外来务工人员非诉讼调解机制研究——以南京市江宁区法律援助中心为例

2022-09-11

一、理论基础

ADR, 即Alternative Dispute Resolution, 可译为“替代性纠纷解决机制”或者是“审判外 (诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”。这一概念起源于美国, “原本是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决机制或程序的总称。”①

ADR机制, 在民事纠纷解决中尤其特有的存在价值, 而其价值和功能主要体现在两个方面:其一, 程序上保障了民事纠纷冲突主体自主救济权, 即保障了民事纠纷当事人按照意思自治的原则选择、参与并处分自己纠纷解决的程序权利;其二, 实体上, 在一定条件下保障当事人迅捷、低耗、有效实现自己的民事权利。

ADR的理论和实践, 给我们在社会转型的背景下对外来人口矛盾纠纷的解决带来了重要的启示, 也提供了一个新的研究视角。如果我们能通过ADR机制, 构建有效模式, 促成外来人口矛盾纠纷的和平解决, 将会有力弥补外来务工人员和当地社会的矛盾与隔阂, 促进社会的和谐。

二、江宁区法律援助中心———ADR模式应用实例

南京市江宁区是一个有着深厚历史文化沉淀的地区, 同时也是当前国家重要的科教基地、创新基地, 国家级重点开发区。江宁区内汇集了众多的国内外企业, 吸引了大量的外来人员前来务工, 已经成为名符其实的外来务工人口大区。江宁区的司法工作一直走在地区前列, 曾多次被评为全国普法宣传、司法工作先进区。江宁区的法律援助中心也首创ADR非诉讼纠纷解决机制, 将调解结案的方式引入法律援助, 创建了外来务工人员服务管理的新平台。

(一) ADR在江宁区法律援助中心的具体应用

江宁区法律援助中心结合本地外来流动人口较大的实际情况, 从2006年率先在全国采用非诉讼调节模式 (ADR) 来参与到具体案件的调解中来, 到2014年, 江宁区非诉讼调解的案件数量在区县级层面上已经位列全国第一, 通过非诉讼方式调解的案件数量占到了全区总案件数量的百分之四十以上, 调解成功率也已经达到百分之九十以上。江宁区法律援助中心之所以能短时间内取得如此可喜的成绩, 与它能够及时调整ADR方案的实施方式, 将ADR理论与当地的调解实际相结合, 同时能够大胆创新, 建立起一整套完整的非诉讼调解模式不无关系。

1.设立独立的调解部门

江宁区法律援助中心从2008年开始, 针对矛盾纠纷数量多的实际情况成立社会矛盾纠纷调处中心, 作为第三方参与到纠纷的调解中来。法律援助中心将愿意接受调解的双方当事人送到社会矛盾纠纷调处中心, 并交由专门的调解人员来进行调解。这一措施不仅简化了调解程序, 使调解变得更加快捷, 同时也增加了法律援助中心的案件纠纷的吞吐量, 满足了当地案件调解的巨大需求。

2.完善的三级调解网络机制

江宁区法律援助中心在本区内的数十个街道上派驻法律援助工作站的工作人员, 把工作深入到各个街道和社区。各个街道的法律援助工作站对符合非诉讼法律援助条件的案件及时受理, 并向法律援助中心报告, 由法律援助中心及时介入进行调解。这样一个三级调解网络, 覆盖全区、街道和社区。同时, 法律援助中心也与区内多个政府部门和社会团体建立了有效的对接和联动机制, 保障了纠纷能够及时有效的解决。

3.针对外来务工人员的绿色通道

在调解实践中, 江宁区法律援助中心对外来务工人员这一类特殊的群体开通绿色通道。法律援助中心会根据外来务工人员提供的外地户口, 以及基本的能够表明其与用人单位、企业之间关系的证明, 就可以将其快捷立案, 保障涉及外来务工人员的纠纷案件能够得到及时解决。

4.政府部门的支持

江宁区政府每年下拨江宁区法律援助中心用于法律援助的经费达到一百三十万, 超过南京市其他区县, 这为法律援助中心顺利进行法律援助提供了保障。同时, 江宁区政府也支持成立了全国首个法律援助工作站, 对于开展非诉讼法律援助工作提供了很大的帮助。

三、外来人口ADR的问题剖析

(一) 非诉讼调解机制观念急需推广

长期以来, 诉讼是处理法律纠纷, 当然包括法律援助工作的核心手段, 但随着时代的进步, 诉讼的固有弊端却在一步一步地限制民事纠纷的解决, 由于其对证据的严格要求, 使那些对法律知识了解不多的外来务工人员, 由于没有充分的证据而进退两难。然而在我国民间, 对于“打官司”观念的根深蒂固也直接影响了外来务工人员不愿意选择非诉讼调解的方式来解决纠纷。近几年来, 虽然非诉讼调解模式在江宁区发展势头良好, 也取得了很好的效果, 但是仍然有极大的空间去拓展, 加强对外来人员的宣传和教育, 让他们了解到非诉讼对于他们解决纠纷所能够带来的便利, 才能够让ADR深入人心。

(二) ADR专门人才的缺乏

近年来, 江宁区法律援助中心所调解的案件数量一直在逐年上升, 调解最终成功的诉讼纠纷所占比例也相当高, 但是我们也会发现, 在实际的调解过程中调解人员调解不专业的现象也时有发生。进行非诉讼调解的这些人, 大多都有一定的思想境界, 有一定的奉献精神, 但是在实际的调解过程中往往会力不从心。由于法律知识的缺乏, 他们很难讲出真正有价值的专业术语, 在调解时也是更多地从道德的层面上而非法律的层面上, 在制作调解协议书时, 也会有许多不规范的地方。在当今外来务工人员的民事纠纷逐渐增多并且逐渐趋于复杂化的情况下, 这样的调解队伍与ADR模式所需要的调解员队伍是不相适应的。因此, 应当逐渐加强调解人员的素质建设, 逐步提高调解人员的调解水平, 避免出现一些因为不规范而导致的错误。虽然是非诉讼调解, 但是这关系到外来务工人员的切身利益, 绝对不能马马虎虎、敷衍了事。因此只有提高调解员的文化水平和法律素质, 才能使外来务工人员的合法利益得到真正的保障。

四、总结

为了保障外来务工人员等弱势群体的合法权益, 国务院在2003年出台了《法律援助条例》, 各地方均根据自身发展情况、社会情况贯彻执行。《条例》施行十多年, 已显见成效。但法律援助工作的宣传、发展是一个与时俱进的长久过程, 随着时代发展, 需要更新的理论、更有效的方式方法来完善法律援助服务, 以适应时代需求。更加符合中国社会现实情况的ADR非诉讼调解模式因此应运而生。

(一) 非诉讼调解机制优势巨大, 值得推广

南京市江宁区作为国家级重点开发区, 外来务工人口聚集地, 区司法局在2004年起率先从理论走向实际, 开始在法律援助工作中使用“ADR模式”, 采用非诉讼方式结案, 获得很好的效果。非诉讼纠纷解决机制的出现给民事纠纷的解决带来了全新的面貌。中国社会自古是个人情社会, 无数的矛盾纠纷在人情关系的网里被消化。亲人间, 朋友间, 爱人间, 进入诉讼, 走上法庭, 不论审理顺利与否, 感情关系往往碎镜, 不可复原。而非诉讼方式正能有效避免亲人离间, 兄弟反目的发生。在大量的抚养赡养纠纷、遗产纠纷等事务中, 通过调解, 避免矛盾激化, 让利益分割但感情保留, 这是诉讼所不能做到的。

在处理外来务工人员纠纷时, 非诉讼调解模式同样有很大的优势。权利义务关系及证据清楚时, 当事人双方能很快达成调解方案, 避免了进入冗长的诉讼程序;权利义务关系清楚但证据缺乏时, 通过法律机构的介入, 能够使用普法、劝告等方式对过错方进行一些工作, 使其能愿意履行义务, 避免了因证据缺失导致了受害方在诉讼中的劣势地位, 使得其合法权益能有效得到保护。

非诉讼纠纷解决机制作为一种纠纷解决途径, 在实际应用中不是哪一个法律机构专属, 由于外来务工人员纠纷所涉及方面的多样性, 往往解决纠纷时需要多机构的协作, 在这种协作中, 非诉讼纠纷解决机制才能真正被最有效应用。南京市早在2004年就在区内开设“社会矛盾纠纷调处中心”, 集合法院、法援、公安、妇联、劳动仲裁、建工局等等多机构的办公人员, 联合进行矛盾纠纷的调解处理, 构建了“大调解”格局。这就是非诉讼纠纷解决机制在实际生活中的灵活应用。

(二) 非诉讼纠纷解决机制期待突破

非诉讼纠纷解决机制从很大程度上弥补了诉讼的固有缺陷, 使得司法大幅度提速。但在加速的同时, 其自身的相应缺陷我们也应予以重视。调解机制的不够完善, 调解人员的不够专业, 监管设施的不到位, 这些问题也在时时刻刻地影响着非诉讼调解机制的发展。正确面对我国ADR模式在发展中所存在的问题, 对比其与国外类似调解机制的差距和不足, 根据我国的社会发展情况和我国的实际国情, 逐步完善非诉讼调解机制, 加大对民众特别是外来务工人员的宣传, 才能真正实现ADR模式在中国的生根发芽。

非诉讼纠纷解决机制作为选择性的纠纷解决机制, 不可能取代诉讼的地位, 如何保证非诉讼程序的制度化、规范化, 是我们应该考虑的问题。而非诉讼纠纷解决机制的形式也随时代发展呈现不同面貌, 在程序化的基础上, 不断地发展适应时代需求的新的形式也是非诉讼纠纷解决机制未来要做的。

摘要：自改革开放, 特别是近二三十年以来, 中国的经济实现了前所未有的突飞猛进的发展, 与此相生的, 是城市发展对劳动力的巨大需求。伴随着大量的农村人口进城务工, 不同人群之间利益的相互交叉和碰撞, 外来务工人员与当地社会、企业之间的矛盾也大量涌现, 也增加了维护当地社会安定的压力。本文将从非诉讼纠纷解决方法 (ADR) 理论出发, 结合南京江宁区法律援助实践经验和做法, 分析非诉讼纠纷解决方法对于外来务工人员的影响。

关键词：外来务工人员,非诉讼调解,ADR,法律援助