《立法法》

《立法法》（精选十篇）

《立法法》 篇1

关键词：立法权限,法律保留,授权立法,法律解释,修改

素有我国“小宪法”之称的《立法法》于2000年颁布实施, 它是我国重要的宪法性法律。该法对规范我国立法活动发挥了重要作用, 但随着时代进步, 它也慢慢暴露出了一些缺陷。2015年《立法法》修正案对该法进行了一些修改, 弥补了一些缺陷, 但《立法法》仍有进一步完善的必要。

一、《立法法》的立法缺陷

(一) 立法语言不严谨

法律用语严谨、通俗易懂是立法技术的一大要求, 《立法法》第7条第2款和第3款分别规定了全国人大和全国人大常委会制定和修改的法律。在这两款法条中都用了“基本法律”、“法律”这两个词, 但没有做明确的区分, 该法对这两个词的表述不够明确, 比较模糊, 这导致二者立法权的界限较模糊。

法律语言应当具有准确性、一致性, 从这些特点来看, 《立法法》第7条第2款和第3款的表述也有问题。《立法法》是我国立法机关立法的法律依据所在。它对“基本法律”、“法律”的表述和使用应当严谨、准确, 不能随意替换使用这两个词。“基本法律”和“法律”的位阶不同, 法律效力也不同, 它们是由不同的主体, 依据不同的权限和程序制定的。而《立法法》第7条却混淆使用二者, 这难免给人们造成误导, 使人难以界定全国人大和全国人大常委会的立法权限。

(二) 法律保留范围较狭窄

《立法法》第8条规定了十个只能制定法律的事项, 第9条规定了授权保留的范围, 从而确立了我国立法中的法律保留原则。法律保留原则确定了行政机关必须经中央权力机关授权才能立法的范围, 这是我国立法活动的一个重要原则, 虽然它有力地保障了公民的基本权利, 控制了行政权力的运行。但是, 在法律保留范围之外, 行政机关无须授权即可自主立法。这样, 法律保留的范围就显得尤为关键。

我国《立法法》的法律保留范围比较狭窄, 这尤其表现在对公民基本权利的保留方面。公民基本权利是个人作为一国公民所享有的基本政治、经济、文化和社会生活的权利, 是宪法专章确认和保障的最为重要的权利, 它应是法律保留的首要事项。而《立法法》只在三个方面进行了法律保留, 即对公民政治权利的剥夺、对限制人身自由的强制措施和处罚以及对非国有财产的征收。我国公民的基本权利远不止此, 将公民的平等权、宗教信仰自由权等基本权利排除在法律保留范围之外, 无疑是对公民基本权利的变相侵害。

(三) 法律解释制度不科学

《立法法》在第42———47条规定了法律解释制度, 包括法律解释权、法律解释要求的提出、草案与议程等内容, 从法条文内容来看, 此制度的规定还存在着缺陷。

《立法法》规定全国人大常委会享有法律解释权, 并规定了法律需要由全国人大常委会解释的两种情形。但《立法法》对全国人大常委会如何行使解释权, 没有做出规定。法律解释是法律的一部分, 而不是创制新的法律, 所以它必须遵循法律、不能违背立法本意。由全国人大常委会解释自身制定的法律, 能够较容易地理解立法者本意, 将解释行为与立法本意等同起来。但是, 当它解释全国人大制定的基本法律时, 误解甚至歪曲立法者立法本意的可能性就会大大增加, 这样就会增加正确适用法律的障碍。

(四) 授权国务院立法的范围过宽

《立法法》第9条规定了中央权力机关授权国务院立法的事项范围, 同时, 《立法法》对禁止授权的事项也作了具体的规定。但是, 禁止授权的事项范围过于狭窄, 仅限于“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度”等事项。第8条第2项中关于各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权的事项, 未被明确排除在可授权范围之外。

我国的人民政府、法院和检察院都由人大产生, 它们要受人大的监督, 并对它负责。因此, 《立法法》第8条第2项中的事项也理应由全国人大立法规定, 若由国务院经授权制定有关的行政法规, 显然不符合立法原意。

二、《立法法》修正案的进步

2015年两会提出了关于修改《立法法》的决定草案, 决定草案从完善授权立法;公布立法规划;扩大地方立法权等方面对现行《立法法》做了多处实质性修改, 是《立法法》颁布实施14年来的一大进步。

(一) 完善授权立法

我国《立法法》规定了只能通过全国人大及其常委会立法规范的十个事项, 同时, 也规定了可以授权国务院立法的事项, 但是仔细研读现行《立法法》就不难发现, 该法并未对授权立法的原则、形式、期限等问题作出明确规定。针对这些问题, 草案规定, 授权决定应有明确的授权原则、期限、事项、范围、目的等。

草案的这一规定为全国人大及其常委会授权国务院立法附加了条件, 授权操作起来更复杂了, 但授权事项、范围却更明晰了, 而且草案明确规定授权立法的时间一般不得超过5年。这样可以有效避免无期限的授权, 可以督促立法机关及时立法, 以适应现实需要。

(二) 公布立法规划

《立法法》修正案草案规定了, 全国人大常委会编制立法规划和立法计划要认真研究代表议案, 广泛征求民意。这种广泛征求意见, 公布立法规划、立法计划的方式, 可以让公众及时了解我国法律变更的趋势, 也可以促进公众对权力机关的立法工作进行监督, 督促立法机关积极立法, 科学立法。

(三) 扩大地方立法权

目前我国《立法法》没有对设区的市的立法权进行专门规定, 但随着经济的发展, 设区的市普遍存在制定本地区地方性法规的需要, 为此草案在对地方性法规的立法主体进行界定时, 增加了旧法中没有的“其他设区的市”。草案的这一规定, 既可以发挥地方积极性, 让其制定适合本地区发展的地方性法规, 又能适应各地法制环境发展不平衡的特点, 符合现代法治的要求。

三、《立法法》进一步完善的建议

虽然草案对现行《立法法》作出了一些修改, 有了很大进步, 然而草案仍有一些没有提及但还需要完善的地方。

(一) 规范使用法律用语

目前, 《立法法》存在模糊使用法律用语的问题, 这会误导立法机关的立法活动, 给人们适用法律带来不便。因此, 应该规范使用法律用语, 比如, 该用“基本法律”时就不要随意省略“基本”二字, 该用“法律”一词时, 也不要随意加上“基本”二字。做到法律用语严谨、准确, 不给人误解的可能。这样才能保证我国立法活动的严肃性, 保证我国大、小宪法的统一性。

(二) 将“尊重和保障人权”写入《立法法》

我国宪法中有“国家尊重和保障人权”这一内容, 这体现了宪法的人权保护思想, 也顺应了国际人权保护的发展趋势。宪法是我国的根本大法, 是母法, 《立法法》是根据宪法制定的, 当然要符合宪法的立法思想。再者, 《立法法》作为我国的“小宪法”, 也应当与宪法的立法主题保持一致。将“国家尊重和保障人权”写入《立法法》, 让人民群众真正感受到法律面前人人平等, 真正享受到人权, 权益真正受到保护, 对促进我国立法工作的开展, 和促进我国社会的发展都有重要意义。

(三) 规范法律解释制度

现行《立法法》规定的法律解释机构是全国人大常委会, 它不仅要解释自己制定的法律, 还要解释全国人大制定的法律。这难免导致它在解释时误解人大的立法原意, 给我们适用法律带来不便。

故本文认为, 在今后的法律解释活动中, 应当让制定机关对自己制定的法律进行解释, 实行“谁制定, 谁解释, 谁负责”制度。首先, 制定机关对自己制定的法律最为了解, 由它们进行解释不会出现误解甚至曲解立法原意的现象, 更有利于我们适用法律。其次, 制定机关肯定有该法的解释权, 不会出现越权解释的现象。而由其他机关来解释法律, 难保不出现越权解释的现象。越权的法律解释等于无效的法律, 这不仅浪费公共资源, 还有损国家法律的权威。再次, 由立法机关进行解释, 并由其对自己的解释行为负责, 在法律的适用过程中可以更好地追责。不会出现立法机关和解释机关相互推卸责任的现象。

参考文献

[1]冯玉军, 王柏荣.科学立法的科学性标准探析[J].中国人民大学学报, 2014 (1) .

[2]肖巧平.<立法法>修改之划分地方人大及其常委会立法权限的建议[J].人大研究, 2014 (7) .

立法法评析 篇2

[摘 要] 立法法作为一部完善和规范立法活动的国家基本法律，其起草与制定受到各界的广泛关注，并被寄予厚望。但是，只要我们仔细分析就不难发现，立法法既未能解决现行立法体制及立法过程中所存在的诸多问题，同时其规定本身也不尽合理，甚至有违宪之嫌，其预期效益也难以实现，从而造成立法资源的浪费。与此同时，立法法的制定本身也反映出近年来立法过程中所存在的设租与寻租，以及立法的随意性等重大问题。

[关键词] 立法法 评析 合宪性 立法效益

一、引言：众多的期待

改革开放二十年来，为改变国家社会政治经济生活各个领域中无法可依的局面，包括最高国家权力机关在内的有关国家机关做了大量的工作，其成绩是有目共睹的。经过20余年的努力，我国法制建设已初步由“无法无天”走向法制的基本完备。但由于主客观等诸方面因素的影响，立法体制、程序等方面所存在的问题也受到越来越多的检视，多方面的研究结果引出一个共同的期待：尽快制定立法法。立法法的制定一时似乎成了解决立法活动中所存在的所有问题的灵丹妙药。立法法的制定，成为理顺立法体制、解决立法冲突（包括立法权限冲突和立法文件冲突）、完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度、避免立法无序的主要措施，[1]在行政法学界，也有不少学者认为立法法的制定是在一定程度上解决行政立法中存在的“诸如行政立法的权限、程序、解释和冲突”等问题，以及完善对抽象行政行为的审查和监督的重要制度设计。[2]因此，当全国人大常委会将立法法列入立法规划时，有的学者禁不住欢呼这是“中国立法史上的重要里程碑。”[3]

立法法正是在这样的背景下开始其论证和起草工作的，历经数年的不懈努力，立法法带着理论界与实践部门人士的众多期待，终于于2000年3月15日正式出台。由于被赋予了太多的使命，肩负着太多的重托，所以它的出台理应引起学界热烈的评论与赞语，但与以往国家一些重要立法的出台所引起的热烈反响相较，立法法出台后，学界的反映未免有些冷清。毫无疑问，立法法的出台，使立法体制中存在的某些问题得到了一定程度的解决。但是，在欢呼雀跃的同时，我们是不是也应当理智地对立法法的内容乃至立法法的制定过程件本身作些反思？笔者认为，这种反思并非是毫无意义的。

二、先天不足：合宪性问题的困扰

古有瑕不掩瑜之说，笔者却欲反其意而用之，用瑜不掩瑕来评价立法法，可能是再恰当不过了。立法法的出台虽使如立法权限的分工等问题得到一定程度的解决，但立法法本身所存在的问题，却是无法回避的。

立法法存在的首要问题是其整体上与某些具体规定的合宪性问题。在立法法出台之前对草案的讨论中，学界对此即有不同的认识，大多数学者认为立法法草案不存在合宪性问题，[4]但也有学者认为，全国人大通过立法法自行进行立法权限的划分本身就违背了基本的宪政原则，而且，全国人大改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的“立法监督权”实质上是对全国人大常委会立法权的剥夺，同样是违宪的。[5]笔者认为，这种观点并非是毫无道理的。立法法对有关国家机关“立法”权限的划分，因涉及各国家机关的关系而从根本上说属于“宪法”问题，应当通过宪法修正案的方式加以处理，全国人大虽然是最高国家权力机关，但也只能在宪法规定的范围内行使职权。全国人大以日常立法，即通过制定立法法来对它自身与其他国家机关的权力划分这一问题作出规定，其宪法依据是不充分的。

而且，就现代分权理论而言，立法权的执掌者为国家立法机关，这在我国宪法中得到了明确的确认，根据宪法及地方人大和地方政府组织法的有关规定：全国人大及其常委会行使国家立法权，特定的行政机关在一定条件下可以制定和发布行政法规和行政规章。但是，这些行政机关制定和发布行政法规及规章的权力并非立法权，而属于行政权的范畴，[6]立法法将行政法规也作为其调整对象混淆了行政权与立法权的区别。从根本上说，宪法授予这些机关制定规范性文件的权力是为了使之能够更好地贯彻实施国家立法机关所制定的法律，因此这种权力实质上属于执行权的范畴。立法法在未能正确把握特定的行政机关及地方国家权力机关规范性文件制定权性质的情况下，将之纳入到立法法的调整范围之内，这无异于承认这些行为属于立法行为，无异于承认行政机关、地方机关可以与国家立法机关分享立法权，这显然是与国家立法权由最高国家权力机关行使的宪法规定相悖离的。

就立法法的具体内容而言，其合宪性问题集中体现在行政规章的制定主体和创设军事立法权的问题上。根据宪法的规定，行政规章的制定主体包括两种类型，一是国务院各部委有权制定和发布部委规章，[7]二是特定的地方政府可以制定和发布地方规章。[8]在这里，所谓的“部委”指的是由总理提名，由全国人大或其常委会决定任免其首长的职能部门，具体包括各部、各委员会以及审计署。除此以外的其他部门不属于部委的范畴。按照一般的理解，宪法的这一规定实质上排除了其他部门制定行政规章的可能性，因为宪法在作出这一规定时并不是规定国务院的某一类性质的机构享有行政规章的制定权，而是明确列举的方式；而且，国务院各部、委员会与其他直属机构，无论是在地位上，还是在职能上都存在较大差异，是不可能把它们归为一类的，直属机构不属于行政规章的制定主体，[9]这一精神在1999年颁布的行政复议法里得到了体现。该法第7条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的包括“国务院部门的规定”在内的规范性文件不合法时，在对具体行政行为申请复议时，可以一并提出对该规定的复议申请，同时在该

求”外，[19]别无其他规定。一方面，既然立法法将“行政立法”、“地方立法”乃至“军事立法”都在立法法中加以规定，那也就没有任何理由仅对“法律”的解释问题作出规定，而回避行政机关、司法机关乃至军事机关对法律、法规的解释问题；另一方面，既存的“行政解释”、“地方解释”、“检察解释”、“审判解释”乃至所谓的“军事解释”等是否仍然合法存在？如果说这些解释存在的合法性与正当性因全国人大常委会的相关决定而得到承认的话，[20]那这种授权决定本身是否合法、正当？退而言之，即使承认其合法性与正当性，各种所谓“解释”的效力及冲突如何解决？而且，既然它们拥有对法律的解释权，规定它们可以“法律解释要求”又有何意义？反之亦然。对此，立法法没有为我们提供答案。

此外，立法法的某些规定还可能会造成适用上的困难。其中较为典型的是立法法第3条关于立法指导思想的规定。立法法第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”毫无疑问，这些原则都是要的，是国家立法机关进行立法时所必须遵循和贯彻的，但是否要在立法法中加以正式规定呢？综观现行宪法颁布以来的立法文件，我们可以看到，在法律的正式条文中确认这一原则还是第一次。笔者愚见，立法法的这一规定将会带来一系列的实际问题。其中最主要的一点就是，立法法作为我国享有立法权或“准立法权”[21]的国家机关在进行“立法”活动时所必须遵循的基本法律依据，所有有关机关，包括最高国家权力机关（国家立法机关）都必须在其法律创制活动中切实地一体遵行，而不得有任何违反。如此一来，首先遇到的一个问题就是，国家立法机关在制定或修改特别行政区基本法时，是否应当遵行？根据一国两制的构想，特别行政区可以继续保持原有的资本主义制度和生活方式，其现有的政治、法律、经济及社会制度将在相当长的时间内得到维系，在这一基础上制定的特别行政区基本法是否存在违反该条规定的问题？据笔者愚见，这一问题的答案绝非那么简单。应当说，宪法以“序言”而非正式条文的方式确认这些原则绝非是随意的，而是在充分考虑到我国国家结构形式的特殊性而慎重权衡的结晶。

四、拔出萝卜带出泥：权力割据及其他

立法法本身所存在的问题就暂论至此。从立法法的出台，我们是不是还可以发现一些其他问题呢？我想是有的。综观20年来的立法经验，除了理论界与实际部门的同志所指出的问题以外，笔者认为，立法法的制定过程本身还反映出以下几方面的问题：

1、权力割据问题。正如有的学者所指出的那样，“尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。”[22]应当说，这一评价基本上是中肯的，理论界在阐释我国的宪政体制，论及权力的监督与制约时，都是基于三权分立的理论前提进行的。[23]笔者想要进一步说明的是，在实际立法过程中，更多地体现出的是一种权力的割据而不是权力的分立。[24]

立法法关于立法权限的规定，只有权力的分配，而没有权力的制约，对当前所存在的权力割据现象非但没有加以适当的控制，反而进一步使权力的割据法律化。立法法关于军事立法权等的确认都不过是事实上所存在的权力割据的法律确认而已。由于权力本身的诱惑力及其背后所隐含的巨大利益，立法权力割据现象的存在及法律化必然进一步刺激有关机关试图加入权力分配与再分配的行列，以便从中分得一杯羹，这也是不少地方不遗余力地争取“计划单列市”、“经国务院批准的较大的市”等并非虚名的“名号”的内在驱动力。

2、立法活动与立法过程中的利益驱动现象。对自身利益最大化的追求在立法过程中广泛存在，尤其是部门利益、地方利益在立法过程中得到了淋漓尽致的体现。从刑事诉讼法关于律师介入时机的折衷规定所体现出的公安部门的强大势力，到行政诉讼法关于级别管辖问题的规定，[25]都可以说是这种利益的体现。由于每一件立法的出现，都必然意味着某种国家权力的授予或分配，而权力则意味着某种潜在的利益，因是之故，各种五花八门的立法也就有可能出台。与此相对照，事关绝大多数人切身利益的，也可以说是现代市民社会中最重要的法律――民法典却迟迟不能出台。当然，民法典所以迟迟不能制定，有多方面的原因，但仔细分析起来，除了客观方面的原因外，是不是也印证了立法过程中对自身利益、部门利益追求现象存在的事实？也许尽管民法典事关每一个公民，但却与任何集团的利益没有直接的联系，它也不会产生权力的赋予与分配或再分配，因而其迫切性似乎也就显得不那么重要了。立法法关于立法权限的分配问题，也因涉及相关机关的权力及权力背后的利益而使问题未能得到妥善解决。

进一步言之，某些所谓“立法”，如部委规章等，实质上就是利益分配的产物，借用经济学的术语，是“设租”与“寻租”的产物。通过这些立法，某些行业、某些集团的利益（甚至是巨额利润）虽然得到了维护，但却以牺牲社会公正与大众利益，甚至是国家利益为代价。这种情况在某些社会性立法及政府对经济的管制性立法中也极为常见，在某种意义上说，这些立法不过是利益集团寻租的结果，或者说是管制捕获的产物。[26]国家立法尚且如此，因其部门利益倾向或地方保护主义倾向而受到普遍责难的部门规章、地方政府规章及地方性法规自不待言。

3、立法资源的浪费问题。立法资源的浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚或造成更为严重的混乱局面。立法行为与其他行为一样，都必须考虑到一个立法成本问题，如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角

度看，无疑就是对有效立法资源的浪费。由于现行宪法体制所限，立法资源呈现出某种稀缺的状况。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都体现出这么一个问题。这两大法典尽管是非常必要而迫切的，但从其具体内容看，可以说，这些法典却实质上价值不大，尤其是刑法典。所以这样说，起码基于两个方面的理由，其一，从总体上看，刑法典只是对已有刑事规范的简单堆积；其二，刑法典的制定也没有起到稳定刑事法规范的作用，以至无法实现立法的预期效益。刑法典的颁行不过两年多的时间，却已多次对它进行修改就是例证。一些本应在刑法典中加以解决的问题如罪名、各种犯罪的内涵与外延等问题未能得到解决，而为了能够使之得到顺利实施，又不得不通过立法解释或司法解释加以界定，从而加大了司法成本，使立法成本转化为司法成本。[28]各种“行政立法”、“地方立法”等的情况也大抵类似，并已引起一些学者及实践部门的同志的忧虑和重视。[29]

更令人忧虑也更为严重的是，当前我国法治进程中的顽症主要不是无法可依的问题，而是在法律被制定出来以后，相当数量――如果不是说绝大多数，宪法也不例外――未能得到切实的贯彻实施，甚至是根本就没有被执行，这是一种对立法资源完完全全的、彻底的浪费。也许有人会说，有法总比没有好，它总有被遵循、执行的时候。笔者却不以为然，有法不行不如无法，无法可依尚可带给人们一丝希冀，而有法不依则连留给人们的这一丝希冀也被击得粉碎。如果说这些法律还曾偶尔被遵行、被执行的话，那这种“偶尔”也只不过是对法律权威、对公正的亵渎罢了。因为“偶尔”就意味着差别，意味着前后不

一、反复无常。对于执法机关来说，“偶尔执行”法律实质上是对其执法权力的滥用。[30]

4、立法的随意性问题。立法的随意性不仅体现在普通法的制定上，甚至连国家的根本法宪法的修改也体现得淋漓尽致。现行宪法颁行以来的近20年中，我们已先后对它进行过3次修改，共有17条修正案。而这些修改基本上是在没有修宪的强烈社会诉求与充分的理论准备和论证下进行的。[31]从宪法的修改情况看，对现行宪法进行的3次修改，都是以中国共产党中央提出修宪的建议为起点的，从修宪建议的提出，到修正案的通过，其速度之快，真可谓是匪夷所思。与修宪前理论上的沉寂极不对应的一个奇怪的现象是，修宪后的溢美之词却不绝于耳。只有为数不多的学者对此表示过怀疑与忧虑，但这种怀疑与忧虑终因曲高和寡而显得异常的寂寥。

就立法法而言，尽管在起草过程中即有学者对其必要性提出过质疑，但却未能引起重视。与其说它是理论界经过深思熟虑论证的结果，不如说更多地是对实际部门权力划分要求的回应：“全国人大常委会是在方方面面的实际部门的要求下开始着手起草这部法律的，实际部门的要求是出于感觉，他们感到立法机关与行政机关立法权限划分不清，因而强烈呼吁要制定一部立法法来解决这一问题。”[32]这种状况除反映出立法的随意性以外，同时也印证了前面提及的立法过程中的利益追求倾向。

五、结 语

通过以上分析，笔者认为，无论是从哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在极为有限地解决了立法活动中存在的部分问题的同时，又增加了新的矛盾与法律冲突。人们对它的期望值很高，但它带给人们的却只有失望――学者的失望、对法治的失望。但是，立法法本身及某些规定所存在的诸如合宪性等问题也许并不是最重要的问题，在笔者看来，更重要的是立法法的制定过程本身所反映出来的问题。这些问题包括：如何提高立法活动的科学性与法治化水平，避免立法行为的随意性；提高社会民众对立法活动的参与程度，实现立法的民主化；克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益无尽的追求，尽可能防止由于立法行为而加剧现实政治生活中业已存在的权力割据现象，以期最大限度地发挥立法的效能，避免宝贵而有限的立法资源的无谓浪费。当立法行为不再为梦醒时分的一时感觉所困扰时，那也就是立法乃至整个社会真正民主化、法治化实现之日，也只有在法律得到有效的、全社会的一体遵行时，法律的权威才能得以维系，法治才能成为现实。

（本文原刊于《东吴法学》2001年专号，发表时有删节）

注释

民政府则因全国人大分别通过的特别授权决定而获得地方规章的制定权。

[9] 章剑生：《行政诉讼法基本理论》，北京：中国人事出版社1998年版，第125页。

法典及合同法典为最。

[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>（草案）》，载《北大法律周刊》2000年第2卷第2期专题版，网址：http://。

《立法法》 篇3

摘 要：《立法法》修改之后，我国立法工作将朝着更高的目标而努力，我国整个立法体系都将得到完善和发展。近几年，我国环境立法工作得到党和国家的高度重视，我国环境立法体系也借此契机得到调整，不断发展和完善，从而推进我国立法事业和环境保护事业的和谐发展。

关键词：《立法法》；环境立法；环境立法体系

一、将生态文明和公众环境权写入《宪法》

自党的十八大召开以来，生态文明建设作为“五位一体”建设中不可或缺的一环，在今后我国社会主义事业的建设过程中将成为实现“美丽中国”的重要途径。所以，《宪法》作为我国的根本大法，应当将生态文明与物质文明、精神文明、政治文明一样写进《宪法》，作为指导环境立法的根本原则，将现代生态环境理念贯穿到立法活动之中，保障环境立法体系始终围绕生态文明建设展开。同时，公众环境权也应写入《宪法》。《宪法》将公众环境权作为公众的基本权利写进《宪法》具有重大意义。首先，公众环境权是基本权利，是基本人权之一，《宪法》作为我国根本大法，对公众的基本权利和义务有着明确的规定，所以《宪法》应赋予公众环境权作为基本人权、基本权利的宪法地位。其次，肯定公众环境权的宪法地位，才可以根据该权利保障公众对环境状况的知情权、环境监管的监督权、环境损害赔偿的请求权等等，才能使公众行使环境权不受到阻碍。再次，公众参与原则是环境立法体系中一项基本原则，公众环境权写入《宪法》将有利于该项原则的贯彻和落实，有利于环境行政监管事务得到有效监督，防止行政权力的滥用。最后，公众环境权是环境诉讼的基础，只有权利得到肯定，法律才会保障权利的实现，提起环境诉讼才可以真正得到法律的支持。

二、完善《环境保护法》为我国环境基本法

按照我国《立法法》的规定，我国基本法中并不包括任何一部环境法律，没有一部是由全国人大制定公布的，使得环境立法体系中缺少基本法，在我国整个立法体系中低于其他部门法体系。为此，我们必须通过全国人大将《环境保护法》完善为我国的环境基本法，提高环境立法体系在我国立法体系中的地位，重视环境立法在我国依法治国进程中的重要作用。例如，在立法宗旨上，应添加自然资源管理与利用等生态环境保护方面的内容，与污染防治并重；在具体制度上，应形成完整的制度体系，包括完善防灾减灾与应急处理相关规定、环境诉讼制度、环境税收制度、环境法律责任与法律救济等等；在基本权利与义务上，应增加公众环境权，与保护环境的义务相对应；在法律适用上，应增加对各环境要素单行法等各效力等级法律文件的冲突解决办法，以及对国际条约、协定的适用。环境基本法应当反映时代性并具有前瞻性，从兼具法律规范性与政策引导性。[1]

三、填補部分领域空白，制定相应的环境单行法律法规

当前我国环境立法体系中还存在大量的空白领域，相关立法与配套法律文件也都还不齐全，为此，我们还需要填补这些领域的空白，计划制定相应的环境单行法律法规。目前我国环境立法体系中存在不少空白，例如，生物安全、遗传资源、土壤污染防治、环境保险、环境诉讼等等。各单行环境法律规定应增强可操作性， 避免立法上的重复和交叉， 应特别注意各单行法之间的协调和互补。[2]随着我国环境立法体系的不断完善，我们亟需补充和修改有关的法律文件，在污染防治方面，我们应亟需制定《土壤污染防治法》、《有毒有害物质污染防治法》等；在生态保护方面，我们应亟需制定《生物安全法》、《遗传资源保护法》等等；在环境管理方面，我们应针对各区域、流域、海域等环境管理事务制定相应的配套法律文件，如《区域环境协调管理法》等等；在环境损害救济方面，我们应补充制定《环境污染损害赔偿计算办法》等等。

四、立法要适应时代变化，符合我国当下环境政策

随着时代的不断变化，立法也要适应时代变化，制定符合当下我国环境政策的各效力等级的规范性环境法律文件有助于我国环境法治事业的高效实施，也有助于推进我国依法治国的进程。以前，我国环境政策是经济发展优先，忽视了环境保护事业的重要性。自科学发展观的提出，为实现可持续发展，我们不断调整环境政策，实现经济又快又好发展向又好又快发展的转变。自十八大以来，我国开始大力推进生态文明建设，建设美丽中国，将保护环境作为基本国策，并且坚持保护优先的基本原则。环境政策的变化，对环境立法体系也有一定的变化要求，各效力等级的规范性环境法律文件发生了相应的变化。例如，《环境保护法》的修改，将基本原则调整为保护优先原则，对污染者的处罚也加大了，公众参与环境事务的权利也得到了保障，这些都是在我国环境政策的调整下进行的变化。另外，我国缔结和参加了许多国际条约、协定，这些条约、协定也会对我国的环境政策产生影响，对这些条约、协定在我国的适用也亟需相应的配套文件，健全履行国际条约、协定的法律法规，积极遵守和履行我们的环境保护义务。为此，今后我国环境立法应适应时代的变化，适应我国不断调整的环境政策，保证环境立法体系的不断更新。

五、地方立法权的行使要有所要求

《立法法》将地方立法权予以扩大，同时也对地方立法权的行使也要做出一定的要求。首先，要按照授权范围予以行使立法权，设区的市、自治州应在《立法法》所规定的授权范围内进行立法活动，不能超出法定范围。其次，各地方立法机关应结合地域特色，抓住本行政区域内亟需解决的问题，有计划、有重点的进行环境立法。再次，地方立法机关应重视环境保护，协调好环境保护与经济发展的关系，坚持保护优先的基本原则，不能牺牲环境代价、片面追求经济增长，而忽视对环境保护、公众环境权益的保护；又次，地方立法机关要避免行政干预，不能一味地依靠行政管理来处理环境事务，要对行政机关的环境监督职责、环境处罚等行政行为进行监督，对政府规章、单行法规的制定进行立法监督。最后，对于上位法要求地方立法作出细化、具体规定的，地方立法机关应抓紧完成，并且保证规定的可操作性；对于涉及地方环境标准的，地方立法机关应予以完善，并且要按照国家统一标准的规定，只能严于国家标准不能松于国家标准。

参考文献：

[1]高利红，宁伟.《从立法体系性看〈环境保护法〉的修改》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第4期.

[2]曾文革，张婷.《小康社会视野下中国环境立法体系的完善》，载《重庆大学学报（社会科学版）》，2009年第1期.

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新《立法法》视角下的地方立法权 篇4

自2000年《立法法》出台后的一年内, 行使较大市立法权的城市所制定的法规达到全国的三分之一, 这在一部分上弥补了中央立法过于原则的短板。但尽管引入了较大的市的概念, 限量放权的这种模式仍然难以跟上飞速前行的城市化步伐。特别是我国目前城镇化率由原来的20%增至53%, 其中以温州、顺德等为代表的东部城市, 由于立法权的缺失陷入了一种事权与立法权不匹配的治理困境。比如城管执法领域, 由于缺乏明确的法律依据而饱受争议。可以说, 立法权的缺失已经严重抑制了城市的发展。特别是近几年“红头文件”变相立法的问题越来越严重, 虽然在一定程度上能够满足城市治理中急需解决的问题但是却频频损害了法律的权威。所以对于地方立法权的扩容是城市发展的必然要求, 也是在解决地方立法与城市治理之间不和谐因素的迫切需要。但相对的来说它也是一把双刃剑, 在带来机遇的同时也需要思考, 在短时间内享有地方立法权的城市的猛增会带来什么样的挑战:

一、基层立法的水平层次不平

目前, 大多数设区的市的立法资源都不丰富, 无论是在组织人员机构上还是在人员本身的素质上都难以挑起地方立法的重担。在以往享有地方立法权的“较大的市”中, 经济文化都相对于其他城市较为发达, 在人大的组成和人员上也较为成熟。地方立法的程序繁琐且谨慎, 此次扩容至设区的市, 很可能使一些法盲, 没有相对法律背景出身的立法人员和相对熟悉立法理论与实践的人才过多的参与进地方立法, 此后可能导致, 立法的的质量不高, 甚至于生搬硬套上位法或者简单的拼凑地方性法律。

二、地方利益纠缠, 容易导致地方保护主义

这次《立法法》的修改赋予了更多城市地方立法权, 虽然在一定程度上发挥了地方立法的积极性, 但是立法是权力配置下的利益表达, 享有立法权的主体的行政层级越低, 与公民、组织、企业的利益纠缠就会越紧, 那么立法质量的高低就决定了损害社会利益程度的深浅。地方利益与地方立法权相结合, 使立法成为一种最具正当性的地方利益保护手段, 也会逐渐促成了我国“地方政府经济圈”的格局, 将会造成严重的效率损失。

三、地方立法权限界定不清楚, 容易导致地方立法脱缰

《立法法》在对地方立法权扩容的时候也同时限定了, 设区的市只有在“城市建设管理、环境保护、历史文化等方面”享有地方立法权。但是这些看似明确的规定实则并没有一个清楚的界定, 而且原条文中的“等”字很可能为实践中地方立法扩大化留下隐患。虽然新《立法法》有试图为立法预设制度的笼子, 但是仍然不能很好的解决其中的矛盾, 很可能进一步恶化已经存在于地方立法中一些现实问题, 比如说越权立法、立法冲突抵触等等, 从而导致地方立法脱缰, 破坏我国的法制统一。

新《立法法》为了能够减轻在一下开放太多的地方立法权导致的弊病在制度上还是规定了“前款规定的其他设区的市, 开始制定地方性法规的具体步骤和时间, 由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定”。这在一定程度上限定了地方立法权的一下扩发化, 希望通过省、自治区的人民政府减缓地方立法权的猛然扩增, 做到分步走, 慢慢探索。但这远远不够还需要一些辅助性的措施:

四、正确处理地方立法与中央立法的关系

我国作为单一制的国家, 立法体制相对于联邦制的国家更偏于集权。它是一种自上而下的权力分配, 所以我国地方立法权的范围和限制在哪里, 关键在于中央立法放开权力的限制在哪里。但由于目前我国中央与地方立法权划分上的不明确, 所以导致中央与地方的立法权力总是处于一种不断变动和此消彼长的过程中。比如这次新《立法法》的修改限定了, 设区的市只有在“城市建设管理、环境保护、历史文化等方面”享有地方立法权, 但是有没有明确具体界限, 这些“灰色地带”成为地方政府挣脱权力限制的突破口, 极易于危害中央立法的权威性。所以在新《立法法》的实行过程中必须也是不可避免的需要正确处理中央立法与地方立法的关系, 这就要求我们至少要明确两点:

第一, 中央立法是地方立法的依据, 必须要突出中央立法对于地方立法的指导作用。中央立法在条文的规定上大多是原则性的规定, 围绕这些规定的核心价值, 地方立法可以根据地方的具体实际情况制定一些具体于中央立法的实施办法或者措施。但是地方立法对于中央立法的这种扩充应该是辅助性的, 不是对于原则性范畴内规则的一味排斥, 也不是单纯追求对于已明确的规定的重复利用。中央立法是对国家的根本利益, 公民的基本权利做出规定, 而地方立法是为了防止对这些权利利益进行侵害而做出的具体的合法的制约, 这是一个整体, 是一个中央架构框架, 地方丰富内容的一个大的法制整体, 中央立法与地方立法必须是要在共同一个法制背景下维护我国的法制统一。

第二, 地方立法的独立性又是非常必要的。中国传统的体制都是一个高度的中央集权的体制, 它强调的都是公权力的至高无上, 以牺牲公民的代价来换取社会的稳定。而改革开放以来, 我国逐步意识到光是依靠高度的中央集权是无法平衡中国复杂的地方差异性的, 直到今年新《立法法》的颁布都可以看到, 中央在逐步下放地方的权力。若地方立法权在地方工作中不能充分利用, 生搬硬套中央法律, 那么中央法律的实施不能结合到地方具体实践中去, 只能沦为空有法律架子而无法得到实现的花瓶。

五、健全地方立法的监督机制

为了防止政治对公民权利的侵犯, 必须要确立限制权力的理念。而一个国家的立法监督如何也是在反映这个国家法制建设的水平。新《立法法》中对于立法程序进行更加详细的规制, 就是为了能在编制法律的过程中能做到公开、民主。比如说新《立法法》新增第三十六条中就明确了法律案举行听证和召开论证会的条件, 第六十三条和第三十九条增加了立法前评估和立法后评估等等, 都在一定程度上充实了立法程序的公正性。但是备案和审查制度作为应用范围最广泛的监督制度, 虽然在新法中有增加设区的市的和自治州的立法必须通过省级人大的考虑再报全国人大常委会和国务院备案, 但是突然下放这么大的地方立法权, 光是靠一个备案审查我认为是无法很好的限制新法过后各地人大与政府的法规规章的数量与质量的, 甚至于这无疑是增加了各级人大审查的工作量。虽然《法规规章备案条例》规定了备案的具体事项, 但是至今仍有不少地方还未制定地方立法备案规定, 还有只备案不审查的现象仍然是十分突出的。地方立法过多的去关注和强调进度, 放松对质量的要求的话, 会造成阻碍社会发展的“空头法”, 不仅要发挥立法机关的监督作用, 还要重视公民、法人和其他组织的社会监督, 保证地方性法规的严肃性和权威性。

参考文献

[1]周旺生.立法学教程[M].北京:北京大学出版社, 2006.

[2]柴方胜.论我国地方立法监督制度的问题与对策[J].求实, 2013.

[3]庆铃.论我国地方立法与国家立法之间的关系[J].四川行政学院学报, 2009 (5) .

立法法修正案 篇5

第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作如下修改：

一、将第一条修改为：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”

二、将第五条修改为：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

三、将第六条修改为：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”

四、第八条增加一项，作为第六项：“

（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。

第六项改为第七项，修改为：“

（七）对非国有财产的征收、征用”。

第八项改为第九项，修改为：“

（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”。

五、将第十条改为两条，作为第十条、第十二条，修改为：

“第十条 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。

“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。

“第十二条 被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。

“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”

六、增加一条，作为第十三条：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”

七、将第十四条改为第十六条，增加一款，作为第二款：“常务委员会依照前款规定审议法律案，应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。”

八、将第二十六条改为第二十八条，增加一款，作为第二款：“常务委员会会议审议法律案时，应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。”

九、将第二十八条改为第三十条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”

十、将第三十一条改为第三十三条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

“法律委员会审议法律案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。”

十一、将第三十四条改为第三十六条，增加两款，作为第二款、第三款：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。

“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”

第二款改为第四款，修改为：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”

十二、将第三十五条改为第三十七条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”

十三、增加一条，作为第三十九条：“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。”

十四、删除第三十八条。

十五、将第四十条改为第四十一条，增加两款，作为第二款、第三款：“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。

“单独表决的条款经常务委员会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”

十六、增加一条，作为第四十三条：“对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。”

十七、增加一条，作为第五十一条：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”

十八、增加一条，作为第五十二条：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和立法计划由委员长会议通过并向社会公布。

“全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订立法计划，并按照全国人民代表大会常务委员会的要求，督促立法规划和立法计划的落实。”

十九、增加一条，作为第五十三条：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”

二十、将第四十八条改为第五十四条，修改为：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”

二十一、将第五十二条改为第五十八条，第二款修改为：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”

二十二、将第五十三条改为第五十九条，第二款改为两款，作为第二款、第三款，修改为：“法律被修改的，应当公布新的法律文本。

“法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布。”

二十三、增加一条，作为第六十条：“法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。

“法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见。”

二

十四、将第五十四条改为第六十一条，第三款修改为：“法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。”

二十五、增加一条，作为第六十二条：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”

二十六、增加一条，作为第六十三条：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”

二十七、将第五十七条改为第六十六条，修改为：“国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院立法计划，报国务院审批。国务院立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。

“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”

二十八、将第五十八条改为第六十七条，修改为：“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

“行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”

二十九、将第六十一条改为第七十条，增加一款，作为第二款：“有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。”

三

十、将第六十二条改为第七十一条，第一款修改为：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”

三

十一、将第六十三条改为第七十二条，第二款修改为：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”

第三款修改为：“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”

删除第四款。

增加三款，作为第四款、第五款、第六款：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。

“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”

三

十二、将第六十四条改为第七十三条，第二款修改为：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”

增加两款，作为第三款、第四款：“设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。

“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

三

十三、将第六十九条改为第七十八条，第三款修改为：“设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。”

三

十四、将第七十条改为第七十九条，第一款修改为：“地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”

三

十五、将第七十一条改为第八十条，第二款修改为：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

三

十六、将第七十三条改为第八十二条，第一款修改为：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”

增加四款，作为第三款、第四款、第五款、第六款：“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。

“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

三

十七、将第七十六条改为第八十五条，第二款修改为：“地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”

三

十八、将第七十七条改为第八十六条，第一款修改为：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”

第二款修改为：“地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”

三

十九、将第五章的章名修改为“适用与备案审查”。

四

十、将第八十条改为第八十九条，第二款修改为：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。”

四

十一、将第八十九条改为第九十八条，第二项修改为：“

（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。

第三项修改为：“

（三）自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。

第四项修改为：“

（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案”。

第五项修改为：“

（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。

四

十二、将第九十条改为第九十九条，增加一款，作为第三款：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”

四

十三、将第九十一条改为第一百条，第一款修改为：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。”

增加一款，作为第二款：“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。”

第二款改为第三款，修改为：“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”

四

十四、增加一条，作为第一百零一条：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”

四

十五、将第九十三条改为第一百零三条，第二款修改为：“中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。”

四

十六、增加一条，作为第一百零四条：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。

“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”

广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。

本决定自公布之日起施行。

修改立法法 亮点都在哪 篇6

税收有望“法定”了

如今，立法法修正案草案规定，税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度，只能由法律规定。

“目前我国现行的18个税种中，只有3个税种由全国人大立法。”据南开大学法学院副院长侯欣一委员介绍，上世纪80年代，全国人大出台一项授权决定，允许国务院通过制定暂行条例等形式来开征税种、决定税率。近些年来，以“暂行条例”等形式颁布的税收规定达到10余项。

西昌学院教授王明雯代表认为，税收关乎公民的财产权利。此次立法法修改，为落实税收法定提供了制度保障。

限行限购将不能任性

一直以来，一些地方采取制定地方政府规章等形式，让“限行”“限购”有章可循。不可否认，这些措施取得了积极效果，但其也不可避免地从某个角度侵犯公民权益。

“以限行为例，从我国民法、物权法角度来看，公民对汽车拥有所有权，这所有权包括了对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行措施实施后，实际上就是对汽车使用权的限制。”侯欣一说。

今后，地方政府将不能“任性”。立法法修正案草案规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

当然，凡事都不能绝对。法律起草同样需要坚持从实际出发，需要考虑切实可行性。为此，立法法修正案草案還作出补充规定：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

拟扩大地方立法权

立法法修正案草案规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的情况下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

据了解，在全国284个设区的市中，享有地方性法规制定权的仅有49个，尚没有地方立法权的有235个。“以前，地方性法规只能由省级人大制定，但省级立法要考虑全省情况，而各地发展不平衡，立法需求都不一样，因此要有所区分，在保持法律统一性的同时尊重各地实际情况的差异性。现在赋予设区的市地方立法权，就能有效解决这个问题。” 宁夏回族自治区石嘴山市市长王永耀代表说。

王明雯表示，赋予地方立法权的同时，必须警惕两个问题，即防止滥用地方立法权，进而侵犯公民权益；每个设区的市的立法水平、立法能力不尽相同，立法时间和步骤也应有所区分。

为此，立法法修正案草案在立法事项、与上位法的关系处理等方面作出了相应的限制性规定。同时根据草案，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人大常委会根据综合考虑各地实际情况确定。

授权立法有新看点

就在两会前夕，2月28日，十二届全国人大常委会第十三次会议表决通过了全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定。

再看2013年8月，上海自贸区挂牌前，全国人大常委会就作出决定，授权国务院在上海自贸区内对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整相关规定的行政审批。

如今，立法法修正案草案明确规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特殊事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定。

“重大改革要于法有据，充分发挥立法对改革的规范和引领作用。”侯欣一说，“因为一些地方的改革措施与当前有关法律规定不一致，这就需要全国人大及其常委会授权调整，从而确保改革地区更好发挥试验田的作用，为进一步深化改革积累经验。”

《立法法》 篇7

税收法定主义又称税收法定原则, “其简明含义是课征税收必须有法律依据且需严格依法征税和依法纳税”。税收法定主义本身包含了形式与实质上的两层含义, 形式上为“法律规定”;实质上要求征税获得民意机关的同意。税收法定原则已成为一项宪法位阶上的法律原则, 其内涵是课税需经纳税人同意, 该原则最初萌芽于英国“无代表不纳税”的民主思想。

“税收法定和法律保留原则的确立, 与现代宪法对私人财产的尊重与保护紧密相关, 因为税收本质上是国家凭借公权力对私人财产进行强制、非罚、无偿转移的过程”。征税法定, 其目的和手段具备正当性, 意味着政府在更大程度上获得支持和认同。通过约束征税权实现对公权力的限制, 这实际上也是在深化保障政府的权力。

二、税收法定主义在我国立法中的发展历程

2015年3月, 十二届全国人大第三次会议通过新的《立法法》, 将原本实行法律保留的第八条“税收基本制度”进一步细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。立法修改前, 税收和财政、海关、金融、外贸等制度共同并列在基本经济制度之下, 新《立法法》将税收法定原则单独列款。修订《立法法》草案二审稿过程中, 规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。但是三审稿对此进行了删改, 仅保留了“税种的开征、停征”的法定性, 排除了税率、计税依据等内容。税种只是征税名称的法定, 而税率、征税对象才是关乎税收的实质内容, 关系到纳税人的切身利益, 必须由法律规定。新《立法法》第八条历经波折, 得以确立。

确立税收法定原则并不意味着“绝对排斥其他法律渊源在税收事项上的效力”, “在全国人大及其常委会制定某一税种法之后, 国务院仍然可以进行执行性立法, 出台实施条例等行政法规, 税收主管部门也可以根据法律法规来制定具体解释与执行细则。”相关的税收行政法规、规章和规范性文件必须在法律许可的范围内发挥填补漏洞的作用, 不能创制新规定, 更不允许违反上位法。

三、税收法定原则的相关思考

《立法法》第八条和《税收征收管理法》第三条分别从税收立法和税收执法层面进行规定, 代表我国在法律层面上已经基本确立税收法定原则。以法律来确立税收法定, 关键要做到税收要素法定, 以法律的形式进行明确详细地规定征税对象、纳税人等具体要素, 而非笼统模糊。“在立法层面上, 税收法定原则是将征税、立法权回归人大, ”明确规定制定和修改税收法律这项权力为人大专属独有, 扩大人民在税收立法中的有序参与, 严格限制授权行政机关, 真正实现将征税权纳入法治的框架体系中。

新《立法法》税收法定原则背景下, 中央和地方税收立法权面临新的思考和回答。此前有学者提出, 税收法定中的“法”意味着人大立法, 则中央和地方可分别由全国人大及其常委会与地方人大及其常委会分别承担税收立法权任务, 二者并不矛盾。这意味着赋予了地方很大的税收立法裁量权, 甚至出现地方规定地方税的情形, 有学者对此提出反对意见, 认为与税收法定主义相违背, 地方可能会出于敛财目的而滥施税赋。如何在税收法定主义立法背景下兼顾地方税收立法权, 是二者择一的排他性选择还是共谋共存, “实际上, 只要抓住税收法定原则中人民群众同意征税的关键与实质”。

四、总结

课税权是国家权力的一种, 该项权力应当在法律和宪法规定的范围内加以行使, 这符合正义之基本要求, 也合乎现代社会民主法治的精神内涵。我国当前正行进在税制改革的道路上, 全国人大及其常委会应当顺应改革时势, 积极正确地行使税收立法权, 实现税收行政法规规章的逐步清理, 直至将其上升为法律。在这一循序渐进的过程中, 应当审慎对待税收立法权回收问题, 顺应社会发展, 理清轻重缓急, 着重解决当前社会最为关注、迫切的税种立法, 有效兼顾其他税收立法问题。

参考文献

[1]朱大旗.坚持税收法定原则加快完善税收法律制度[J].中国税务报, 2013 (02) .

[2]朱大旗.论税收法定原则的精神实质及其落实[J].国际税收, 2014 (05) .

[3]姚海放.宏观调控抑或税收法治——论房产税改革的目标[J].法学家, 2011 (06) .

[4]刘剑文.落实税收法定原则的现实路径[J].政法论坛, 2015 (05) .

[5]曹荠.“新立法法与全面贯彻税收法定原则”会议综述[J].社会科学辑刊, 2015 (04) .

[6]施正文.税收法定原则框架下的税收法律体系[J].社会科学辑刊, 2015 (04) .

全民阅读立法列入国家立法计划 篇8

据《江淮晨报》消息, 据国家新闻出版广电总局透露, 全民阅读立法已列入2013年国家立法工作计划, 总局将争取在年底形成较成熟方案提交国务院法制办。目前, 全民阅读立法起草工作小组已草拟了《全民阅读促进条例》初稿。国家新闻出版广电总局相关负责人表示, 全民阅读工作中需要立法推动解决的主要问题包括:我国国民的平均阅读水平低于世界文化强国水平, 需要采取有力的推进保障措施;未成年人阅读状况不容乐观, 亟待改善;国民阅读公共资源和设施不足、不均衡;阅读内容良莠不齐, 需要积极引导和扶持;全民阅读工作缺乏统一规划、组织保障和经费支持。

《立法法》 篇9

关键词：建筑节能,法律法规,差距,借鉴

目前建筑能耗约占全社会总能耗的42%左右,而且随着工业化和城镇化水平的提高,最终将达到50%左右[1],建筑节能面临着巨大的挑战。贯彻落实科学发展观、实现节能减排已经成为建筑建材领域一大热点问题。目前我国建筑节能的法律体系主要由法律、法规、部门规章和标准构成。新修订的《中华人民共和国节约能源法》2008年4月1日开始实施,确立节约能源为我国的基本国策,重点对建筑节能的监督管理机构、全过程各环节执行标准、可再生能源利用进行了明确规定。2008年10月1日开始实施的《民用建筑节能条例》。这一法一条例的颁布与实施,为建筑节能的发展提供了良好的法律环境,使建筑节能走上了有法可依的道路。但同发达国家相比,我国建筑节能立法仍然有一定的差距,有待进一步吸取国外经验,加强法律法规修订工作。

1 我国建筑节能取得的立法成就

随着我国经济的快速增长,建筑节能问题的重要性日益突出。法规如何保障能源的安全可靠供应,以支持我国经济的可持续增长,摆在一个突出的位置。

1.1 加强建筑节能管理工作的行政法规

国务院于2000年1月30日发布了《建设工程质量管理条例》,这是建国五十年来第一部针对建设工程质量所颁布的国务院行政法规[2]。2004年6月29日,《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》颁布实施。此外,国家还出台了一系列与建筑节能相关的法规、条例、办法和标准,如《民用建筑节能管理规定》、《民用建筑工程节能质量监督管理办法》、《居住建筑节能设计标准》等,但对建筑节能的规定可谓屈指可数,没有能够妥善处理好建筑与节能之间的关系。

《民用建筑节能条例》是我国第一部专门的建筑节能行政法规。经国务院审议通过,于2008年10月1日起施行。《条例》第三十条规定:“国家机关办公建筑的节能改造费用,由县级以上人民政府纳入本级财政预算。居住建筑和教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业使用的公共建筑节能改造费用,由政府、建筑所有权人共同负担。国家鼓励社会资金投资既有建筑节能改造。”

2009年3月,财政部、住房和城乡建设部共同发布“关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见”,提出在全国范围实施“太阳能屋顶计划”,并制定太阳能工程国家财政补助政策,实行示范工程带动全面发展。房地产开发作为民用建筑的重要组成部分,建筑节能将成为今后楼市发展的重大趋势。

1.2 建立建筑施工节能导则和规范

2007年9月10日,建设部向各地方建设主管部门印发《绿色施工导则》,这是建设部首次印发专门指向建筑施工阶段的节能导则。《绿色施工导则》是指导建筑工程施行绿色施工的导则,内容包括:绿色施工原则;绿色施工总体框架;绿色施工要点;发展绿色施工的新技术、新设备、新材料、新工艺;绿色施工应用示范工程等。导则的技术要点中对于节材措施、结构材料、围护材料、装饰装修材料、周转材料等都提出了明确要求。

由建设部编制的《建筑节能工程施工质量验收规范》于2007年10月1日实施,第一次把节能工程明确规定为建筑工程的一项分部工程。以此为基础,有的省市则立法规定,商品房现售前,应通过包括建筑节能工程验收在内的建筑工程竣工验收,对未组织建筑节能工程验收、建筑节能工程验收不合格或者对不合格按合格验收的,不得进行商品房现售。

1.3 国家法律对建筑节能作出专门规定

2005年制定的《可再生能源法》,其立法原则和主要内容不仅体现了能源可持续发展的理念,还对政府和市场主体共同参与能源结构的调整给予了立法支持,在开发利用可再生能源的机制和体制创新等方面也取得了重大突破。

2007年10月28日,十届全国人大常委会第三十次会议修订通过了《中华人民共和国节约能源法》,于2008年4月1日正式施行。这是开展建筑节能工作的基本法律依据。修改后的节能法明确规定:“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”将建筑节能的规定上升到了法律的高度,节能材料的使用变成了强制性。

修订后的《中华人民共和国节约能源法》第一次从国家法律的效力层面对建筑节能作了专门规定,对节能实施中的问题提出了解决办法。在这部法律中,“合理使用与节约能源”一章里用一个小节对建筑节能做了专项规定,涉及的相关法条达7条之多。其中规定:建筑工程的建设、设计、施工和监理单位应当遵守建筑节能标准。不符合建筑节能标准的建筑工程,建设主管部门不得批准开工建设;已经开工建设的,应当责令停止施工、限期改正;已经建成的,不得销售或者使用。建设主管部门应当加强对在建建筑工程执行建筑节能标准情况的监督检查。

1.4 绿色建筑拥有权威评价标识

早在2006年,原建设部就组织编制了《绿色建筑评价标准》(GB/T 50378-2006)。2007年8月,原建设部又出台了《绿色建筑评价技术细则(试行)》(2007.8)和《绿色建筑评价标识管理办法》(建科[2007]206号),开始建立适合中国国情的绿色建筑评价体系。为进一步加强和规范绿色建筑评价工作,引导绿色建筑健康发展,2008年4月,由建设部科技发展促进中心与绿色建筑专委会共同成立了绿色建筑评价标识管理办公室(以下简称绿建办)。绿建办成立后,于2008年4月到7月组织了2008年度第一批绿色建筑设计评价标识项目申报、评审和公示,共有6个项目获得绿色建筑设计评价标识。

通过总结第一次评价工作,绿建办修订了《绿色建筑评价标识实施细则》,组织编制了《绿色建筑评价技术细则补充说明(规划设计部分)》,制定了《绿色建筑评价标识使用规定》,成立了绿色建筑评价标识专家委员会,并进一步完善了绿色建筑设计评价标识的申报评价程序。

2 发达国家建筑节能立法经验借鉴

发达国家从1973年能源危机时开始重视建筑节能,经过30多年的努力,,新建建筑单位面积能耗已经减少到原来的1/3~1/5,其中节能政策的作用功不可没。其中欧盟节能工作的发展经历了从为单纯应对能源危机而节约能源的“事后补救型”被动节能,转变为以提高能效、保护环境、改善生活质量和改进公共关系为目标的“事前、事中控制型”的主动节能,从单纯依靠行政管制手段的强制性节能,转变为依靠法律、标准体系为主,激励政策为辅的规范化引导性节能[3]。尽管各国制定节能政策的出发点不同,但采取的节能政策措施大致可归纳为以下几个共同点。其中—些理念和做法,对于我国建立健全建筑节能法律法规具有一定的借鉴意义。

2.1 健全建筑节能法律体系

建立健全建筑节能法律法规和标准体系,是保证建筑节能工作沿着法治化、规范化的轨道稳步前进的重要武器。经过多年的发展,欧盟构建起了“自主立法+各种协定+基础条约”为主要形式的相当完备的法律体系,形成了一整套有机联系的原则和制度。同时,制定了诸如建筑能耗性能标准、建筑节能技术规程等一系列完善的技术标准,为建筑节能标准化铺平了道路[3]。比如欧盟指令从建筑节能的诸方面制定了具体政策对策,建立了建筑节能相关制度体系,内容包括建筑最低能耗标准制度、建筑能效标识制度、建筑运行管理制度、建筑节能监管制度和建筑节能信息服务制度。

尽管我国已经实施《节约能源法》,但我国节能相关法律仍然不完善,应进一步补充和修改我国相关节能法规,以适应形势发展的需要,增列建筑节能的相关实质性内容。加强法律法规之间的协调统一和配套性,力求形成以“法律法规+部门规章+实施细则”的形式,由宏观到具体的相互联系、协调一致的建筑节能法律法规体系。针对《节约能源法》和《民用建筑建筑条例》,需要制定一系列具有可操作性的部门规章和地方性法规,各地要结合各自气候区的状况制定这两项法律的实施细则和地方性配套措施。

2.2 建立建筑能耗评估体系

世界上第一个绿色评估法是1990年由英国建筑研究所(BRE)制定的“建筑研究所环境评估法”。后来,受英国的启发,不同国家和相关研究机构相继推出不同类型的建筑评估法。主要划分为:注重对能源消耗的评估;注重建筑材料对环境影响评估;注重建筑环境整体表现的评估。其中最具影响的评估体系有:欧盟建筑研究环境评估法和美国绿色建筑评估体系(LEED)。欧盟建筑研究环境评估法由欧联盟房屋研究机(UKBuilding Research Establishment)设置,适用于规模城镇和地产的发展以及重建项目。着重于位置发展、房屋和结构的可持续性发展。这一体系包含环境、社会和经济问题,需要对案例选择和分析结果进行解释。美国绿色建筑评估体系(LEED)强调建筑设计和施工应在选址规划的可持续性、水源保护和水的有效利用、原料与资源保护、室内环境质量等方面明显降低或消除建筑对环境和用户的负面影响。近年来,LEED发展极其迅速,其突出的实践性特征和较高的市场接受度,使其成为目前国际上最具影响的绿色建筑评估体系之一,为美国、加拿大、澳大利亚、印度等数个国家借鉴使用[4]。

推动绿色节能建筑在中国的发展,当前急需在借鉴国外的生态建筑理论及评估体系研究的基础上,建立中国自己的绿色节能建筑评估体系[4]。清华大学建筑学院教授江亿表示:“要使建筑节能的推动模式真正运转起来,其关键是给出建筑能耗指标,建立起建筑能耗评估体系。”房屋建成后,需要有人按照国家相关标准进行验收。对建筑进行节能评价,不仅是给开发商、设计者和建设者一个合理的证明,也给用户一个关于项目的公正公平的评判。对于实现这一想法的途径,实现在建设部指导下的第三方验证评价是个不错的选择。

2.3 完善建筑节能组织机构

健全的建筑节能管理机构,各部门明确的分工和积极的协作是建筑节能工作取得成效的关键。欧盟的节能管理工作采取部门分工负责体制,主要由研究总司以及能源和交通总司两个部门负责。为了保证科学性和透明度,欧盟吸收有相应资质或可信的人员成立专家小组,负责对项目进行评估和验收。同时成立了欧盟成员国委员会,负责对建筑节能项目进行决策,就各种问题进行协商、沟通,以使欧盟的决策符合各成员国的利益,促进各成员国、不同部门之间的分工协作,使建筑节能工作顺利有效的实施。

鉴于建筑节能、墙体材料革新与供热体制改革是政府实施公共服务、强化资源节约战略和增强可持续发展能力的重要职能,三者之间关系十分紧密。因此,建议在机构建设中通过职能调整,整合到一起,以便共同推进。在各级政府机构的“三定”方案中,应明确该项工作的相应主管机关、职能、编制、预算等。要加强对该项工作的目标责任制管理,落实领导,落实管理机构,落实岗位和人员,逐级严格实行目标责任制考核,以确保预定目标的实现[4]。为了加强对建筑节能工作的组织领导,各级政府要把提高建筑能效的工作列入重要议事日程,纳入当地国民经济和发展计划,加强组织领导,安排人员,稳步推进[4]。

2.4 建立有效的激励机制

西方经济发达国家很早就将节约能源提上政府的重要议事日程,出台各种能源政策,提高能源利用效率,尤其是大量使用税收手段,根据抑制和鼓励的方向,分别采取增税、减税、免税的不同政策。例如:美国对新建节能建筑实施减税政策,凡在IECC标准基础上节能30%以上和50%以上的新建建筑,每套可以分别减免税1 000美元和2 000美元;欧盟提出了包括开征能源税、税收减免、补贴和建立投资银行贷款等规范性的财税政策[1]。欧盟成员国集体批准限制全球温室气体排放的《京都议定书》,提出了包括开征能源税、税收减免、补贴、投资信贷和建立投资银行信贷等规范性的财政政策。英国所有用户的电费中都包含有化石燃料税,税额为2.2%,用于可再生能源发电的补贴;法国为能源效率技术的研究、开发和示范项目提供补贴;对于保温和供暖设备以及高效锅炉的安装减免所得税;德国对于热电联产效率超过70%的予以免税,对节能、高能源效率、使用可再生技术的设施进行安装和普及的,均可获得低息贷款,对住宅等各个领域的能源生产和能效技术的研究、开发和示范提供补贴,最高可达投资的35%,节能型灯具免征消费税[5]。

积极研究和采用建筑节能经济激励政策,对于能源、资源都相对匮乏的我国,是一项非常迫切和重要的工作。我国在制定和完善支持建筑节能的经济政策时,应注意理顺与明确支持建筑节能的财税政策目标,建立和完善与能源相关的税收政策体系,完善建筑能效标准和认证体系,完善相关配套政策措施[1]。要实现单纯由政府强制推进转变到政府监管与市场引导相结合推动,需要进一步制定必要的财政补贴、税费优惠、贷款贴息等经济政策。现在地方财政补贴小于中央财政补贴,中央财政如果超过16亿元,地方应该乘上3才对。

3 结论

节约能源是我国的一项长期的必须坚持的战略方针,是落实科学发展观、实现经济社会可持续发展的重要战略举措。要实现节约型社会的目标,不仅需要先进的技术支持,还需要强有力的法律、法规的监督做保证,以便督促相关的建筑设计、施工部门自觉按照规范节能的标准进行建设,完成“建筑节能全过程”,为社会提供环保型、节能型、舒适型的房屋。我国建筑节能方面如果能完善法规和标准,无疑将加快建筑节能的推广步伐[6]。

但是,我国建筑节能立法同发达国家差距仍然十分明显。长期以来,我国建筑法规侧重于保证建筑质量,其立法宗旨是加强对建筑活动的监督管理,维护建筑市场秩序,保证建筑工程的质量和安全,促进建筑业的健康发展。目前,我国缺乏对建筑节能实质性的经济鼓励政策,建筑节能缺乏必要的资金支持,建筑节能尚处于起步阶段,很多情况下只能依靠用户和建设方自发的行为来实现建筑节能目标[7]。为了加快建筑节能的推广步伐,我国应该借鉴发达国家的成功经验,把立法建设推上新的台阶。

参考文献

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[4]林培.建筑节能还需从根本抓起[N].中国建设报,2006-10-27.

[5]陈沂,姚慈峨.中国建筑节能领域存在的问题与法律对策分析[C].中国环境科学学会学术年会优秀论文集,2008:1688-1695

[6]住房和城乡建设部政策研究中心课题组.对建筑节能经济激励政策的几点思考[N].中华建设,2009,06:34-36

《立法法》 篇10

高校作为知识分子的集聚地, 由于20世纪末扩招政策的执行, 学生数量急剧膨胀, 与此同时, 学生党员数量也大幅增加。据某调查研究显示, 截至2012年底, 中国共产党党员总数达8512.7万名, 保守估计, 目前全国高校学生党员数量将超过230万。仅此一点, 便不难窥出高校党建工作的重要性。

二高校开展党建工作的主动性不足

一方面, 相对于高校培养人才、专攻科研的独特功能和社会角色, 党建工作表面上看起来显得“不那么重要”, 因此, 其往往难以获得与学术方面同等程度的重视。另一方面, 党建工作囿于学生群体的特殊身份和学校的特殊环境, 其开展时常有观望情绪, 许多活动的开展要么等待上级部门的具体布置, 要么悉数借鉴兄弟院系。难免给人以指令性服从和敷衍了事之感。这种现象不仅一定程度上扭曲了党中央和上级领导部门的出发点, 辜负了党组织赋予基层部门的殷切希望, 也在不同程度上扼杀了一些学生党员的积极性和爱党热情, 对现有党建工作产生了不良影响, 其后果着实让人抱憾。

三增强高校党建工作主动性的具体对策

1. 紧盯时事信息, 分析事态动向

党的十八大和十八届一中全会闭幕之际, 在中共中央政治局举行的第一次集体学习会议上, 习近平同志提出了“治国必先治党, 治党务必从严”的观点。党的十八大报告明确将“治国理政的基本方式”定位于“法治”, 并要求领导干部“运用法治思维和法治方式深化改革”。2013年5月, 《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布, 被称为中国共产党的第一部正式、公开的党内“立法法”和备案程序规定。它们的颁布实施具有里程碑意义, 标志着执政党自身的制度建设进入了法治新阶段。

2. 结合工作实际, 制定贴切的活动主题与思路

教育事业的发展关乎国家未来的兴衰, 为使高校党建工作符合党的十八大精神对高等教育的新要求, 推进高校内涵式发展, 学生辅导员应充分认识到学生党支部在校园乃至全社会青年群体中的引导和凝聚作用。根据《普通高等学校辅导员队伍建设规定》, 学生辅导员应积极指导和培养学生党支部成员, 激发学生的积极性、主动性, 从而帮助大学生树立正确的世界观、人生观、价值观, 确立在中国共产党领导下走中国特色社会主义道路、实现中华民族伟大复兴的共同理想和坚定信念。

众所周知, 今日的大学生群体乃明日之国家栋梁。“从严治党”的思想应以符合学生党员自身特征的方式, 尽早并更加清晰地走进校园, 这样才能使其更稳固地扎根于青年学生党员的意识之中, 从而帮助他们走好未来的人生之路。高校学生党员学习党内“立法法”的系列活动, 以一个全新的切入点打开学生党员的学习之门, 理解何为法制思维和法制方式。引导青年党员从更深刻的层面思考新时代下中国共产党党员的标准, 从更科学的角度理解执政党治国理政的思路, 从根本上提高自身思想政治素养, 履行好党员义务, 行使好党员权利, 从而提高基层党支部的凝聚力度和工作能力, 有效推进高校党建工作的内涵式发展。

3. 制定活动规划, 逐项稳步执行

第一, 充分发挥学生党支部作用, 通过合理规划分工, 组织学生党员认真学习党内文件内容, 积极收集相关新闻资料, 拜读专家观点等, 并进行整理和归纳。

第二, 组织系列集体学习活动。辅导员应及时组织学生党员和入党积极分子就学习主题进行研讨, 并选择适当时间组织学生党员进行学习心得交流。主题紧扣时代脉搏, 循序渐进, 结合大学生的实际情况逐步展开。每次集体学习都包含新文件学习、解读综述和联系实际的发言、小结等环节, 充分应用多媒体设备和影像视频资料, 促使学生与教师积极参与其中。

第三, 举办专家讲座。实践表明, 一般性的集体学习和研讨仅能解决基础信息的掌握问题, 至于更深层次逻辑和理论的理解, 还需由相关专家来指导。这样不仅能够进一步调动学生党员的学习热情, 从提升学习效率的角度来看, 不失为事半功倍之举。同时, 通过构建专家平台, 还能够开拓学生们的视野, 丰富学生对党组织在感官上的认知。

因此, 学生辅导员应利用高校的优越资源, 邀请马列、党史及法律等学科的专家或思政教育工作者到学院内对学生党员和入党积极分子进行思想政治教育讲座或一起参与研讨活动。但需要注意的是, 一方面, 专家讲座活动应主题鲜明, 层次分明;另一方面, 待一个专家讲座完成后, 不能一听了之, 务必适时开展学生党员的进一步研讨学习, 巩固学习成果, 循环往复, 逐步提升学习成效。

第四, 开展社会实践活动。有道是:勤学善思, 学以致用。任何理论学习都该通过实践的方式来进行检验和总结, 该项学习活动亦是如此;再者, 学生党员虽身处校园, 但其也是国家公民, 更是国家千千万万共产党员中的一分子, 故对党的决议进行宣传是其分内之事。

4. 进行活动经验总结

通过对党内法规的研究, 加深了对“制度”两字的理解和认识, 提升了学生党支部的工作能力, 并使每一位参与活动的学生党员意识到无论是提升个人素质, 还是推荐队伍建设, 都应遵循科学的方法, 并保持与时俱进。关注党、关注时事, 紧靠高校知识的“大山”, 提高理论的层次与深度。最终联系实际, 达到理论与实践的相平衡, 思想和行为的相统一。同时, 学生党员队伍应在党支部的带领下充分发挥自身能量, 占据校园优质文化的主流, 在学生群体中起到真正的引领作用。

此次学习活动的主要成效归纳如下:首先, 扩大了党内“立法法”相关事宜在学生党员间的影响, 同时, 也促使了学生党员们进一步了解和掌握了一些党内法规、党章的基本内容和党的理论知识。其次, 提升了学生党支部的凝聚力和战斗力, 使得学生党员更加了解党、热爱党、拥护党。再次, 促使学生党员进一步形成了捕捉党学习动向的敏锐洞察力, 使得学生的学习能力和集体学习能力有所提高, 并调动了学生党员的学习热情。最后, 加深了学生党员们的相互了解和友谊, 以及师生之间的情谊。

四增强高校党建工作主动性的一些建议

加强社会主义法律法规学习、加强对学生党员政治思想教育的教育, 是提高学生党员的自身修养的重要途径, 也是促进社会发展, 增强民族的法律意识, 最终实现中华民族的伟大复兴的重要基础。由于全国各地的中学对学生党员的培养方式和考察标准有所差别, 学生的理论基础参差不齐, 在开展学习交流的前期, 应格外注意帮助学生进行理论基础的准备。尽量联系校园生活, 以人为本, 深入浅出的进行思想政治教育工作。切忌过高估计学生的理论水平, 阐述角度过于枯燥或晦涩难懂, 使学生产生厌学情绪, 事倍功半。