我国生物医药产业发展扶持政策点评

我国生物医药产业发展扶持政策点评（精选7篇）

篇1：我国生物医药产业发展扶持政策点评

我国生物医药产业发展扶持政策点评

近日，国务院出台《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，《决定》要求，大力发展用于重大疾病防治的生物技术药物、新型疫苗和诊断试剂、化学药物、海洋生物、现代中药、医用材料、生物育种等创新药物大品种，提升生物医药产业水平。

中投顾问医药行业研究员郭凡礼指出，此次国务院出台的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将对我国生物医药产业带来极大的利好。这也是继08年9月国家科技重大专项“重大新药创制”启动以及09年国家出台《促进生物产业加快发展的若干政策》之后又一项对我国生物医药带来利好的政策，未来我国生物医药将得到高速的发展。

郭凡礼指出，除了以上对生物医药的扶持政策，如今最引人注目的当属《2010-2015年生物医药产业振兴规划》。生物医药十二五规划由发改委牵头，工信部、财政部、科技部等部委参与，其发展重点将落在基因药物、治疗性疫苗、小分子化学药物等。新的生物医药产业振兴规划将在年底出台，出台后将引领我国生物医药产业走向一个新的台阶。

中投顾问研究总监张砚霖指出，正是由于这些政策的刺激使得我国生物医药产业在短时间内取得了良好的成绩。09年，我国生物医药产业总销售收入达到了753亿元，其利润增长率高达70%，而这样的规模在我国整个医药产业中所占的比重仅为10%，这不仅说明了我国生物医药产业发展迅速，也说明了我国生物医药产业仍然拥有广阔的发展空间。

虽然我国生物医药取得了不错的成绩，但是仍然需要注意一些问题，包括研发经费不足、缺乏与研究院和高校的广泛合作、缺乏产业化机制、科研成果的转化率偏低以及生物医药人才匮乏等等。只有在这些方面都取得突破，我国生物医药产业才能更加快速的发展。

篇2：我国生物医药产业发展扶持政策点评

摘 要: 生物医学工程(BME)是当代最受重视、最具吸引力的高科技领域之一。我国的BME技术及产业 与世界先进水平相比尚存在着很大差距,国内市场处于被西方发达国家垄断、瓜分的状态,产 品贸易逆差巨大。在发达国家跨国公司的强力冲击下,我国BME产业在21世纪初面临着严重的 生存危机。当前,国内在技术标准、贷款担保、进口税收等方面的滞后政策,很大程度上制约 了我国BME产业的发展进程。因此,迫切需要比照发达国家经验,找出国内相关政策存在的缺 陷,有针对性地提出扶持政策,以便抓住机遇,实现我国BME产业的跨越式发展。 关 键 词:生物医学工程;政策缺陷;政策制定

生物医学工程(bio-medical engineering,简称BME)是理、工、医相结合的边缘学科,是多 种工程学科向生物医学领域渗透的产物。它运用现代自然科学和工程技术的原理与方法,从 工程学的角度,在多种资源上研究生物体,特别是人体的结构、功能及其他生命现象,研究和 开发用于防病治病、人体功能辅助及卫生保健的人工材料、制品装置、系统和工程技术。BM E是当代最受重视、最具吸引力的高科技领域之一。美国国家研究委员会于1987年发表的“ 美国生物与工程系统研究”专门报告中,提出了11个领域作为当前生物工程研究的重要领域, 其中除三个属生物技术外,其余八个均属生物医学工程。BME技术及产业是知识密集、资金密 集、多学科交叉、竞争挑战激烈的高科技领域,并与诸多高新技术产业有密切关联,能够有效 地带动嵌入式软件、集成电路、新材料等产业的发展。它是一个国家先进制造业和高科技尖 端水平的标志之一。最近几年,BME产品的国际贸易额每年以25%的速度增长,销售利润达40% ～50%[1],被认为是21世纪最活跃的新经济增长点和最被看好的朝阳产业。

一、我国BME产业的市场潜力与发展现状

以来,中国BME市场成为继美国和日本之后世界第三大市场,并且在以每年14%左右的速 度增长[2]。制药业和生物医学工程是当代健康产业的两大支柱,在20世纪90年代, 以美国为代表的发达国家BME产业与制药业的销售额比例已经达到1∶1,而在我国目前这个比 例为?1∶6[3],?这也预示着我国BME产业具有广阔的发展空间和巨大的潜在市场 。

但令人忧虑的是,我国的BME技术及产业与世界先进水平相比,存在着非常大的差距,主要产品 的技术水平与世界先进水平相差近[4]。从市场总量看,国内有近70%的医疗器 械市场已被发达国家的公司瓜分;在高档医疗设备市场,更呈现出进口产品几乎独霸天下 的局面,其中以GE、西门子和飞利浦三大医疗集团为突出代表[5-6]。业内人士透 露,我国医院90%的心电图机、80%的中高档监护设备和将近100%的高档成像设备都是舶来 品[7]。近年来,我国BME产品贸易逆差巨大且呈逐年增加的态势。

据不完全统计,仅美国一国生产的BME产品就占了全世界总量的40%以上,欧洲占了30%左右,日 本占了15%～18%,加起来几乎垄断了世界市场。而中国BME产品总产值仅占世界总销售额的2% [8]。

篇3：我国生物医药产业发展扶持政策点评

为扩大内需, 拉动经济增长, 苏州市政府出台了一系列“保增长、促发展”的有力措施, 受益于政策扶持的苏州医药产业2009年投资增资规模呈现出快速增长的势头, 尤其是外资制药企业投资增资热情高涨。

据初步统计, 2009年苏州拟搬迁、筹建、增资、扩建的药械生产企业达19家, 涉及资金超过50亿元。其中, 民营资本超过9亿元, 外资 (含台资) 达到41亿元。16家企业投资超过1亿元, 其中投资1亿～3亿元之间的有8家, 3亿～5亿元之间的有5家, 超过5亿元的有3家。在所有投资增资企业中, 不少都是世界500强企业, 如住友、惠氏、东瑞、礼来、碧迪等, 特别是美国礼来公司已在苏州工业园区购置5公顷土地, 建造苏州礼来第二工厂, 同时组建礼来中国营销公司, 项目全部建成可望为苏州医药行业新增10亿美元的销售额。所有增资投资项目涉及化学制药、医疗器械、保健器材和保健品、生物制药等多个领域, 种类齐全, 技术先进, 将大大提升“苏州制造”在国内、国际医药市场的占有率。

为了给企业发展创造良好的环境, 苏州食品药品监管部门积极做好项目跟踪, 筛选出有意向增资投资的企业和项目, 加强与经贸委等相关部门的沟通, 并为企业做好风险指导、技术咨询、法规宣传及GMP认证、GSP认证、许可证变更、产品注册、质量体系考核的现场辅导等服务, 做好企业的政策和技术“顾问”。不少医药企业特别是外资医药企业表示, 他们正是看中了苏州优惠的政策扶持、高效的政府效能以及当前低廉的投资成本才决定增资投资的。

篇4：我国生物医药产业发展扶持政策点评

1.农业政策的基本背景

20世纪60年代以来，日本政府对农业一直实行高度保护的政策。 1999年，日本出台了新农业基本法，即《粮食、农业、农村基本法》，删去了旧基本法中制约农业的自然因素、经济因素和社会因素的规定。此法中有四个理念：食品稳定供给、农业的多功能性、农业的可持续发展、农村振兴，并确立了日本农产品自给率的目标。新基本法的理论基础就是农业的多功能性，强调了农业的经济功能、政治功能、社会功能和生态功能。新基本法中包括了食品、农业和农村，从消费者角度强调了需求导向的作用，更重视市场机制作用。日本政府在农产品贸易政策、国内支持政策、粮食流通体制及农户经营体制方面进行了重大调整。在农业经营相关政策中，集中培养农业经营重点对象又是重中之重。作为培养对象的农业经营体担负着提高自给率、保证食物供给的任务因此，应把政策措施的重点放在“农业经营培养对象”上，并确定具体方法。通过加大大家庭经营规模、推进农业经营法人化进程，完善农业结构。日本期望以“认定农业者”制度推进农业结构改革，实现农业经营相关政策的目标，即确立“理想农业结构”，实现农业的可持续发展。

2.农业支持政策体系

2.1价格支持 日本农产品价格管理有五种类型：大米等管理价格制度；猪肉、蚕茧等稳定价格制度；甘薯的保证最低价格制度；牛奶、大豆等的差价补贴制度；蔬菜、鸡蛋的价格安定基金制度。大米是日本的主食，仅大米价格补贴就占整个价格补贴的70%以上。因此，大米是日本价格支持政策的核心，保护手段就是旧粮食管理法之下的价格机制，其中生产及流通一直是日本农业政策最敏感的领域。根据国内与国际形势的不同，日本对粮食管理法作了多次调整。对于其他农产品，根据其不同特性及市场反应，日本政府还制定了价格稳定制度、价格差额补贴制度以及价格平准基金制度，这些措施构建了日本较为完善的价格支持制度，在很大程度上稳定了农产品市场。

2.2收入补贴 农户直接支付制度。日本山区耕地面积占全国耕地面积的40%，由于历史原因与自然条件的限制，山区、半山区的农业发展相对落后于平原地区，针对这一问题，政府出台了《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》，对该地区的农户进行直接收入支付补贴。从实施看，要求接受补贴的村落签订“村落协议”，以村落为单位，全体农民参与；对于不能签订村落协议的地方，由单个农户签订“个别协议”，要求接受补贴的农户根据协议的规定，从事农业生产活动；灾害补贴。日本是个灾害频繁的国家。据其相关法律，灾害补贴对象主要包括：被灾害损害的公共设施及农地、农业设施。灾害补贴的费用主要是由国库承担；生产资料购置补贴。凡是按一定标准联合起来集体进行平整耕地的，在购置农业机械、构建农用设施方面的费用，50%可以从中央财政得到补贴，25%可以从都府县得到补贴，其余25%则可以从接受国家补贴的金融机构得到贷款，有些地方市町村财政还要补贴12.5%；制度贷款。日本政府的农业信贷政策主要表现在为农贷利息补贴制度。制度贷款属于长期低息贷款，按政府干预的方式不同分为三种：吸收各银行的资金投入农业，政府给予债务担保；利用农协的资金，政府给予利息补贴、损失补贴和债务担保；政府通过国家金融机构直接发放财政资金贷款。制度贷款主要用于农业政策所鼓励的生产事业，主要项目有农村渔业贷款、农业改良贷款和农业现代化贷款；农业保险补贴。由于日本的地理位置和气候条件的特殊性，农业生产经营活动对保险的需求非常强烈。日本农业保险制度的特点是由政府直接参与保险计划，并具有强制性，凡是生产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保险。保险额每年农林渔业部规定，标准产量由农业互助社按农田情况确定。稻农交纳相当于与正常年景收入10%的保险费，政府对农作物保险的保费补贴为50% ~80%。保费补贴和损失补偿对农民收入的稳定起到了重要的支持作用。

2.3一般政府服务 强化农业基础设施建设，扶持农业生产。日本政府对农业基础设施建设非常重视，设立了各种资助和补贴项目。对于农田水利建设补贴，20%用于大型公共水利设施建设，80%直接投入农田基本改造；重视农业科研推广和人才培养。日本农业科研和推广体系比较完善，科研机构由国立和地方公立科研机构、大学、民间科研机构三部分组成。中央政府和地方政府对农业科研经费的投入占农业国内生产总值的2.2%；民间科研经费占全国科研经费的40%左右。日本农业推广服务则主要通过政府改良及企业和农协的营农指导来开展工作。日本政府对加强农技推广组织建设和提高推广人员业务水平和服务水平给予大力支持，并将培养农业“接班人”纳入农业政策制定范畴；支持农协的发展。日本农协在日本农业的发展中起到了至关重要的作用。日本政府规定农协不用缴纳所得税、营业收益税和营业税。因此，日本农民加入农协可以享受到税收优惠。而且，加入农协还可享受到“捆绑式优惠”。一方面，政府给予农协的垄断权力本身就是最大的优惠，而农协的垄断又会产生更多的优惠；另一方面，农协在建设仓库、增加固定设施及进行固定资产投资等方面，可以得到政府高达80%的补贴。

3.对我国农业发展的启示

3.1构建更加具体、直接的农业扶持政策体系 通过对日本农业政策体系的分析，能看到其制度的完善，对于不同农产品的特性及不同地区的特点制定了详细的制度措施。我国也应将政策更加细化，根据不同地区的发展情况及自然条件，细化到每一种情况，严格落实。同时，在采取间接扶持农业措施的同时，更应该直接对农民进行补贴。当然由于我国有9亿农民，基数过大，国家无法对每个农民都给予大力的扶持，那么，国家可以通过对农业合作组织的大力扶持，直接补贴农民，这样也激发了农民积极加入农业合作组织的积极性。

3.2加大科研推廣力度 我国是个人口大国，我们应该充分利用这种优势，集合大家的力量，尤其是各大高校在校及未就业的大学生，将研制出的农业科研成果真正的落实到实践中，利用经过培训的合格人员将技术带到农村，教会农民如何使用。当然，要做到这一点，也需要国家的财政支持。

3.3建立完善的扶农法律体系 我国在扶农立法、监督和管理方面与发达国家相差甚远。为了确保农业的发展和农业扶持政策的实施效果，政府应加强农业立法，建立农业政策实施的检查监督机制，加强对政策实施的监控。在农业资金投入方面，制定农业投入监督管理法规，保障农业融资渠道畅通，并加强对资金使用的监督管理，增加资金流通的透明度，提高农业的投入产出效益，使政府的农业政策能够真正达到扶持农业的目的。在建立了较全面的农业法律后再对农业进行扶持，实施后，发现问题，及时反馈，再进一步完善法律。

3.4提高我国综合经济实力 日本之所以能对农业进行如此强有力的扶持，是因为它有强有力的经济支撑。我国也应该加快发展经济的步伐，提升我国的经济地位与综合国力，但这并不是建立在工业压榨农业取得的成果，而是依赖于我国广阔市场空间和巨大的创新潜力，充分调动起各企业的创新能力。如果经济进一步发展，那么我们在世界农产品的贸易中就会站在一个更加主动的位置，而不是被动地接受。

篇5：论我国水库移民后期扶持政策

一、我国水库移民后期扶持的政策依据

我国现有关于水库移民后期扶持的主要政策依据来源于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院［1991］第74号令，以下简称《条例》）和国家计划委员会、财政部、电力 工业 部和水利部联合下发的计建设［1996］526号文（以下简称“四部委文件”），其相关主要条款有：

《条例》第三条：“国家采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”；《条例》第十七条：“国家设立库区建设基金，用于大中型水利水电工程库区维护和扶持移民发展生产”；《条例》第二十条：“国家对移民扶持时间为五至十年，自移民安置规划实施完毕之日算”“；四部委文件”规定：“为了做好库区移民工作„„设立后期扶持基金，用于扶持库区移民发展生产和解决遗留问题„„”。

二、水库移民后期扶持的原因

寻本求源，为什么需要对搬迁安置后的水库移民进行后期扶持？而且，国家还从政策上对后期扶持做出明确的规定，究其原因，主要有：

首先，水库移民是否得到妥善安置的标准是：移民生活是否逐步达到或超过原有水平。根据我国有关移民条例的规定，现阶段我国水库移民安置采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的办法。也就是说，国家对移民的财产损失给予一定的补偿、补助，这是由我国现阶段 社会 经济 发展水平和国家经济承受能力所决定的。在这一宏观政策指导下，现阶段在我国水库移民处理概算中，各种补偿标准相对较低。如果仅靠前期补偿、补助来恢复移民原有生活水平，难以办到。实践证明，只有在全部安置规划实施完毕，并经必要的扶持，移民才能逐步达到或超过原有生活水平。这是现阶段我国对水库移民进行后期扶持的根本原因。

其次，在水库移民淹没处理补偿中，虽然对移民被淹没实物给了一定补偿，而且，随着我国对水库移民问题的逐渐重视和我国社会主义市场经济制度的不断完善，我国水库移民各种淹没补偿标准渐趋科学和合理。但必须看到，一些财产给移民带来的长远收益可能远大于相应补偿。水库移民是非自愿性移民，是局部社会区域范围内的各种社会关系和构成要件受水库淹没 影响 而被强制性解体，并人为进行重组的过程，它不可能完全按照社会经济内在的 规律 性而进行。在水库移民搬迁安置过程中，受水库淹没影响，一些移民在失去原有实物性生产资料的同时，也失去许多非实物性资源，如邻里社区帮助、受雇增收、就业和创业机会等等。并且，他们对这些资源长期以来形成的“熟悉”和“适应”也被无情地剥夺，而被迫去接受和适应新的环境和事物。这无疑加大了他们将来的机会成本，增加了他们收入降低甚至是陷入贫困的风险。因而，从这一意义上说，仅对移民进行实物性补偿是远远不够的。所以，在搬迁后的一段时间内，他们应该而且需要得到扶持和帮助，尤其在生产发展方面，以便能够尽快“适应和熟悉”新的社会环境、新的生产方式，逐步获得新的收入，创造新的经济来源来恢复他们原有生活水平。如在小浪底水库库区一些移民，搬迁前人均耕地较多，广种薄收，种植结构简单，无需专门技能和更多投入，可保殷实无忧，搬迁后人均耕地很少，仅靠种地已不可能维持他们原有生活水平；还有一些移民，原可到附近煤矿打工，有的本身就是小煤矿主，收入很是理想，搬迁后，这些得天独厚的条件不复存在，而他们本身没有专长。这些移民，安置后生活水平的波动是不可避免的。对他们而言，后期扶持是必需的。

第三，由于水库移民项目的特殊性，其工程对象是“人”，是“社会”，这决定了它是一项十分繁杂的社会化系统工程，其专业性、政策性和群众性都很强。相对于一般概念上的土木工程而言，其实施难度更大，受外部环境影响更直接，可变因素更多，不可预见问题更复杂。这导致：①其实施效果，尤其是生产安置实施效果，要完全达到规划设计要求难度很大；②一些项目尤其是生产开发项目，实施后不能马上或不能完全发挥规划的预期目标和工程效益。这些都直接影响到移民生产、生活水平的恢复和提高。具体工程实施情况清楚地表明这一点（由于移民工程的特殊性，这些问题不可能完全靠加强实施管理来解决）：小浪底库区一期移民安置验收资料显示，生产措施及二、三产业项目普遍存在落实不够理想的问题，义马市狂口村移民已安置人数仅占规划数的60％；由于移民建房、搬迁时间集中和大旱等原因，原有农副业无法正常生产经营，新的工副业尚未建成投产或发挥效益，部分移民粮食和经济收入有所下降，生活困难，需尽快给予扶持和帮助。

三、现有政策适合我国国情

首先，我国是社会主义国家，各级政府代表着最广大人民的根本利益，国家建设是为了全社会的可持续发展，是为了提高最广大人民的生活水平。因而，在水库移民搬迁安置过程中，虽然国家采取后期扶持与前期补偿、补助相结合的办法来安置水库移民，各项补偿标准较低。但人民群众尤其是移民，能够正确处理国家、集体和个人利益之间的关系；移民区和移民安置区的利益能够自觉服从于国家整体利益安排。这是我国现阶段移民安置办法能够顺利实施的坚实基础，这一优越性，是其他社会制度所无法比拟的。

其次，后期扶持政策有利于我国水利水电事业的快速发展。现阶段，我国仍处于社会主义初级阶段，国家综合经济承受能力有限，而一般水利水电工程投资巨大，尤其是像小浪底这样有着巨大的社会经济效益的水利枢纽工程，如果要在短期内一次性投入大量资金，可能存在方方面面的制约因素，就会在某种程度上限制水利水电事业的快速发展，制约水利工程。而后期生产扶持与前期补偿、补助相结合的移民安置政策则正好在某种程度上缓解了这一矛盾。

再次，后期扶持政策有利于移民的长治久安。现阶段，一个不可回避的事实是，绝大多数水库库区移民知识水平较低，他们参与市场竞争、寻找新的就业机会、创造新的收入来源的能力有限。这一点，在很大程度上制约着移民生产的顺利恢复和发展。另外，工程实施情况表明，生产补偿资金大量集中到位，常常被用于眼前的消费和村镇建设，或是在发展生产上好大喜功，盲目上项目。通过后期生产扶持的办法，能够弥补这些不足和避免不必要的风险。实践证明，通过后期生产扶持的办法，在移民生产生活水平的恢复过程中，能够充分发挥我国社会主义制度的优越性，很好地利用各级政府的职能。根据政策规定，后期生产扶持是在移民得到安置后，在各级政府及相关部门具体的引导调控下，一个相对长期稳定的对移民生产恢复和发展的投入阶段。它是在移民得到妥善的生活安置后进行的，避开了搬迁建设期。并且，移民一般都具备了基本的生产发展基础，并对新环境有了初步的认识和熟悉。所以，它能够从各方保证移民生产恢复发展措施得到科学的引导、规划、论证和评估。

篇6：我国生物医药产业发展扶持政策点评

发布者：发布时间：2011年11月6日 作者：来源：新华网

“十二五”期间，我国将探索对沼气工程发电上网、提纯罐装、热能回收、沼肥利用等开展补贴，引入清洁发展机制，统筹沼气工程环境治理、能源利用、肥料生产等多重目标，实现可持续发展。

这是农业部副部长张桃林４日在北京举行的中德沼气合作战略研讨会上说的。他还表示，将健全沼气工程设计、施工和技术服务相关制度，营造更好的市场条件和商业环境。

据统计，２００３年以来我国累计投入了２８５亿元农村沼气建设资金，已形成了户用沼气、养殖场大中型沼气工程、养殖小区和联户沼气工程、秸秆集中供气沼气工程、农村中小学校沼气工程等共同发展的新格局。２０１０年全国沼气用户达４０００万户，受益人口１．５５亿人。

张桃林说，“十二五”期间是我国调整能源消费结构、实现到２０２０年非化石能源占能源消费总量１５％目标的关键时期，也是生物质能发展的战略机遇期。我国具有丰富的农业生物质资源，可以能源化的资源量约为３．５亿吨标准煤，发展潜力巨大。今后国家将继续把沼气工程作为生物质能发展的战略重点，进一步完善扶持政策，拓宽原料来源和应用领域，加大建设力度，为改善农民生活和发展农村经济提供优质、清洁、可靠的能源保障。

篇7：我国生物医药产业发展扶持政策点评

法国政府对边远贫困地区和弱势群体的义务教育扶持政策总体上可以分为三类, 一类侧重于对边远贫困地区的教育扶持, 另一类侧重于对弱势群体的教育扶持, 第三类是基于“共同基石”和“方向指导”, 以确保所有学生成功的教育。

一、对边远贫困地区的教育扶持政策

(一) “教育优先区”政策:促进贫困地区基础教育优先发展

20世纪70年代以来, 受经济危机的影响, 法国的社会矛盾进一步凸显出来, 失业和社会不平等问题加剧, 在教育方面主要表现为学生的学业失败具有明显的地域和阶层色彩, 即贫困地区和社会中下层学生的学业失败比例远远超过全国平均水平, 大部分学生义务教育结束后进入了职业学校和技术学校, 而且呈现出日益扩大的趋势 (见下页表) 。面对日益严峻的两极分化现象, 法国政府于1981年制定并实施了“教育优先区”政策。

“教育优先区”政策遵循“给予最匮乏者更多、更好”的原则, 对依据一定标准确定的学生学业失败率最高的区域实施特殊的教育政策, 以提高教育质量, 减少学生学业失败, 缩小地区教育差距, 促进基础教育均衡发展。一般来说, 教育优先区的确立主要依据学校外部环境和内部环境两部分。学校外部环境主要包括学校的地理位置、社会环境、学校所在地区的经济水平、学生家长的职业等;学校内部环境主要包括:学前教育入学率、小学与初中入学率、辍学率、外籍学生的比重、学校的教育质量等。政府对教育优先区的评审通常每三年一次, 一旦教育优先区的各项教育指标达到了国家规定的标准, 该地区就不再享有各种优惠政策。从1982年法国政府首次设立363个“教育优先区”开始, 到2001年, 法国的教育优先区为706个, 教育优先网为808个, 覆盖了8, 551所中小学, 含1, 260所中学, 其中1, 085所为初中, 涉及675, 000名中学生。[2]

在教育优先区, 政府通常会采取以下措施予以特别支持。一是增加教育经费拨款。法国国民教育部既为各级中小学追加了专门经费, 也为教师增加了特别津贴。一般来说, 教育优先区的生均教育经费要比其他区多10%~15%, 在教育优先区任职的教师每年都可以获得政府的额外津贴。二是增加教师数量。比如, 教育优先区初中教师与学生的平均比例为1∶21.2, 而非教育优先区的这一比例为1∶23.2。[3]教师数量的增加, 有助于缩小班级规模, 增加对学生的个别辅导。三是强化早期教育。法国政府鼓励教育优先区内2岁的儿童进入母育学校, 使他们较早地接受正规的学前教育, 以弥补因家庭环境带来的不足。

“教育优先区”政策为人们认识与实践教育均衡发展提供了一种全新的思维方式, 促使政府把最大的努力放在最需要关心的那部分人上, 有力改善了边远贫困地区的教育环境, 在提高贫困地区教育质量、促进教育均衡发展等方面起到了积极作用。法国教育部的评价也指出, “整体而言, 受访校长中大多数总评‘令人满意’, 在学业成就上有拉近的可能”。[4]

(二) 统一的教师流动制度:促进基础教育师资均衡

早在20世纪80年代末, 法国就实行了教师国家公务员制度, 建立了严格的教师培养与入职制度。[5]教师作为公务员就意味着必须服从国家统一的调配。法国教师流动中的统一调配政策是法国保障各地师资均衡, 实现教育公平的又一重要举措。进入21世纪, 法国政府对教师分配体制进行了相应改革, 将教师的流动分成学区间流动和学区内流动两个阶段:教育部首先汇总各学区/省上一年的入学率、师生比等信息, 然后根据教学大纲将教师岗位编制分配到各学区/省 (一般情况政府会考虑适当提高贫困地区或社会问题较为严重地区的学校师生比) , 此后教师就可以在规定时间内登录网站建立个人档案并递交换学区/省的申请。在学区间配岗完成后, 各学区区长与学监再根据本学区的教学需求和预算进行学区内的教师岗位分配。[6]

法国教育部针对中小学教师的流动还设置了专门的评分标准, 评分标准主要包含法定特权 (与配偶工作地点接近、身体残疾) 和个人职业情况 (工龄、岗龄) 两部分, 此外还有个人的申请次数、学区个别学科的特殊需求等加分项目。

虽然法国教师作为公务员实行单一的工资制, 但是政府对愿意到边远地区工作的教师提供了额外的岗位津贴。从1994年起, 对初次分配到“教育优先区”的教师, 政府每年为每人提供12, 594法郎特殊补贴, 连续补贴三年;对于愿意流动到“教育优先区”任教的教师, 每年政府为每人提供6, 741法郎的特殊补贴。

教师流动是对教师资源的二次配置, 可以纠正初次配置中因种种问题产生的师资不均衡现象, 实现了学区内和学区间教师的合理流动, 在很大程度上保障了基础教育阶段师资水平的相对平等, 有效促进了基础教育的均衡发展。

(三) “学区松绑”政策:赋予家长新的教育选择权

1963年法国政府实施的“学校布局图”制度本是为学生提供平等的教育机会, 促进教育公平, 然而在实施过程中暴露出严重的两极分化现象, 往往会使同一阶层的子女处于同一区域、同一学校, 在一定程度上造成了社会阶层的固化。为了缓解因“学校布局图”制度带来的新的教育不公平现象, 从2002年起, 法国政府逐渐放宽了学区限制, 并承诺在学校的承受能力之内, 应尊重家长选择学校的权利, 每个家庭有权让他们的孩子跨学区转到他们选择的学校学习, 以促进社会的多元融合。

对于择校中可能出现的超额问题, 法国政府要求严格按照“优先标准”进行审批。“优先标准”主要涉及残疾学生、优秀奖学金和助学金获得者、选修特别科目者、已有兄弟姐妹在所要求学校就读者、居住在要求就读学校附近者等。具体情况为:“根据教育部的规定, 学区总长负责审查每个申请分区以外学校的请求, 唯一限制是接收学校的招生能力。地方政府运用AFFEL.net软件系统来筛选申请, 主要依据是报名的学校、家庭住址、家庭状况、是否奖学金生、是否残疾等指标, 自动生成筛选结果。2007年入学时, 全国共有13, 500份申请, 其中巴黎地区2, 500份。申请初中学校的批准率为77%, 高中的批准率为67%。”[7]

“学区松绑”政策是为了克服因就近入学产生的教育不公平现象, 赋予了家长重新选择学校的权利, 并通过公开透明的政策消除择校中可能出现的不公平现象, 受到许多学生家长的欢迎。

二、对弱势群体的教育补偿政策

(一) 建立辅导制度:实施对弱势群体的补偿教育

为了减少边远地区和贫困家庭出身的学生学业失败现象, 法国政府早在“哈比改革”中就明确提出要对起点上有困难的学生采取重点帮助措施, 并第一次在学校系统中规定了“辅助活动”。1977年, 法国教育部要求各初中与小学设置补习课与加深班。1981年颁布的《教育方针法》中进一步规定:“所有小学必须对在法语和数学学习方面遇到困难的学生进行补课或个别辅导, 所有初中必须对在法语、数学和现代外语学习上有困难的学生进行补课……政府通过拨专款的方式予以支持, 专款主要用于支付辅导教师的工作报酬。”[8]1989年《教育方向指导法》附件报告提出, 家长要与学校重新合作, 结合学生的情况给予具体辅导。2008年法国小学教育改革中将设置辅导课与假期补习班作为消除弱势群体学生学业失败的重要举措。辅导课是在确保所有学生周课时为24小时的前提下, 为有学习困难的学生单独开设2小时辅导课, 由教师对学生进行个别或小组辅导;假期补习班是为四、五年级贫困学生免费开设的, 由志愿者教师对学生补习数学和法语。2011年法国政府实施的“中小学创新与成功计划”进一步提出, 要对中小学生, 尤其是在小学毕业年级的弱势群体学生开设补习课。

随着教育均衡发展呼声的日益提高, 法国政府逐渐形成了一套由政府组织的、制度化的辅导制度, 并尝试通过建立补偿机制, 减少因社会背景和家庭出身不同而产生的学生学业失败现象, 以更好地保障每一个学生学习机会的均等。

(二) 设置教育成功个人项目:引导学习困难儿童逐步走向成功

针对学习困难儿童, 尤其是弱势群体的学习困难儿童, 法国教育部2005年颁布的《学校未来的导向与纲要法》附加报告提出, 通过设置教育成功个人项目, 给予学习困难儿童特殊帮助。按照项目要求, 对通过教育评估确定的学习困难儿童, 学校要与学生或者学生家长共同签署《教育成功个人契约》:“这份文件具体说明校内外的辅导措施, 学生进展评估过程和家长监督的责任。项目的实施通常由学校教师负责, 但学区督学将安排经过特殊培训的教师参与辅导, 必要时也会请医生和心理顾问共同参与。为此, 国家将在2006~2008年间, 每年为小学增拨10, 700万欧元, 为初中增拨13, 200万欧元的专项经费。”[9]教育成功个人项目针对学生知识和能力上的差异, 将实施分组补课, 采取不同的步调来加强薄弱环节的教学, 以满足不同学生的学习需求, 进而提高学习效率, 引导他们走向成功。

三、为了全体学生成功的教育政策

(一) 强调共同基石:追求更为公正的学校

从“统一学校法案”到“哈比教育改革”, 法国的教育政策集中在统一学校方面, 以确保每一个儿童都接受共同的教育, 为此, 法国义务教育阶段的学校遵循统一的教学计划, 提供共同的教育。1989年, 法国通过的教育法再次肯定了统一的教学计划在确保每一个学生掌握基本知识和基本技能以及促进教育公平中的重要作用。

所谓“共同基石”主要是指义务教育阶段的学校应确保所有学生掌握共同的知识与文化, 使他们成为合格的公民。即“在尊重各个学科逻辑的前提下, 考虑到学生作为一个人, 这些学科应该在其身上获得统一”。[10]《学校未来的导向与纲要法》中将“共同基石”看作是追求更为公正的学校的重要条件, 明确提出了每一个学生都必须具备“必不可少的共同基石”, “必不可少的共同基石是知识、能力和行为准则的整体, 它不等同于学校课程的全部内容, 而应当包含着21世纪生活所必需的要素”。[11]也就是说, 为了全体学生成功, 并不是要求每个学生都能达到最高的学历水平, 但是每一个人在法语与数学、外语与信息技术、人文与科学素养等方面都应具备必要的知识、技能和生存态度。

“共同基石”不仅实现了课程的统一, 也使得学校将“让所有学生掌握基本技能和学科知识作为一个普遍性法则, 强调以平等的权利和相同的方式对待所有的学生, 实施面向全体学生的教育, 并尽可能地使学生的知识和能力提高到最高水平, 帮助他们更好地适应未来生活, 以追求公正的学校教育”。[12]

(二) 加强方向指导:追求“有差别”的教育公平

如果把“共同基石”看作是通过实施共同教育、扩大教育的文化基础来促进教育的均衡发展, 那么“方向指导”则是通过实施差别教育、发展学生的个性来促进教育均衡发展。因为“由教育民主化带来的‘学校公正’, 将会使每一个人都能谋得与其能力相应的位子, 最大限度地各得其所”。[13]

法国1938年颁布的《职业方向指导和职业义务教育法》就正式建立了方向指导的有关制度, 1947年的“朗之万—瓦隆计划”中明确提出“所有的儿童不论其家庭、社会和种族出身如何, 都享有平等的权利, 使个性得到最大限度的发展”。[14]为此, 计划提出了先学业定向后职业定向的基本原则, 其中学业定向主要指的是对11~15岁的儿童进行的方向指导教育。1959年戴高乐政府的教育改革在初中阶段设立了为期两年的“观察期”, 在确保学生学习共同基础的同时, 为学生的进一步学习提供方向指导。1975年的《教育法案》明确提出, “为了促进机会均等, 应采取适当的措施, 尽可能使每个儿童按照其能力接受不同类型和不同水平的学校教育”, 首次以法律的形式体现了根据学生能力的不同实施不同类型、不同水平的教育是促进教育公平的重要举措。1989年颁布的《教育方向指导法》指出:“应使每个人的受教育权利得到保证, 以便使他们的个性得到发展, 使他们的起始教育和继续教育的程度有所提高, 使他们能够进入社会生活和职业生活, 并使他们能够体现其公民资格……各级各类学生均可根据自己的意愿和能力, 并在家长、教师以及能胜任工作的学业与职业方向指导人员帮助下, 确定自己在中等和高等教育阶段的学业方向及职业方向打算。”[15]“面向2010年的新高中”方案将如何更好定向、赋予学生更多的选择机会作为其改革的三大目标之一。“新的改革方案试图在定向前给予学生更加完备的信息和更加个性化的咨询。除此之外, 它还在不同年级课程设置方面、学生的补习方面为学生转换专业提供便利”。[16]

在“共同基石”的基础上加强方向指导, 有助于减少学生学习中的盲目性, 使学生充分认识自己的兴趣、能力与个性特点, 选择适合自己的教育, 最大限度地促进学生的个性发展, 体现了教育过程和教育结果中的机会均等, 实现了教育民主。

四、启示与借鉴

参考和借鉴法国在义务教育均衡发展中的主要举措, 对于缩小我国城乡与校际教育差距, 促进义务教育均衡发展具有重要的参考价值。

(一) 设立教育优先区, 促进贫困地区和薄弱学校优先发展

“教育优先区”政策是法国为确保所有学生在教育过程中享有相等的教育机会而采取的最重要、最有效举措。我国地域之间、城乡之间存在着严重的教育不平等现象, 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010~2020年) 》提出, 要“把促进教育公平作为国家基本教育政策”, 而教育公平的重点是促进义务教育的公平, 主要举措是优先加快革命老区、民族地区、边疆地区的义务教育发展速度, 提高弱势群体的教育质量。近年来, 我国政府虽然采取了诸如“西部地区‘两基’攻坚计划”、“农村中小学现代远程教育工程”、“特岗教师计划”等举措, 但投资力度不够, 缺乏统一规划, 投资效益不高。鉴于此, 可以考虑通过政府行为, 优先在革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区设立教育优先区, 制定严格的入选条件指标和评审程序, 对确立的教育优先区, 建立由当地师范大学与地方政府联合协作的义务教育发展机制, 加强“基地培训”, 实行现场指导, 逐步提升教师应用于教学实践工作中的知识和技术水准;建立以中央财政拨款为主的“教育优先区学校发展特别扶持基金”, 增加对教育优先区的财政拨款, 加快学校建设与发展;继续实施“特岗教师计划”, 适当扩大特岗教师比重, 缩小教育优先区的生师比, 切实提高薄弱地区和薄弱学校的教育质量, 缩小教育差距。

(二) 实施教师定期流动制度, 促进区域内师资均衡

建立合理、规范的教师流动制度, 是促进教育均衡发展, 实现教育公平的重要条件。我国教育部虽然鼓励教师到困难地区学校任教, 一些地方如武汉市也初步规定中小学教师在同一学校任教不得超过6年, 但是都没有形成一套完善的教师定期流动制度。为此, 借鉴法国经验教育部可制定中小学教师定期流动制度, 明确教师流动的条件、程序与待遇保障, 强调教师流动的义务性;省级政府和省级教育行政部门可制定适合本省实际情况的中小学教师流动实施细则, 内容包括教师的工作年限、业务水平、身体状况、在职研修等;县级政府和县级教育行政部门应根据本县实际情况制定具体的中小学教师流动实施方案, 包括流动区域的选择、人员的确定、职称职务晋升加分标准与福利待遇保障等, 并创设条件消除因教师流动带来的后顾之忧, 确保教师流动合法、合理、合情, 以有效改善因历史条件与初次配置产生的师资不均衡现象, 实现教师资源的合理配置。

(三) 建立贫困地区学生学业辅导制度, 提高贫困地区学生学业质量

我国政府长期以来采取了诸如寄宿制学校建设、免费午餐等措施来提高贫困地区和弱势群体的教育质量, 然而, 这些举措在促进教育均衡发展中的作用甚微。针对我国贫困地区和弱势群体教育发展的需要, 鉴于目前政府在禁止组织学生集体补课、有偿补课等方面“一刀切”的做法, 建议教育行政部门借鉴法国经验因地制宜, 适时适地建立灵活的贫困地区学生学业辅导制度, 尤其是在革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区建立由政府主导的、制度化的学生学业辅导制度, 充分利用周末、寒暑假等时间, 组织支教教师、当地骨干教师、部分志愿者对学生进行个别或小组辅导, 以切实提高贫困地区和弱势群体的教育质量, 促进义务教育均衡发展。

(四) 建立学生发展指导制度, 实施“有差别”的均衡

法国在学生发展指导方面已经形成了由国家教育与职业信息局、信息与方向指导中心、学校班级委员会等组成的组织与管理机构, 通过对学生发展方向的指导, 既使每个学生的受教育权得到保证, 也使他们的个性得到发展。学生发展指导制度的建立, 为满足学生的个性发展、提高教育质量起到了重要作用。我国基础教育阶段还没有对学生发展进行指导的专门机构和专职教师, 对学生的指导主要以管理为主, 零散于教学活动和班主任工作之中, 具有随意性、非专业性等特点。基于此, 建议政府和教育行政部门制定学生发展指导制度, 在人员配置、经费投入、物质保障等方面作出明确规定, 通过制度建设确保学生发展指导工作的科学性、合理性与规范性, 并藉此保障每个学生选择适合自己的教育, 最大限度地促进其个性发展, 从而打破我国长期以来形成的、受“考试文化”影响的教育的“唯升学取向”, 在确保学生学习连贯性的同时, 满足学生发展的多样性, 真正体现并且保障教育过程的机会均等, 实现教育民主。

参考文献

[1][8]邢克超.战后法国教育研究[M].南昌:江西教育出版社, 1993.138.151.

[2]王晓辉.教育优先区:“给匮者更多”—法国探求教育平等的不平之路[J], 全球教育展望, 2005, (1) :73~75.

[3]王晓辉.为了社会和谐:法国教育的若干政策取向[J], 比较教育研究, 2008, (4) :64~67.

[4]吴明清.教育优先区计划之检讨与规划研究[D].台北:国立台北师范学院, 1997.42.

[6]刘敏.以教师流动促进教育均衡——法国中小学师资分配制度探析[J], 比较教育研究, 2012, (8) :51~55.

[7]王晓辉.学校分区图——法国教育均衡的政策工具[J], 比较教育研究, 2010, (12) :53~57.

[10]汪凌.掌握知识和能力的共同基石——法国基础教育课程改革趋势[J].全球教育展望, 2001, (4) :32~39.

[9][11]王晓辉.法国新世纪教育改革目标:为了全体学生成功[J], 比较教育研究, 2006, (5) :22~27.

[12]Marilyn Osborn, Patricia Broadfoot.Social Class, Educational Opportunity and Equal Entitlement:Dilemmas of Schooling in England and France[J].Comparative Education, 1997, (3) :375~393.

[13][14][15]瞿葆奎.教育学文集·法国教育改革[M], 北京:人民教育出版社, 1994.74.74.651.