村民自治制度安排讨论论文

【摘要】村民自治与基层社会自治的概念、范畴及功能作用不同，前者是与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”，是一个封闭性的共同体；后者是社会成员基于个人权利、民主参与所结成的自我治理、自我统治的社会组织形式，是一个开放性的治理结构体系。对两者做出学理和政策含义的厘清，不仅具有社会治理理论建构意义，更具有社会治理实践发展意义。今天小编为大家精心挑选了关于《村民自治制度安排讨论论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

村民自治制度安排讨论论文 篇1：

遵义市农村村民自治的改革思路与发展趋势研究

摘要：改革开放以来，我国在广大农村基层开展了村民自治这一民主方式的探索和尝试工作。近年来，随着农村村民自治工作的逐步发展和推进，一些工作中亟待解决的问题也逐步显露出来。这些问题的暴露，要求我们必须重新审视农村村民自治的改革思路，在把握好其发展趋势的基础上，提出更为合理有效的解决措施，以进一步推进农村村民自治工作深入开展。

关键词：农村；村民自治；改革思路；发展趋势

农村村民自治，是指村民在本行政村的区域内，依照有关法律赋予的权力自主办理各种涉及自身利益事务的管理方式，它是村民实现自我管理、自我教育、自我服务的有效手段和途径。1982年五届全国人大第五次会议通过的新《宪法》，最先明确了作为群众性自治组织的村委会的法律地位。此后，经过全国人大会议（常委会议）多次研究修订，使村民自治的权力和方法得到了更加完善的发展。遵义市的农村村民自治工作，是在全国广泛性开展农村村民自治的大背景下展开的，与全国各地的农村村民自治相比，有共性也有个性，有自身需要面临的问题和特色化的发展之路。

一、遵义市农村村民自治现实中存在的主要问题

在探索和实践农村村民自治的过程中，我们取得了一些成绩，形成了一些长效机制，但面对不断发展的新情况、新环境，有许多新的问题亟待我们去思考和解决。主要是：

1.民主观念意识不强。受封建专制思想的影响，农村村民民主观念落后，民主意识不强，加之受文化教育水平的限制，村民及村干部綜合素质不高，与现代农村基层民主政治的发展要求不相适应，不能正确理解并贯彻落实党的路线、方针、政策，村民委员会工作能力不足，村民自我管理能力极度欠缺；大部分村民甚至部分村干部对村民自治概念模糊不清，曲解村民自治的含义，没有领会村民自治的功能、作用，村民的权利、义务等内容，对村民自治的精神实质把握不准，认为自治就是要脱离外界条件的影响和限制，想干什么就干什么，村民自治在实际操作时难以实施。

2.被动行使政治权利。一些村民不能正确行使自身的政治权利，不会正确表达自身的利益诉求，不能正确运用自身拥有的政治权利。比如，在民主选举村委会主任工作中，很多村民不能正确行使自己的选举权，没有正确认识自己那张选票的真正意义，基本是随大流填写或根据与候选人的关系亲疏来选择，致使他们只能麻木、被动地参与自治。此外，开展村民自治时，村民除了可能受到党政权力影响外，还有可能会受宗族势力、黑恶势力等社会势力的干扰，给村民自治的民主化、法制化和规范化造成严重破坏。

3.主体权利名存实亡。村民正确实现自身权利，是体现村民自治主体性的重要表现，也是村民真正实现自治的重要基础。现实中，作为自治主体的村民的民主权利因自身原因及外界影响，在参与村民自治的过程中，他们的权利往往得不到真正的实现，就是部分行使了自身权利的村民，也大多是在外力的干扰下行使的，他们的权利基本处于一种极度虚化、名存实亡的状态。

4.受到宗族势力干扰。由于社会历程和文化基础的原因，在我国，宗族对农村政治发展的影响一直存在，宗族势力控制农村基层政权的情况在农村很大范围内存在。现阶段的宗族势力，不仅是一股经济势力和文化势力，也是一股政治势力，对农村政治产生极大的影响。从历年村级换届的情况来看，宗族势力越庞大的人，越可能通过宗族势力拉帮结派串联拉选票，达到操纵选举结果的目的。甚至有的人还仗着宗族提供的人力、财力资源，采用暴力恐吓、金钱贿赂等不正当手段操纵选举，族大当官的现象在一些宗族势力庞大的地方屡见不鲜。

5.受大经济势力影响。改革开放后，农村中的一小部分人通过外出务工、经商、发展种养产业等途径改变了原本贫穷落后的面貌，使他们可支配收入有了极大增加。致富能手、农村经济发展带头人等光环让他们掌握了进入农村政治中心的先决条件，雄厚的经济后盾、村民自治工作的需要，给这些人创造了极为有利的环境和机会。最为显而易见的，是那些原本不受群众支持、胜出无望的人以经济为支撑，通过拉票贿选左右选举结果，让自己在选举中得票集中，实现自己的政治目的。

6.受到党政关系左右。在实行村民自治的过程中，经常会出现乡镇党委、政府与村委会工作上不协调的现象。一些乡镇党委、政府为了能够推进工作，在选举前就确定了意向性人选，然后在选举时千方百计又不露痕迹地操纵控制村民选举，甚至无视《村民委员会组织法》，直接任命村委会主任；极少数乡镇党政领导以自身好恶为标准，选举时通过暗中操控，把自己喜欢的人选进村委会，把自己不喜欢但却受村民拥护的人排斥出村委会；还有的乡镇领导，经常给自己不喜欢的村委会干部出难题、设障碍，工作上处处批评、百般刁难，以此达到迫使其自动辞职的目的；有的乡镇在开展工作时，对村委会、村民代表大会的集体决定视而不见，一味以向村委会下命令、发指示代替村里的决策，野蛮干预村民自治。

二、遵义市农村村民自治的改革思路及发展趋势

针对上面存在的问题，全面分析导致村民自治得不到实施和村民自治愿望得不到实现的事实的原因，笔者提出如下改革思路，以促进遵义市农村村民自治的更好实现。

1.提高村民素质。作为村民自治的主体，村民自身素质的高低，直接决定着村民自治程度的深浅。列宁曾说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”由此可见，文化知识是参与政治活动的必备条件。现实生活中，我们不难发现，在村民文化素质低下的地方，总是充满着偏执、独断、愚昧、盲从的思想，而体现现代民主政治思想的民主制度、民主观念、民主作风都很难树立起来，农村人口的整体文化素质，已经成了推行村民自治的制约及影响因素。实现村民自治，首先要以提高村干部和村民的文化素养为目标，强化思想文化教育工作，提高村干部和村民的文化素质和政治参与意识，解决村民文化水平低、民主素养差的问题，培育他们的权利意识、竞争意识、自由精神和平等观念等，为发展农村基层民主培养合格的主体；其次，要以增强村民的主体意识和参与意识为目的，培养村民政治素质和政治意识，让村民认识到自己在村民自治中的地位和作用，以便在参与自治时能够更好地表达自己的利益需求，实现村民自己管理自己、自己决定自己、自己满足自己。最后要提高村民自治的制度化水平。要采取切实措施，充分调动村民参与的积极性和政治热情，教育和帮助村民学习和了解民主权利的内容，教育和引导农民学会正确使用民主权利的方法，使他们加深对村委会民主选举相关精神和原则的认识，掌握相应的选举知识和操作方式，促进选举工作的有序开展。

2.优化运行环境。针对村民自治过程中存在的受宗族势力干扰、受大经济势力影响、受到党政关系左右的问题，我们要努力创造条件，克服阻力，迎难而上，营造一个适合村民自治运行的优良环境。首先要处理好自治与宗族势力的关系。作为我国农村的历史产物和文化现象，宗族势力将会在今后很长一段时间内存在。实行村民自治时，要因循利导好宗族势力，削弱宗族经济实力，淡化村民宗族思想观念，让每个村民都能以个体身份参与自治，树立和维护好村委会和村民大会的形象和权威。其次要坚决制止经济干扰选举。贿选对村民自主表达选举意愿造成极大阻碍，严重影响村民民主意识的养成。因此，要在加强对村委会选举全过程的监督的同时，对村民开展教育工作，引导他们克服和摒弃惟利是图的小农观念，筑牢抵制拉票贿选的思想防线。最后要完善保障体制。应着眼于建立科学规范的农村基层民主管理体制，实施党支部领导下的村民自治运行机制，使支部工作规范化，村民自治制度化，民主监督程序化，在完善党支部领导下的村民自治运行机制的前提下，把党支部工作、村民自治、民主监督有机地融于一个制度体系，成为一个新型的有效的村级民主管理新机制。只有村民自治法律化、制度化，村民自治运行环境才能更加优化。

3.完善运行机制。首先要坚持和完善村委会民主选举制度。民主选举是扩大农村基层民主、搞好村民自治的基石，为保证选举的民主性，在组织选举前，要搞好选举动员，广泛深入地开展《村民委员会组织法》的宣傳学习，让村民熟悉民主选举的规则和程序，认识到民主选举的作用和意义。在组织选举时，要按新的《村民委员会组织法》要求，指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会，本着民主、平等、公开、竞争、合法的原则和要求开展好选举工作，使选举出来的村委会干部干部具有强烈的荣誉感、责任感和危机感，最大限度地把村民的参与积极性和政治热情调动起来。其次要建立和完善村民议事决策机制。议事决策制度是村民参与民主决策的有效保障，应该及时建立和完善村民大会、村民代表会议等议事决策制度，做到重要村务由村民或村民代表通过民主讨论、民主商议等环节共同决定。最后要完善村务公开等村民民主监督管理制度。完善和执行民主监督管理制度，将村务、财务向村民公开，是实现民主决策、民主管理的重要保障及体现。一方面，要通过村民大会或者村民代表会议，让村民能够就村内事务充分发表意见，直接参与管理；另一方面，要民主制定村规民约或村民自治章程，由村民和村干部共同监督执行，严格照章办事，对违者要进行严肃批评或严格的处罚。

4.发展集体经济。从目前村民自治实施情况来看,村民自治根据客观条件的不同形成了两种不同的结果。在经济发达地区,农村经济发展快速，村委会与村民之间、村民与村民之间存在一定的利益关联，他们参与社会事务管理的积极性明显较高,实行村民自治的效果良好。在经济落后地区,农村经济发展相对滞后，村委会与村民之间、村民与村民之间基本不存在利益关系，村民对村委会的依赖性不高，他们对参与村务管理提不起兴趣，村民自治工作难以开展。同时,在利益驱动下,青年农民外出务工的很多,有些村干部也离职外出,村干部难以找到合适人选,村委会的整体素质与能力下降。这样就造成了一些行政村两委班子瘫痪,管理混乱,信访案件增多,影响了社会稳定。因此,村民自治的一个前提条件就是要大力发展经济,村委会在其中要担任重要角色。大力发展农村社会生产力,壮大农村集体经济是增强村委会的服务功能,增强村民自治的凝聚力,促进农村经济发展的重要物质基础。要因地制宜,立足现有基础积极探索集体经济发展的思路,透析本地实情,扬长避短,发挥本地优势,量力而行,注重实效,要积极争取有关部门加强配套服务,共同创造一个有利于农村集体经济发展的宽松环境。

5.完善选举制度。完善民主选举制度，是确保实现村民政治民主权利的有效途径。首先，要细化和明确选举程序。在《村民委员会组织法》中，只作出了由有选举权的村民直接提名候选人的规定，而具体的提名办法、如何确定提名人选、由谁来确定候选人以等问题没有更为具体的规定。因此，要细化和明确村委会民主选举工作的时间安排与具体规定，避免因民主选举时间过长磨掉村民参与表达政治民主权利的耐心和积极性，为民主选举的质量造成影响。其次，要严格规范选举秩序。要出台专门制度规定，对故意干扰选举、干预民主选举公正的，明确追究当事人责任的方式措施；为提高选举质量，避免多次选举不成功、出现选举不公正的现象，可以规定第一轮因候选人得票都不过半数造成选举失败后进行第二次选举时，由得票数多且不低于总票数三分之一的候选人当选。

三、结语

作为基层民主建设的一种形式，村民自治现已逐步走向规范化、法制化、成熟化，但仍然还存在一些亟待解决的问题，需要参与主体、运行环境、运行机制以及与之其他外部影响因素之间达到协调、和谐的发展状态，才能更好地朝着理想的方向发展。实现健康而有序的村民自治，是建设社会主义新农村的需要，也是构建社会主义和谐社会和践行科学发展观的需要，我们要下大力气做好这个工作。

参考文献:

[1]褚卫东，杜娟娟.新形势下村民自治困境及对策探讨[J].经济研究导刊，2012，(01).

[2]于娜.村民自治的困境与突破[J].科教导刊(中旬刊)，2011，(12).

[3]张教和.我国村民自治存在的问题及对策[J].人民论坛，2011，(35).

[4]王鲁石.我国村民自治制度的基本内容[J].人大建设，1999，(04)

[5]唐震.村民自治的实践及其启示[J].江海纵横，2008，(04).

[6]方晓悟.村民自治制度建设中的难题探析[J].江东论坛，2007，(03).

作者：冉胜刚

村民自治制度安排讨论论文 篇2：

厘清村民自治与基层社会自治的不同属性

【摘要】村民自治与基层社会自治的概念、范畴及功能作用不同，前者是与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”，是一个封闭性的共同体；后者是社会成员基于个人权利、民主参与所结成的自我治理、自我统治的社会组织形式，是一个开放性的治理结构体系。对两者做出学理和政策含义的厘清，不仅具有社会治理理论建构意义，更具有社会治理实践发展意义。

【关键词】村民自治 基层社会自治 社会治理

当前，如何建构基层社会治理体系，不能局限于村民自治的范畴来讨论和设计，恰好相反，对基层社会治理现代转型来说，迫切需要梳理清楚的理论和实践问题是，重新审视和检讨村民自治的涵义、范畴和功能作用。法理上，村民自治是一个与集体土地产权相关联的行政村“成员身份自治”，并且，即便它是一个身份自治组织，也只是基层社会自治结构体系中的自治组织之一。反过来讲，村民自治无法整合或代替基层社会自治组织体系的功能和作用。因此，把村民自治与基层社会自治做出学理和政策含义上的厘清，不仅具有基层社会治理理论建构意义，更具有实践发展意义。

村民自治与基层社会自治的范畴和概念不能混淆

第一，村民自治不能等同于基层社会自治。一直以来，村民自治与基层社会自治的范畴和概念相混淆，但事实上，后者的内涵更丰富，包括市场、社群等自治组织主体和形式。并且，从现在的基层社会组织化水平上看，市场治理主体和社群治理主体渐趋成形，村民自治组织只是多元的社会自治组织形式之一。因此，需要在如下方面从法理上和理论上对这一问题加以梳理和界定：其一，村民自治组织是基层社会多元治理主体的一元，在村民自治的法理框架之外，还有市场主体和社群主体，并且，这些治理主体已经形成新的社会力量和新的组织化形式。其二，村民自治组织与其他社会自治组织的关系是一种互助、平衡和监督约束的主体间关系。比如，农村的各种维权组织会监督村委会的财务公开等公共行为，后者也同样监督维权组织的诉求是否合理、公正等。但这只是一种互惠关系，而不是一种依附或隶属关系。其三，村民自治成员身份的封闭性属性使它无法兼顾或替代其他社会组织和社会群体的权利和权益。比如农民维权组织的利益诉求、行业协会成员权益的维护和保障、农村经济合作组织的利益关切等，这些都不是村民自治组织可以包办代替的，但现行政策和法律的规定限制甚至阻碍了其他社会组织比如农村合作组织的发展和法人身份的获得，比如《农业专业合作社法》对农民合作组织的规定是经济性质的组织等，不一而足。

第二，村民自治范畴不能与基层社会自治范畴重合。当前，村民自治发展存在一个体制性与制度性问题，即以集体土地产权作为先决条件的组织成员身份问题，使其成为一个封闭性的社会组织。如上所述，村民自治成员必是本村村民，成员身份的获得与集体土地产权相连。换言之，没有集体土地产权关系，就不可能获得村民自治的成员身份，这使它成为一个封闭性的身份群体组织。但基层社会自治覆盖基层社会生活共同体的所有成员，不受“居民”资格条件（身份）的限制，亦即基层社会自治体系是多元化的社会自治组织形式。但一直以来，村民自治范畴与基层社会自治范畴重合，造成的影响集中反映在基层治理实践上：其一，从国家方面看，把村民自治视为全体村民自治，其他社会组织形式只是村民自治的拓展与延伸。比如当下的新农村建设，由基层政府主导，村民自治组织协办，其他社会自治组织不能参与其中。也就是说，从维护基层社会秩序的考量出发，村民自治的制度安排就是要把全体村民包括各种身份的居民置于党政权力的实质领导下。其二，从社会方面看，在具有“法理地位”的村民自治架构之外，由本村村民、外来居民及驻区单位居民在自愿、互利和合作的基础上组成的农村社区生产生活服务组织、专业经济合作组织、文化娱乐组织等多元化社会组织形式，面临如何才能够参与到基层社会治理体系中的问题。事实上，其他社会自治组织的发展缺乏正当性，要么处于“不合法状态”（没有注册或不能注册），要么依附于政府而不具有自治性，多元化的社会自治组织体系的发展缺乏政策和法律的支持。简言之，基层社会自治不同于村民自治，因为后者只是基层社会自治组织之一，并且它还是国家权力主导下的一个社会组织，而前者是确立在社会结构分化、利益群体多元化、社会价值多样化的社会组织体系上，是主体社会建构的基础性部分。

第三，村民自治组织行政化。从基层治理实践上看，村民自治组织业已成为基层行政治理模式的一个组成部分，它的自治性质发生蜕变。基层党政权力对村民自治组织的实质性主导，消解了基层群众自治组织自治的实质涵义，比如乡镇通过行政任务责任书和“驻村干部”等直接领导方式，以及近年来从党政系统下派干部到村委会担任“第一书记”的做法。这种政治行政关系的形成由历史发展与现实政治社会结构两方面原因所决定。新中国成立后，国家与社会高度一体化，基层社会成为国家治理的一个单元，党政权力下移到基层社区当中。改革开放以后，虽然在农村实行了村民自治制度，其政治与行政功能有所弱化，但其运行机制和功能作用，依然保有旧体制的政治行政关系，党政权力可以随时进入基层社会组织当中。经过30多年的改革开放，村民自治的自治性并没有获得实质性的发展，不仅如此，本世纪以来，基层社会抗议多发，从维护基层社会稳定出发，党政权力更深度进入到村民自治组织之中，后者成为国家权力的一个行政实施环节，而不能成为一个社会自治单元。上述判断主要基于国家治理的历史逻辑和现实发展，而不是基于对宪法文本的理论阐释。

政治经济社会结构的变化，改变了基层社会治理的力量结构和主体结构

村民自治是在一定历史条件下发生的社会制度变革，是在一定的政治经济社会发展条件下产生的国家基本政治制度之一。换言之，在政治经济社会发展发生结构性变化的今天，需要重新审视和界定它的范畴、概念及其功能作用。但重估村民自治，是一个涉及法理和体制的复杂问题。一方面，经过30多年的发展，村民自治给基层社会带来了全新的治理环境，基层民众参与公共事务的权利意识和主体意识得到了不同程度的发展和成长。另一方面，村民自治的发展实践一直纠结于自治组织和行政组织的属性确认上。法理上，它是一个自治组织，但实践上，在基层党政权力系统的覆盖之下，有自治但无自治权，不可避免地成为国家权力结构的一个行政执行环节。

与上述结构性变化同时发生的是基层社会自治力量的发展和壮大，它产生于市场领域和社会领域，这些社会力量表现出很强的权利意识和自主意识，其共同之处是，它们的诉求都与权益相连，与社会结构分化一起成长。这带来两个显而易见的变化，一方面，村民自治在基层社会共同体生活中的功能和作用发生蜕变，村民自治组织成为基层政府的代理人，除非政府的公共项目通过它惠及地方民众，否则，它在基层民众的公共生活当中几乎没有多少实质性的影响。另一方面，在村民自治框架之外，基层社会自治力量成长了起来，这些组织化社会力量的凝聚力基于价值共享与利益共享的基础之上。比如，市场中出现的行业协会和商会组织，社会中出现的公民合作组织，它们已经部分取代或覆盖了村民自治的范围和功能，成为政府与公民之间联系的中介结构，它们首先维护和增进的是组织成员利益而不是履行政府与民众联系的功能作用。总之，政治经济社会结构的变化，改变了基层社会治理的力量结构和主体结构。

基层社会自治的核心是自治权利，亦即作为社会自治体成员所享有的自我治理、自我统治的权利，这些权利通过社会自治组织来共同行使。自治的个人通过社会自治组织实现其自治权，后者的功能是在国家权力与个人自治权利之间起到中介和保护作用，形成国家—社会—个人的联系和互动关系。基层社会自治的发展，是要形成一个现代社会组织体系。基层社会自治的治理主体包括公共组织（政府等）、社会团体（基层群众自治组织、社会自组织）、市场主体（企业、公司）等。上述各治理主体同时也是基层社会自治的载体。

厘清村民自治与基层社会自治的关系，需要明确诸个治理主体的范畴并做出改革

第一，科层治理。这个领域的主体是基层政府。基层政府是国家政权代理人，授权来自国家，治理的目标是经济发展和基层社会秩序稳定，担负着国家与基层社会联系的功能和作用。基层政府通过复制多元的治理单位从而形成多中心权威治理结构，对基层社会进行治理。比如村民自治组织的行政化和官僚化，通过“公益创投”和“社会组织孵化器”等方式建立“授权治理”单位，通过政府购买方式扶持政府治理的助手等。这一切的做法，是为了巩固传统的治理模式。

第二，社群治理。这个领域的主体是社会组织。改革开放以来，社会自治力量得到发展和成长，社会空间不断扩大。主要社会组织包括：一是村民自治组织。实行村民自治是一个巨大的社会制度变革，但今天的村民自治组织具有了双重代理人身份，既是自治组织代理人，又是政府代理人，这使得它不能成为自治组织，而只能是基层政府的一个行政功能实现部分。二是市场组织。包括两类：一类是集体经济组织。它是集体的公产，但随着其在市场中主体行为的发展，这类带有过去“企业办社会”特征的经济组织向现代市场经济主体发展是一个必然趋势。一类是民营经济组织。行业协会和商会的出现，发挥着积极的功能和作用，一方面通过自我管理规范成员的行为，另一方面在政府和市场主体之间起到相互制约和保护的作用。三是自主性与独立性的社会组织。改革开放以来，社会自治组织得到了发展，业已广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次。

第三，市场治理。这个领域的主体是企业和公司。随着市场化改革的不断深化，经济因素促使民营企业逐步获得了相对于国家而言的独立性，市场主体之间的交换往来增多，经济领域的整合与摆脱国家行政干预的努力同时发生，使市场领域具备了一定的自治因素。比如独立于政府的行业协会、商业社团等一些代表性组织，具有法人社团和志愿结社的特质和形式，但它们并没有独立于国家领域之外，而是需要与政府保持某种一致性，同时政府也在采取积极介入行动（比如“非公党建”的做法），但这些外部因素并不妨碍市场主体不断寻求重新定义国家与社会关系的需求。

总之，村民自治与基层社会自治的属性不同，前者是由具有集体土地产权身份的行政村村民所构成的一个自治组织，后者是一种涵盖科层、市场、社群治理形式的社会自治结构体系。因此，村民自治从属于基层社会自治结构体系。进一步讲，基层社会自治结构体系由科层（政府）、市场（公司）、社群（社会）三种治理模式所构成，它们各自有自身的理论依据、基本原则、组织结构、协调方式以及控制机制等，三种治理模式共同参与而形成的基层社会治理模式是现代社会治理的常态。反过来说，在当前经济社会环境已经发生结构性变化的情况下，单靠政府科层治理和由身份群体组成的村民自治，不仅无法整合基层社会，并且还会造成政府与市场、与社会的权利边界不清，最终只会加剧公共权力和社会权利之间的矛盾，妨碍社会发展和社会进步。其结果是，在村民自治的自治功能和作用不断弱化的情况下，基层社会自治也发展不起来。

（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导）

【参考文献】

①周庆智：《基层治理——一个现代性的讨论》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2014年第5期。

责编/杨鹏峰 美编/于珊

作者：周庆智

村民自治制度安排讨论论文 篇3：

村民自治制度在广东

改革开放以来，广东省的村民自治制度经历了曲折的发展历程，从最初的区公所到1989年开始实行村民自治，虽然比全国实行村民自治制度晚了10年，但是广东的村民自治起点高，在“四个民主”方面具有自己的创新，既坚持中央的规定，又有自己的特色。民主选举：从政治象征走向自主参与；民主决策：从少数人说了算到多元主体互动；民主管理：从行政强制转向协商合作；民主监督：从纸上权力变成实际行动。通过总结广东村民自治在选举观察制的引进，解决了选举的公平问题；基层党组织的建设解决了领导权问题，更好发挥了农村基层党组织的领导核心作用；行政化治理向村民自治转轨的经验，对于农村村民自治实践具有模范作用。总结广东在村民自治的经验，有利于基层群众民主政治建设。

广东的村民自治制度的发展历程起步较晚，经历了一个不断发展的过程。20世纪80年代初期，农村家庭联产承包责任制在全国推行，广东省在人民公社的基础上设立区公所，在原生产大队的基础上设立小乡镇。1986年，广东省撤销区公所建立乡镇，撤销小乡镇建立村民委员会，建立村民小组代替原来的村民委员会。1987年《中华人民共和国村民委员组织法（试行）》颁布实施后，广东省于1988年6月发布了《关于认真贯彻执行（中华人民共和国村民委员组织法）的意见》并进行第一次村级民主选举试点，产生村民委员会，但村民自治制度整体上还没有建立起来，只是挂了一个“村民委员会”的牌子。1989年，广东省在分析了广东农村社会发展实际需要的情况下，广东省在全省范围内（除广州、深圳外）将村民委员会改为管理区办事处作为乡镇政府的派出机构，同时，将村民小组改为委员会，由村民选举村主任（一般称村长或小村长）。这就是颇具广东特色的农村管理区办事处体制。1998年，九届全国人大常委会总结实践经验颁布了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，完善了村民自治的法律，对农村基层民主的发展产生了积极影响，对全国尚未实行村民自治的省份提供了具体的村民自治民主规则和程序。《村委会组织法》的颁布实施，推动我国村民自治迈进一个全新的历史发展时期。广东省政府于1998年作出决定，撤销农村管理区办事处，在部分城市采用试点的方式，设立村民委员会，至1999年初，村民自治制度逐步在全省农村统一实行起来。广东省理顺了农村基层管理体制的改革，变革的基本内容，就是在全省范围内撤销农村管理区，村民委员会通过民主选举产生，“村官”由村民直接民主选举产生，改变了过去任命制的制度。广东省的村民自治制度，具体改革措施是，村委会成员必须由村民直接选举产生；村里的重大事情要由村民会议、村民代表会议或户代表会议讨论通过；村务公开，村务每年至少公布两次，财务每月公布一次；在村委会换届选举前，进行离任审计，审计结果必须张榜公布。这些制度的推行，从根本上改变了镇与村、党支部与村委会、乡村干部与村民群众的关系。农村管理区体制的变革，导致了基层治理结构的变化。撤销管理区，建立村委会，是农村政治体制改革的一项重要内容，是推进农村基层民主政治建设的重大举措。迅速改变了广东省村民自治的落后状况，实现了农村基层治理方式的根本性转变。至2008年上半年，广东制订了《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》、《广东省村民委员会选举办法》、《广东省村务公开条例》等法律法规，顺利完成了四届村委会民主选举，建立了村党支部领导下的村务运作机制，以村民自治为核心的农村基层民主建设得到了良性的发展。

中国农村村民自治制度的核心内容“四个民主”，即：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“四个民主”是國家倡导和推进农村基层民主的基本制度框架。

村民自治中发挥首要的重要环节是民主选举，村民自治的质量直接受民主选举的影响，民主选举中“民主”的程度越高，村民自治制度的运行得越好。目前，广东各地已普遍建立了民主选举的村民自治制度。广东的村民民主选举有以下五个特点：一是实行“两推一选”和“二选联动”；二是实行中心选举会场混合投票与以村民小组为单位投票相结合；三是有正式候选人选举与无正式候选人选举相结合；四是提倡候选人发表治村演说；五是借鉴国际经验，在国内率先推行选举员观察制度。民主选举在广东的实践表明，它是合理解决农村公共权力分配的最佳制度安排，在公平、公开和公正的民主选举中，权力角逐者获得了在阳光法则下竞争的可靠保障，最大程度地减少了任人唯亲、裙带关系和凭借不正当手段夺取农村公共权力的可能性。村民民主选举更多的是把那些思想素质好、办事能力强、文化程度高、群众威信广、身体年龄壮的农村优秀分子选举出来了，农民选出了自己信任的当家人，这是民主选举的主流。

农村村民自治的核心是民主决策。民主决策是指在农村凡涉及村民利益的问题都必须由村民参与决定的制度。在实行村民自治以来，广东农村地区广泛建立了以村民为主体的决策民主决策制度。对于涉及村里的重大决定，主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定。村民会议是农村最高决策机关。在一般事务决策和重大事项决策方案的形成过程中，党支部同村委会必须民主协商，集体讨论，反对少数人和个人说了算。在广东农村民主决策的实践中，还有一些地方在涉及农民生产经营与产业结构调整的重大决策上引入了决策听证会的形式。

村民自治管理制度的实行，出现了多元民主管理主体和多样化的民主管理方式。村民自治管理制度的实行，使得广东各地的农村自治工作突出强调了村民民主管理的主体作用。过去对农村事务的单一的党政组织管理主体转变为多样化的管理者，即出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民合作组织在内的管理主体，管理权的行使由集权模式转向分权模式。从实行民主管理的方式来看，广东大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、对村民委员会的民主评议等形式，实现了民主管理。

村民自治制度实施以后，广东农村民主监督的主要实现形式表现在四个方面：一是通过村务公开包括设置村务公开栏、确立村务公开日、民主评议会、设立村务监督箱、确定村民议政等形式，直接监督村民自治管理组织干部的管理行为。二是通过村民民主理财小组的积极活动，包括财务审查与帐目清理活动等有效活动实行积极的民主监督。三是通过实行工作过失追究制度和村民罢免制度实行监督。四是通过推行民主评议村干部制度，健全村干部离任审计制度等方式实行民主监督。村民民主监督权的行使，对于制约村干部的用权行为起到了富有成效的作用，同时，也对制约村干部的用权行为和遏制农村干部的贪污腐化行为起到积极作用。

目前广东各地村委会选举中不良现象主要是“贿选”普遍、乡镇政府违规包办村委会换届选举、宗族势力干涉选举、选票不严格等。为了维护村委会选举活动的公正合法，自2002年，广东在第二届换届选举中，就引进了国际社会的选举观察制，适应广东村民自治制度的发展。在历届的村委会换届选举中，选举观察制的推行，促进了选举工作的顺利进行，取得了良好的成效。选举观察制度，得到了来自广东中山大学、华南师范大学、研究“三农”问题及农村基层民主的专家学者的推动，并且得到广东省、市、区政府积极响应。选举观察员制度在广东省迅速得到推广，保证了村委会选举公开透明。

广东农村选举观察员主要从具有一定法律知识和政治素质的人大代表、政协委员、退休干部、专家学者、在校研究生中选聘。省、市民政部门聘任选举观察员，并且颁发聘书，在规定的时期内对选举观察员进行村民自治相关的知识培训，让他们掌握村民委员会选举的法律法规，认真完成选举观察报告和纠正选举中遇到的各种问题。广东省各级财政和民政厅为选举观察活动申请经费，对选举观察员的交通和食宿经行补贴，保障选举观察活动顺利进行。广东的选举观察制取得了良好的成效，许多观察员能做好选举记录，能发现村委会选举中出现的问题并提出完善的建议，将选举信息结果反馈到民政部门，维护了村委会会选举工作的公平正义，选民能平等地投属于自己的选票，选民积极参与村务管理，选举舞弊行为渐渐减少。

乡镇党委是中国共产党在农村的重要基层组织，在村民自治活动中，它要发挥领导核心作用。改革开放以来，广东农村自治取得的成就，与加强农村基层党组织的领导核心作用建设是分不开的，要不断完善党支部角色。

首先，党组织建议权在村委会选举中的正确行使。广东农村村民自治中，乡镇政府党组织在不能够直接按照自己的意图任命村委会成员的情况下，通过在村级选举中提出建议名单，行使建议权。乡镇党委行使建议权的实质就是把党的领导同支持和保障开展村民自治活动、直接行使民主权利有机结合起来，既维护党的领导地位，又尊重广大农民当家作主的民主权利。从这一点来看，在村级选举中党组织建议权的行使同村民自治的法律精神是一致的。《广东省村民委员会选举办法实施细则》规定：“乡镇党委在村民选举委员会召开提名会议前，应根据考察和民意调查的情况，提出新一届村委会成员的候选人建议意见，交村民选举委员会。村民选举委员会应将乡镇党委的建议意见张榜公布或者印发给村民，并且在一定范围内作说明。”广东在正确运用党组织的建议权的经验，是将乡镇党委的建议权视为一种选择性权力，有利于使乡镇党委在村级选举过程中始终保持超脱的地位，不必在整个村级选举过程中付出过高的成本。同时，这种建议权也是象征性的权力，它一方面体现党的领导地位，党对村级选举要定原则、定方向，另一方面又表明党组织不是一般的选举机构，不必具体负责包办选举机构的工作事务。

其次，加强地方立法和配套政策法规建设。由中共广东省委办公厅、省人民政府办公厅联合制定颁布的《广东省村务管理办法（试行）》，将实行村民自治制度以后农村党支部同乡镇党委的关系、农村党支部的地位、党支部同各种村级组织的关系、村务管理的原则、村务管理的具体方法、村务管理人员的教育管理、“两委”会议与工作制度进行了明确细致的规定，这一办法对目前政务与村务执行，党支部的地位、作用以及“两委”工作关系与权限边界划分等重大问题提出了具体解决办法，有许多創新之处。

再次，建立农村后备干部培养制度。包括农村党支部书记和村委会主任的培养。从培养的主要方式来看，包括集中在党校或农校培训、聘请专家学者进行专题讲座和聘请有经验的领导讲课等形式。从培训的内容来看，主要包括：党的路线方针政策教育，国家有关法律法规教育，广东农业、农村和农民问题专题研究与探讨，村民自治制度建设问题，乡镇党委建设问题，农村党支部建设问题等等。通过一系列培训和学习教育活动，提高了农村基层干部的思想政治素质，促进了观念转变和工作作风、生活作风的转变，重新树立了党支部的良好形象，提高了党支部的威信和号召力、战斗力，健全了农村党的组织和民主生活制度。

广东自1998年撤销管理区办事处，建立村民自治制度，虽然比全国实行村民自治制度晚了整整10年的时间，但是广东选择在各个方面来推动从行政化治理向村民自治转轨。首先表现为对于选举活动的高质量运作：精心设计选举方案，按照阶段性工作完成换届选举任务；重视组织对选举的有效领导，各地成立由市委组织部、宣传部组成的选举办公室，成立村委会选举领导小组，为选举工作建立层层的组织保障；各地市委政府重视对本地村委会选举工作的宣传发动，从（转41页）（接39页）广度和深度上开展宣传工作；从选民登记、候选人资格、依法公开选举投票几个方面严格按照法律要求组织选举；政府对于村委会选举选举出来的候选人严格把关，并在政府网上公示。其次，是对于选举活动的高标准建制：规定各市的选举工作机构和村民选举委员会的关系是指导关系而不是领导关系；选举过程中增加候选人的回避，避免村委会成员之间有配偶或直属关系；加强各地政府对村委会成员工作的监督

中国特色社会主义是由中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度构成的伟大事业。中国特色社会主义的开创和发展，是中国共产党和全国人民一道持续奋斗、探索创新的结果。九十多年来，我们党紧紧依靠人民，把马克思主义同中国实际和时代特征相结合起来，独立自主走自己的路，取得革命、建设、改革的伟大胜利，开创和发展了中国特色社会主义。

2016年是改革开放38周年，38年来，在党中央正确领导下，广东历届省委带领全省人民，高举中国特色社会主义旗帜，解放思想，实事求是，与时俱进，求真务实，以“敢为天下先”的精神和“杀出一条血路”的勇气，为全国改革开放闯路，率先进行探索和实践，走过了不平凡的历程。38年来，广东建设中国特色社会主义和改革开放的探索先后经历了改革开放先行一步和全面展开、增创发展新优势和率先建立社会主义市场经济体制、全面转入科学发展轨道和构建社会主义和谐社会三个历史阶段，正在进入全面深化改革和全面建成小康社会的新的发展阶段。总结村民自治制度在广东实践的历史经验，有利于基层群众民主政治建设。

作者：徐留金