郑功成论文

2024-04-19

郑功成论文（精选6篇）

篇1：郑功成论文

郑功成谈《社会保险法》

自2003年当选十届全国人大代表并成为常务委员会委员，郑功成便开始在全国人大呼吁社会保险立法之事，并多次提交制定社会保险法的议案；2007年4月，郑功成的一篇《关于社会保险制度改革与立法中若干问题的看法》，递交到了国务院领导手中，得到高度评价；同年12月，在《社会保险法》首次审议后，郑功成即应邀为常委会全体组成人员做《社会保险制度建设与社会保险立法》专题报告；在《社会保险法》立法前后四次审议中，郑功成每次均提出了建设性意见。其可谓这部法律出台不折不扣的见证者和推动者。

2010年11月11日，《社会保险法》通过的第13天。记者如约于下午3时赶到了中国人民大学。在一办公楼前苦等1个小时后，满面微笑的郑功成出现在走廊尽头，腋下夹着厚厚的教学资料。《社会保险法》的通过，令其心情大好……

“四审稿依然有改动”

记者：从1994年《社会保险法》列入立法规划，可谓16年磨一剑，2010年10月28日《社会保险法》终于获得全国人大通过成为正式法律。在以往的采访中，你一直希望《社会保险法》快一点出台。你的笑容好像已经告诉了我你的心情。

郑功成：的确来之不易。由于社会保险是我国社会保障体系中的主体性制度安排，也是涉及全民切身利益尤其是劳资双方与政府责任的领域，这就决定了《社会保险法》是中国社会保障体系中最为重要的一部法律。作为一部民生法律，《社会保险法》保障的是劳动者的福利权利，化解的是劳资矛盾，调节的是初次分配中的利益格局，维护的是社会稳定与社会和谐，它构成了整个社会保障制度的核心。正是因为社会保险具有这样特殊的地位，它才在任何国家都是事关基本民生的重大制度安排。

记者：2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，在宪法的第十四条中增加了一款新的内容：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”此次《社会保险法》得以通过，是否意味着宪法中的这句话将更有力量？

郑功成：通过立法，社会保险关系上升到了法律规范的层面，劳动者宪定的社会保障权利才被具体的法律化了。我国宪法是规定了国民享有社会保障权利的，但如果没有具体的法律保障，这种宪法确定的权益就可能流于纸面。同时，法律的制定，责任主体各方才能确切地明了各自的权利和义务，被社会保险所覆盖的人群才会真正享有确切的稳定的安全预期。与过去社会保险领域没有法律而只有行政法规、规章甚至政策性文件相比，《社会保险法》显然在更高的层面上对劳动者的福利权益进行了保障。记者：在任何一个国家,立法都是不同社会群体博弈的过程。《社会保险法》经过四审才得以通过，充分说明了这种博弈的激烈。我知道，在这个过程中，你的很多建议得以采纳。不知道四审您是否有“新的收获”？

郑功成：准确的说法应当是在立法机关历经五稿，因为第十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过的《社会保险法》较四审稿又做了一些修订，这在以往立法中是少见的。我在四审中提出的意见中就有两条被吸收了，一条是针对第64条第三款的，原文是“基本养老保险实行省级统筹，逐步实行全国统筹”，我认为这样规定不妥，它不仅让人误认为省级统筹是法定层次，而且将直接影响全国统筹的推进，因而建议删除“实行省级统筹”六字，直接规定为“基本养老保险逐步实行全国统筹”，这样就从法律上明确了基本养老保险是全国统筹，这是法律明确的要求；一条是针对第72条第一款的，原文为“社会保险经办机构„„可以在本统筹地区设立分支机构，在社区、街道、乡镇设立工作站点。”我认为不宜这样规定，它容易导致现行条条分割的行政格局延伸到乡镇，这不符合基层政务走向集中开放式服务的趋势，社会保障体制在上层可以按照部门分工，但在基层却要尽可能地方便服务对象，尽可能设置综合办事网点，因此，我建议删除“在社区、街道、乡镇设立工作站点”而代之以服务网点。上述两条意见均被采纳，最后通过的《社会保险法》即是这样规定的。由此可见，《社会保险法》的立法还是比较审慎的。

“这的确是一个里程碑”

记者：《社会保险法》的出台，与《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等构成了我国劳动和社会保障法律的顶层架构，您如何看待《社会保险法》出台的重要意义？

郑功成：《社会保险法》的出台，是我们国家改革开放以来，社会保障制度建设开始走向法制化轨道的一个标志。将其称之为社会保障制度建设的一个里程碑是不为过的。它的标志性意义在于，我国的社会保险制度由长期的实验性阶段正式走向定型、稳定和可持续发展阶段。

同时，我认为《社会保险法》也是中国法律体系中社会法部门十分重要的一部支架性法律，它甚至可以被看成是中国特色社会主义特色法律体系形成的重要标志。我国的法律体系由宪法和行政法、刑法、民法、经济法、社会法、诉讼法等七个法律部门组成。由于多方面的原因，在这七个法律部门中，社会法建设相对薄弱。《社会保险法》的出台，改变了这个状况。

记者：《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》意在促进就业以及规范劳动关系，《社会保险法》的出台，对于劳动者来说将有哪些意义？郑功成：《社会保险法》本质上是劳动者的权益法、福利法，是专门维护劳动者权益，解决劳动者后顾之忧，并增进劳动者福利的法律。它突出以劳动权利为基础，实行权利义务相结合并由用人单位与劳动者缴费形成各项社会保险基金，以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面的后顾之忧为目标，为促进劳资关系和谐和维护劳动者福利权益提供了法律保障。就业和社会保险是劳动者的两项基本的权利。首先，社会保险权利与就业权利是并行的。其次，社会保险权利是就业权利的保障。有人说，就业权是社会保险权实现的前提，但社会保险权实际上更利于促使劳动就业权利的实现。有了就业，有了工作，不等于解决了后顾之忧，这是一个不等式。劳动者有了就业，而没有社会保险，就不能合理分享到社会分配当中其应享有的份额。我以前说过劳动的三种境界：劳有所得、劳有所值、劳能共享。而劳有所值、劳能共享是与社会保险密切相关的。对于劳动者而言，合理的薪酬体系应该包括工资、社会保险和职业福利，高工资并不等于解除后顾之忧，只有强化社会保险制度，才能在更好地调节劳资之间的利益格局的同时，增进劳动者的福利。社会保险权利的落实，实际上是完善了劳动者的劳动报酬权，它构成了劳动者劳动报酬中很重要的一部分，对于促使初次分配在劳方、资方以及政府三方之间的利益格局更加公平合理具有重大意义。其三，《社会保险法》规范的内容和权利实际上已经超越了《劳动合同法》、《就业促进法》，因为规范的范畴已经超越了劳动和就业的范畴，比如医疗保险与养老保险都是覆盖全民的。《社会保险法》不仅赋予了劳动者社会保险权，也赋予了城乡居民相应的社会保险权。

“《社会保险法》有四大特点”

记者：《社会保险法》在内容上除了对现行一些制度进行了规定，是否也有一些创新性和前瞻性的规定，您印象最为深刻是什么？或者说，这部法律有哪些特点？

郑功成：我认为，《社会保险法》具有如下一些特点。首先，它是一个综合性的法律，分别对五大社会保险制度进行了规定。而在国外，一般都是单项立法的。

第二个特点是它具有发展性。从内容上来看，我们可以发现，长期实践基本成熟的制度已经上升到法律规范，另一方面，没有成熟的内容虽然没有上升到具体、清晰的可操作的法律规范，但也规定了它的目标性和方向性。比如统筹层次，《社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”再比如社会保险的征缴问题，《社会保险法》规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”

第三个特点是它具有特殊性。《社会保险法》的一些内容充分考虑到了中国的国情，做出了一些特殊性规定。《社会保险法》第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金。”允许“补缴”的规定，在国际上一般是比较少见的。这实际上是对改革过程中，一些利益受损者（下岗职工等）的一种补偿。再比如视同缴费的问题，《社会保险法》第十三条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”视同缴费的问题解决的也是特定的问题，这在国外也是少有的。

第四个特点是它具有创新性。《社会保险法》表明，我们国家的社会保障体系走上了一条保险型的道路，不可能走福利国家的道路，强调的是权利和义务的紧密结合。比如养老保险的统账结合的模式，从国际上来看，它具有创新性，《社会保险法》把它上升到法律规范的层面。此外，《社会保险法》涵盖了非就业者的城乡居民，这在全世界也是比较少见的

“授权条款多是可以理解的，但也有遗憾”

记者：社会保障的制度关系到亿万人民的切身利益，同时又关系到政府、企业和个人的责任，几乎在所有的国家都是立法先行，就是先制定社会保障方面的法律，然后再确立制度，是以法律确立制度，而我们则是经过不断的摸索，在现行制度已经矛盾重重的情况下，出台了这部法律，并且授权条款很多，您如何看？郑功成：社会保险的国际普遍规律都是先行立法，通过立法确立制度，然后才能实施。我国建国初期也是先立法，出台了《劳动保险条例》。但由于改革开放这30年，我们走了一条渐进式的改革之路，决定社会保险的经济的社会的乃至政治的很多因素，都处于渐变的过程当中，所以社会保险的改革也不可能采取先立法后实施的国际惯例路径走过来。社会保险的改革必然不能背离国家大的改革背景，所以要先试点后推行。但我们也应该认识到，经过20多年的改革，社会保险制度不能总是试而不定，而是急切需要进入定型、稳定和实现可持续的发展阶段。因为一种社会保障制度如果长期试而不定，不仅直接损害着制度的严肃性与可靠性，也给各地追求制度变革中的“过度创新”创造了条件，以往几乎每一个社会保险项目在全国各地都会出现多种“模式”，这在早期可以理解，但这种现象长期存在就绝对不是正常现象，因为它只能给未来的制度整合埋下重大隐患，时间愈长，代价愈大，只有及时将其上升到法律层面才能保证制度走向稳定，并在稳定的基础上走向定型，并且不断完善。

记者：渐进式改革也是一把双刃剑，长期试点遗留下来的矛盾，变成了许多授权条款。我发现，从二审稿的十几处授权条款在三审稿中只剩五处,到最终的法律又增加到20多处,应当说立法背后的博弈异常激烈。而舆论现在诟病最多的正是这些授权条款。

郑功成：授权条款的确偏多了一些，这是《社会保险法》的不足之处。但这个缺陷是可以理解的，因为这些授权条款的确也不适合用法的形式固定下来。比如养老保险的费率问题，好像还没有一个国家的社会保险法不规定费率的。但我们的社会保险法为什么就没规定呢？因为我们还没有实现全国统筹。由于各地经济水平差异较大，缴费比例、养老制度也各有千秋，要在制度没有全国统一的情况下统一保险费率、降低费率，当然有难度。所以这个法律目前回避了费率。因为必须下降，下降有多大的空间，还要进一步研究。

在这些授权条款中，有的是因为制度还有不成熟的地方，还需要进一步明确，这个是可以理解的。但一部分授权条款不是这样的，也是我感到遗憾的。比如在《社会保险法》第七章“社会保险费征缴”第五十九条中，仍然是一个不明不白的授权性条款:“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。” 从世界范围来看，同样的社会保险费征缴工作在不同地区分别由不同的机构征缴，是绝无仅有的现象，不同的国家或者由完全财政税务部门征缴，或者完全由社会保险经办机构征缴。我的观点一贯是，社会保险的经办始终应该由一个部门负责到底，不容分割。但遗憾的是，由于部门的原因和人为的原因，立法分歧过大而给这个法律留下了一些硬伤。

“两大任务”

记者：《社会保险法》出台之后，对于这部法律的执行和落实，您有何建议？郑功成：《社会保险法》的出台对于社会保险制度建设意义重大，但并不意味着我国的社会保险法制建设便一蹴而就。我们要认识到这部法律的重要性，并且在实践中加以完善和落实。我认为，我们面临着两大任务。

首先，加强普法宣传，让劳动者、用人单位以及相关政府职能部门都能够明确各自在社会保险制度中的权利、义务以及相应的责任。

其次，由于我国的社会保险改革还在进行之中，各地区发展的不平衡与社会保险制度建设的步伐不一，亦决定了我国的社会保险立法还不可能一步到位地走向完善。对一些现行法律中还没有规范清晰或者明确授权中央政府制定相应法规进行调控的事项，就应当抓紧制定相关法规，必须要在《社会保险法》2011年7月1日施行前出台这些法规，以为社会保险行为提供更具操作性的依据。或者说，所有授权性条款，都应该在《社会保险法》实施前，都可以找到依据。不能在法律实施后，相关法规还不能出台，这会使法律的效力大打折扣，这是应当避免的现象。还有，我们应及时检讨现行的制度安排，对于那些不合乎法律规范的试点及时进行纠正，切实按照《社会保险法》来推进工作。

总之，我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范，但现阶段指望这部《社会保险法》能够尽善尽美显然是不现实的。在我们已经尽可能地制定了一部较好的社会保险法律的同时，应加快社会保险改革步伐及相关法规建设，仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。

篇2：郑功成论文

第一章绪论

第一节社会保障的理论界定

社会保障，是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。这一定义包括如下必备要素：

1、依法建立。

2、突出以人为本。

3、具有经济福利性。

4、属于社会化行为。

社会保障的内容主要包括社会救助、社会保险与社会福利三大部分，还有向军人的独立保障系统，以及其他补充性的社会保障措施。从层次上分，社会保障可以划分三个层次：

1、经济保障

2、服务保障

3、精神保障

第三节社会保障的目标与功能

一、社会保障的目标

总目标是通过保障和改善国民生活增进国民福利来实现整个社会的和谐发展。社会保障制度在实践中需要实现如下分目标：

1、帮助国民摆脱生存危机。

2、满足国民的生活保障需求，不断改善和增进国民的福利。

3、实现整个社会的和谐发展。

二、社会保障的功能

（一）稳定功能

（二）调节功能

（三）促进发展功能

（四）互助功能

（五）其他功能，如防控风险功能资本积累功能

第四节社会保障的特征与原则

一、社会保障的特征

（一）公平性特征主要表现在：

1、保障范围的公平性

2、保障待遇的公平性

3、保障过程的公平性

（二）社会化特征主要体现在：

1、制度的开放性

2、筹资社会化

3、服务社会化

4、管理与监督社会化

（三）福利性特征

体现的是社会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇。

（四）法制规范性特征

主要体现在法律的规范与强制方面。

（五）多样性特征主要表现在：

1、各国社会保障制度的模式日益多样化。

2、同一项社会保障制度，在一国之内也开始呈现不同的模式。

3、项目结构多样化。

4、水平结构多样化。

（六）刚性发展特征

二、社会保障的基本原则

（一）公平原则

（二）与经济社会发展相适应原则

（三）责任分担原则

（四）普遍性与选择性原则

（五）其他原则，如互济性原则法制性等原则。

第五节社会保障的意义

社会保障的意义主要表现在：

一、社会保障突出以人为本，彰显人道主义，是人类文明发展进步的重要成果与推动力量。

二、社会保障维护并创造着公平的竞争环境，促进着经济社会的正常发展。

三、社会保障不断增进着国民福利。

四、社会保障能够为其他相关政策的实施提供配套。

五、社会保障能够创造就业机会，改良着社会产业结构。

第二章社会保障的发展

第一节概述

一、社会保障发展阶段的划分

郑功成提出的划分社会保障发展阶段的标志主要有：

1、一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平。

2、一定时期内社会成员对社会保障的需求。

3、政府介入的程度。可划分为：（1）慈善事业时代或前社会保障阶段；（2）济贫制度的形成与发展阶段；

（3）现代社会保障阶段，又可分现代社会保障制度产生阶段、发展阶段和成熟阶段。

4、社会保障实践的出发点与基本目标。

5、一定时期内社会保障实践的具体内容。可划分为：（1）社会救助型发展阶段（2）社会保险型发展阶段（3）社会福利型发展阶段

二、影响社会保障发展进程的因素

1、经济因素

2、社会因素

3、道德因素

4、政治因素

5、其他因素，如历史文化因素

第三节现代社会保障制度

一、社会保险制度的产生

社会保险制度的出现是现代社会保障制度产生的标志。社会保险制度的基本特征：

1、社会保险在性质上是权利义务结合型。

2、社会保险制度的根本目的是解除社会成员的后顾之忧。

3、保障水平是基本保障型。

4、保障过程是强制化规范化。

二、现代社会保障制度的发展现代社会保障制度一些基本特征：

1、社会保障在性质上表现为全民的普遍性福利。

2、社会保障的根本目的在于提高社会成员的生活质量和促使整个社会和谐发展。

3、福利保障项目实现完备化。

4、实施过程进一步社会化。

三、现代社会保障制度发展规律

（一）立法先行

（二）与社会经济发展相适应

（三）协调发展

（四）多样化发展

第四节社会保障发展经验教训与改革

一、社会保障发展的国际经验

1、尊重本国的国情。

2、追求长期稳定、协调和谐发展。

3、健全社会保障法律制度。

4、努力追求社会化。

5、对市场机制日益重视。

二、社会保障发展的国际教训

1、国家包办社会保障事务和福利的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机。

2、社会保障水平过高会助长国民惰性，影响竞争力。

3、社会保障体系的残缺不全或水平过低亦会使有关社会问题进一步恶化。

三、国外社会保障改革

（一）福利国家改革

1、削减福利支出。

2、调整福利结构。

3、扩充社会保障资金来源。

4、引入私营机制，以减轻官方系统的压力并提高社会保障系统的行政效率。

（二）美国的社会保障改革

1、调整社会保障指导思想。

2、适当调整社会保障的目标。

3、调整社会保障的有关内容。

4、重视私营机构的作用。

第五节新中国社会保障制度的发展

中国社会保障制度发展所面临的主要问题

1、新的社会保障体系不完善，社会保障明显不足。

2、立法滞后。

3、责任模糊。

4、新制度的有效性还有待提高。

第三章社会保障体系与模式

第一节概述

一、社会保障体系

社会保障体系，是国家依法建立起来的保障国民生活、维持社会稳定促进和谐发展的系统，是由社会保险、社会救助、社会福利军人保障以及各种具有互助共济功能的社会化保障机制共同编织成的“社会安全网”。

二、社会保障体系建设的目标

（一）完整性

（二）协调性

（三）层次性

三、社会保障体系的结构

1、根据现代社会保障制度所包括的业务内容看，构成社会保障体系的内容主要包括三类：（1）社会救助（2）社会保险（3）社会福利

2、根据是否与受保障对象的社会生产活动过收入关联，社会保障体系还可以划分为两类：（1）与社会生产或收入关联的保障制度。（2）与社会生产或收入无关联的保障制度。

（3）根据政府介入的程度以及法律规范的强制性，现代社会保障体系还可以划分为两类：（1）制度化的社会保障。（2）非制度化的社会保障。

第二节社会保障体系

一、社会救助

社会救助，是指国家和社会依据法律规定，面向不能维持最低生活水平的低收入家庭，提供经济帮助的一项社会保障制度，它是现代社会保障体系中具有基础地位的一个重要子系统。

社会救助的特点：

1、社会救助的资金来源主要是国家财政预算拨款或特别捐税辅助。

2、社会救助通常被认为是政府对国民应尽的责任，是低于贫困线或最低生活保障线的国民应该享受的一项基本权利，提供救助方与接受救助方的权利与义务关系具有单向性，而其他社会保障子系统则多是权利与义务相结合。

3、社会救助的对象是社会成员中的一个特殊弱势群体。

4、社会救助的目标是帮助贫困人群维持最低生活水平，其标准低于社会保险的要求。

5、社会救助需要救助者依法自愿提出申请，经救济机构调查并批准后方可获得救助。社会救助的重要性主要表现在两个方面：

1、社会救助是最先形成的历史最悠久的社会保障形式，各国的社会保障制度均是在原来社会救助措施的基础上不断发展起来的。

2、社会救助是保证社会成员生存权利的最后一道防线。

二、社会保险

社会保险，是国家依法建立的面向劳动者的一项社会保障制度，它由政府、单位和个人三方共同筹资，目标是保证劳动者在因年老、疾病、工伤、生育、死亡、失业等风险暂时或永久失去劳动能力从而失去收入来源时，能够从国家或社会获得物质帮助，以此解除劳动者的后顾之忧。社会保险的特点：

1、预防性。

2、补偿性。

3、储蓄性。

4、责任分担。

5、互助共济。社会保险的内容包括：

1、养老保险。

2、医疗保险。

3、工伤保险。

4、失业保险。

5、生育保险。

6、死亡抚恤，亦称遗属保险。

7、残障保险。

8、护理保险。

三、社会福利

广义的社会福利，是国家和社会对全体社会成员提供的全部物质和文化生活的保障和福利，除前述社会保险、社会救助外，还包括其他旨在改善与提高国民生活质量的物质福利，以及全部公共的文化教育、卫生、体育设施和服务。狭义的社会福利，作为社会保障的从属概念，是与社会保险、社会救助并列的概念，是社会保障体系中日益重要的子系统。中国的社会福利子系统包括如下主要项目：

1、老年人福利。

2、残疾人福利。

3、妇女儿童福利。

4、其他福利，如教育福利、住房福利以及其他各项公共福利事业。社会福利的特点：

1、保障对象全员化。

2、保障项目广泛化。

3、资金来源多渠道。

4、保障水平弹性化。

社会福利是最高层次的社会保障制度。

四、军人保障

军人保障是以现役军人为保障对象的一个综合性保障系统。

五、补充保障

（一）慈善事业

慈善事业，是建立在社会捐献基础之上的一种民办社会救助事业，它以社会成员的善爱之心为道德基础，以社会各界的自愿捐献为经济基础，以民间公益事业团体为组织基础，以大众参与为发展基础。

（二）社区服务

社区服务，是指在政府指导下，以社区组织为依托，在城乡一定层次的社区内以全体社区居民为对象，以特殊群体为重点，运用灵活多样的形式向他们提供福利性服务的一种社会化保障机制。社区服务的特点：

1、自主性。

2、社会性。

3、多样性。

（三）企业年金

企业年金，是指由企业建立的面向本企业职工的一项补充养老保险制度，是职业福利或机构福利中日益重要的组成部分，是对政府主导的基本养老保险制度的重要补充。

（四）商业保险

商业保险，是保险人与投险人或被保险人通过保险合同建立保险关系的一种商业交易行为，是由投保人或被保险人向保险人支付一定的保险费，将自己特定的风险转移给保险人，当约定风险或事件发生后，由保险人依据保险合同支付赔款或保险金的一种风险管理机制。

（五）家庭保障

家庭保障，是指在家庭内部，家庭成员之间相互提供包括经济保障、服务保障和精神慰藉等内容在内的生活保障机制。

第三节社会保障主要模式

一、社会保险型模式

社会保险型模式社会保障制度的特点：

1、以劳动者为核心。

2、责任分担。

3、权利与义务有机结合。

4、互助共济。

5、社会保障基金的筹集以现收现付为主。社会保险型模式的代表：德国、美国和日本。

二、福利国家模式

福利国家模式及其所推行政策的主要特征：

1、累进税制与高税收。

2、普遍覆盖与全民共享。

3、政府负责与保障全面。

4、法制健全。

5、充分就业。

福利国家模式的代表：英国和瑞典。

三、强制储蓄型模式强制性储蓄型模式的特点：

1、强调自我负责，缺乏互济性。

2、建立个人账户，实行完全积累。

3、与资本市场有机结合。

4、在保障内容上主要是养老保障。

5、政府承担责任的方式特殊。强制储蓄型模式的代表：新加坡。

四、国家保险型模式

国家保险型模式，是以公有制为基础，与高度集中的计划经济体制相适应，由政府统一包揽并面向全民，因而又被称为政府统包型社会保障制度。国家保险型模式的宗旨是：最充分地满足无劳动能力的需要、保护劳动者的健康并维持其工作能力。

国家保险型模式的主要特征有：

1、国家通过宪法将社会保障确定为国家制度，公民所享有的社会保障权利由生产资料公有制保证，并通过相应的社会经济政策的实施取得。

2、社会保障支出由政府和企业承担，其资金由全社会的公共资金无偿提供，由于国家已事先做了社会保障费的预留和扣除，个人不需要缴纳社会保障费。

3、保障的对象是全体公民。

4、工会参与社会保障事业的决策与管理。

第四章社会保障立法与管理

第一节概述

社会保障立法，是指调整一个国家或地区的社会保障关系的法律规范的总和，它包括国家立法机关制定的社会保障法律和国家行政机关颁布的社会保障法规及其他规范性文件。社会保障管理属于有别于生产管理的社会政策管理。

一、社会保障法制化

社会保障法制化的价值包括两种：

1、内在价值，即社会保障法所固有的价值。可以作如下解析：

（1）法律的目的之一就是追求公平与正义，通过法律的规定可以使社会保障的各项制度更为公平合理。

（2）法律的稳定性和持续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性。

2、外在价值，即社会保障法所具有的相对于其他社会目标来说所具有的工具价值。可以作如下解析：

（1）法律对权利能够起到资源配置作用，只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利义务和职责明晰化。

（2）只有通过法制化，才能确保社会保障制度规范、有序地运行。

二、社会保障管理社会保障管理的意义：

它能够将社会保障法律制度细化并促使其得到贯彻落实，能够通过社会保障计划或方案的制定来主导社会保障制度的持续发展，能够监控和纠察社会保障的具体实践以保证其健康有序地运行。

第二节社会保障立法

一、社会保障法的本质与特征

现代社会保障立法实质上既是社会成员生存权利保护法和社会安全法，同时也是社会稳定法和社会和谐法。社会保障法的特征：

1、安全性。

2、强制性。

3、普遍性。

4、平等性。

5、鼓励性。

二、社会保障法的原则形式及内容

（一）社会保障法的原则

1、人权保障原则。

2、公平原则。

3、权利与义务相结合原则。

4、与社会经济发展水平相适应原则。

5、普遍性与特殊性相结合原则。

（二）社会保障法的形式

1、宪法。

2、法律。

3、行政法规。

4、地方性法规、自治条例和单行条例。

5、行政规章和地方规章。

6、法律解释。

7、条约与规定。

（三）社会保障法的内容

1、社会保障法的调整对象，是指社会保障法所规范的各种特定的社会保障关系，主要是国家或政府、企业或集体和社会成员在社会保障中所发生的各种社会经济关系。

2、社会保障法律制度的主体，是指在社会保障活动中，依法享受权利与承担义务的当事人，主体资格是由法律规定的，也是社会保障运行过程中客观存在的。（1）国家或政府（主要通过政府部门来体现）。（2）社会保障实施机构。（3）企业社会团体及官方机构。

（4）城乡居民及其家庭（尤其是劳动者）。

三、社会保障法律体系

从法律体系理论上来讲，社会保障法首先是一个独立的法律部门，是整个国家法律体系的一个组成部分；同时，它又有其自身的体系结构，由若干低一层次的法律部门所构成。社会保障法律体系包括社会保障专业法律体系和社会保障相关法律体系。

四、中国社会保障法律制度的历史现状及发展趋势

（一）中国社会保障立法的现状

中国社会保障法制建设滞后局面，主要表现在以下几个方面：

1、社会保障立法还缺乏合理的理念。

2、立法缺乏统筹规划，体系结构残缺。

3、法律建设的层次低。

4、立法主体混乱，立法层次无序。

5、欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范。

（二）中国社会保障立法的发展趋势

中国社会保障法的完善应当从以下几个方面进行：

1、由地方立法向中央立法发展。

2、由分散立法向相对集中立法发展。

3、由行政立法向人大立法发展。

4、强化社会保障法律制度的实施机制。

第三节社会保障管理

一、社会保障管理模式

社会保障管理体制，是指国家为实施社会保障事业而规定的从中央到地方的各种社会保障管理机构管理原则和管理机制的总和。根据政府介入的程度可以概括为：

（一）集中管理模式

集中管理模式，是把养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险以及其他社会保障项目全部统一在一个管理体系内，建立统一的社会保障管理机构，集中对社会保障各项目基金的筹集、待遇、给付以及运营监督等实施统一的管理。集中管理模式显著特征有：

1、社会保障决策权统一集中在中央。

2、社会保障预算权统一，即编制和执行全国范围内的社会保障预算。

3、政府间的社会保障联系是一种直接的双重联系，地方各级政府不仅要在横向上对同级政府负责，还要在纵向上服从中央政府的指令；同时，地方社会保障收支规模与基本结构要由中央政府决定。集中管理模式的优点：

1、有利于社会保障的统一规划，统一实施，统一监督，避免了出现政出多门多头管理所产生的诸多利益冲突，使社会保障功能更有效地发挥。

2、有利于社会保障各项目之间、社会保障运行机制各环节之间的协调和社会保障基金的集中管理，并在一定范围内调剂使用，真正发挥社会保障的互济功能。

3、有利于降低社会保障管理成本，控制管理费用。

4、对社会保障业务和基金的集中管理，有利于增强透明度，便于加强社会监督。集中管理模式的局限性：

1、某些社会保障项目的管理与政府业务主管部门往往难以协调，影响管理效果。

2、这种模式往往以国家行政管理为主，受行政干预较多。英国和新加坡实行这种模式。

（二）分散管理模式

分散管理模式，是不同的社会保障项目由不同的政府部门或机构管理，并各自建立一套社会保障执行机构、资金营运机构及监督机构，各保障项目之间相互独立，资金不能相互融通使用。

分散管理模式基本特征有：

1、各级政府及社会部门事权独立。

2、各政府社会保障部门预算独立。

3、政府间的社会保障联系是间接的，政府将社会保障事务委托给社会保障经办机构管理，只对社会保障进行监督，并根据各类保险项目的财务状况进行必要的平衡。分散管理模式的优点：

1、各管理机构具有较大的自主性，能根据自己所管理社会保障项目特点制定详细周全的管理法规，较灵活地适应社会保障发展的需要。

3、管理的独立性强，能根据客观实际，及时调整保障项目和内容，较灵活地适应社会生活的需要。

分散管理模式的局限性：

1、管理机构多，管理成本高。

2、因机构庞杂和相互独立可能导致一些工作的重复，给被保险人和保险机构管理增添了难题。

德国实行这种模式。

（三）集散结合管理模式

集散结合管理模式，是指将社会保障中共性较强的项目集中起来，实行统一管理，而将特殊性较强的项目单列出来由相关部门分散管理。

集散结合管理的显著特征，是根据社会保障项目的不同，把集中统一管理和分散管理有机结合起来。

集散结合管理模式的优点：

1、它既能体现社会保障社会化一体化的要求，又能兼顾个别项目的特殊要求。

2、有利于调动各方面的积极性，提高工作的效率，降低管理成本，更好地促进社会经济发展。

美国、日本等国实行这种模式。

二、社会保障管理的基本原则

（一）公开公正与效率原则

（二）依法管理原则

（三）属地管理原则

（四）与相关系统协调一致原则

三、社会保障管理的内容

（一）社会保障行政管理

（二）社会保障财务管理

（三）其他社会保障管理

如社会保障服务管理、人力资源管理等。

四、中国社会保障管理体制

（一）劳动和社会保障部

劳动和社会保障部是全国劳动和社会保险事务的主管部门，其内设的社会保险事务管理机构有：

1、政策法规司。

2、养老保险司。

3、失业保险司。

4、医疗保险司。

5、工伤保险司。

6、社会保险基金监督司。

7、农村社会保险司。

8、直接事业单位。

（二）民政部

民政部是中央政府中一个社会保障主管部门，负责管理全国的社会救助、社会福利、优抚事业等。

民政部内设的相关机构主要有：

1、救灾救济司。

2、最低生活保障司。

3、社会福利与社会事务司。

4、优抚安置局。

5、事业编制的政策研究中心。

（三）其他部门

如卫生部、财政部、审计署、国家发展和改革委员会等，全国社会保障基金理事会。

第五章养老保险第一节概述

一、养老保险的产生和发展

社会养老保险制度产生于的德国，有其深厚的社会经济和政治背景。

1、社会背景——工业社会。

2、经济背景——社会化大生产与物质财富增长。

3、政治背景——社会矛盾激化与工人阶级的斗争。

二、养老保险的特征

（一）普遍需求

（二）地位特殊

（三）长期积累

养老保险两个固有的特征：

1、缴费时间长达数十年。

2、领取养老金的时间也长达十多年到数十年不等。

（四）管理复杂

三、影响养老保险的因素

（一）文化传统家庭结构和功能影响着养老保险的价值取向

（二）人口类型和人口政策影响着养老保险的模式选择

（三）劳动就业制度和人均寿命影响着养老保险的具体规定

（四）管理体制和组织模式影响着养老保险的实施效果

第二节养老保险模式

一、养老保险责任承担模式

（一）政府负责型

政府负责型，是指由政府直接负责的养老保险制度，它通常以国民年金的形式存在。

（二）责任分担型

在实践中，责任分担型养老保险制度既有政府、单位或雇主、个人三方分担型，也有单位或雇主与个人双方分担型。不过，即使单位或雇主双方分担型，政府也负有相应的责任。

（三）个人负责型

智利确立了养老保障的个人负责模式。

（四）混合责任型

二、养老保险财务模式

世界各国的养老保险筹资模式主要有：

（一）现收现付式

现收现付式，也称为非基金式或纳税式或统筹分摊式。

该模式不考虑资金储备，只从当年或近二三年的社会保险收支平衡角度出发，确定一个适当的费率标准向企业与个人征收社会保险费（税）。现收现付式的特点：

以支定收，实行初期因支出规模小而费（税）率低，以后则会随着支出规模的不断扩大而提高，实质上体现着养老保险负担的代际转移。现收现付式的优点：

收支关系简单清楚，管理方便，无资金贬值的风险与资金保值增值的压力。现收现付式的缺点：

因各期支付额不同而造成费（税）率波动大，给企业的成本核算带来负面影响，养老保金的完全代际转移不仅使劳动者社会保险的权利义务关系难以得到准确体现，而且容易造成劳动者代际之间的矛盾激化。

（二）完全积累式

完全积累式，也称为基金式或总平均保险费式或预提分摊方式。

该模式是在对有关社会经济发展指标进行宏观上的长期测算后，从追求养老保险收支的长期平衡角度出发，确定适当的费率标准，将养老保险较长时期的支出总和按比例分摊到整个期间并向企业与个人征收，同时对已筹集的养老保险基金进行有效运营与管理。完全积累式的特点：

强调长期平衡，费率较为稳定，能够积累起养老保险基金。完全积累式的优点：

能够预防人口老龄化的冲击使资金的收取能与企业的经济条件相联系，劳动者的权利与义务关系紧密。完全积累式的缺点：

固定的费率标准难以适应经济条件的发展变化，通货膨胀导致基金贬值风险的客观存在又使资金的保值增值压力倍增，同时因对每个企业与每个劳动者分别立账且需历经多年而使管理工作难度倍增。

（三）部分积累式

部分积累式，也称为部分基金式或混合式阶梯式。

该模式根据分阶段以收定支、略有结余的原则确定证收费率，目标是保持养老保险基金在一定时期内的收支平衡。部分积累式的特点：

费率具有弹性，可以根据养老金支出的需求分阶段地调整费率。部分积累式的优点：

既能满足一定时期内的养老保险基金支出，又能有一定的资金积累；既不会超过企业与劳动者个人的经济承受能力，又因阶梯时间不太长而易预测，面临的保值增值压力亦不会太大。

三、养老保险基金运行模式

养老保险基金运行模式，是指养老保险基金筹集后的管理方式，主要有：

（一）社会统筹模式

社会统筹模式，是通过养老保险筹资渠道筹集到的养老保险基金全部进入社会统筹，由相关部门根据当年或一个周期内的社会需要统筹规划，考虑养老保险基金的使用问题。社会统筹模式的特点：

高度社会化，最大限度地发挥了社会保险互助共济和风险共担的功能，将“大数法则”利用到极致。

这种模式总是和现收现付的财务模式联系在一起的。

（二）个人账户模式

个人账户模式，是指征缴的养老保险费全部进入个人账户，当劳动者步入老年失去劳动能力离开劳动力市场，再按照个人账户积累的金额（本金+运营收入，领取属于自己），领取属于自己的养老金。

这种模式总是和完全积累的财务模式联系在一起的。

（三）社会统筹与个人账户相结合

社会统筹与个人账户相结合，是中国首创的一种新型养老保险基金运行模式。

该模式实行的是国家、企业和个人三方承担供款责任但分别记账，其中：个人所缴部分全部进入个人账户，其余的实现社会共济，计发时实现结构性结合。

四、养老保险缴费与给付模式

（一）养老保险金的缴费模式

1、给付既定模式

给付既定模式，是先设定养老保险金为保障一定的生活水平需要达到的替代率，以此确定养老保险金的给付标准，再结合相关影响因素进行测算，来确定养老保险费的征收比例。这种模式实质上是以支定收模式。

2、缴费既定模式

缴费既定模式，是结合未来的养老负担基金的保值增值、通货膨胀率、企业的合理负担、现行劳动力市场和工资水平等因素，经过预测，确定一个相当长时期内比较稳定的缴费比例或标准，再根据这个缴费标准来筹集养老保险基金，并完全或部分地存入劳动者的个人账户，在劳动者失去劳动能力后，以其个人账户中的金额作为养老保险金或养老保险金的一部分。

这种模式实质上是以收定支模式。

（二）养老保险金的给付水平确定模式

按养老保险金的给付标准是否与享有者工作期间的收入水平有关，可将养老保险划分为：

1、普遍生活保障模式

普遍生活保障模式强调对所有老年居民都提供养老保险，养老保险金的标准的统一均等的，水平高低与消费水平有关，与老年人是否是工薪阶层、劳动者退休前工资收入高或低、职业是否稳定等没有关系，一般是保障基本生活水平。

2、收入关联模式

收入关联模式强调社会保险费一般由雇主、雇员和国家三方共同负担，社会保险的缴费额度和养老保险金的给付标准，都与劳动者退休前的工资收入有关联。收入关联模式更强调权利与义务的平衡。

第三节养老保险的基本内容

一、覆盖范围

养老保险的覆盖范围，是指法定的适用人群。其覆盖范围世界各国宽窄有别。

二、基金来源与筹资方式

从各国的养老保险制度实践来看，养老保险费用的分摊不外乎如下四种方式：

1、由雇主、雇员和国家三方共同负担的方式，如英国德国和意大利等国家。

2、由雇主和雇员双方分担，如法国、荷兰、葡萄牙、新加坡等。

3、由雇主和国家分担费用，如瑞典2000年以前。

4、完全由雇员个人负担，如智利。

在现收现付、完全积累和部分积累三种筹资模式中，各国选择的模式通常与本国的养老保险制度直接相关。

三、享受资格

1、年龄条件。

2、缴费条件，即参加养老保险的年限和缴纳养老保险费的年限。

3、其他条件，如工龄条件居留条件等。

四、待遇水平。

在世界范围内，确定养老保险金待遇水平的方式可归纳为两大类：

1、收入基准。

2、生活费用基准，也称“替代率”，它是衡量养老金水准的主要标志。

五、基金运营

养老保险基金的投资模式往往和基金的筹资方式紧密联系在一起。

六、管理体制

从世界各国实践来看，养老保险共有三种管理模式：

1、由政府部门直接管理。中国、日本、加拿大、美国和瑞士等。政府直接管理养老保险事务，又可细分为两种：（1）中央集权式的管理方式。如英国、日本等。（2）分权式的管理方式。如加拿大、美国和瑞士。

2、政府监督下的自治机构管理。新加坡、德国、瑞典等，这三国分别由中央公积金局、各保险协会、就业委员会等机构管理养老金。

3、由私营基金公司进行管理。智利、法国等。

第四节中国的基本养老保险

一、中国先行的基本养老保险制度

1、覆盖范围。

中国现行的养老保险制度的覆盖范围是：

国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实现企业化管理的事业单位及其员工。

2、基金来源。

根据现行政策规定，基本养老保险基金来源于企业缴费与劳动者个人缴费。企业缴费一般不得超过企业工资总额的20%。个人缴费的标准是最终达到工资的8%。

3、筹资方式

根据现行政策，基本养老保险采取征费制。

企业缴费全部记入社会统筹基金，个人缴费全部记入个人账户。

4、基金运营。

中国的养老保险基金包括社会统筹基金和个人账户基金。

社保基金的投资方向包括四个方面：银行存款、国债买卖、投资企业债券和金融债券、进入证券市场。

5、享受资格。（1）达到国家法定退休年龄。

（2）在基本养老保险覆盖范围并且参加保障缴费期限满15年。

6、待遇水平。

根据现行政策规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上职工月平均工资的20%，以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右。个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。

7、管理与监督。

养老保险的管理和监督职责主要是劳动和社会保障行政部门。

二、中国基本养老保险面临的问题

1、人口老龄化。

2、家庭保障功能减弱。

3、经济发展水平低与地区差距大。

4、养老金保值增值难。

三、中国基本保险的未来发展

（一）目标设定

就养老保险制度的未来安排上，要注意以下几点：

1、合理定位基本养老保险制度的架构。

2、合理确定基本养老保险制度的保障目标。

3、合理选择基本养老保险的财务机制。从部分积累制中寻找出路。

（二）政策建议

实现上述目标是，还需要相关措施的实施和配合：

1、进一步理顺管理体制。

2、提高现行制度的有效性。

3、划清历史责任与现实责任。

4、探索基金管理运营的有效途径。

第六章医疗保险第一节概述

一、医疗保险的概念

医疗保险（专指社会医疗保险），是指由国家立法规范并运用强制手段，向法定范围的劳动者及其他社会成员提供必要的疾病医疗服务和经济补偿的一种社会化保险机制。

1、医疗保险是由国家立法强制实施的。

2、医疗保险的对象通常是劳动者尤其是工薪劳动者。

3、医疗保险强制权利义务相结合和互助互济。

4、医疗保险保障的内容主要是疾病。

5、医疗保险必须社会化。

二、医疗保险的基本特征

1、待遇支付形式为非定额的费用补偿。

2、补偿期短但受益时间长。

3、涉及关系非常复杂。

4、医疗服务消费具有不确定性和被动性。

三、医疗保险中需要注意的几个问题

1、突出强调解除人们疾病医疗后顾之忧、保障劳动者健康和努力提高国民身体素质的宗旨。

2、理性看待医疗费用的增长。

3、合理确定医疗保险缴费标准。

4、充分利用现代技术。

第二节医疗保险的基本内容

一、医疗保险的当事人及其关系医疗保险的当事人包括：

1、政府（国家的行政机关）。

2、医疗保险机构（买单人）。

3、医疗服务供给者（医院医生和药店）。

4、医疗服务需求者（被保险人或患者）。

5、雇主（投保人）。

二、医疗保险对象

医疗保险对象，指医疗保险制度中依法必须参与医疗保险并享受医疗保险待遇的自然人。从各国医疗保险的政策实践来看，参保人群的范围大致可以划分为以下几种：

1、医疗保险适用于全国居民，如英国、瑞典、新加坡等。

2、是医疗保险仅覆盖符合一定条件的从业人员。

3、一定条件的从业人员及其直系亲属（连带保险）。

三、医疗保险基金的筹集

1、筹资渠道。主要有政府专门税收、雇主与雇员缴费、公共财政补贴，以及如利息、滞纳金等其他方面的（较少）。

2、筹资模式：（1）现收现付制。

现收现付制以“横向平衡”原则为依据，按照收支平衡、略有结余的原则筹集资金。该模式调整灵活、易于操作，只需考虑短期风险，但当人口结构和劳动力年龄结构发生变化时将会增加人口和劳动力的负担。（2）积累制。

积累制以“纵向平衡”原则为依据，将被保险人在享受保险待遇期间的费用分摊在整个保险期内，并由此决定缴费率。

该模式可以用长期积累的基金对付可预见的和未能预见的风险，但同时必须承担基金保值增值的压力。（3）混合制。

如中国现行的社会统筹和个人账户相结合的医疗保险筹资模式。

3、缴费方式。

（1）固定保险费金额，即确定一个固定的额度向承担缴费义务者征集医疗保险费。（2）与工资或收入挂钩，即按照被保险人的工资或收入的一定比率征集医疗保险费。（3）按区域或职责缴费。

四、医疗保险费的支付

医疗保险费的支付方式可以分为两种：一是后付制，指按服务项目付费；

二是预付制，有总额预算包、干按人头付费、按病种付费、工资制等方式。

1、按服务项目付费，指医疗保险机构根据医疗机构上报的医疗服务项目和服务量向医疗机构支付费用。

2、按人头付费，指医疗保险机构按合同的时间（如一年），根据接受医疗服务的被保险人人数和规定的收费标准，预先支付医疗服务费用的支付方式。

3、总额预算制，也称总额预算包干制，指医疗保险机构通过对服务地区的人口密度、人口死亡率、医院的规模、服务数量和质量、设备设施情况等因素进行综合考察和预算后，按照与医院协商确定的预算总额支付医疗费用。

4、按病种付费，亦称按疾病诊断分类定额支付，指按照诊断的住院病人的病种进行定额支付。

5、工资制，指社会保险机构根据合同医疗服务机构医务人员所提供的服务，向他们发工资，以补偿医疗机构人力资源消耗。

第三节医疗保障模式

一、国家医疗保险模式

国家医疗保险模式，亦称为全民医疗保险或全民健康保险，是指政府直接举办医疗保险事业，向全体国民提供免费或低收费医疗服务的模式。国家医疗保险模式的特点：

全民性与公平性，能够全面保障全体国民的身体健康，满足全体国民多方面的医疗保障需求。

局限性：医疗机构微观运行缺乏活力卫生资源配置效率低下政府财政负担过重等。英国瑞典爱尔兰丹麦芬兰加拿大等福利国家。

二、强制储蓄医疗保障模式

强制储蓄医疗保障模式，是通过立法强制劳资双方或劳动者建立医疗保健储蓄账户（即个人账户）并用以支付个人及家庭成员的医疗费用的一种医疗保障制度。新加坡、马来西亚、印度尼西亚等发展中国家。

三、合作医疗保障模式

合作医疗保障模式，又称社区合作医疗保险或基层医疗保险和集资医疗保障制度，是立足社区或基层，按照“风险分担，互助共济”的原则多方筹集资金，用以支付参保人及其家庭成员的医疗、预防、保健等服务费用的一项综合性医疗保健措施。中国农村的合作医疗。

四、私营医疗保障模式

私营医疗保障（商业医疗保险），是按照市场法则由私营机构自由经营的医疗保障模式。美国是实施商业医疗保险模式的典型代表。

第四节中国的医疗保障

一、城镇职工基本医疗保险制度的主要内容

1、明确强制性参保的人员范围。

即城镇所有的用人单位及其职工和退休人员都必须参加基本医疗保险。

2、确立新的医疗保险筹资机制，明确医疗保险费由用人单位（或雇主）和职工共同负担。用人单位缴费水平按照当地工资总额的6%。个人缴费从本人工资的2%起步。

3、确立社会统筹与个人账户相结合的模式，明确划分统筹基金和个人账户支付范围支付办法。

4、基本医疗保险管理和服务实现社会化。

5、推进医疗机构改革，提高医疗服务的质量和水平。

6、特殊政策规定。

二、多层次医疗保障体系的建立

1、公共卫生。

2、补充医疗保险。

3、社会医疗救助。

4、商业医疗保险。

商业医疗保险是建立在保险合同基础上的一种以疾病医疗费用为保险标的的商业保险业务，它由商业保险公司经办，团体或职工自愿参加，完全按照市场规则经营。

第七章失业保险第一节概述

一、失业及相关概念

1、就业。

广义就业，是指劳动力要素和生产资料要素结合的状态，它是通过劳动过程中人和物的结合形成社会生产力，为社会创造财富。

狭义失业，是指具有劳动能力并处在法定劳动年龄阶段的人，从事某一岗位的工作或合法的社会经济活动以获取劳动报酬或经营收入的一种活动。

2、失业。

广义失业，是指劳动者和生产资料相分离的一种状态。

狭义失业，是指具有劳动能力的处在法定劳动年龄阶段并有就业愿望的劳动者，失去或没有得到有报酬的工作岗位的社会现象。

3、失业者。

失业者，指处在法定劳动年龄阶段、虽有劳动能力和劳动意愿但没有工作岗位的劳动者。

4、充分就业。

充分就业，是指在某一倾向工资水平下愿意就业的人都能就业。

二、失业类型的划分

1、按照就业意愿，可分为：

（1）自愿性失业，是指劳动者自动放弃就业机会，而没有找到新的工作岗位的情况。（2）非自愿性失业，是指劳动者愿意接受现有的货币工资水平却仍找不到工作的情况。

2、按照失业的程度，可分为：

（1）完全失业，是指失业者有劳动能力但找不到合适的工作岗位。

（2）部分失业（不充分就业），是指有劳动能力的人，虽有工作，但工作报酬达不到法定的工资标准，工作时间达不到正常工作时间的三分之一。

3、按照失业的表现形式，可分为：（1）显性失业，又称公开失业，一般以失业人员到职业介绍机构进行求职登记为准，一般用失业率来反映。

（2）隐性失业，是指未表现出来，但确实存在失业或就业不充分的现象，指实际生产率低于潜在的生产率，是一种劳动力资源未被充分利用的情况。

4、按照不同的失业原因，可分为：

（1）摩擦性失业，是指劳动力流动过程中，由于信息不对称、时间滞差、信息成本和流动成本等原因引起的失业。

（2）季节性失业，是指由于季节变化或由于消费者季节购买的习惯等原因引起的失业。（3）技术性失业，是指由于技术进步管理改善生产方法改进等原因造成的失业。（4）结构性失业，是指由于经济结构如产业结构产品结构地区结构的变动，引起了劳动力需求结构的变动，从而产生的部分劳动者成为失业者的情况。

（5）周期性失业，是指由于周期性的经济波动而引发的失业现象，经济危机周期性地发生时，失业率也会周期性达到高潮。

（6）等待性失业，是指求职者因有更高的工作期望而产生的一种失业类型，失业者只有“等待”到期望的工资水平可以满足时，才意愿就业。

第二节失业保险的基本内容

一、失业保险的目标与功能失业保险的目标

1、从失业者层面来讲

失业保险的目标主要是通过对非自愿失业者提供物资帮助，使他们失业期间的基本生活得以维持，从而为他们再就业提供了缓冲期，使他们有时间寻找新的工作，同时还为失业者提供就业培训和指导，通过帮助失业者提高劳动技能促使他们尽快实现再就业。

2、从社会层面来讲

失业保险的目标主要是通过保障尽可能多的失业者在失业期间的基本生活，来维持社会安定、缩小劳动者之间收入差距，同时保证劳动力的合理流动，促进劳动力资源的合理配置，促进经济发展，发挥“自动稳定器”的作用。失业保险的功能：

1、保障基本生活。

2、合理配置劳动力功能。

3、促进就业功能。

4、稳定功能。

5、调节功能。

二、失业保险类型的划分

1、按照参加失业保险的意愿是否具有强制性，可分为：（1）强制性失业保险（2）非强制性失业保险

2、按照失业者获得失业保险金的不同依据，可分为：（1）权利型失业保险

（2）调查型失业保险，也称为失业补助

3、按照失业保险制度层次上的不同安排，可分为：（1）单层次失业保险（2）多层次失业保险

三、失业保险的覆盖范围

失业保险的覆盖范围大小与一个国家或地区的经济发展水平、价值取向、历史传统有很大的关系。

四、失业保险基金的筹集和使用

（一）失业保险基金的筹集

1、资金来源。

一般来讲，失业保险基金主要来源于用人单位或雇主缴纳的失业保险费、劳动者缴纳的失业保险费，以及失业保险基金的运行收益，但有的国家政府也直接承担着财政责任。

2、筹资方法。

失业保险主要有三种筹资方法：（1）征收失业保险税的方法。

（2）按工资一定比例征收失业保险费。

（3）按固定金额征收，即不论参保人的收入高低，一律按一固定金额征收。

3、缴费比例。

中国现行失业保险的缴费比例是企业按照工资总额的2%缴纳，劳动者按照个人工资的1%。

（二）失业保险基金的使用

1、失业保险待遇。

失业保险待遇一般包括失业保险金、失业补助和附加补助金。

2、促进就业。

促进就业支出又可细分为开展职业培训方面的支出、抑制失业及开发就业岗位、职业介绍等各部分的支出。

3、失业保险管理费。

五、失业保险待遇

1、失业保险待遇的领取条件。（1）客观标准（2）主观标准

2、失业保险待遇水平。

各国失业保险的待遇给付一般遵循三个原则：（1）保障失业者及其家属的基本生活的原则。（2）待遇水平必须低于失业者原工资水平的标准。（3）权利与义务相结合的原则。确定失业保险金给付金额的方法有：

（1）工资比例法，即失业者失业前的工资水平相联系。

（2）均等法，对所有符合条件的失业者支付同等水平的失业保险金。（3）混合法，是工资比例法与均等法的结合。

3、失业保险待遇的领取期限。

失业保险金的给付期限包括等待期和最长给付期。

4、失业保险待遇停止支付的各种情况。中国在这方面的规定是：（1）重新就业的。（2）应征服兵役的。（3）移居境外的。

（4）享受基本养老保险待遇的。（5）被判刑收监执行或被劳动教养的。

（6）无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的。（7）有关法律、行政法规规定的其他情形。

六、失业保险的管理主要有以下三种形式：

1、由政府设立专门机构进行直接管理。美国、英国、日本等发达国家及许多发展中国家。

2、政府监督下的工会管理模式。丹麦、瑞典、芬兰等国家。

3、政府监督下的自治机构管理。德国、法国、意大利等国家。

七、失业保险存在的问题和改革趋势

（一）失业保险发展中的问题

1、失业率不断提高，导致失业保险支出越来越高。

2、失业保险入不敷出及沉重的财政压力。

3、高水平失业保险助长不良风气，影响经济健康发展。

（二）失业保险的改革趋势

1、限制享受失业保险的权利。限制享受失业保险的权利一般包括：

降低失业保险支付水平、规范和提高享受保险的资格条件、缩短享有失业保险待遇的期限等措施。

2、加强对事业保险的管理和开展基金运营。

3、突出就业导向。

突出就业导向是失业保险制度最明显的改革趋势。

第四节中国失业保险制度

一、中国失业保险制度实践中的问题与挑战

（一）失业保险制度实施中存在的问题 1实际覆盖仍然较窄。2失业保险基金运行情况不良。3监督机制尚不健全。

（二）失业保险面临的挑战

1、隐性失业显性化。

2、失业率上升。

3、失业保险的非周期性。

4、就业方式多样化。

二、就业保障：中国失业保险制度的发展方向

第八章工伤保险第一节概述

一、工伤与工伤保险

1、工伤，也称职业伤害，是指劳动者在从事职业工作或在规定的某些特殊情况下，遭受的意外伤害或职业病，是工业社会的产物。

2、工伤保险，又称职业伤害保险，是指劳动者在工作中或在规定的某些特殊情况下，因遭受意外伤害和患职业病，暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度。它包括两层含义：

（1）劳动者本人因工伤造成暂时或永久丧失劳动能力时，可以从国家和社会获得医疗救治、职业康复、经济补偿等物质帮助。

（2）劳动者本人因工伤死亡时，其遗属可以从国家和社会获得遗属抚恤、丧葬补助等物质帮助。

二、工伤责任认定的演进与工伤保险

根据工伤责任承担主体和方式的不同，大体上可以划分为劳动者个人责任、雇主过错责任、雇主无过失责任三个发展阶段。

从世界各国工伤保险的实践来看，工伤保险呈现以下三个方面的发展趋势：

1、工伤保险的覆盖范围日益扩大。

2、工伤社会保险成为工伤保障的主流方式。

3、工伤预防和康复越来越受到重视。

三、工伤保险的特点与原则工伤保险的原则：

1、无过失补偿原则。

无过失补偿原则也称严格责任或绝对责任原则，是指劳动者在工作过程中遭遇工伤事故或职业病，无论企业或雇主是否有过错，只要不是劳动者本人故意所为，均按照法律规定的标准支付劳动者相应的工伤保险待遇。

2、个人不缴费原则。

工伤保险的保险费只能由企业或雇主单方承担，这是与其他社会保险项目的根本区别。

3、补偿直接经济损失的原则。

直接经济损失是指劳动者工资收入方面的损失。

4、因工伤残与非因工伤残区别对待原则。

5、补偿与预防、康复相结合的原则。

四、工伤保险的作用

1、工伤保险是维护劳动者最基本权益的重要手段。

2、工伤保险是分散行业或企业的职业伤害风险，减轻行业或企业负担的重要措施。

3、工伤保险是建立工伤事故和职业危害防范机制的重要条件。

第二节工伤保险的基本内容

一、工伤范围

工伤范围包括工伤事故和职业病。

1、工伤事故的范围。

（1）不管什么原因，凡工作时间内在工作地点或工作地点附近，或在工人因工作需要而去的其他任何地方发生的事故。

（2）上班前和下班后的一段合理时间内，当事人在搬运、清洗、准备、整理、堆放或收拾其工具和工作服时发生的事故。

（3）工人往返于工作地点和下列地方（主要是住宅或别墅、通常用餐的地方、通常领取工资的地方）的直接途中发生的事故。

2、职业病的范围。

职业病，是指劳动者在劳动过程中接触职业性有害因素所导致的疾病。在国际上，对职业病的划分有三种形式：

（1）列表办法。分为：1）开放式列表办法；2）封闭式列表办法。

（2）一些国家只在法律规定那些有可能导致职业病的疾病，但不列入具体的职业病名单。（3）综合上述两种形式的优点，把凡是因职业原因引起的疾病都确认为职业病。

二、工伤鉴定

工伤鉴定，是指劳动者因工伤事故或职业病致残后，由国家法律规定的工伤鉴定机构对其丧失劳动能力的程度进行鉴定以确定伤残等级的法定检验与评价。在国际上，对工伤的鉴定通常有两种办法：

1、劳动能力鉴定。

劳动能力鉴定是按照同龄、同性别的健康人群的平均劳动能力作为对照标准，评价劳动者伤残后所具有的劳动能力大小。

在进行丧失劳动能力鉴定时，从以下两个方面进行鉴定：（1）人身能力丧失。（2）工作能力丧失。

2、致残程度鉴定。

这种鉴定办法是按照器官损害、功能障碍、医疗依赖三方面将工伤、职业病伤残分解为相应等级。

三、工伤保险待遇

1、医疗待遇。

医疗待遇，是指劳动者因工伤所发生的合理的医疗费用，主要包括挂号费、住院费、医疗费、药费、就医路费等，一般由国家或雇主负责支付，而不由劳动者本人负担。

2、伤残待遇。

伤残待遇，是指劳动者因工伤丧失劳动能力时，由工伤保险经办机构所给予的现金津贴。伤残待遇包括：（1）暂时伤残待遇。

暂时伤残待遇又称工伤待遇，是对因工伤暂时丧失劳动能力的劳动者失去工资收入所给予的一种经济补偿。

（2）永久伤残待遇。可分为：1）完全永久伤残待遇；2）部分永久伤残待遇。

3、死亡待遇。

死亡待遇，是指劳动者因工伤死亡后，支付劳动者遗属的经济补偿，一般包括两种类型：（1）丧葬补助。所有国家对于丧葬补助都是一次性支付的，但支付的标准不仅相同。（2）遗属抚恤金。

遗属抚恤金也称遗属津贴，包括定期抚恤金和一次性抚恤金两部分。

四、工伤保险基金

工伤保险基金，是指为支付工伤保障待遇，开展工伤预防和职业康复等费用而专门设立的一项社会保险基金。

1、工伤保险基金的筹集原则。（1）企业或雇主缴费原则。

（2）按风险程度征收、调整保险费原则。

2、工伤保险基金的筹集方式。

（1）当年平衡式，即当年筹集的费用与支付的费用平衡。

（2）阶段平衡式，即在满足支付即期费用的基础上，在企业可以承受的范围内，每年多筹集一部分资金作为储备。

（3）总体平衡式，即征集的费用与受保人在享受待遇期间所需要的费用平衡。

3、工伤社会保险费率的确定。

在缴费费率的确定上，主要有以下三种方式：（1）差别费率。

差别费率，是对某一行业或单个企业单独确定工伤保险的缴费比例。（2）浮动费率。

浮动费率，是在差别费率是基础上，每年对各行业或企业的安全卫生状况和工伤保险费用支出状况进行分析评价，根据评价结果，由工伤保险管理机构决定该行业或企业的工伤保险费率上浮或下浮。（3）统一费率。

统一费率，是按照法定统筹范围内的预测开支需求，与相同范围内企业的工资总额相比较，求出一个总的工伤保险费率，所有企业都按统一的比例缴费。

五、工伤预防与职业康复

（一）工伤预防

工伤预防，是指事先防范工伤事故和职业病的发生，减少工伤事故和职业病的隐患，改善和创造有利于劳动者健康的、安全的生产环境和工作条件，保护劳动者在生产和工作环境中的健康和安全。

工伤预防的具体措施主要包括以下几个方面：

1、通过缴费手段和费率机制将企业是否重视安全与本企业经济利益相联系。

2、通过工伤保险基金中的一小部分，开展预防的研究工作。

3、通过各种手段，对工伤预防进行宣传教育后培训工作。

（二）职业康复

职业康复，是指综合使用药物、器具、疗养、护理、就业咨询、职业能力测定、就业前的职业教育与训练、就业安置等多种手段，帮助因工伤残者基本恢复正常人所具备的工作、生活能力和心理状态的一项工作。

第三节工伤保险的主要模式

一、雇主责任制保险模式

雇主责任保险，是指以雇主为投保人，通过与保险公司签订雇主责任保险合同，当劳动者遭受工伤事故或职业病后，由保险公司负责向劳动者或其遗属赔偿的一种保险。雇主责任制保险的弊端：

1、劳动者获得赔偿较难。

2、企业抗风险的能力较弱。

3、工伤待遇较低，且多为一次性支付。

4、商业保险具有局限性。

二、工伤社会保险模式

工伤社会保险模式，是指由国家通过立法强制实施，由政府成立的专门机构或社会公共机构统一管理，对工伤保险基金实行社会统筹，共同承担工伤风险，为工伤者提供法定的全面的保障，它是社会保险制度的重要组成部分。在各国的工伤社会保险实践中，又有不同的管理模式：

1、工伤保险独立于其他社会保险制度之外，在管理和基金方面拥有自主权。德国、日本、加拿大、意大利等国家。

2、工伤保险虽独立于其他社会保险制度之外，但受同一机构的行政管理。法国、菲律宾、奥地利等国家。

3、工伤保险包括在整个社会保险制度之中。中国、英国、阿尔尼亚、哥伦比亚、巴拿马等国家。

三、混合保险型模式

混合制保险型模式，是指同时兼有雇主责任制保险和工伤社会保险的模式。美国、印度等国家。

第四节中国的工伤保险

中国工伤保险制度的基本内容：

1、工伤保险的目的。

（1）为了保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。（2）促进工伤预防和职业康复。（3）分散用人单位的工伤风险。

2、工伤保险的原则。

（1）与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应的原则。（2）倡导社会主义道德风尚的原则。（3）切实维护和保障职工基本权益的原则。（4）权利与义务相对应原则。

3、工伤保险的实施范围。

（1）中华人民共和国境内的各类企业。（2）有雇工的个体工商户。

（3）事业单位、社会团体和民办非企业单位等参加工伤保险的办法另行制定。

4、工伤保险基金。

工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。

5、工伤的范围。

工伤的范围包括七种应当认定为工伤的情形，三种视同工伤的情形，还规定三种不能认定或者视为工伤的情形。

6、工伤认定的程序。

7、劳动能力鉴定。劳动能力鉴定的程序：（1）提交鉴定表。（2）做出鉴定结论。

8、工伤保险待遇。（1）医疗待遇。（2）工资待遇。

（3）伤残待遇。1）一次性伤残补助金；2）伤残津贴；3）生活护理费。（4）死亡待遇。1）丧葬补助金；2）供养亲属抚恤金；3）一次性工亡补助金。

9、监督管理。

工伤保险经办机构具体承办工伤保险事务。

10、法律责任。

第九章社会救助第一节概述

一、社会救助的涵义

社会救助，是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策。

社会救助的外延，包括贫困救助、灾害救助及其他针对社会弱势群体的扶助措施。社会救助的含义可作如下解析：

1、社会救助是一种政府或社会的行为。

2、社会救助的对象，是容易遭遇生活困境的社会脆弱群体。

3、社会救助的目标，是满足社会成员的最低生活需要。

二、社会救助的基本特征

1、最低保障性。

2、按需分配。

3、权利义务单向性。

4、全民性。

三、社会救助的功能

1、缓解贫困问题。

2、推动社会公平和社会文明进步。

3、社会救助是国家宏观调控的工具。

第二节社会救助的基本内容

一、社会救助体系

社会救助体系，是指一个国家或地区对于低收入群体及不幸者所进行各种救助项目所形成的一整套制度框架体系。社会救助体系的结构分类：

1、依据救助的实际内容，可分为：（1）生活救助。

生活救助，是指对家庭收入低于贫困线或当地最低生活保障标准的贫困人口，实行差额补助的一种社会救助。中国的最低生活保障制度。（2）灾害救助。

灾害救助，是指当社会成员遭受自然灾害袭击而造成生活困难时，由国家和社会紧急提供援助的一种社会救助。包括现金救助、实物救助以及以工代赈等。如地震救助、洪水救助等。（3）失业救助。

失业救助，是与失业保险制度相配套的制度安排。（4）住房救助。

住房救助，是指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供住房租金补贴或以低廉租金配租住房的一种社会救助。（5）医疗救助。

医疗救助，是指对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人，实施专项帮助和支持的一种社会救助。（6）教育救助。

教育救助，是指国家和社会为保障适龄人口获得接受教育的公平机会而对贫困地区和贫困家庭子女提供物质援助的一种社会救助。（7）法律援助。

法律援助，是指国家在司法制度运行中对因贫困及其他原因导致的难以通过一般意义上的法律手段保障自身基本社会权利的社会成员，通过减免收费、提供法律帮助等实现其司法权益的一种社会救助。包括诉讼费减免、免费提供律师、公证和法律咨询服务等。（8）扶贫开发。

扶贫开发，是指国家和社会通过包括政策、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等方面的外部投入，对贫困地区的经济运行状态进行调整、优化，在此基础上实现贫困地区经济的良性增长，进而缓解贫困地区的贫困，促使贫困人口逐渐摆脱贫困的政策体系。

2、依据救助的手段，可分为：（1）现金救助。（2）实物救助。（3）服务救助。（4）以工代赈。

以工代赈，是指通过提供相应的的工作或就业机会并发放劳动报酬的方式实现对救助对象的救助。

3、依据救助的时间长短，可分为：（1）定期救助。（2）临时救助。

二、社会救助的对象

在中国，社会救助的主要包括三部分人员：

1、“三无”人员，即无依无靠、无生活来源、无法定抚养人的社会成员。

2、灾民，即遭受灾祸严重侵袭而使生活一时陷入困境的社会成员。

3、贫困人口，即生活水平低于国家规定最低标准的社会成员。

三、救助标准及其确定方法救助标准：

1、绝对贫困，即最低生活标准。

2、相对贫困。

最低生活标准的影响因素：

1、一定时期的社会生产水平。

2、一定时期的社会平均收入水平。

3、消费品价格指数。

4、贫困人口的数量。

决定最低生活标准的具体方法：

1、市场菜篮子法。

2、恩格尔系数法。

3、国际贫困标准法。

4、生活形态法，也称“剥夺指标法”。

四、社会救助管理

各国政府对社会救助的管理模式主要有以下三种：

1、中央政府集中管理型。

2、地方政府分散管理型。

3、中央和地方政府分层管理型。

第三节最低生活保障

一、最低生活保障及其原则

最低生活保障，是指国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员，提供满足最低生活需要的的物质帮助的一种社会救助制度安排。最低生活保障的原则：

1、生存保障原则。

2、普遍性原则。

3、与当地实际生活水平相联系原则。

4、维护受助者尊严原则。

5、遵循法制化、规范化原则。

二、最低生活保障制度的基本内容

（一）最低生活保障的基金来源

政府供款责任，社会捐献是补充供款渠道。

（二）最低生活保障的保障标准

中国的最低生活保障标准主要是为贫困人口提供食物保障及其他生活必要条件。

（三）最低生活保障待遇的申领程序

1、申请。

2、调查。

3、审核与批准。

4、发放保障金。

第四节农村五保制度

一、农村五保制度及其发展

五保制度，是针对农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老弱孤寡残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保住保医保葬和保教等五个方面的援助的一种社会救助制度。

二、农村五保制度的基本内容

1、五保供养的含义。

五保供养，是指符合规定的农村居民，在吃、住、穿、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。

2、五保供养的性质。

五保供养是农村的一项集体福利事业。

3、五保供养的对象。

五保供养的对象，是指农村居民中无法定抚养义务人或虽有法定义务人但抚养义务人无抚养能力的、无劳动能力的、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人。

4、五保供养的内容。（1）供给粮油和燃料。

（2）供给服装、被褥等用品和零花钱。（3）提供符合基本条件的住房。

（4）及时治疗疾病，对生活不能自理者安排人员照料。（5）妥善办理丧葬事宜。

五保对象是未成年人的，保障他们依法接受义务教育。

5、五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。

6、五保供养所需经费和实物来源。

7、五保供养的形式。实行集体供养或分散供养。

8、其他。继续发挥乡村集体经济组织的作用，开展社会捐助活动优先解决农村五保户的生活需要。

第五节灾害救助

一、灾害与灾害救助

1、灾害，是对人类社会造成物质财富损失和人身伤亡的各种自然现象的总称。

2、灾害救助，是指国家和社会对在遭受各种自然灾害及其他特定灾害事件等袭击，并因此而陷入生活困难的社会成员给予一定的现金或实物援助，以帮助其度过特殊困难时期的一种社会救助。

二、灾害救助的基本特征

1、灾害救助的急切性。

2、灾害救助内容与方式的多样性。

3、灾害救助的非经常性。

4、灾害救助的不确定性。

三、灾害救助的方针及内容

中国政府奉行的灾害救助方针是“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。灾害救助的内容：

1、救助灾民生命。

2、为灾民提供基本生活保障。

3、安抚灾民情绪，实施精神救灾。

4、帮助灾民确立自行生存的能力。

第十章社会福利第一节概述

一、社会福利概念

1、广义社会福利，是指国家和社会对全体社会成员提供的全部物质和文化生活的保障和福利，除社会保险、社会救助外，还包括其他旨在改善与提高国民生活质量的物质福利，以及全部公共的文化、教育、卫生、体育设施和服务。

2、狭义社会福利，是作为社会保障的从属概念，是与社会保险、社会救助并列的概念，是社会保障体系中日益重要的子系统。

二、社会福利的基本特征

1、政府主导。

2、社会保障对象的全民性。

3、社会福利的公平性。

4、保障待遇的高层次性。

5、社会福利的服务性。

6、实施过程的社会化。

7、福利标准的不确定性。

三、社会福利的功能和作用社会福利的功能：

1、保护妇女儿童的基本权利和健康。

2、保护残疾人的基本权益，使他们享有同正常人一样的工作和生活的权利，并在社会范围内对他们的特殊需要提供帮助。

3、保护老年人的基本权益。

4、保护全体公民受教育的权利。

5、保护并不断改善公民的居住条件。

四、中国的社会福利

中国发展社会福利事业的指导思想是：

1、福利事业要从国家当前的国情国力出发，按照有利于生产、保障生活的原则，有步骤地改善和发展。

2、国家不应把福利事业全部包揽下来，而要坚持国家、集体、个人多渠道多层次举办社会福利事业的原则，大力推进福利事业的社会化。

3、在新形势下，社会福利事业要逐步由救济型转向福利型。

第二节社会福利的基本内容

一、社会福利制度的基本框架

二、社会福利的形式

（一）货币形式

货币形式，是指政府以向居民发放货币津贴的形式来实施社会福利制度。

（二）实物形式

实物形式，是指政府和社会通过举办各种社会福利事业向社会提供社会福利设施等实物的形式来体现社会福利待遇。它是社会福利最主要的实现形式。

（三）服务形式

服务形式，是指政府和社会为了解决社会成员的生活困难，使其生活更加方便和愉快，而由社会福利组织及其人员向社会成员提供社会服务的方式来实现的社会福利形式。

第三节老年人福利

一、人口老龄化与老年人福利

老年人福利，是指国家和社会建立的专门面向老年人提供现金或服务的福利。

1、从广义的角度理解

老年人福利制度的设计通常要考虑到老年人身体方面、心理方面、社会方面和精神方面的因素，不仅要保持老年人健康的身体状况，还强调老年人过好正常的生活并融入自己的家庭和社区。

2、从狭义的角度理解

老年人福利主要包括两大部分：（1）现金资助；（2）福利服务。

人口老龄化的加剧，不仅直接决定着老年人福利的需求。而且也决定着老年人福利的结构。

二、老年人的福利需求（1）身体方面。（2）社会心理方面。（3）经济方面。（4）住房和环境方面。（5）教育。

（6）文娱和参与社会生活。（7）就业。

三、老年人福利的主要内容

1、向老年人或照顾老年人的家庭提供支持。

2、老年人福利设施。

3、老年人保健。

4、老年人的住房和环境。

5、老年人教育。

6、老年人娱乐和参与社会活动。

7、老年人就业。

8、其他。包括面向老年人提供优惠性服务，如坐车、逛公园等。

四、老年人福利保障应注意的问题

1、国家应当加大对老年人福利事业的投入。

2、充分调动民间力量，走官民结合的社会化道路。

3、立足社区发展老年人福利事业。

4、统筹发展老年人福利事业。5应当培养一支老年人福利工作队伍。

五、中国的老年人福利中国老年人福利的内容：

1、物质生活福利。（1）老年人福利设施。

（2）向困难老年人提供生活补贴。（3）通过社区服务等。

2、医疗保健。

3、精神生活保障。

4、其他社会优待。

第四节残疾人福利

一、残疾人与残疾人福利

1、中国残疾人福利基金会提出的定义：

残疾人，是指由于心理状态、生理功能、解剖结构的异常或丧失，而导致其部分或全部失去正常人的方式从事某项活动的能力，因而在社会生活中不能充分发挥正常作用的人。

2、残疾人福利，是指为了国家和社会为帮助残疾人而提供相关福利及服务措施的统称，其目的是最大限度地帮助残疾人自立，并为他们能像其他社会成员一样参加社会所有领域的活动而创造条件。

二、残疾人福利的主要内容

（一）康复保障

（二）教育保障

（三）就业保障

（四）文化保障

（五）残疾人福利设施。

第五节妇女儿童福利

一、妇女儿童福利与发展

妇女儿童福利，是妇女福利与儿童福利（未成年人福利）的合称，是国家和社会为了满足妇女、儿童的特殊需要和维护其特殊利益而提供的照顾与福利服务，是社会福利系统中的重要组成部分。

二、妇女福利

妇女福利，是对妇女经济权利和社会权利的认可和保障机制。中国的妇女福利的内容：

1、生育福利。

2、特殊职业福利。

3、保护妇女的就业和工作权利。

三、儿童福利

（一）广义儿童福利与狭义儿童福利

1、广义儿童福利，是指一切针对全体儿童的，促进儿童生理、心理及社会潜能最佳发展的各种方式和设计都属于儿童福利范畴，它强调的是社会公平，但具有普遍性。包括如立法规定的日间照顾+由政府组织开办家庭托儿所、儿童谈心服务、对寄养的孩子或养子加入保育所的特殊照顾、儿童的保护和监护、双亲权的行使等。

2、狭义儿童福利，是指面向特定儿童和家庭的服务，特别是在家庭或其他社会机构中未能满足其需求的儿童。包括实物救助和现金津贴两个方面。

（二）中国的儿童社会福利中国儿童福利事业的基本框架：

1、儿童生活服务。

2、儿童教育服务。

3、保健。

4、儿童福利院。

5、其他，如儿童免费或低费上公园、参观博物馆等。

第十一章军人保障第一节概述

一、军人保障及其基本特征

军人保障，是指由国家建立的，以军人（特定情形下惠及其家属）为保障对象的各种社会保障制度的总称，是一个由国家（中央政府）直接负责、能够涵盖军人的多种风险的综合性保障制度。

军人保障制度的基本特征：

1、保障对象特殊。

2、保障目标具有双重性。

3、保障待遇具有激励性。

4、保障内容全面。

5、管理体制采取军地结合、分工负责体制。

6、经费主要来源于中央财政。

二、军人保障制度的建立与发展

中国现行的军人保障制度的发展进程，基本上可以划分为两个阶段：

1、传统军人保障阶段

传统军人保障阶段，是指伴随着革命军队的诞生和发展而建立起来的中国的军人保障制度（通常被称为社会优抚或优抚安置保障制度）。传统军人保障制度的结构：

传统军人保障制度的缺陷：（1）保障体系尚不完善。（2）保障待遇标准死板且欠规范。（3）财政来源混乱。

（4）与市场经济改革和社会保障制度改革不相适应。

2、军人保障制度改革

改革军人保障制度的内容主要有：（1）建立军人保险制度。（2）完善军人抚恤制度。（3）重构其他军人保障制度。

三、军人保障制度的基本框架

第二节军人抚恤优待

一、军人抚恤优待概述

军人抚恤优待制度面向的对象是指中国人民解放军、中国人民武装部队的现役军人（以下简称现役军人）、服现役或者退出现役的残疾军人以及复员军人、退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人家属，上述人员可以依法享受抚恤优待。军人抚恤优待所需要的经费，由国务院和地方各级人民政府分担负担。各级政府中的民政部门是军人抚恤优待工作的主管机关。

二、死亡抚恤

（一）死亡抚恤的分类及确定标准

凡现役军人死亡被批准为烈士、被确认为因公牺牲或者病故的，其遗属依法享受抚恤待遇，烈士的抚恤待遇最高，因病死亡的抚恤待遇较低。

（二）一次性抚恤待遇

（三）定期抚恤待遇

二、残疾抚恤

现役军人残疾被认定为因战致残、因公致残或者因病致残的，依法享受残疾抚恤待遇。

（一）残疾等级评定

军人残疾的等级根据劳动能力障碍程度和生活自理障碍程度，由重到轻分为一级到十级。

（二）残疾抚恤待遇

残疾抚恤待遇是国家给予残疾军人的生活保障待遇。

三、优待

（一）生活优待

（二）医疗优待

（三）交通及其他优待

第三节军人保险

一、军人保险制度的概述

军人保险制度，主要是适应面向劳动者的社会保险制度的改革和满足军人对养老、医疗保障等需求而新建的社会保障项目。

二、军人伤亡保险

军队设立军人伤亡保险基金，对因战、因公死亡或者致残的军人以及因病致残的义务兵给予经济补偿。

它实际上是在军人抚恤制度之上，借鉴商业保险的做法建立的一种补充性军人保险制度。

三、军人退役医疗保险军人退役医疗保险，是为保障军人退役后享有国家规定的医疗保险待遇，维护军人权益，激励军人安心服役而建立的一种军人保险制度。

四、军人配偶随军未就业期间社会保险

军人配偶随军未就业期间社会保险，是为了解决军人配偶随军未就业期间的基本生活保障和社会保障补贴待遇及关系衔接问题而建立的一项社会保险制度，其目的在于解除军人后顾之忧，激励军人安心服役。

1、基本生活补贴。

2、养老保险待遇。

3、医疗保险待遇。

第四节其他军人保障

一、安置保障

安置保障，是以安置退出服役的军人就业或养老等为内容的一项制度安排。安置保障的内容：

1、对军队转业干部与城镇退伍义务兵的就业安置。

2、军队离、退休干部晚年生活的安置。

3、农村义务兵的退伍安置。安置保障的特殊性：

1、保险内容呈板块状结构。

2、保障过程和保障内容复杂。

3、涉及面广。

二、军人福利制度的改革与完善

面向军人的福利事业包括军人休养事业、疗养事业、精神病收养事业、孤老收养事业等内容。

第十二章补充保障第一节概述

一、补充保障的概念和分类

补充保障，是基本社会保障制度安排之外的，以非政府主导性、非强制性为特征的各种社会化保障机制的统称。补充保障的分类：

1、按照补偿方式划分：（1）经济保障；（2）服务保障；（3）精神保障。

2、从实施主体划分：（1）社会补充保障；（2）企业补充保障；（3）个人自我保障。

3、从与基本保障的相关性划分：（1）基本保障附加型补充保障；（2）独立补充保障。

4、从保障水平划分：（1）社会救济型；（2）查漏补缺型；（3）增进福利型。

5、从保障内容划分：（1）补充医疗保障；（2）补充养老保障；（3）补充住房福利保障。

二、补充保障的社会功能

1、补充保障具有为基本保障制度“查漏补缺”的功能。

2、补充保障提高了保障标准，增进了特定人群的福利。

3、一些补充保障可以作为组织人力资源管理的手段之一，为实现组织目标服务。

4、补充保障还能够满足人们施与仁爱之心的需求。

三、政府在补充保障中的职能

政府的责任主要包括：推动立法，实行监督，宏观调控，政策引导。

第二节员工福利

一、员工福利及其分类

员工福利（亦称职业福利、机构福利），是以企业或社会团体为责任主体，专门面向内部员工的一种福利待遇。

1、广义员工福利通常由以下部分组成：国家规定实施的各类基本的社会保障、企业年金及其他商业团体保险计划、股权、期权计划、其他自主建立的福利计划等。

2、狭义员工福利，是指为满足职工的生活和工作需要，企业自主建立的、非法定的、在工资收入之外向员工本人及其家属提供的一系列福利项目，包括货币津贴、实物和服务等形式。

员工福利的分类：（1）收入保障计划。（2）健康保健计划。（3）员工服务计划。

二、员工福利的发展

（一）员工福利发展中的问题

1、对员工福利的认识问题。

2、员工福利的成本问题。

3、员工福利激励功能异化的问题。

4、缺乏灵活性和针对性。

（二）员工福利的发展趋势

1、弹性福利计划兴起并日趋完善。

2、举办机构日益注重福利计划与其战略目标、组织文化和员工类型的匹配性。

三、员工福利与基本保障制度的关系员工福利与基本保障制度的区别：

1、性质不同。

2、收益范围不同。

3、内容不同。

4、目标不同。

5、调节机制不同。

第三节企业年金

一、企业年金及其特点

企业年金（又称职业年金、企业补充养老金、私人养老金计划、雇主承办的年金计划等），是企业根据自身经济实力和发展战略需要建立的旨在为本企业职工提供一定水平的退休收入保障的员工福利制度。企业年金的特点：

1、企业年金是由企业自愿确定是否建立的，并利用市场机制来选择合适的管理和运作方式，弹性较大，灵活性较强。

2、企业年金属于私人产品。

3、企业年金几乎均采用完全积累制（法国除外）。

4、企业年金主要通过资本市场，如各种金融机构来运作的，投资手段更多样化，更加注重基金的投资收益率。

5、企业年金更注重效率原则，在企业内部人力资源战略中具有激励机制的福利手段。

二、企业年金的功能和外部条件企业年金的功能：

1、补充基本养老保险制度或公共养老金保险，提高劳动者的退休待遇。

2、促进资本市场和劳动力市场的完善，有利于改善劳资关系。

3、企业年金为雇主提供了一种新的可供采用的收益分配形式。

4、企业年金是提高劳动生产率和增强企业凝聚力的重要手段。

5、企业年金的运营还会给雇员带来丰厚的经济回报。

三、企业年金的基本内容

（一）企业年金的类型划分

1、根据创立的主体不同，可以分为：（1）由单个企业创立的企业年金。

（2）由多个企业（行业）创立的企业年金。

2、根据供款来源不同可以分为：（1）个人缴费的企业年金。（2）个人不缴费的企业年金。

3、根据决定因素不同，可以分为：（1）强制性企业年金。（2）自愿性企业年金。（3）集体谈判决定企业年金。

4、根据筹资方式不同，可以分为：（1）积累制企业年金。（2）现收现付制企业年金。

5、根据缴费和收益关系不同，可以分为：（1）待遇确定型（DB）。（2）缴费确定型（DC）。（3）混合型。

（二）企业年金的覆盖范围

企业年金的覆盖范围是指企业年金的参与人员和收益对象。企业年金的覆盖范围通常与以下几个因素有直接或间接的关系：

1、政府主导的基本养老保险覆盖率和待遇水平。

2、政府是否立法强制实施。

3、政府税收政策。

4、企业的经济实力。

（三）企业年金的缴费和给付

待遇确定型的企业年金计划一般由雇主单方缴费。

缴费确定型是先确定缴费比例，由雇主和雇员分担或只由雇主缴费，记入雇员的个人账户。

（四）企业年金基金投资运营

1、投资原则。（1）安全性原则。（2）流动性原则。（3）收益性原则。

2、资产管理。（1）自我管理。

（2）委托外部专业机构管理。

如委托银行、保险公司或其他金融机构（如基金公司、信托公司等）进行投资。（3）投资工具和资产分布。

比较常见的投资工具有：银行存款、债券、股票、房地产、风险投资和金融衍生产品等。

（五）政府对企业年金的监管

1、推动立法并完善法制。

2、依法监督。

3、税收政策。

第四节互助保障

一、互助保障的定义

互助保障，是指社会成员之间通过一定的机制互相提供物质帮助（包括经济援助与服务援助等）的一种生活保障系统。

它由非营利性的互助组织承办，具有自愿参加、互助共济、非营利、合作制等特点。

二、互助保障的分类

1、按照保障对象和范围，可以分为：（1）家庭互助。（2）社区互助。（3）职业团体互助。（4）特殊群体互助。

2、按照运作形式不同，可以分为：（1）互助保险。（2）互助救济。（3）互助服务。

3、按照互助内容不同，可以分为：（1）经济互助。

（2）志愿者服务（义工）。

4、按照互助机构服务的范围，可以分为：（1）综合性互助保障。（2）单项互助保障。

三、中国的互助保障

（一）职工互助保障

职工互助保障（险），是由工会组织举办、职工自愿参加的具有互助互济性质的会员合作制保障，它是各级工会为满足职工的福利需求而组织职工在不断提高自我保障意识和互助友爱精神的基础上发展起来的一种补充保障措施，也是市场经济条件下各级工会履行维护职工权益职能的新形式。职工互助保障的特性：

1、民主、平等的社员制，身份比重制。

2、自愿参与。

3、互助、共济。

4、面向中低收入职工。

（二）社区互助社区互助是由社区非营利组织面向本社区居民举办的各种社会服务的总称。社区互助的特征：

1、托底性。

2、服务性。

3、群众性。

4、筹资多渠道。

第五节慈善事业

一、慈善与慈善事业

慈善是一种美德、善行和爱心，是人类最应当具备的基础性伦理道德。慈善事业是建立在社会捐献基础之上的民营社会性救助事业。

1、捐献是慈善事业的立身之本。

2、慈善事业是民营事业。

3、慈善事业是社会性事业。

4、慈善事业是救助性事业。

二、慈善事业的基本特色

1、善爱之心是慈善事业的道德基础。

2、贫富差别是慈善事业的社会基础。

3、社会捐助是慈善事业的经济基础。

4、民营机构是慈善事业的组织基础。

5、捐献者的意愿是慈善事业的实施基础。

6、社会成员的普遍参与是慈善事业的发展基础。

三、慈善事业与社会保障

篇3：郑功成论文

在大幅度增加的公共支出中, 对社保的投入将会占相当比例。这一方面是因为这符合中央近年来一直强调的改革成果由人民共享和突出社会公平的原则取向, 另一方面在亟须扩大内需的前提下, 社会保障程度的提高, 将给人民相应的安全预期, 进而提升人民的消费信心。在任何经济形势下, 中央的共建共享政策走向都不会发生变化。只是在现在的现实下, 它可以达到一种双赢的目的。在增加公共支出的政策选择方面, 首选为保就业、保低收入阶层生活, 因为“保就业就是保增长”, 只有保障就业, 贫困面才不至于扩大, 劳动力也才不会产生非自愿返乡这样的逆向流动。为达到这一目标, 2010年中央和地方在进行大规模的基础设施建设时要充分考虑有利于就业岗位的增长以及对劳动密集型行业的倾斜;同时完善社会救助体系, 推进卫生与医疗保障事业发展。

——全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成在接受《新京报》采访时表示:增加社保投入可提升消费信心。

篇4：郑功成面向未来，前景与方向

经过近30多年来的改革与发展，中国的社会保障体系已经从计划经济时代的国家负责、单位（集体）包办、板块结构、单一层次、封闭运行格局转化成为现在的政府主导、责任分担、社会化、多层次化。刚刚走过的“十二五”，可以说是新型社会保障体系从长期渐进的试验性改革状态走向成熟、定型的重要过渡期。面向“十三五”，中国社保制度建设又将面临怎样的前景与挑战？

近日，全国人大常委、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成就此话题接受采访。在他看来，当下中国需将社会保障提升至国家治理体系现代化的高度进行考量，坚持互助共济原则，建立合理的责任分担机制。在此前提下，未来五年中国社保必定要步入成熟、定型发展的新阶段，即全面建成中国特色的社会保障体系，并真正踏上更加公平、更有效率、更可持续的中国式福利国家台阶。

社会保障需要真正的顶层设计

“理念优于制度，制度优于技术。理念是行动的先导，也是技术的先导，只有在科学的理念指导下才会有合理的制度安排，只有在合理的制度安排下，优良的技术方案才能真正发挥出优良的作用。否则，实践效果可能相互对冲，甚至是南辕北辙。”谈及中国社保制度建设，郑功成首先强调要树立正确的社保理念，准确认知社保在社会运行中的作用。

在郑功成看来，对于社会保障制度的认识主要有两个方面：一方面，首先要肯定福利是个好东西。社会保障作为国家的福利制度，是保障与改善国民生活质量的重要社会制度安排。在约定俗成的中国社会保障政策话语体系中，社会保险、社会救助、社会福利是中国社会保障体系的三大构成部分。“而在现实中，政府包办一切‘泛福利化’和个人负担所有的‘反福利化’等对社会福利的误解，导致了中国社会保障总体发展的滞后，社会福利事业则构成了整个社会保障体系建设中的短板。”郑功成补充解释，“泛福利化”当然不好，人参再好多吃也会得病。但就目前状况而言，福利病、福利危机等“反福利化”更不好，福利是民众发自内心的诉求，也是政府天经地义的责任。因此福利是个好东西。中国改革发展一个根本目标就是要不断增进人民的福利，走出一条适合国情的中国式社会保障事业发展道路。

另一方面，不断增进人民福利要以共建为前提，大家要劳动、要参与，要有合理的责任分担，只有共建共享、互助共济，才能应对人生风险与社会风险，并确保制度可持续发展。

就现代社会而言，郑成功认为：“社会保障不是单纯的民生问题，更不是简单的政府为百姓做好事，而是国家治理体系现代化的、必须的、十分重要的组成部分。”

以现代社会保险制度起源地德国为例，郑功成讲到，1883年到1889年，德国相继颁布《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《老年、残疾、遗属保险法》，1911年又将这些法规综合为单一的德意志帝国法典，这是世界上第一套完整的社会保险体系，开创了资本主义国家社会保障体系的先例。而这些制度的制定，最初就是为化解德国劳资矛盾，社会保障的介入，使得原本对立斗争的劳资双方得以妥协合作，并由此使德国迅速强大。德国创建这个制度，使资本主义社会从野蛮时代进化到文明时代。美国、英国也是如此。郑功成谈道：“社保制度的建立及其具有的普遍性，已然是国家建设起码的道德基础。”

“因此，现代社会保障从起源就是国家治理体系的重要构成部分，我们不能将社会保障简单地矮化为民生保障。否则，哪个地方遇到问题就补一块，每推出一项社保措施就会引发很多争议，就是没有从国家顶层设计的层面考虑这个问题。”郑功成强调社保体系一定要从国家治理体系的角度考虑制度的目标、结构和功能定位。如果陷入局部、细节的纠缠中，就既不能掌握制度的结构，也不能给民众以稳定的预期。“只有将社会保障作为国家治理体系现代化的十分必要的构成部分，才称得上是顶层设计。这是理念问题，是必须要强调的。如果从国家治理体系现代化顶层设计的角度看，很多问题迎刃而解。因此，一定要让社会保障成为国家治理体系中的重要支柱，才符合这一制度的功能定位，并使之真正承担起自己的特定使命，发挥出自己在国家长治久安中的作用。”

坚守互助共济的原则构建社保制度

“社会保障一定要尊重基本规律，任何事物都有基本规律，偏离基本规律终归是要出问题的。”郑功成认为，没有现代社会保障制度的维系与保证，社会不可能进入真正文明进步的发展阶段。没有共享理念的支撑，既不会有现代社会保障制度，也不会有自愿性的慈善事业。社会保障应当成为实现全民共享发展的基本途径和强有力的制度保证。

公平正义原则。“社会保障的使命就是创造公平，维系公平，缩小不公平。”不要认为市场万能，还要看到有市场失灵的现象；不要只看到市场机制的效率，还要看到市场机制竞争的残酷性。社会保障在保障与改善民生的同时，恰恰可以弥补市场失灵，化解市场竞争的不良后果。因此，我国应当坚定不移地加快新型社会保障体系建设，在政府主导下充分调动各种力量壮大社会保障物质基础，在公平的基础上，体现强制性、讲集体主义、讲互助共济，尽可能实现共享发展。

共建共享原则。社会保障以共享为目的，而共建构成了实现共享的前提条件。没有共建，不会有共享的物质基础；没有共建，共享还面临着可靠性与合法性的质疑。共建共享原则体现的是权利与义务相对应。

互助共济原则。社會保障最卓越的功能就是互助共济，并以此为依托，为所有人提供稳定的安全预期。可以设想，如果健康者不愿分担疾患者的风险，医疗保险制度必定崩塌，当健康者不再健康时也没有制度保障；年少者不能分担年老者的风险，养老保障制度必然崩塌，当年少者年老时也可能陷入困境。因此，社会保障不是利己主义的制度安排，而是集体主义的制度安排，只有用群体的力量，才能真正化解个体的风险。

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2016年3月，“十三五”规划正式发布，对比“十三五”规划建议，可以发现关于社保机制的表述中，删掉了“健全多缴多得激励机制”这一点，一度引发热议。郑功成直言，这一句话删得好，2016年2月他就曾就此话题在《人民日报》发表文章，明确阐述了“多缴多得”从来不是社会保障的原则，而是市场法则、商业保险的法则。

社会保障不能单纯强调多缴多得，要强调互助共济。比如养老保险，人们参加养老保险最可靠、最重要的功能，就是希望无论我们多长寿，都有一份稳定、可靠的经济收入。再比如失业保险，一般机关事业单位的人很少失业，但是他们也缴费。如果只有存在失业风险的人才参加失业保险，那么这个制度怎么能持续存在？

实际上，失业保险就是在岗者帮助失业者，如果失业就可以得到帮助，在失业的过程中有基本的经济来源。

再看生育保险，如果考虑多缴多得原则，那么只有二三十岁的女职工愿意多缴，男职工和已经生育的女职工就都不参加了，这一制度还怎么持续？生育保险就是为生育女性化解后顾之忧的制度安排，尽管女职工过了生育期，但是也可以为年轻女性提供支持，正如自己当年享受其他人提供的支持一样。

医疗保险更是如此，多缴不一定多得，少缴不一定少得，关键是让所有参加医保的人，能够不再担心疾病医疗开支的后顾之忧。因此，在社会保险方面，要强调互助共济和集体主义的意识，要强调社会的公平公正，不能只从利己出发，更不能等同于市场交易，否则就不是社会保障，而是商业保险。

郑功成介绍说，目前全世界养老保险，有的是缴税制，那是公平的；有的是缴费制，跟工资直接挂钩，但均控制最低不低于社会平均工资的60%，最高不高于300%，最高和最低不得超过五倍，这种将差距控制在五倍以内的做法，就是为了促进社会公平。

“我们国家也是。我们的工资差距何止5倍？因此，养老保险筹资过程中的保低与限高，即是为了缩小差距，保证公平，用群体力量化解个体风险。”

社保可持续在于责任分担合理化

公平与可持续，一直是社保制度建設中备受关注之处。面对社会保障的“可持续性”，郑功成提出，这取决于责任分担的合理与否。“举一个日常的例子，就像父母和三个子女，一个子女负担肯定难行，但是三个合理负担就容易办到。社会保障制度也是如此，只要责任合理分担，制度就可持续，政府、个人、企业各分担合理比例，社保就是可持续的，并不是说结余的钱越多越好。”

郑功成举例德国，120多年来一直实行现收现付的社保制度，并无结余，“之所以持续至今仍然平稳，就是因为制度设计当初解决好了责任合理分担的问题”。政府负担养老金支出的25%，其余的由企业和个人平均分担，就这么简单。政府的责任是可控的，剩下的劳资各一半，双方自行谈判，所以德国养老金制度120多年来很稳定，没人担心。

很多人认为现在结余越多以后越好，但事实并非如此。如果责任分担机制是失衡的，结余再多将来也是要出问题的。可持续不取决于结余的钱多钱少，取决于责任分担机制的合理与否。福利增长与责任分担的关系是辩证的关系。福利增长是城乡居民的合理诉求，也是各级政府的使命所在，但福利责任一定要在政府、企业、个人与社会之间合理分担。否则，责任失衡必定导致制度的不可持续。郑功成直言：“如养老保险缴费，广东等地区缴费偏低，基金结余多，保险待遇高；而东北地区缴费高，基金结余少，保险待遇低；这种地区差异完全是由于制度的地区分割导致的结果。如果进行地区分割，那么首先就要为历史负担找到另外的化解办法，把老制度和新制度责任区分，否则历史责任和现实责任不清，越是老工业地区越是吃亏，新兴城市则轻松很多。这又是责任分担问题。”

当下，几乎每个社会保障项目都面临优化结构、厘清责任、理顺体制、创新机制等紧迫问题。现代社会保障制度改革的正确方向，是走多元化、多层次化的发展道路，多元化是调动政府、社会、企业、个人等各方的力量以不断壮大社会保障制度的物质基础，而多层次化实际上是重塑社会保障制度的责任分担机制，让政府、社会、企业、家庭与个人在一个大的制度体系框架内合理地承担责任。但多元化绝对不是可以让政府放弃主导责任，多层次化绝对不是要动摇互助共济型的法定基本保障制度的根本。“因此，在当前全面深化改革的背景下，社会保障制度正在从长期的改革试验性状态走向成熟、定型的关键时期，最大的挑战不是差不差钱，而是能否树立科学的建制理念，能否在遵循互助共济和责任合理分担的基本原则下做好合理的制度设计。”

建设多层次新型社会保障体系

“社会保障体系不健全、不完整主要体现在多层次社会保障体系还未真正形成，多层次的社会保障体系包括法定的、非法定的、市场的层次，但现在第二层次、第三层次得不到政策的有力支持，在社会保障体系中还未得到相应的位置。”

郑功成认为，中国新型的社会保障体系应该是多层次构成的社会保障体系。“我们需要的是完整的社会保障体系的多层次化，但是学界、业界更多指养老保险体系的多层次化。完整的社会保障体系多层次化，首先是养老保险的多层次化，第一层次是基本养老保险，劳资双方缴费加上政府补贴，三方共同参与并合理分担责任；第二层次是职业年金、企业年金，在这个层面上，政府退出，由劳资双方分担责任；第三层次是个人自愿购买的人寿保险，在这个阶段，企业和政府都退出，全凭个人自愿。”而现状却是大家对养老金第二层次忽略不计，把全部希望寄托在基本的养老保险上。其次，医疗保险也应当有多层次，包括第一层次法定的医疗保险、第二层次商业健康保险、第三层次慈善性的医疗救助。再次，救灾同样需要多层次化，不仅需要政府承担灾后紧急救助之责任，还必须要商业保险即保险公司承担起强大的灾后损失补偿责任，慈善事业同样是必不可少的补充。如果商业保险与慈善事业都不发达，政府包办救灾就会越来越无法持续。

社会保障制度是刚性的，只有调动市场资源与社会资源，整个社会保障制度的物质基础才能不断壮大。如果市场机制不用、社会机制不用，只有政府的公共资源作为物质基础，不仅社会保障不可能得到发展，而且现有制度也无法维持。“法定的养老保险不能指望利己主义的激励机制，而是要优化责任分担机制，一定要完整地理解中国的社会保障体系。什么时候第二层次、第三层次的社会保障体系形成，多层次社会保障体系形成，新型的社会保障体系就能形成。”

郑功成提到，要推进第二层次、第三层次的发展，首先财税政策要加大力度，用税收来激励企业、激励员工，并且要付诸实施；其次，社会保障要坚持保基本，社会保障水平确实不能太高，否则第二层次、第三层次没有市场，这也包括医疗保险。如果医保90%以上都报销了，商业性的健康保险就没有市场了；第三，要让商业保险、慈善事业提高自己的信誉和公信力，第四，要培养现代的风险意识和风险管理意识，要有保险意识、互助意识和慈善意识，改良我们的社会氛围。“如果在这四个方面下功夫，我们多层次的社会保障体系就可以形成，人们就有一个健全、安全的保障网。”

“如果建立了健全的社会保障体系，城乡居民的后顾之忧会得到解除，人民福祉会不断提升；有了这样稳定的安全预期，就会营造出安定的社会环境与和谐的社会关系，这恰恰是国家治理的根本所在。”郑功成最后强调。

责任编辑李娜