浅议民事公益诉讼主体

浅议民事公益诉讼主体（精选6篇）

篇1：浅议民事公益诉讼主体

浅议民事公益诉讼主体(黑体 三号 居中)--以《民事诉讼法修正案（草案）》为分析对象（楷体 小四号）

翟雨阳（仿宋 小四号）

河南大学民生学院 河南 开封 475001（仿宋 小四号）

内容摘要：（黑体 小四号 靠左）民事诉讼法修正案草案引入民事公益诉讼制度，引起广泛的社会关注。对于到底由谁来作为原告更为合适，各方观点不一。在公益诉讼领域，主体多元化已是发展趋势。行政机关、检察机关在提起民事公益诉讼中既有优势也有弊端，社会团体如何发挥其作用，公民的民事公益诉讼起诉权的享有，这些方面的考察你，对于最终确定民事公益诉讼资格主体具有重要意义。关键词：（黑体 小四号 靠左）民事公益诉讼 诉讼主体 检察机关（楷体 小四号）

（空一行）

引 言（黑体 四号 居中 两字之间有空格）

随着改革开放的的稳步前进，我国的社会主义市场经济发展良好，但是在发展过程中出现大量的环境污染案件、侵害公共利益的“公害案件”以及损害大规模消费者利益的案件。对于这些案件，现有的《中华人民共和国民事诉讼法》（此后简称《民事诉讼法》）不能很好地解决。2011年10月24日，第十一届全国人大常委会第二十三次会议首次分组审议了《民事诉讼法修正案（草案）》，草案中规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”此项规定被认为是我国公益诉讼领域的破冰之举。但是草案中的规定并不明确，例如对民事公益诉讼主体的界定只是以“有关机关、社会团体”来概括，主体不明确即由谁来做原告正是我国公益诉讼案件的症结所在。因此有必要对草案中“有关机关、社会团体”的规定加以分析，探讨民事公益诉讼原告究竟有谁来担任，既有利于公益诉讼制度在我国建立，也有利于社会公共利益的保护。

一、民事公益诉讼主体明确之必要（标题如果在最后一行，调至下页）

（一）民事公益诉讼的内涵（标题如果在最后一行，不用调至下页）在对民事公益诉讼进行界定之前，有必要对公益诉讼进行简要的介绍。一般 认为，公益诉讼制度起源于古罗马。古罗马学者乌尔比安提出：公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。诉讼因此也被分为“公诉”和“私诉”两种。“公诉”是对有关国家利益的案件的审查，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。故“以私人资格发生的，以保护私人权益为目的诉讼，叫私益诉讼；以保护公共利益为目的的诉讼，就叫做公益诉讼。”①通说认为，公益诉讼是指特定国家机关和相关组织、个人,根据法律的授权对违反民事、经济、行政法律、法规,侵犯国家利益、社会利益的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究其法律责任的诉讼制度。以诉讼目的为标准，可将公益诉讼划分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼具有公益诉讼的一般特征，不同于刑事公益诉讼和行政公益诉讼，其针对的是民事违法行为。因此可以将民事公益诉讼定义为在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律，侵害国家、社会的公共权益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判的方式来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。②（插入不能单独成行，前面要有文字）

（二）明确民事公益诉讼主体的重要意义

首先，诉讼主体的存在是进行民事公益诉讼的先决条件。任何诉讼都要有原告和被告，正是在这两者之间的利益分配出现分歧，并且在私力救济无法调和的情况下，运用司法手段来维护自身的权益。民事公益诉讼主体的确定，可以使法院了解案件的诉讼标的、诉讼当事人的意愿，以及如何对案件所涉及的利益进行保护。

其次,诉讼主体的确定保障民事公益诉讼目的的实现。传统观点把民事诉讼主体严格限制在直接利益的条件之下，使得很多间接利益受害人或者其他利益主体因为没有法律上的诉讼资格而丧失诉讼权利。事实证明，这样不仅不能及时保护社会公共利益，而且使得直接利益当事人提起诉讼的力量显得十分薄弱，与民事诉讼中的平等公平原则相违背。对民事公益诉讼主体进行确定，明确主体的权利义务，使他们在社会公共利益受到侵害的情况下，可以及时的行使权力维护公共利益，实现民事公益诉讼制度建立的目的。（脚注每页单独编号 ① 宋体 小五号）

①②颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年出版，第32页。周军、邹子路：《我国公益诉讼制度初探》，载吴江市法院网2012年3月16日，2012年3月28日浏览。

二、对草案中“有关机关”的理解（标题如果在最后一行，调至下页）

（一）行政机关参与民事公益诉讼的利弊分析

对于草案中提及的“有关机关”很自然的想到行政机关。首先，作为公共资源的管理者，行政机关有权对环境污染、资源破坏以及侵犯消费者权益的的行为进行行政处罚。但是仅依靠行政处罚并不能充分保护社会公共利益。以环境保护为例，在单个污染源只造成轻微的环境影响，且能实现达标排污（包括浓度和总量达标）的情况下，环保机关无权责令排污单位限期治理或关闭，但若在同一区域存在多个污染源，污染的累积和复合效应最终造成污染事故。即使已经损害环境公共利益，环保机关的行政权仍无法发挥作用的。如果赋予行政机关民事公益诉讼的起诉权，不仅弥补了行政执法启动条件上的不足，也增加了行政机关的执法手段，使其能更好地履行管理者的职责。其次，由于行政罚款往往受到“上限”的限制，许多企业所支付的罚款远少于其实际对公共利益所造成损害，或者根本对企业起不到警示告诫的作用。例如2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只交付了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政罚款；①紫金矿业污染事件曝光之后，企业的股票价格不降反升，还一度成为融资领域的首位，直到2011年紫金矿业污染案才首次开庭。②要改变“企业污染，国家埋单”的问题，仅靠行政处罚是不够的。行政机关作为民事公益诉讼的原告，可以要求对公共利益造成损害的被告支付足够的金额来为其民事违法行为进行赔偿，除直接损害外，赔偿范围也可根据情况扩展到间接损害。最后，民事公益诉讼的被告很少是某个自然人，多为企业或者组织，行政机关由于其特殊的地位，拥有专业的人才以及足够的资料、证据可以在法庭上与被告抗衡，达到诉讼双方实质上的平等。

但是，行政机关作为民事公益诉讼的原告也存在着不利因素。首先，行政权与司法权本是相互独立且相互制约的，行政机关一旦获得民事公益诉讼的起诉权，无疑将行政权的范围扩展到司法领域。近年来我国正逐渐减少政府对经济生活的干预，目的是建立“大社会、小政府”的新格局，而将行政机关引入民事法 ①《再问沱江之伤——2007中华环保世纪行四川水污染治理调查》，载中国广播网2007年11月27日，2012年3月29日浏览。（换行与字对齐）《广东紫金矿业溃坝系列案首开庭 涉赔金额逾3亿》，载广州日报2011年07月12日。② 律领域似乎与国家政策相背离。其次，在已经发生的损害公共利益的案件中，多多少少都存在行政机关或行政机关所属部门不作为、乱作为等监管失职的现象，因此由行政机关来提起民事公益诉讼可能“动力不足”，也可能发生行政机关通过诉讼来规避自身渎职行为的情况。例如渤海污染的受害者可以向康菲公司索赔，也可以追究海洋局监管失职的责任，如果让本应受渎职行为追责的海洋局提起公益诉讼，岂不滑稽？最后，如果行政机关为争夺诉讼利益而滥用权利，或者有意在其本职领域不作为、少作为，所造成的后果也是与民事公益诉讼目的相悖的。

综上所述，虽然行政机关作为民事公益诉讼主体是可行的，但在具体运行时还应该加以限制。如规定，行政机关只有在穷尽所有行政手段仍不能对社会公共利益进行充分保护的情况下才能提起民事公益诉讼；或是对行政机关的起诉范围加以限制等等。因本文的论证目的不在于此，也就不再多言。

（二）检察机关应作为民事公益诉讼适格主体 1．检察机关提起民事公益诉讼的可行性分析

认为修正案草案中所言“有关机关”包括检察机关并非任意之言。事实上，我国检察机关在解放初期即对提起民事诉讼进行了实践，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》第3条第5款规定了：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家参与之”。该条例第10条规定，最高人民检察署第三处掌管之一，就是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察机关组织法》第4条规定，地方各级人民检察机关的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。之后，为配合以上规定的顺利实施，最高人民法院1957年9月制定的《民事案件审判程序（草稿）》第1条规定：人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提起诉讼。“1979年2月制定的《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》对检察机关提起民事诉讼予以了肯定。虽然我国目前并没有关于检察机关提起民事诉讼的规定，但是，先前的法律规定表明国家对检察机关作为民事公益诉讼主体是认同的。

再来，我国的司法实践也存在检察机关参与民事公益诉讼的案例。1997年 5月，南阳市检察机关民事行政检察处接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人，随即指示方城县检察机关调查此案。通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产。1997年7月1日，方城县人民检察机关作为原告，以方城县工商管理局和某个人为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。方城县法院赞同检察机关的意见，确认该买卖合同违反国家强制性法律规定，合同无效，依法判决该买卖合同无效，支持了检察机关的起诉。这是改革开放以来的第一件公益诉讼案件，不仅得到了最高人民检察院的支持，同时得到时任全国人大常委会委员长李鹏的赞同。①而自此案之后，检察机关参与民事公益诉讼的情况在其他地区也多有出现。

最后，在世界范围内，检察机关作为民事公益诉讼主体的观念得到普遍认可。法国1806年的《民事诉讼法》规定，检察机关可以介入“关于国之安宁之诉讼；关于官府之诉讼；关于属于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人不公赠遗之诉讼”等民事案件。②法国现行《民事诉讼法》对检察官提起民事诉讼进行了更为明确的规定，对涉及妨害公共秩序案件、因违反善良风俗或违反刑事法律规定需要确认婚姻无效的案件，以及在涉及亲子关系、无民事行为能力人设定或变更监护的案件中，检察机关可以提起或参加民事诉讼。在英国，检察长在下列情况下可参与诉讼：（1）凡涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训戒令或代表社会；（2）为防止损害公共利益或约束公共机构不致发生违法行为，经申请检察长许可后，私人和地方机关可以假借检察机关的名义参与诉讼进程。③美国的法律规定，美国总检察长对一切涉及“合众国利益”的民事案件追究民事责任。州检察长在法院以及在所有涉及全州公民利益的法律事务方面，有权代表该州参与诉讼或发表意见。各级检察长有权对涉及联邦利益的案件提起诉讼，有权对涉及环境保护和税法的案件提起诉讼。如果诉讼的一方当事人是国家机关、公职人员甚至普通职员，若要求他们赔偿损失，则检察官有权利参加诉讼。④

2．我国检察机关作为民事公益诉讼主体的障碍（此标题不用调至下页）

①杨立新：《我国改革开放以来第一件公益诉讼案件及重要意义》，载杨立新民商法网2009年4月6日，2012年3月28日浏览 ②何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探究》，中国检察出版社2002年版，第383页。③孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》（第二卷），法律出版社2001年版，第370页。④季强：《检察机关提起民事公益诉讼研究》，吉林大学2007年硕士论文。人民检察院作为国家的法律监督机关，其法律监督者的地位是由我国的根本大法《中华人民共和国宪法》（此后简称《宪法》）所确定的，也正是由于检察机关特殊的法律地位使其在参与民事公益诉讼的过程中受到了限制和制约。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。” 第187条规定，“检察机关对人民法院确有错误的、已经发生法律效力的裁判有权提出抗诉，而只要检察机关提出抗诉，人民法院就必须进行再审”。根据以上规定，在民事公益诉讼过程中，检察机关会有双重身份，既是“监督者”又是原告。原本中立且独立的法院此时处于“被监督者”的位置，而强调诉讼地位平等的民事诉讼过程，这时诉讼双方当事人的权利义务关系已明显失衡。在这样的情形下，法院所作出的有利于“原告”的判决，究竟是公正的审理结果还是对抗诉结果的回避。也因此造成了双重不利后果，既对民事审判权的独立行使产生无形的干预效果，也容易引起公众对法院裁判公正性的疑虑。

同样，检察机关在实践中非独立的地位，使得人民检察院在行使民事公益诉讼起诉权时其动机令人怀疑。《宪法》规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方人民检察院对产生它的国家权力机关负责。人民检察院独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。然而，在实际社会生活中人民检察院的人、财、物均受制于地方政府，而这种非独立的体制使得检察院与地方党委、人民代表大会、行政机关有着千丝万缕的联系。一旦检察机关拥有提起民事公益诉讼的权利，而公益诉讼成为地方保护主义的工具，抑或是在面对利益时，人民检察院选择退却缺位，不能或不敢维护被损公益，便会使民事公益诉讼的愿景落空。

虽然，检察机关作为民事公益诉讼的主体存在着一些障碍。但是，这些障碍通过对检察机关的起诉权进行必要且适当的限制是可以解决的。因为，任何主体所享有的任何权利都存在着这样或那样的限制，没有一种权利是无限扩张的。结合上文对检察机关提起民事公益诉讼的可行性分析，检察机关作为民事公益诉讼的原告是有重要意义的。

3．确立检察机关在民事公益诉讼中的主体地位的必要性

将检察机关引入民事公益诉讼领域，有助于民事公益诉讼制度的建立。在环 境污染、资源破坏、市场垄断以及大规模侵犯消费者合法权益的案件大量涌现的社会大背景下，很明显，我国传统的民事诉讼制度没能很好的发挥作用。通过建立民事公益诉讼制度来解决我国在经济体制改革过程所引发的涉及公共利益的矛盾，赋予检察机关民事公益诉讼主体资格是民事公益诉讼制度的特点之一。以此改变我国民事诉讼主体一元化，建立“原告资格的多元化”的新模式，在承认现存法律秩序的前提弥补了法律的真空状态，也推进法律制度的完善和社会的进步。

检察机关提起民事公益诉讼，有助于公共政策的有效生成。公益诉讼不同于私益诉讼的一个很重要的方面，就是通过公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的公共政策。与仅仅关注实体权利救济的私益诉讼不同，公益诉讼的主要功能在于为将来立法。检察机关提起公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此功能，也因此不会产生滥用公益诉权的问题。同时，由于检察机关具有专业知识方面的优势，并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体，拥有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面达成高度一致的共识，而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。①

确认人民检察院在公益诉讼中的主体地位，保障我国在世界经济交往过程中主权和利益。绝大多数现代法治国家对带有国家干预性质的公益诉讼都有明文规定和典型的判例。除了上文提及的美国、英国、法国、德国外，日本、越南等国家也都建立了检察机关提起民事公益诉讼的制度。我国在加入WTO11年之后，法律制度与国际的对接已经全面展开。如果我国企业、组织或个人损害到了其他国家的利益时，对方会提起公益诉讼来维护其国家和社会的利益。而我国由于缺乏有力的诉讼主体，在外国企业、组织或个人侵害我国的公共利益的情况下，不能有效的维护国家主权和利益。所以，在此次的民诉法修正案中，确认人民检察院在公益诉讼中的主体地位，是非常必要同时也是十分紧迫的。

三、加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用

（一）社会团体提起民事公益诉讼的理论基础及优势

诉讼信托构成了社会团体提起民事公益诉讼的理论基础。诉讼信托是指法律规定某一公益团体对某些权益有素的利益，该公益团体专门为此项公益权利受侵 ①汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载《中国司法》2010年第1期。害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张权利。①其特点在于：诉讼信托是法律赋予某个以维护公共利益为目的而依法设立的团体当事人的资格，而使该团体对某一涉及社会公共利益的事项有不受次数限制的，可以重复行使的诉权；无需团体成员的选任，也无需在诉讼中以全体成员的名义，被授权的团体即可以自己的名义独立进行诉讼；由该团体提起的诉讼，其判决的效力仅扩张至该团体的成员。②

社会团体参与民事公益诉讼的主要优势包括：在信息方面，社会团体多生长于社会基层,贴近社会生活,因此更容易获取和发现损害公共利益信息,从而做出迅速反应;在整体素质方面, 社会团体的成员多为相关领域专业人才。其中也不乏环境、法律等方面的人才，在搜集、保全证据和对相关法律的掌握方面，社会团体都是一支具有较强诉讼能力的队伍,能够有力地支持取证、开庭等诉讼活动;在动力方面，社会团体以其设立宗旨为指向，以保护相关社会公共利益为己任。其动力来源于自身的热情和责任心，并非为履行职责或迫于外部监督；在社会影响力方面，社会团体主要服务于大众，赢得了民众的广泛关注和支持。参与到民事公益诉讼案件中，影响范围更广，效果更加明显。除此之外，在费用、独立性等方面，社会团体也拥有不同于其他民事公益诉讼主体的优势。

（二）我国社会团体参与民事公益诉讼的现状

我国法律意义的社会团体分为两种，一种是根据社团管理条例需要在民政部门登记注册的社会团体，其登记条件较高，比如必须有50个以上的会员等等，目前社会团体在我国登记还是比较困难的。另一种是不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体，比如残联、妇联、工会等。但这类组织在财政上与政府是供应关系，在管理上受制于政府，有的还行使着一定的管理职能。他们具有提起民事公益诉讼的能力，但是否具有动力进行诉讼活动，则是一个很大的疑问。从社会实践来看，此类社会团体在进行公益诉讼时往往“动力不足”。相较于不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体，经注册的社会团体既有保护公益的热情，也有进行公益诉讼的法律资源和组织资源，但是，其参与民事公益诉讼的成果并不乐观。如环境保护方面，2008年，中华环保联合会曾就云南阳宗海污染事件提出公益诉讼，但被谢绝。2010去年，重庆绿色志愿 ①②张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究-兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版，第167页。

肖建华：《诉权与实体权利主体相分离的类型化分析》，载《法学评论》2002年第1期。者联合会对国电阳宗海发电公司二氧化硫减排不力提出公益诉讼，未被受理。直到2010年中华环保联合会状告贵阳一造纸厂排放工业污水获得胜诉，成为全国首起由社会团体发起的公益诉讼胜诉案例。这样结果是十分令人担忧的。不仅如此，在现有法律关于社会团体的规定下，许多从事消费者权益保护、环境保护的“草根组织”根本无权提起民事公益诉讼。

（三）加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用

首先，改变社会团体的评定标准。在对社会团体的考察过程中，其设立宗旨、活动计划、制度规定等，应作为主要考虑因素，而会员人数、活动场所则作为一般考虑因素。广泛吸纳社会上具有较高综合素质和广泛成员基础的社会团体，与政府共同进行社会公共利益的保护。

其次，有必要对可以提起诉讼的社会团体进行过滤。在社会团体成立后，依据其设立宗旨，检查在一定时期内该社团的活动情况，针对其活动成效及时的进行指导或告诫。也可以借鉴日本等国的做法，由立法者授权有关行政机关对符合起诉条件的社会团体进行认定，定期公布、定期更换。

最后，对“草根组织”在民事公益诉讼中的地位进行认可。实践中，有些地方已开始尝试让“草根组织”加入到民事公益诉讼主体的队伍中来。2011年10月,云南省曲靖市中级人民法院受理了“自然之友”就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼,“自然之友”在法律上不属于社会团体，而是民办非企业单位，这是国内首例由草根环保组织提起且得到受理的环境公益诉讼。①2011年7月,海南省高级人民法院出台意见,明确提起环境公益诉讼6大主体,包括检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织以及公民。2011年12月，重庆市高级人民法院也出台意见规定，公益性社会团体可依法提起环境公益诉讼。②在环境保护领域草根组织的地位逐步得到认可，也表明这些“草根组织”同样能够在民事公益诉讼领域发挥其作用。

四、增加公民作为民事公益诉讼的主体（标题如果在最后一行，调至下页）

（一）将公民排除在民事公益诉讼外的原因（此标题如果在最后一行，不用调至下页）

①《草根环保组织提起公益诉讼获云南曲靖中级人民法院立案》，载人民网2011年10月26日，2012年3月29日浏览。

《环境公益诉讼的民间探索》，载新浪新闻中心2012年02月25日，2012年3月28日浏览。② 1.“直接利害关系原则”的限制。《民事诉讼法》第108条规定“起诉必须符合下列条件：

1、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。民事公益诉讼制度的建立本身就是对固有民事诉讼制度的一种改革。应当承认，“直接利害关系原则”对于避免当事人滥用诉权、节约司法资源具有一定的作用，但随着社会进步和现代法治发展，这种严格的“直接利害关系原则”越来越不利于对当事人合法权益的保护，一方面是危害的范围和程度不断增强，另一面对受害者的救济手段和对违法者惩罚措施则是极度匮乏。有的当事人虽然在长期努力后胜诉，但法院往往只针对此案起诉人的直接经济损失予以判决，无法禁止被告以相同的侵权行为对其他关系人利益的损害，其结果只能是保护了个人私益而失去了对公共利益的维护。

2.担心“诉讼爆炸”的出现。随着依法治国理念深入人心，社会主义法治国家建设的步伐加快，我国公民的权利意识、法治意识和社会责任意识都普遍得到增强，民事公益诉讼案件、类民事公益诉讼案件与日剧增。近年来出现的相关著名案例如：王英起诉富平春酒厂要求其标贴警示、写明成分，并要求被告赔偿因标示不明、误导消费者所致其夫死亡的经济、精神等损失案；中国政法大学学生以高速公路不高速为由，状告河南省高速公路发展有限责任公司，要求法院判令其违约并赔偿其直接经济损失10元钱案；张岩诉麦当劳彩色垫纸有毒案。公民对于诉讼的热情，或许会使立法者担心“诉讼爆炸”的出现。其实大可不必过于担心，一来中国的传统观念对于诉讼时避而远之的，而近年来公民逐渐开始运用法律手段保护权益，是我国多年来的普法活动的努力成果；再来，为防止滥用诉权，对公民的起诉条件加以限制即可。如公民个人在提起民事公益诉讼之前，必须通知主管该项公益事业的国家管理机关，并要求其制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，主管机关收到该通知后，必须在法定期限内对所诉事项做出决定，并回复该公民。如果主管机关没有在法定期间内做出决定，或者公民对做出的决定不服，公民才能以自己的名义提起民事公益诉讼。或者对公民个人滥诉行为进行制裁，要求原告在起诉前缴纳一定数额的保证金，如果查明原告存在滥诉情形，则将保证金予以没收。

3.忽视了个人在公共利益保护中所发挥的作用。尽管目前我国还没有公民进行民事公益诉讼胜诉的案例，但是公民提起民事公益诉讼案件的影响是不容 小觑的。此前郝劲松律师通过提起公益诉讼，推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕等。还有涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。北大法学院师生就松花江水污染案件起诉失败之后，国家环保总局根据《中华人民共和国环境保护法》、《环境保护行政处罚办法》等法律法规，直接对造成松花江水污染事件的吉林石化分公司处以100万罚款，①虽然这只是一个依靠行政手段所得到差强人意的处理结果，但也开创了建国以来环保部门罚款的最高记录。

（二）赋予公民民事公益诉讼原告资格的理由

1．公民是社会的基本单位，社会是人与人之间的相互关系的构成体。公民与社会有着本质和密切的天然联系，公共利益和个人利益是不可分割的统一体，也就是说公共利益是个人利益的相加，保障了公共利益的健康，个人利益也必然受益，公共利益出现了病态，个人利益最终也必然受到损害。所以保护公共利益实质上也就是保护个人利益。恩格斯也曾说过：“只有维护公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益。”②基于这种天然的必然的联系，公民完全可以成为提起民事公益诉讼的主体。

2．公民参加民事公益诉讼有宪法依据。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。一方面，人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了真正实现人民当家作主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力。当民事违法行为侵犯公共利益时，人民有权依法通过民事公益诉讼来行使管理国家事务的权力。它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。

3．建设法治社会需要赋予普通公民参与管理国家和社会路径，赋予公益诉讼的起诉权是最直接的路径。依法治国必须要靠广大人民群众普遍参与到法律的执行与实施中来。民治不兴，法治难成。在现实中，我们并不缺少奋不顾身的反腐义士和护法英雄，我们缺少的是一种安全、方便、经济的途径，使人声音能够 ① 吴勇：《环境司法的困惑与反思》，载卞建林《诉讼法学研究》（第14卷），中国检察出版社2008年版，第255页。② 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版，第609页。畅通无阻的表达，使公民个人的维权之路不再艰辛。而赋予公民民事公益诉讼主体资格，正是为公民提供了这样一条途径。

4．给予公民这种提起公益诉讼的权力有利于促进社会的和谐和稳定，实现法律的社会价值。公民提起公益诉讼可以使损害公共利益者承担法律责任，一方面使公民对违法企业、单位、个人的监督更加有力，另一方面也给有违法动机的企业、单位、个人以警示作用，使他们不敢以身试法。法律的作用不仅在于惩罚违法行为，更多的是通过威慑来预防违法行为。公民参与公益诉讼能更好的发挥法律的预防作用，促进法治社会的建立。（不空行）

结 语（黑体 四号 居中 两字之间空两格）

此次的民事诉讼法修改开启了公益诉讼的大门，其意义重大。但是草案中对公益诉讼问题只做了原则性规定，本文只针对民事公益诉讼主体进行了讨论，而要真正建立民事公益诉讼制度，对于公益诉讼的受理范围、公益诉讼的程序机理、诉讼滥用的防范、证明责任、以及诉讼费用等问题还需要进一步细化和完善。草案目前在争取意见的过程中，相信在全社会的献言献策之后，最终的民事诉讼法修正案中对于民事公益诉讼的规定会更加具体有效，也能更好的保护社会公共利益。（空一行）

参考文献（黑体 小四号 居中 字之间不空格）

[1]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版。[2]孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》（第二卷），法律出版社2001年版。[3]何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探究》，中国检察出版社2002年版。[4]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版。[5]党广锁：《公益诉讼主体问题浅论》，中国检察出版社2004年版。

[6]张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究-兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版。（换行对齐）

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目 录

内容摘要.................................................1 引言.....................................................1

一、民事公益诉讼主体明确之必要...........................1

二、对草案中“有关机关”的理解...........................3

（一）行政机关参与民事公益诉讼利弊分析...................3

（二）检察机关应作为民事公益诉讼适格主体.................4

三、加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用.................7

（一）社会团体提起民事公益诉讼的理论基础及优势...........7

（二）我国社会团体参与民事公益诉讼的现状.................8

（三）加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用...............9

四、增加公民作为民事公益诉讼的主体.......................9

（一）将公民排除在民事公益诉讼外的原因...................9

（二）赋予公民民事公益诉讼原告资格的理由................11 结语....................................................12 参考文献................................................12

篇2：浅议民事公益诉讼主体

民事环境公益诉讼，是一定的机关、组织或个人为维护环境公共利益不受损害，针对民事主体致使环境遭到或可能遭到破坏的相关违法行为，依法向人民法院提起的诉讼。民事环境公益诉讼的原告资格，是指面对环境公共利益受到侵害或将受到侵害害危险时，主体有权利通过民事环境公益司法程序实现对环境公共利益的救济。

民事环境公益诉讼的宗旨在于维护公共环境权益，而不是个别民事主体的私人权利，尽管其诉讼结果存在间接维护个体利益的效能，但仍区别于保护个体本身利益的诉讼。因此它与传统民事诉讼中原告的区别有两点:第一，它的原告资格范围广于一般的民事诉讼原告资格;第二，不仅民事诉讼法，其他的法律法规也明确规定民事环境公益诉讼的原告主体资格。

二、环境民事公益诉讼原告主体的域外规定

(一)英美法系

1.美国：

美国的环境公益诉讼制度主要由公民诉讼构成。该制度最早在1970年的《清洁空气法案》中第304条中得以确定，即任何人(不论是受到直接损害还是间接损害)有权自己对任何人提起诉讼。这一诉讼法案并未限制原告资格与该案的利益关系。它的确立体现在1972年的联邦《清洁水法》中。该法采用了塞拉俱乐部诉莫顿案中“环境保护团体”的概念，首次以“环境保护团体”作为原告主体。同时，在2000年“地球之友诉雷德劳环境服务公司”一案中，法院对“该行为具体侵害社团成员”的条件适度宽限，原告只要证明特定涉嫌违反联邦环境法律规定的行为对其所关注的利益造成了一定的损害，法院也可承认该启动要件。美国的公民诉讼模式赋予了个人或社会团体提起公益诉讼的权利，从而监督相关环境法律得以有效实施，有效地维护了公民的环境权。

2.英国：

英国以集团诉讼制度为主，即对于个人受到的侵害较少，使受害当事人难以出庭，可通过此方式将受害者们成立为一个诉讼团体，并记录每个人的受侵害次数。20世纪60年代时集团诉讼制度也被广泛运用到环境公益诉讼中。一般来说，公民起初不具备提起环境公益诉讼的原告资格，只能通过检察长的名义就违法行为向检察长请求并提起诉讼，此制度又叫作“检举人诉讼”。此外，经检查长同意，某些社会团体、国家机关等也具有了提起环境公益诉讼的原告资格。

(二)大陆法系

1.法国：

法国1860年的《民事诉讼法典》赋予了检察机关对民事领域进行干预的权利，突出表现在涉及国家安全或是公共用地等案件中。除此之外，经政府认可具有诉权的社会团体也能参与到民事诉讼程序中。

2.德国：

德国的环境民事公益诉讼一般是团体诉讼制度，就是使得某一些行业团体有权实施诉讼。为防止诉讼泛滥，立法机构严格限制了团体诉讼的原告资格:其一，社会团体必须是合法性组织，并且事先成立;其二，团体应有一定规模;其三，团体须有以维护某种公共利益为目的固定章程。

三、我国环境民事公益诉讼原告主体资格的各种观点

根据《民事诉讼法》、《环境保护法》及部分省市的暂行办法的相关规定以及各派学者观点，我国在司法领域中提起环境民事公益诉讼的原告主体主要包括检察机关、环保行政部门、环保组织以及公民个人。这四类原告主体都具有各自的利弊。

(一)检察机关

作为国家法律监督机关的检察机关，在物质条件和法律能力上都具备先天性的优势，但国内学者也对其提起环境民事公益诉讼提出了疑问。其一，我国尚无明确法律规定其可作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼。其二，检察机关作为法律监督者，以监督法律在民事领域的实施为目的，若其一旦作为原告提起环境民事公益诉讼则在身份上成了实施法律者，具有矛盾性，这将会破坏传统的诉讼结构。其三，检察机关在提起环境民事公益诉讼时不一定具有具备相关知识的人员。因此，有学者认为检察机关只能通过行使上诉权、申请再审等权利寻求法院的裁决。

此外，有的学者提认为检察机关可以作为环境公益诉讼的适格原告，但须受一定条件的制约。然而这种观点仍被认为其不能提起环境民事公益诉讼。

(二)环保行政部门

环保行政部门作为环境监管机关，在环境污染类事件中是最具专业化的，但一些学者认为，其一旦拥有环境民事公益诉讼的诉讼资格则与其本身的职能相矛盾。环保部门本应处于社会公务事务管理者的地位积极行使其法定的公权力，对环境污染事件进行干预，发生环境侵权事件后依法处罚环境违法行为，但当其作为原告具有诉讼权利时，就会有利用司法掩盖其应尽行政职责的嫌疑，这不利于社会对行政执法权力效力的影响，也会造成环保部门工作的懈怠。当然也有学者认为环保部门提起环境民事公益诉讼很可能是自身的确无法行使，并非怠于行使行政职权。

(三)环保组织

环保组织作为致力于环境保护的人们自发组成的组织，在诉讼的积极性上比公民个人有一定的优势，但由于我国过多数量的社会团体以及诉讼的泛滥，环保组织的主体资格应当被制约。除了需具有固定的章程和一定的经费资助外，应当限制其成立年限，且应有完备的高职业化的法律人员。

(四)公民个人

按传统诉权理论的观点，公民个人是环境污染事件中直接的受害者，理应具有合理的诉权。然而现阶段学者却多数反对。其一，从新《民事诉讼法》第55条关于民事环境公益诉讼主体的规定能够看出我国对公民作为适格原告的立法态度是反对的，2014年的《环境保护法》也没有将公民个人纳入到环境公益诉讼的原告资格范畴内，这可能是基于三个方面的考虑：一是公民个人欠缺诉讼能力;二是过高的个人诉讼成本及成本与收益失调;三是可能会导致诉权泛滥。综上，基于目前我国的整体司法环境，该制度的缺乏一定操作性。

四、对我国环境民事公益诉讼原告资格制度完善的提议

(一)对新民事诉讼法进行司法解释

新《民事诉讼法》第55条有关原告主体的规定太抽象，有必要进行探讨并在法律条文中罗列出来。“法律规定的机关”应当包括检察机关和专门行政机关，后者如环境行政主管机关和环境资源保护部门;“有关组织”应当是环保组织等专门社会团体。

(二)建立有层次性的民事公益诉讼主体制度

参考国内外民事公益诉讼主体制度与我国现阶段的法律环境，笔者认为，民事公益诉讼主体制度涉及到了原告类型之间起诉的顺位问题，应当以社会组织为第一序列的原告主体，行政机关紧随其后，将检察机关作为最后的门槛，摒弃公民个人的原告主体资格。

1.社会组织：

将社会组织作为民事公益诉讼第一序列适格原体现了民事诉讼中的私法自治。相比作为国家公权力的检察机关和行政机关，社会组织在私法领域出现与私法自治所倡导的更为契合。民事环境公益诉讼领域的社会组织以环保组织为主要，因其自身的法定职能与专业性，环保组织在解决民事环境公益诉讼问题上有着不可比拟的优越性。然而现阶段环保组织的资格应当受到制约否则后果就是社会组织越来越多，诉讼成灾。

2.行政机关：

民事环境公益诉讼领域的行政机关主要指环保机关。虽环保机关具有行政权，可以处罚侵害环境的行为，但此行为有时并不利于环境公共利益，因此应当赋予其提起民事环境公益诉讼的权利去解决行政处罚亟待解决的问题。当侵害环境行为出现时，若其行政处罚对于环境利益并无益处时，便可将环保组织列为共同原告进行起诉，需要注意的是，环保机关可以自己提起诉讼的唯一情况就是，环保组织迟迟未起诉。

3.检察机关：

检察机关作为民事环境公益诉讼适格原告在我国并无太多争议。然而检察机关的原告诉讼资格同样需被制约。我国的检察机关是监督法律的实施情况的机关，一旦有了侵害环境的行为，检察机关的职责是督促环保组织与相关环保行政机关及时提起公益诉讼，只有在二者都不提起诉讼时，检察机关才作为原告适格主体进行诉讼。

4.公民个人：

由前文所述，新《民事诉讼法》第55条规定表明在我国现阶段的立法中公民个人并无民事公益诉讼的原告资格。公民个人想对侵害环境的行为提起诉讼的唯一办法就是:环保组织、环保机关或检察机关代替其提起民事环境公益诉讼。

五、结语

篇3：浅析环境民事公益诉讼原告主体

环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动, 它也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。环境民事公益诉讼可定义为:法定的组织和个人根据法律规定, 为了保护社会公共环境权益, 对违反环境法律、侵害公共环境权益者, 向人民法院提起并要求其承担民事责任由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。

与传统的普通环境侵权救济方式和手段相比, 环境民事公益诉讼制度具有以下特征:第一, 诉讼目的的公益性。第二, 原告主体的广泛性。第三, 诉讼提起的预防性。环境民事公益诉讼的目的在于保护公共利益, 所以应更强调其预防损害的功能。环境污染和破坏具有不可逆性, 事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救, 因此对于环境民事公益诉讼的提出不应以发生实质性的损害为要件, 只要存在发生损害的潜在性危险就可以提起诉讼。

二、环境民事公益诉讼的原告资格

关于环境民事公益诉讼的原告资格, 各国有不同的规定。理论界普片承认以下四类主体的民事公益诉讼原告资格:

(一) 检察机关

检察机关是我国的法律监督机关, 具有代表国家提起刑事公诉的权力和对民事及行政诉讼活动的监督权。检察机关既有人力和财力的优势, 也有较强的诉讼对抗能力, 由其提起或参与民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公众利益的保护的角色。

(二) 特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关

根据我国有关法律规定, 特定环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份, 直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼, 由于其并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者, 由其代为行使诉权而提起的环境诉讼只能是环境民事公益诉讼。特定环境行政机关作为环境民事公益诉讼原告, 有很多优势。

(三) 特定社会团体

特定社会团体主要是指相关社会公益组织, 如环境保护各类协会和社团等。社会公益组织毫无疑问具有提起环境民事公益诉讼的积极性, 并且可以在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足, 可以造成较大社会影响, 相比于个人的干预, 其效果会积极得多。但为避免滥诉及公益组织谋求私利, 应当对其加以一定限制, 规定其原告资格必须依据法律的规定取得。

(四) 有关公民、法人或其他组织

赋予对环境公共利益受损有切身体会的公民、法人或其他组织公益诉权, 能最大限度地发动公众力量制止违法行为, 保护环境公共利益。当然, 从实践和相关制度来看, 公民、法人或其他组织作为原告有很大的局限性, 如经济实力不强, 专业性不够等等, 往往即使胜诉也不足以对侵权行为进行制裁。

三、关于行政机关作为公环境民事益诉讼原告的辨析

(一) 从做出这种规定的规范的合法律性来看。

合法律性指的某类规则规范是否符合法律的规定, 富勒指出其具有以下的特征:一般性、公开性、不溯及既往、明确性、避免规则间矛盾、可被人们进行遵守、稳定性、官方行为与规则的一致性等几个表现特征。行政机关作为国家机关, 其宗旨是对国家事务进行行政管理, 维护国家的利益。理论上利益可以分为个人、集体、国家和社会利益, 后三者属于公共利益。维护国家利益并不等于维护了社会公共利益, 两者之间的范围是不同的。故此, 做出这类规定与国家对行政机关的职责规定的规范是不一致的。

(二) 就行政机关自身来讲, 行政机关的宗旨是维护国家的利益, 其任何行为的背后都是为了实现国家的利益。

在此基础上, 赋予其环境民事公益诉讼原告的资格, 若出现国家利益与社会利益冲突之时, 其必然选择的是国家利益, 这是其自身的宗旨使然。因环境问题与自身政府的利益如政府收入等相左, 导致其选择属于国家、政府利益的“政府收入”, 而不是“大力监管环境问题”, 这也是我国多处地方政府监管不力导致环境事故的原因之一。

(三) 行政机关在被赋予环境民事公益诉讼原告资格之前自身作为国家行政机关管理国家事务, 对国家环境方面也是具有行政监管职责与义务。既然自身具有监督环境问题等的相关职责, 就应依责任办事, 履行义务。而不是通过诉讼去实现其职责。而给予其原告资格, 往往会有行政机关不认真履行自身职责、把义务推给司法机关的嫌疑, 浪费国家的司法资源。而且若是通过司法程序, 行政机关往往有作为被告的身份出现在诉讼程序中, 这很容易会造成司法程序的尴尬。

四、结语

环境民事公益诉讼是实现公民环境权的途径之一, 相较传统的维权方式具有积极的一面, 作为一个新兴的事物同时也存在诸多的不足, 仅就其自身的原告主体而言都有很多讨论的空间。即使如此, 我们更应从无论是国家层面的立法, 还是政府层面的监管, 还是社会整体和公民个人的监督上, 加大成本投入, 建立健全的环境民事公益诉讼制度, 为完善我国的法制建设和更全面的维护公民的基本权利做出更大的贡献。

参考文献

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篇4：民事公益诉讼主体探析

摘 要：随着我国经济的飞速发展，各项事业都有了长足的进步，但是在注重经济发展的同时许多污染环境，危害社会公众，损害社会公共利益的行为不断发生。我国《民事诉讼法》第55条对公益诉讼做了规定，但是其过于笼统，并没有明确公益诉讼提起的主体。通过对民事公益诉讼主体做了探讨，分别就检察机关、行政机关、公民个人、其他组织进行维权可行性和必要性分析。

关键词：民事公益诉讼；社会公共利益；主体

民事公益诉讼是指公民、社会组织和国家专门机关依法对在民事、经济活动中违反民事、经济法律，侵害国家、社会公共利益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判维护国家、社会公共利益的诉讼活动。

一、民事公益诉讼主体确定原则

1.职能相关性原则

该原则要求对于民事公益诉讼中担任原告的机关和组织必须与该公益诉讼的诉讼标的具有职能上的相关性。这样能够保证原告对于欲保护的公共利益有熟悉性、相关性和取证的便利性。

2.有能力性原则

该原则要求担任民事公益诉讼原告的机关或组织具备人力、财力、专业鉴别能力方面的保障。只有公益诉讼的原告有能力履行诉讼和相关应诉准备工作时，才能使公益诉讼制度不至于形同虚设，真正发挥其保护社会公共利益的作用。

二、我国民事公益诉讼主体类别

1.行政机关

学界对行政机关能否成为民事公益诉讼主体的争议较大，支持者认为：行政机关很多是公益诉讼案件涉及问题的行政主管部门，其对于问题的专业性判断和相关数据的收集和分析较一般机关组织更为专业，因此由行政机关作为公益诉讼的原告对侵害者提起诉讼能够更好地保护公共利益。反对者认为：行政机关更多的是公益诉讼案件涉及问题的行政主管部门，其有责任和义务管理本辖区内的相关事务。如果由行政机关作为原告提起诉讼，容易使行政机关推卸责任。另一方面，民事公益诉讼是民事诉讼，诉讼原被告双方法律地位平等，行政机关在具体事务中处于行政督导和管理的地位，同时又让其作为原告，易造成行政机关角色担当的混乱。

笔者认为，行政机关应当成为民事公益诉讼的主体，作为原告对有关危害公共利益的行为提起诉讼。行政机关对于所辖范围内的危害公共利益的问题能够掌握最新最全面的资料，同时其能够做出专业性的判断，具有对需要保护的公共利益的相关性和熟悉性以及取证的便利性。当行政机关对于案件没有权限予以管理时，应当适时地赋予行政机关公益诉讼主体资格，及时有效地制止危害社会公共利益的行为。

2.检察机关

对于检查机关能否成为民事公益诉讼的主体，学界也有所争论。支持者认为：一方面检察机关是国家法律监督机关，有权代表国家利益和社会的公共利益；另一方面，检察机关拥有专业的从事司法工作的队伍，并且具备调取证据和分析证据的优势，有着丰富的诉讼经验，大大提高了公益诉讼的效率，能够更好地保护公众利益。反对者认为：将检察机关作为公益诉讼的原告，存在公权力干涉私权的风险。检察机关作为国家公权力的代表介入公益诉讼中，其强势地位易对被告以及法院造成压力，打破原被告平衡局面，也无法保证法官的中立审判。

笔者认为：检察机关作为民事公益诉讼主体是目前各国普遍的做法，也得到我国理论界和司法实践的普遍认同，应当将其纳入民事公益诉讼的原告范围。检察机关作为我国法律监督机关，拥有专业的司法人员，调取证据分析证据，丰富的诉讼经验，面对强势的被告能够有效运用法律武器抗衡。其中立的地位能更好地代表国家利益和社会公共利益，参与诉讼，形成强大的司法威慑力。但应当为检察机关提起公益诉讼设定一定范围：包括严重环境公害案件，如大气污染、水污染、食物污染、土壤污染、核泄漏污染等；国有资产严重受损案件；严重破坏社会主义市场经济秩序的案件。[2]目前我国的检察机关的职能并未明确规定其可以提起公益诉讼，为促进民事公益诉讼更好地发展应当将检察机关此项职能加入，从而为其起诉提供法律依据。

3.公民个人

对于公民个人能否成为民事公益诉讼的主体，国外很多允许其成为公益诉讼的原告。我国《民事诉讼法》第55条排除了公民个人的主体资格。有部分反对将公民个人纳入公益诉讼主体范围的学者认为我国当前不适宜将公民个人纳入公益诉讼主体范围。在当前法治思维薄弱的情形下，如果赋予其诉权，很有可能会导致公民滥用诉权，浪费司法资源，同时对于如何区分公民提起的诉讼是为保护其个人私益还是为了社会的公共利益的标准还不明确，司法机关无法很好地处理此种情形，因此将公民个人排除是目前采取的最为适宜的方式。

笔者认为，公民个人应当成为民事公益诉讼的主体。公民参与民事公益诉讼是管理国家事务的体现，同时也有助于实现公益诉讼的社会价值，给予公民公益诉讼的诉权，可以激发公民主人翁的责任感和使命感，自觉维护社会公共利益，在维权过程中不断提升自身的法律素养，可以使危害社会公共利益的不法行为处于全社会每个公民的监督之中，促进社会的和谐发展和法制化社会的建设。

4.有关组织

根据《民事诉讼法》第55条规定，“有关组织”必须是我国法律规定的有关组织，包含社会团体和民间公益组织。社会团体是根据《社会团体登记条例》在民政部门备案的组织，其它组织如果提起民事公益诉讼必须满足以下条件：第一，必须是具备相对固定成员的组织，该团体存在的意义是为了社会公共利益；第二，该组织成員必须有共同的宗旨，有共同的行动纲领；第三，依法取得法人资格，具有民事权利和行为能力；第四，有可供该组织进行活动的资金。[3]该主体在提起民事公益诉讼时应当遵循“机关提起公益诉讼优先，组织提起公益诉讼居次”原则。[4]

《民事诉讼法》第55条对公益诉讼的规定打破了传统民事诉讼的形式，丰富了维权途径，扩大了权利救济（下转第52页）（上接第48页）范围，为公益诉讼的司法实践提供了法律依据。但是由于其规定笼统不明确，导致实践工作开展有所障碍。本文对公益诉讼主体的类别的论述旨在分析各个主体的维权可行性，主体的多元化，使更多的适格主体参与到民事公益诉讼中来，促进该项制度的发展，更好地保障社会公共利益。

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[4]郭雪慧.论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调——对《民事诉讼法》第55条的思考[J].政治与法律，2015，（1）.

作者简介：

篇5：民事公益诉讼制度

公益诉讼又称“现代型诉讼，在美国称为公共诉讼，在日本则交替使用现代型诉讼和公共诉讼概念”。这种诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，既包括国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，也包括私人、非法人组织等,代表国家和社会利益，以自己的名义提起的诉讼（本文的公益诉讼是广义的公益诉讼）。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公诉，我国目前只有刑事公诉属于此列。根据提起公益诉讼主体不同，公益诉讼可分为国家机关提起公益诉讼、非国家机关提起公益诉讼、个人提起公益诉讼。国家机关提起的公益诉讼主要是检察院作为国家、社会利益的代表向法院提起的公诉。非国家机关提起的公益诉讼是非国家机关的社会组织代表社会公众向人民法院提起的诉讼，如消费者协会代表消费者向法院提起的公益诉讼。个人提起的公益诉讼又称公民诉讼或民众诉讼，是指任何一个公民对损害国家、社会公共利益的行为均可代表国家、社会依法向法院提起的诉讼根据适用法律的不同和处理的纠纷的性质不同，公益诉讼还可分为刑事诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。

公益诉讼有其明显的特征：

1、民事公益诉讼的目的是保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。

2、提起民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系。

3、民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的赔偿，恢复原状或确认和恢复权，对侵害者惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又被称为禁止型诉讼。换句话说，民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去，还具有指向未来的意义。（例如环境污染案件）

4、被告一方一般是社会的强势群体成员。传统的诉讼中，纠纷当事人主要是个人和一般的商业组织，而且他们之间的力量关系对比无太大的差距。但随着商品经济的飞速发展，经济组织的力量差距日益分化（如垄断组织、跨国公司的出现），使得许多民事主体由形式上平等变成事实上的不平等。民事公益诉讼正是为了保护社会弱势群体成员的利益，维护社会公正、公平，而将从事公共事业的公共团体甚至是国家或者是大量进行规模化生产的大企业等社会强势群体成员推上了被告席。民事公益诉讼实质上也是顺应民法现代化的发展趋势。

5、民事公益诉讼的原告如果是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时可得到适当奖励。公民或社会组织为了国家社会公共利益而提起民事公益诉讼免不了要花费时间和精力，同时还要担当一定的风险，那么，在胜诉后，得到适当的物质补偿和必要的物质、精神奖励于情、于理、于法都不矛盾。

6、公益诉讼涉及的面很广，卷入纠纷的人数相对于传统的诉讼要多得多。

7、民事公益诉讼中的被告不仅要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任，而且还要承担罚款等其他的民事责任。惩罚性赔偿，也称示范性赔偿或报复性的赔偿，是指由法庭做出赔偿数额超出实际的损失数额的赔偿。民事公益诉讼中多为侵权行为案件，由于这种侵权行为危害面广，对其采取惩罚性赔偿不仅可以补偿受害人的损失，而且可以惩罚遏制不法行为。

民事公益诉讼的起诉主体：

（一）法定机关

“机关”的概念比较宽泛，类型很多。根据相关理论，可限制性解释为检察机关和行政机关。理由为：一是检察机关居于法律监督和代表、维护国家、社会利益的地位，其具备收集证据、调查取证的权限，同时担负诉讼成本的能力较强并具备进行诉讼所必需的法律素养人士。刑诉法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失时，人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。由检察院行使提起公益诉讼职能符合法律规定又符合现实需要。二是行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。而且行政机关提起诉讼，表明政府对此的态度是支持，法院在处理该类案件时，证据容易固定，事实容易查清，审理压力和阻力相对较小。

鉴于民诉法没有规定哪些国家机关可以提起哪案件。因此在实践中处理的方式为单行法有具体规定，由按单行法规定主体提起诉讼；没有单行法规定的，由检察机关或相关行政机关均可提起。如迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中检察机关作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件。

（二）有关组织

“有关组织”在现实中类型众多，如社会团体、民办非企业单位、基金会等。哪些组织对哪些案件可提起公益诉讼，需要通过司法解释进行过滤和限制。

为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：

投诉作为提起公益诉讼的必要前奏

为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点，行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力，因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。

设立预审制度

指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案？案件的双方当事人为谁？以何种类型的案件立案？

受诉法院级别应作相应地提高

即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至，违法的行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。

设立保证金制度

公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金及相应银行利率。

修改有关举证责任的理论

关于举证责任问题，学者众说繁谈并无定论。笔者认为：有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础，后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。在诉讼过程中，双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定，可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。

这里还存在一个问题，即在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，针对这一问题，笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现，检察院作为公法机关，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请后，检察院在经审查后，可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。

撤诉与和解

当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先，公益诉讼人如果撤回起诉，要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次，双方允许自行和解，但要符合法律相关规定。例如：国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍，则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款，并交出罚款的情况下，才允许双方自行和解。

裁判的执行应有别于民事裁判执行

公益诉讼裁判发生法律效力后，交由人民法院相应执行机关直接执行。民事裁判发生法律效力后，当事人自愿履行的，不需要按照执行程序由人民法院的相关执行组织加以执行。只有在义务人拒不履行义务，权利人申请强制执行或者由审判组织依法移送执行的，人民法院执行组织才按执行程序执行。执行中，如果涉及相关权利人难以确定或无法确定时，执行所获收益应该收归国家。刑事公益诉讼直接有相关机关执行。

原告胜诉以后应给予一定的奖励

中国关于奖励揭发，检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。如《中华人民共和国统计法》就有相关规定。

篇6：浅议民事公益诉讼主体

检察机关提起民事公益诉讼存在的几个问题2010-06-29 18:26:22免费文秘网免费公文网检察机关提起民事公益诉讼存在的几个问题检察机关提起民事公益诉讼存在的几个问题(2)

一、检察机关开展公益诉讼的几种方式

公益诉讼一般是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼主要表现为这样几类案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社会主义市场经济秩序

和管理秩序的案件；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。检察机关在提起公益诉讼时以何种方式向法院提起，法律没有明确规定，从目前检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：

（一）提起民事诉讼的方式

提起民事诉讼的方式又可分为两种：一是检察机关作为原告，侵权人（债务人）或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告。二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检

察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。

（二）支持民事诉讼方式

检察机关作为支持起诉的机关支持受损害单位向人民法院起诉。这里又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是环境污染案件，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。

（三）检察机关作为法律监督机关，采用检察建议或调解等非诉讼方式

这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大地节约司法成本，提高诉讼效率。

上述三种方式各有特点。第一种方式中，检察机关作为原告提起诉讼，可以较快地进入诉讼程序，但采用此种方法，有些法院会以“检察机关不是与案件有直接利害关系的当事人，主体不合格”为由驳回起诉。第二种方式主要是针对有些案件（比如国有资产流失的案件）由其行政主管部门（国有资产管理部门）来起诉，而由检察机关支持起诉。这样即可以避免检察机关单独作为原告，若被告提出反诉，检察机关无法承担反诉引起的民事义务，同时又可以在检察机关支持民事公益诉讼案件中依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。第三种方式是一种成果好、见效快的方法，但对于重大、疑难的案件就不太适用，因而应用范围有限。

二、检察机关开展公益诉讼过程中有待解决的几个问题

（一）检察机关提起民事诉讼的法律依据

第一，虽然我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这一工作的深入展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事审判、行政审判活动的原则（比如《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”）以及《人民检察院组织法》第4条：“人民检察院通过行使检察权，……维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序，教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其它权利，保

卫社会主义现代化建设顺利进行”的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要法律对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。

（二）检察机关在提起民事公益诉讼案件中所享有的诉权