强。村民自身的素质不高，不能分辨村干部们所做的事是否符合广大村民的利益。②一些群体的利益摩擦。一些村干部，包括村支两委的成员，只顾及本村本组的利益，置政策、法律于脑后。③农村各群体思想观念上的差异。农民本身存在的自私、保守、依赖性。

（三）对策研究

在村民自治出现的诸多问题中，上文对“两委”问题、村务公开问题进行集中分析。而下面将针对这两个问题来研究解决途径。

1.村“两委”矛盾问题的对策研究

要做到理顺两委的关系，建立合理的分工合作机制。

（1）正确理顺两委关系。村民自治的实践证明，村党支部对村民自治的不当干涉主要源于法律规定的模糊性和巨大弹性，这种现象与法律的明确性、可执行性是背道而驰的。

（2）健全“两委”的工作、管理和用人机制。①要理顺工作机制。“两委”要建立健全议事规则和工作制度，包括集体领导、分工负责制度、理会制度等。村委会一般一个月应向党支部汇一次工作，日常工作中的一些大事、要事，要及时主动地向村党支部汇报；村委会每年至少向村民会议或村民代表会议汇报一次工作。②要理顺管理机制。村级管理工作，要走制度化、民主化、法律化的路子，努力作到村里各项事务的管理都有章可寻。③要理顺用人机制。按照党管干部的原则，村里的干部无论是由选举产生还是由任命确定，村党支部都有对候选人进行考察的责任，并就如何进行的程序，候选人资格合格的标准进行立法。

2.村务公开问题的对策研究

（1）深化宣传教育，提高村民的民主意识。加强领导，加大力度，扩大范围，充分利用多种新闻媒体，广泛宣传政务、村务公开的目的、意义、方式、方法以及具体要求和标准。

（2）完善公开方式。要做到灵活多样，方便群众。建立固定的公开阵地，如在村委会办公室比较醒目的地方设立固定的公开栏，及时按要求更换公开的内容。或是采取一些灵活多样的辅助形式。如印发"明白卡"，利用广播等。在工作实践中还可以根据实际大胆创造一些简便易行的形式，切实方便群众。

（3）确保公开内容的真实性。①确定内容。根据村务公开制度规定的内容，由村委各分管干部逐一列出拟公开的内容清单。②进一步加强村务公开工作监督小组的工作。③凡是政府职能部门规定的与群众利益密切相关的事项，都要在一定范围内采取适当方式向全体村民公开。尤其是关于财务方面的账目。

三、结论

在我国现阶段，我们应在村民自治蓬勃发展的同时，积极研究解决出现的问题，结合实际情况，不断完善村民自治制度及相关的法律法规，使村民自治得以良性发展。

参考文献：

[1]村“两委”班子建设的思考.来源：人民代表报.

[2]影响村民自治发展的重要因素——农民组织化程度低原因何在.

[3]薛铁民，李成满.进一步搞好村务公开的思考.

篇5：村民自治的发展历程

内容提要：随着经济和社会的发展，农村的政治、经济形势发生了深刻的变化。村民自治在农村经济建设、农村综合改革、农村社会事业等建设中还面临着许多问题有待于进一步完善。本文从农村自治组织的实际运用和它与党的基层组织、乡政府的相互关系的现实情况入手，以法律的视角，分析了存在的问题，提出了应采取的措施。为健全和完善我国的村民自治制度进言。

关键词：村民自治农村基层建设新农村建设

村民自治是中国共产党领导广大农民群众建立起来的具有中国特色的基层民主制度。从1980年果作村村委会自发成立，到1998年《村民委员会组织法》的通过实施，村民自治的法律制度初步建立起来。在党和国家的领导下，村民自治取得了显著成效，在实现基层民主，促进三农问题解决，构建社会主义和谐社会等方面都发挥了重要作用。但是随着村民自治在全国范围内的深入开展，一些引人注目的问题也暴露出来，这些问题已经影响到了村民自治的进程，我们必须对这些问题进行深入研究并提出对策，否则村民自治就不能深入开展，不能发挥其应有的作用。

一、我国村民自治的现状

关于村民自治的含义，即通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治除了‘三自’外更应该强调自尊、自爱和自由的精神，村民是否拥有自觉、自尊、自爱、自由和自决权，是认识和评价村民自治发展

程度的一个重要尺度”。党的十六大提出以人为本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自爱、自由也应该作为村民自治的一个基本方面，在村民自治的研究中被充分重视。

20世纪80年代，中国开始实行全国范围的改革开放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村确定了以包产到户为主的家庭承包责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭承包责任制后，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。

二、我国村民自治存在问题分析

我国村民自治有其发展的可能性，但同时在其实施过程中，农村基层组织建设还会出现复杂化的问题。如一些地方村委会班子成员年龄大、文化层次低、财务公开的深度、广度不够，农村基层干部经济违法问题突出等，已经成为制约农村发展的症结所在。

从农村基层村民自治的实施情况看来，这些问题的存在主要是违背了以下原则：党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则、越权无效原则、行政公正原则、比例原则等，具体包括：

（一）违背了“党的领导原则”

党的领导原则体现在乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系。党的领导与基层民主建设的关系，落实到农村最基层，就是村委会和党支部的关系。但在村民自治的过程中存在认识上的误区，表现在“党的领导就是包揽一切”和“村民自治就是村民自由”等

方面。农村基层党支部在实施领导过程中存在的问题主要反映在包揽型领导，放任型领导，对立型领导三方面。

1、“包揽型领导”现象

所谓包揽型领导，即是指党支部包揽一切，党支部书记专权，把村委会变成党支部的附属物，或者根本不承认民选的村委会，村委会连办公设施和场所也没有，根本无法开展工作。有不少地方，民主选举产生了新的村委会之后，原村委会班子不交权，不移交公章等，使新村委会无法正常开展工作。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村党支部的领导，甚至是党支部书记的个人领导，对村委会的工作大加干预和包揽，从而使村民自治成了党员自治、党支部自治甚至支部书记个人自治，有的村党支部开会研究村内事务，不通知村委会干部参加，使村委会只是个摆设。

2、“放任型领导”现象

所谓放任型领导，是指党支部班子软、懒、散，作风不正，威信不高，没有战斗力和凝聚力，自动放弃领导，不对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助。党支部没有权威，根本无法领导。如有的村委会产生后，以为自己是村中大多数人选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告，有的民主选举出来的村委会主任也像有的党支部书记那样，喜欢自己说了算，渐渐背离了村民自治，把村民自治搞成了村委会自治，甚至是村委会主任个人自治。

3、“对立型领导”现象

所谓对立型领导，是指“两委”班子互相对立，形成了两股势力，矛盾尖锐，甚至发生殴斗，村里的工作陷入瘫痪。或者各行其是，各搞一套。如，有一个村落选的旧村委会不交公章和账目，为了开展工作，新村委会又刻了一枚公章。结果一个村子里有了两个村委会的公章，“二章并用”。不少人对民主选举产生抵触情绪，不能心平气和地面对现实，在选举中做小动作，甚至和新当选的村委会成员一开始就关系紧张。

（二）违背了“村民自治原则”

所谓村民自治，就是把自治权力下放给村民，让农村基层人民群众自治，实现村民自我管理、自我教育、自我服务。但在中国农村实际情况下，乡政府在开展工作时往往是以领导与被领导关系约束着村委会，这就歪曲了乡政府和村委会之间的指导和被指导关系，违背了村民自治的本质。

（三）违背了“依法行政、越权无效原则”

依法行政、越权无效原则，是指行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定立、确定力和执行力。在乡村治理中体现为乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系,乡政府应该按照法律、法规的规定行为。但实际上，乡政府往往会超越法定权限，出现越权行政的违法行为。这主要体现在乡政府超越职权，控制和支配村委会的行为上。

但在实际运作中，乡政府往往超出法律规定的权限范围，对村委

会施加影响和控制，介入诸多属于村民自治范畴内的村务。体现为：

1、乡政府擅自委派、指定、非法撤换村委会成员

按照《村组法》第十一条的规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。也是说，村委会成员的产生或罢免只能由代表村民自治最高权力的村民会议做出规定。但在实际操作中，乡政府越权干涉村民委员会的选择和人事安排，对自己不满意的新当选村委会干部不予承认，不按规定颁发当选证书，擅自委派、指定或撤换村委会成员。

2、乡政府影响和控制村委会

为完成上下级的任务或者发展指标，乡政府一般通过各种途径对村委会进行控制，主要从经济上的支配和政治上的诱导。

经济上主要通过由乡政府向村委会成员发放工资或者津贴和通过向村委会发放贷款来影响村委会的决策。在经济不发达的地区，村委会为争取政府拨款，而有门路取得政府拨款的候选人更容易得到选民的支持。由此可见，乡政府对村委会的经济支配达到了控制村委会的目的。在政治上，乡政府往往采取招干的方法，通过将那些听从指挥的村干部纳入到正式的国家行政系统，从而对村委会的工作导向构成诱导。

3、乡政府对村级事务的干预

按照村组法的规定，村委会有权在村民会议的授权下独立地发展本村的经济和公益事业。就法理上看，乡政府在这些事务中只有建议

权，没有决定权。但在实际中，很多乡政府采取强制性手段迫使村民统一购置粮种、化肥，有的地方甚至强迫村民统一种植某种作物。有些乡政府还以是否完成上级下达的经济发展任务对村委会进行奖惩。

（四）违背了“行政公正原则”

所谓行政公正，是确保行政机关行使政权的过程和结果可以为社会一般认同、接受所要的基本原则。这包含了实体公正和程序公正两方面。其中又包含了实体中的“不考虑不相关因素”和程序中的“不能做自己的法官”两方面的相关内容。

１、违背了实体公正中的“不考虑不相关因素”的原则主要表现为在村民选举中利用不相关的条件限制候选人的资格。但在实际中，有些地方却对候选人的资格进行了限定，加进了一些对能否实现村民自治的无关因素。在村委会的候选人选举上，加进了其他的审查要素，包括是否违法计划生育政策、在前任是否完成计划生育任务，还有的地方甚至规定村委会主任必须要高中以上的文化程度。显然，这些都是与干好村委会工作的无关直接的必然联系的因素。

2、违背了程序公正中的“不能做自己的法官”的原则主要表现在：

（1）选举领导小组扮演着“竞争者”与“裁判者”的双重角色按照村组法的规定，村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。可见，选举委员会的成员不应该介入到选举中去。但在很多地方，实施细则中规定了村民委员会的推选工作由党支部主持，结果选举领导小组的组长一般由村支书担任，成员由村党支部和员村委会的主要

成员组成，而选举领导小组的很多成员往往又要参加村委会成员的角逐。

（2）乡政府在村财务中扮演着“审查者”与“牵连者”的双重角色

有些乡政府以加强管理为名，实行“村财乡管”“村帐乡管”，不适当地剥夺了村委会对村级财务的管理权，模糊了村级财产权主体。很多地方施行财务管理的原则，村里财务出了问题主要由乡政府派人清查。有很多村官因为上任要查帐，实行帐务公开，不久就被乡政府给撤换了。而主持查帐的乡政府自己被牵连其中，结果要么敷衍了事，要么村官撤职了事。

（3）村委会在罢免程序中扮演着“罢免对象”与“主持者”的双重角色

《村组法》第十六条规定，通过村民会议可以罢免村委会成员。但同时也规定，村民会议的召集者只能是村委会。村民要罢免村委会委员的会议，却要由被罢免的村委会主持，也就是说在罢免程序中，村委会既是罢免的对象，也是罢免会议的主持者。这就使得在罢免动议成立后，罢免会议久拖不开。

（4）村民代表会议成员扮演着双重角色

《村组法》规定村民代表大会有权对村委会成员的工作进行评议，有权改变或撤销村委会的不当决定。由此，村民代表会议只能由村民代表参加。但有的地方，却将村委会成员也纳入到村民代表大会中。这样，这些成员就扮演了互相对立的角色：评议者、被评议者；

决策者、撤销决策者。

但事实往往相反，某些领导为完成上级交给的任务，为实现个人的政治利益，不惜损害人民的利益。例如：

1、为完成计划生育指标，乡政府极端的强制执行手段计划生育的执行情况，往往成为县政府考察乡政府领导政绩的重要指标。村委会为完成任务，其成员采取强制暴力手段，对违反计划生育政策的村民进行严惩。有的地方甚至使出“亲邻连保”方法，沿街百米之内，若有一户超生，其余各户都受牵连，共同承担罚款。导致了群众和乡政府对着干的现象。

2、为造政绩损害村民利益

部分乡政府干部为创造个人“政绩”，搞短期行为，随意干涉农民的生产经营自主权,使“逼民致富”的乡村冲突不断发生。有的乡政府领导为了制造政绩，强迫农民承担更多的苛捐杂役，其损失远远超出了该行为的利益。

三、完善村民自治的建议和措施

以上现状虽然只是村民自治中存在的个别问题，却暴露了村民自治的本质问题。要进一步完善村民自治，走向真正的民主，必须加大举措，针对“三重关系”，从根本上解决党支部、村委会、乡政府、村民委员会等误区，引导村民走向健康民主的康庄大道。

（一）完善法律法规体系，制定具体的乡村关系条例和规章制度村民自治是在法律制度体系安排下的基层民主实践活动，村民自治应该在宪法和《村组法》规定的范围内进行，严格依法办事。

《村组法》是在总结试行法实施经验的基础上于1998年正式颁发的。几年来，村民自治在实践中不断碰到许多新情况新问题。《村组法》的完善，重点在完善保障村民直接行使民主权利和村民权益方面。如，如何实现“四个自我”和“四个民主”，制定相应的法律实施办法和《选举办法》，尤其以民主选举、民主议事和村务公开为重点制定一系列规章制度，如《村委会选举章程》、《村民代表会议制度》、《财务管理制度》、《民主监督》等，为村民行使自治权和民主权提供最直接、最基本的制度保障。

（二）坚持农村党支部的核心领导地位，科学处理党支部与村委会关系的权限范围

村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。新修订的《村组法》规定是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。

就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

坚持党的领导，必须走出“党的领导就是包揽一切”和“村民自治就是村民自由”的误区。要明确解决党支部和村委会之间的协调关系，一方面要加强党的领导，把党的路线、方针、政策落到实处。村党支部作为主导方，党支部要提高总揽全国和重大问题决策的本领，支持村委会和其他村级组织的工作，保证村委会和其他村级组织依法行使职权。二是改进党的领导方式。积极鼓励选举那些领导协调能力强、有带村民致富的党支部担任村委会主任。村委会必须自觉地、无条件地接受党支部的领导，村干部要自觉接受党支部的教育、监督和管理。

（三）摆脱“压力型体制”，明确乡政府和村委会的关系，建立真正的村民自治制度

乡政府和村委会的关系，《村组法》明确规定双方是指导与被指导关系。这决定了必须走出“乡政府对村委会的领导”的误区。党的领导，说明乡政府对村庄有法定的管理权和行使权。但是我们并不是说乡政府要管理一切大小事务，是要体现村民自治，让村民行使真正的自主权和自治权。让村民在合理的范围内办理本村的公共事务和公益事业。村委会配合乡政府的行政管理和社会服务。如合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育等等。

乡政府的行政管理权和村民自治权，构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。乡政府的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也可以促进

乡政府的行政管理。切忌乡政府掌握或干涉村委会主任的选举和调换；切忌直接干涉村民自治范围内的事项，乡政府要摆正自己的位置，学会放权，学会让村民行使自己的权利。

（四）走出民主形式化，实行真正的民主，推行村民自治制度创新

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及村务公开等环节构成了村民自治的核心内容，而每个环节都离不开村民的广泛参与。针对那些村务公开，财务公开形式化的情况，乡镇党委、乡政府要切实加强对村民自治工作的指导，通过培训骨干、树立典型等方法帮助村党支部、村委会制定章程民约，使村务公开，账目公开制度化，定期召开村民代表大会。建立便捷的公开程序，制定统一的公开时间。河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准：公开的内容、公开的程序、公开的时间、公开的阵地、公开的管理，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。让村民在知情的情况下参与民主管理和民主监督，充分体现村民自治的原则精神，使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，调动村民参与的积极性和政治热情，体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。

村民自治是一个循序渐进的过程，要完善村民自治，国家政府要放手权力，允许和鼓励村民自治制度创新，对经济发展不同的村庄，允许村民自主选择新的社区治理方式，及时实现基层治理形式的创新性转换，推动当地经济社会进一步发展。通过责任书规定村委会在任期内完成乡政府布置的任务；乡政府协助支持和帮助村委会开展工

作。通过这种“目标责任制”，乡政府通过责任制对村干部的控制实现了对村的领导和控制，确保了任务的完成，确保了乡政府自身正常运作。目标责任的实施中处理好乡政府和村委会干部的协助关系，体现了村民自治真正的民主创新。

（五）加强村民自治民主监督，建立激励机制

一是运用有关法律规定范围内有效监督。根据各地的实际情况，把法律原则量化、细化。山东省日照市98%以上农村都是从本村的实际出发制定了详细的村规民约，如《村民代表会议制度》、《村务公开制度》、《财务监督制度》、《村两委会制度》等，既方便工作，又利于村民监督，使村两委便于自监、互监。

二是善于发挥村民代表会议的监督作用。针对由于第一次“海选”，广大选民和组织缺乏经验，再加上农村固有的一些宗族、派性等情况，个别村委会成员素质参差不齐，为有效遏制个别村委会干部的不良习气，就要根据《村组法》规定村民代表会议的有效监督。

三是发挥党支部的监督作用，加强村务公开。针对村支部管理权和监督权集于一身的情况，必须实行村务管理和监督的分离，把村务管理权交给村委会，不召集“两会”和组织村务公开的权力赋予党支部，让村支部享有真正的监督权，体现党的领导核心作用。

在建立激励机制方面，要建立激励机制完善教育培训机制，完善培养选任机制，完善约束机制，提高村干部的工作积极性。政治待遇方面；以评“先进工作者”“优秀党员”鼓励干部；紧密结合乡镇机构改革，建立用人机制，对有突出贡献的乡镇干部要大胆提拔，鼓励

乡镇干部到村级组织任职，从优秀干部中选拔乡镇干部政策，激励村干部奋发向上。经济待遇方面；从农村实际出发，改善农村基层干部经济待遇。建立健全在职村干部工资补贴最低基数保障制度、退职村干部养老金保障制度。改善工作环境；上级党委要科学制订乡镇目标管理责任，加强和改进乡镇干部的考核和评价制度，强化乡镇抓经济发展促进农民增收的责任。

参考资料：

1、陈江虹，《刍论村民自治与社会主义政治文明》，《理论导刊》，2006年7月。

2、王道坤，《村民自治的多视角研究》，四川大学出版社，2007 年10月。

3、徐勇、徐増阳，《乡土民主的成长:村民自治20年研究集萃》，华中师范大学出版社，2007年6月。

4、于语和，《村民自治法律制度研究》，天津社科出版社，2006年5月。