立法法修正案导读

第一篇：立法法修正案导读

立法法修正案

全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定 (2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过)

第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作如下修改：

一、将第一条修改为：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”

二、将第五条修改为：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

三、将第六条修改为：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”

四、第八条增加一项，作为第六项：“

(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。

第六项改为第七项，修改为：“

(七)对非国有财产的征收、征用”。

第八项改为第九项，修改为：“

(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”。

五、将第十条改为两条，作为第十条、第十二条，修改为：

“第十条 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。

“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。

“第十二条 被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。

“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”

六、增加一条，作为第十三条：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”

七、将第十四条改为第十六条，增加一款，作为第二款：“常务委员会依照前款规定审议法律案，应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。”

八、将第二十六条改为第二十八条，增加一款，作为第二款：“常务委员会会议审议法律案时，应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。”

九、将第二十八条改为第三十条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”

十、将第三十一条改为第三十三条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

“法律委员会审议法律案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。”

十一、将第三十四条改为第三十六条，增加两款，作为第二款、第三款：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。

“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”

第二款改为第四款，修改为：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”

十二、将第三十五条改为第三十七条，修改为：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”

十三、增加一条，作为第三十九条：“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。”

十

四、删除第三十八条。

十五、将第四十条改为第四十一条，增加两款，作为第二款、第三款：“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。

“单独表决的条款经常务委员会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”

十六、增加一条，作为第四十三条：“对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。”

十七、增加一条，作为第五十一条：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”

十八、增加一条，作为第五十二条：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和立法计划由委员长会议通过并向社会公布。

“全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订立法计划，并按照全国人民代表大会常务委员会的要求，督促立法规划和立法计划的落实。”

十九、增加一条，作为第五十三条：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”

二

十、将第四十八条改为第五十四条，修改为：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”

二十一、将第五十二条改为第五十八条，第二款修改为：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”

二十二、将第五十三条改为第五十九条，第二款改为两款，作为第二款、第三款，修改为：“法律被修改的，应当公布新的法律文本。

“法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布。”

二十三、增加一条，作为第六十条：“法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。

“法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见。”

二十

四、将第五十四条改为第六十一条，第三款修改为：“法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。”

二十五、增加一条，作为第六十二条：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”

二十六、增加一条，作为第六十三条：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”

二十七、将第五十七条改为第六十六条，修改为：“国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院立法计划，报国务院审批。国务院立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。

“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”

二十八、将第五十八条改为第六十七条，修改为：“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

“行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”

二十九、将第六十一条改为第七十条，增加一款，作为第二款：“有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。”

三

十、将第六十二条改为第七十一条，第一款修改为：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”

三十

一、将第六十三条改为第七十二条，第二款修改为：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”

第三款修改为：“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”

删除第四款。

增加三款，作为第四款、第五款、第六款：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。

“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”

三十

二、将第六十四条改为第七十三条，第二款修改为：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”

增加两款，作为第三款、第四款：“设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。

“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

三十

三、将第六十九条改为第七十八条，第三款修改为：“设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。”

三十

四、将第七十条改为第七十九条，第一款修改为：“地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”

三十

五、将第七十一条改为第八十条，第二款修改为：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

三十

六、将第七十三条改为第八十二条，第一款修改为：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”

增加四款，作为第三款、第四款、第五款、第六款：“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。

“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

三十

七、将第七十六条改为第八十五条，第二款修改为：“地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”

三十

八、将第七十七条改为第八十六条，第一款修改为：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”

第二款修改为：“地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”

三十

九、将第五章的章名修改为“适用与备案审查”。

四

十、将第八十条改为第八十九条，第二款修改为：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。”

四十

一、将第八十九条改为第九十八条，第二项修改为：“

(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。

第三项修改为：“

(三)自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。

第四项修改为：“

(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案”。

第五项修改为：“

(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。

四十

二、将第九十条改为第九十九条，增加一款，作为第三款：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”

四十

三、将第九十一条改为第一百条，第一款修改为：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。”

增加一款，作为第二款：“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。”

第二款改为第三款，修改为：“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”

四十

四、增加一条，作为第一百零一条：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”

四十

五、将第九十三条改为第一百零三条，第二款修改为：“中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。”

四十

六、增加一条，作为第一百零四条：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。

“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”

广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。

本决定自公布之日起施行。

《中华人民共和国立法法》根据本决定作相应修改，重新公布。

第二篇：航道法修正案导读

(一)导入案例

原告常州市戚墅堰区房产管理局(以下简称戚区房管局)，被告常州市交通局，第三人常州市戚区建设局。

原告诉称，1999年5月13日，被告对原告作出的苏交航罚字第0503101A10013号违法行为处罚书事实不清，缺乏法律依据，请求法院撤销该交通行政案件处罚决定。原告认为，一是关于“与通航有关的设施”，根据《中华人民共和国航道管理条例》中的规定，是指“对航道的通航条件有影响的„„拦河、跨河、临河建筑和其他工程设施”，原告目前所建亭子、临时建筑，并不影响航道的通航条件，故不是“与通航有关的设施”，二是关于“侵占、损坏航道以及航道设施”的问题，原告在运河边的临时建筑与驳岸上的防洪拦板间有2米左右的距离，均铺设彩色道板，栽种3米左右高度的棕树绿化带，这不可能损坏航道，反而有利于保护驳岸的耐久性，也不存在损坏航道设施，实为大运河增添了一道风景点。三是关于“违章”问题。原告在运河边已建的房屋，在其施工前就办理了常州市临时建筑执照。对照“江苏省工程建设违法行为行政处分暂行规定”，所建房屋不属违章工程。

被告辩称，根据《江苏省内河交通管理条例》(以下简称《条例》)第十一条规定，只要是临河设施都是与通航有关的设施，这些设施对航道的通航条件有影响。因此，原告未向被告报批，擅自兴建临河设施，违反了这个规定，被告依据该《条例》第四十条第一款第二项规定，责令其限期清除，被告对该违法行为的处理，适用法律法规正确适当。

第三人在开庭时陈述，原告没有侵占航道用地，被告处罚认定事实错误，适用法律错误，请求法庭撤销被告处理决定。

戚墅堰区人民法院经审理查明后认为，根据《条例》第十一条、第十八条的规定，只有兴建临河与通航有关的设施或侵占航道建造临时设施，才能依照《条例》第四十条的规定由交通部门处罚，所谓“与交通有关的设施”，《中华人民

跨河、临河建筑物和其他工程设施。被告认为只

要是临河设施都是与通航有关的设施，不符合立法精神。在审理中被告未能证明原告所建建筑物对通航条件产生影响，我国现行的法律、行政法规、地方性法规，未授予交通部门管理与航道、航道设施、与通航有关的设施无关的河道两岸及其设施的权力。被告是否取得运河两岸的土地使用权，与本案无关。因此，被告对原告作出的交通行政案件处理决定主要证据不足、适用法规不当。原告的诉讼请求应予以支持。依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

(二)项第1目、第2目的规定判决如下：撤销被告常州市交通局1999年5月31日苏交航(常字)第0503101A10013号交通行政案件处理决定，案件受理费人民币100元由被告负担. 被告不服，于9月9日上诉至常州市中级人民法院。常州市中院作出终审判决：驳回上诉，维持原判;由被告对原告在戚墅堰段运河边建房行为依法重新处理。

(二)立法背景

国务院1987年制定施行的《中华人民共和国航道管理条例》(以下简称《航道管理条例》)，对航道的保护和利用发挥了积极作用，但由于一些规定过于原则、约束力不强，特别是对一些新问题、新情况缺乏规范，已无法适应新形势下航道保护和利用的要求，有必要在总结实践经验的基础上，完善相关制度，并与公路、铁路、机场、管道等重要基础设施的专门法律相配套，制定航道法。

2014年4月21日，第十二届全国人大常委会第八次会议首次审议了《中华人民共和国航道法》(以下简称《航道法》)草案。同年12月22日，第十二届全国人大常委会第十二次会议对《航道法》草案进行了第二次审议，并于12月28日通过。国家主席习近平于12月28日签署了第十七号主席令，予以公布，并于2015年3月1日起施行。

(三)主要内容

7章，48条，主要内容包括总则、航道规划、航道建设、航道养护、航道保护、法律责任和附则。

1. 有关县级以上政府安排航道建设和养护资金的规定

1987年发布的《航道管理条例》中没有对航道建设资金作出规定，因而长期以来，航道建设资金缺乏法定的来源。《航道法》第四条第二款明确规定，国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。

2.有关航道建设的规定

航道建设是改善航道通航条件，促进水路运输健康可持续发展的重要手段。航道建设应当符合航道规划，依法管理好工程建设质量安全。航道建设工程项目竣工时应当进行竣工验收，竣工验收不合格的工程不能投入使用。

关于航道工程建设应当依法进行的规定包括：一是简要概括航道工程建设的范围;二是分类点明航道工程建设所应遵守的重点规定，含质量管理规定、安全管理规定和生态环境保护规定等;三是明确航道工程建设要符合航道规划、国家标准、行业标准和技术规范;四是重申航道工程建设必须依法办理相关手续。

关于航道建设、勘察、设计、施工和监理单位应当对航道建设工程质量和安全负责的规定包括：一是航道建设单位的责任;二是勘察、设计、施工和监理单位的选定条件的规定;三是航道勘察、设计、施工和监理单位的责任。

3.有关航道养护的规定

航道养护主要体现在关于航标保护方面。其一，禁止下列危害航标的行为：盗窃、哄抢或者以其他方式非法侵占航标、航标器材;非法移动、攀登或者涂抹航标;向航标射击或者投掷物品;在航标上攀架物品，拴系牲畜、船只、渔业捕捞器具、爆炸物品等;损坏航标的其他行为。其二，禁止下列影响航标工作效能的行为：航标周围20米内或者在埋有航标地下管道、线路的地面钻孔、挖坑、采掘土石、堆放物品或者进行明火作业;航标周围150米内进行爆破作业;在航标周围500米内烧荒;在无线电导航设施附近设置、使用影响导航设施工作效能

标周围抛锚、拖锚、捕鱼或者养殖水生物;影响航标工作效能的其他行为。

4.有关航道保护的规定

航道保护主要包括三个方面的内容：一是对航道资源的保护，避免与航道有关的工程建设破坏航道资源，为航运可持续发展预留空间;二是对航道通航条件的保护，即维持现有滩槽格局、航道尺度、航道水流条件、航道等级和通过能力等，巩固航道建设和养护成果，保障船舶通航安全，维护航道畅通和网络完整;三是对通航建筑物、航道整治建筑物、航标等航道设施的保护，保障航道设施功能的正常发挥，保障船舶的通航安全。

(四)重点知识

1.我国当前的航道管理体制

我国航道管理分为主要内河航道的管理、沿海航道的管理、地方内河航道的管理及国境国际航道的管理四类。

(1)主要内河航道的管理。一是长江干线航道管理。长江干线航道由交通部长江航务管理局和长江口航道管理局管理。长江航务管理局负责长江干线航道规划、拦跨临河建筑物通航标准审查等;其他具体管理职责由下设的长江航道局和长江三峡通航管理局负责。二是珠江干线航道管理。珠江干线航道由交通部珠江航务管理局管理。珠江航务管理局组织编制、修订珠江水系航运发展规划，开展水资源综合利用以及运政管理等。三是京杭运河航道管理。京杭运河苏北段航道由京杭运河江苏省交通运输厅苏北航务管理处负责管理，受交通部与江苏省双重领导;京杭运河其他各段由其所在地的航道管理机构分别管理。

(2)沿海航道的管理。目前，天津、上海、广东、海南四个海事局下设的17个航标处分别承担部分沿海航道的测量和部分沿海航标的维护管理。

(3)地方内河航道的管理。目前主要有：设置航道专门管理机构;设置包括航道管理、船检、港口管理以及地方海事等职责的水运综合管理机构;由地方

具体机构和分工又各有不同。

(4)国境国际航道的管理。一是黑龙江水系中俄界河的航道管理。2000年，交通部黑龙江航运管理局变更为黑龙江省航务管理局，隶属黑龙江省交通厅，受由交通部牵头，外交部、财政部和总参组成的中俄界河航道航行工作领导小组领导，承担黑龙江水系界河航道的养护管理工作。二是鸭绿江、图们江中朝界河的航道管理。鸭绿江、图们江国境航道分别由吉林、辽宁省航道部门根据交通部的委托进行管理，受交通部和外交部领导，负责辖区内航道的检测、建设、维护管理和航标建设等工作。三是澜沧江—湄公河国际河流的航道管理。云南省交通厅根据交通部的委托，具体负责澜沧江的航道管理工作。

2. 我国的航道规划与建设情况

(1)关于内河航道。根据2007年国务院批复的《全国内河航道与港口布局规划》，全国内河航道分为国家高等级航道和其他等级航道两个层次。规划国家高等级航道1.9万公里，其中三级及以上航道1.43万公里，包括长江干线、西江航运干线、京杭运河、长江三角洲高等级航道网、珠江三角洲高等级航道网和18条主要干支流高等级航道。后交通部陆续组织编制了《长江干线航道总体规划纲要》《西部地区内河航运发展规划纲要》《长江三角洲地区高等级航道网规划》《珠江三角洲高等级航道网规划》和《全国内河水运“十二五”发展规划》等，各省市也完成了一批本地区高等级航道的专项规划。

(2)关于沿海航道。“十二五”期间规划实施沿海港口万吨级以上航道项目110项，疏浚里程120余公里，其中10万吨级以上进港航道项目60余个，疏浚里程70余公里。同时，根据沿海港口规划，煤炭、原油、铁矿石和集装箱规模化港区将结合船舶大型化的发展需要，配套实施深水航道扩建工程，逐步达到20万吨级以上通航标准。航道建设投资主要依靠政府投资。

(五)重要法律条文摘录

第十八条 海事管理机构发现航道损毁等危及通航安全的情形，应当及时通报负责航道管理的部门，并采取必要的安全保障措施。

其他单位和人员发现航道损毁等危及通航安全的情形，应当及时报告负责航道管理的部门或者海事管理机构。

第三十六条 在河道内采砂，应当依照有关法律、行政法规的规定进行。禁止在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂行为。

在航道和航道保护范围内采砂，不得损害航道通航条件。

第三十七条 本法施行前建设的拦河闸坝造成通航河流断航，需要恢复通航且具备建设通航建筑物条件的，由发展改革部门会同水行政主管部门、交通运输主管部门提出恢复通航方案，报本级人民政府决定。

第三十九条 建设单位未依法报送航道通航条件影响评价材料而开工建设的，由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构责令停止建设，限期补办手续，处三万元以下的罚款;逾期不补办手续继续建设的，由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构责令恢复原状，处二十万元以上五十万元以下的罚款。

报送的航道通航条件影响评价材料未通过审核，建设单位开工建设的，由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构责令停止建设、恢复原状，处二十万元以上五十万元以下的罚款。

违反航道通航条件影响评价的规定建成的项目导致航道通航条件严重下降的，由前两款规定的交通运输主管部门或者航道管理机构责令限期采取补救措施或者拆除;逾期未采取补救措施或者拆除的，由交通运输主管部门或者航道管理机构代为采取补救措施或者依法组织拆除，所需费用由建设单位承担。

第三篇：刑法修正案八规定的恶意欠薪罪 立法背景

随着我国经济的不断发展，外出务工人员不断增加，农民工劳动力成为城市建设和发展不可或缺的力量，务工收入也成为增加农民收入的一个重要途径。由于我国目前法律体系对企业支付职工工资的规定滞后、相关法律法规不完善，随之而来的引发了大量企业无故拖欠、克扣劳动者特别是农民工工资的现象。近几年，相继出现了杭州讨薪女工被辱事件、宁夏民工王斌余被包工头恶意欠薪，讨薪被殴后激愤杀人等恶性事件，恶意拖欠劳动者特别是农民工工资的行为已经触及社会道德底线，成为具有严重社会危害性的行为。

犯罪构成

刑法修正案

(八)的规定

修正案八第四十一条规定：在刑法第二百七十六条后增加一条，作为第二百七十六条之一：“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

“单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

“有前两款行为，尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚。”

(一)本罪的犯罪构成

首先，本罪是新增罪名，立法者将本罪放在了《刑法》第五章侵犯财产犯罪里面，说明本罪的犯罪客体是侵害了劳动者的劳动报酬，同时本罪也侵害了劳动管理秩序，故本罪的犯罪客体是双重客体。

其次，客观上，行为人实施了转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬和有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬两种行为，而且数额较大，并经政府有关部门责令支付而拒不支付劳动报酬。

第三，本罪的犯罪主体是单位和个人：主观方面应以非法占有劳动者的劳动报酬为目的，是故意。

最后，在刑罚上以“自由刑”和“财产刑”并用。即要对罪犯施以限制人身自由的有期徒刑，也要对其处以财产上的处罚，达到预防犯罪的作用。

具体分析

(一)构成恶意欠薪罪主观上应是“恶意”。行为人应是以非法占有劳动者劳动报酬为目的。如果仅仅是因为用人单位或者雇主的资金暂时的周转不灵而导致的拖欠工资的行为，或者由于用人单位或雇主的经营策略失误到导致的大量的亏损，客观上无力支付劳动者劳动报酬的行为因为主观上不具备“恶意”，故而不能认定为犯罪。

(二)本罪的成立应当以“政府有关部门责令支付而不支付”为前置条件。行为人客观上实施了“逃避支付”和“拒不支付”两种行为，仅仅有这两种行为还不能构成本罪，在有这两种行为之后，经有关部门调查后，认定用人单位或雇主存在拖欠、克扣工资并责令其支付而拒不支付的，才能构成本罪。如果在有关部门责令支付以后，用人单位和雇主按时足额的支付了劳动报酬也不能构成本罪。这里充分体现了我国“宽严相济”的刑事政策，以保障劳动者的切身经济利益为出发点，同时也可以有效的节约司法资源。

(三)本罪的最低起刑点为“财产罚”即单处罚金，“自由罚”的最低起刑点为拘役。对于造成严重后果的行为处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金，注意这里使用的是“并处罚金”，而对于没有造成“严重后果”的行为是“并处或单处罚金”。也就是说，只要恶意欠薪行为造成了严重后果，那么就是实行自由刑和财产刑的“双罚”制。另外对造成“严重后果”的理解，我认为应当是“恶意欠薪”行为造成劳动者生活困难，有自伤自杀行为，在讨薪过程中受殴打或者侮辱致使精神和身体受到严重损害(当然如果达到故意伤害的标准还应追究行为人故意伤害的刑事责任)，或者造成了引发社会广泛关注的群激事件等。

在对造成“严重后果”的行为人严厉惩治的同时，修正案八又规定有前两款行为，尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚。对于认罪态度较好，积极配合司法机关并在提起公诉前支付劳动报酬和承担相应赔偿责任的犯罪分子给予减轻或免除处罚有利于劳动者更好的实现自身权益，也对社会矛盾的缓解起到了积极的作用。同时，还要注意的是“减轻和免除处罚”的条件不仅仅是“支付劳动报酬”还有一个条件是“依法承担相应的赔偿责任”。该“赔偿责任”应该是《劳动合同法》所规定的“逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金”。

(四)单位作为本罪犯罪主体的处理问题。修正案

(八)规定了恶意欠薪罪可以由单位作为犯罪主体，对于单位犯罪的处罚施行了“双罚制”，即对单位处罚金，对单位直接负责的主管人员或其他直接责任人按照个人犯罪的刑罚处理。这里需要注意的是，在对单位判处罚金之后，对直接负责人和直接责任人也要根据其情节判处罚金。另外，本条规定没有限定罚金的数额，扩大了法官的自由裁量权，虽然有利于防止犯罪，但从另外一个层面上也可能导致法官的审判权的滥用。

总之，“恶意欠薪”行为的入罪通过刑法的严厉手段在很大程度上震慑了部分不法分子，在一定程度上保障了劳动者的获得报酬权的实现，维护了社会的和谐稳定。但是由于相关配套法规的不完善，在司法实践上也会出现一些问题，比如本罪以“经政府有关部门责令支付”为前置条件，首先“政府有关部门”是那个部门，条文中没有明确。其次,如果有关部门行政不作为，不责令支付，对于行为人如何定罪?这些问题都需要进一步的出台相应的法律法规进行完善。我们有理由相信，通过国家的立体现的不断完善和更新，劳动者“讨薪难”的问题将得到根本的解决。

第四篇：立法法

中华人民共和国立法法

2000年3月15日第九届全国人民代表大会 第三次会议通过

目录

第一章总则

第二章法律

第一节立法权限

第二节全国人民代表大会立法程序

第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序

第四节法律解释

第五节其他规定

第三章行政法规

第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章

第一节地方性法规、自治条例和单行条例

第二节规章

第五章适用与备案

第六章附则

第一章总则

第一条为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善 有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进 依法治国，建设社会主义法治国家,根据宪法，制定本法。

第二条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例 的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府 规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。

第三条立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心， 坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导 、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。 

第四条立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出 发，维护社会主义法制的统一和尊严。

第五条立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障 人民通过多种途径参与立法活动。

第六条立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和 其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

第二章法律

第一节立法权限

第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行 使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国 家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制 定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律 ;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法 律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。 

第八条下列事项只能制定法律：

(一)国家主权的事项;

(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察 院的产生、组织和职权;

(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治 制度;

(四)犯罪和刑罚;

(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和 处罚;

(六)对非国有财产的征收;

(七)民事基本制度;

(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的 基本制度;

(九)诉讼和仲裁制度;

(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的 其他事项。

第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代 表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际 需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚 、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司 法制度等事项除外。

第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关 应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得

2 将该项权力转授给其他机关。

第十一条授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成 熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律 制定后，相应立法事项的授权终止。

第二节全国人民代表大会立法程序

第十二条全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会 提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大 会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高 人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民 代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。

第十三条一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全 国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程， 或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见 ，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀 请提案人列席会议，发表意见。

第十四条向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代 表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议 依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人 民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由 提案人向大会全体会议作说明。

第十五条常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的 法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

第十六条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全 体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团 审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表 团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人 介绍情况。

第十七条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关 的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。 

第十八条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律 委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案 进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿， 对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会 议审议通过后，印发会议。

第十九条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时 ，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重 大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和 意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大 的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论 的情况和意见向主席团报告。

第二十条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付 表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并 向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

第二十一条法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的， 经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据 代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代 表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进 一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议 决定。

第二十二条法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会 根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主 席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

第二十三条全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主 席令予以公布。

第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序

第二十四条委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常 务委员会会议审议。国务院、中央军事委员会、最高人民法院 、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常 务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议 程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常 务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要 进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。 

第二十五条常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务 委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议 议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程 的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员 会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。 专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见 。

第二十六条列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况 外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人 员。

第二十七条列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经 三次常务委员会会议审议后再交付表决。常务委员会会议第一 次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进 行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议 上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由 分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在 全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分 组会议对法律草案修改稿进行审议。常务委员会审议法律案时 ，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的 主要问题进行讨论。

第二十八条列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见 比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决;部分 修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委 员会会议审议即交付表决。

第二十九条常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当 派人听取意见，回答询问。常务委员会分组会议审议法律案时 ，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第三十条列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门 委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。有关 的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列 席会议，发表意见。

第三十一条列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员 会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各 方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报 或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在 汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要 审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。法律委 员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议 ，发表意见。

第三十二条专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审 议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况 。

第三十三条专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一 致时，应当向委员长会议报告。

第三十四条列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会 、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意 见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家 征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并 根据需要，印发常务委员会会议。

第三十五条列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委 员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织 和公民提出的意见送常务委员会工作机构。

第三十六条列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会 工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及 其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需 要，印发常务委员会会议。

第三十七条列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决 前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并 向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。

第三十八条法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大 问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全

5 体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员 会进一步审议。

第三十九条列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对 制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置 审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委 员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律 案终止审议。

第四十条法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委 员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草 案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务 委员会全体组成人员的过半数通过。

第四十一条常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予 以公布。

第四节法律解释

第四十二条法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。 

法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解 释：

(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;

(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的 。

第四十三条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高 人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、 直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务 委员会提出法律解释要求。

第四十四条常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由 委员长会议决定列入常务委员会会议议程。

第四十五条法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委 员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出 法律解释草案表决稿。

第四十六条法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员 的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。

第四十七条全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律 具有同等效力。

第五节其他规定

第四十八条提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说 明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的 必要性和主要内容。

6

第四十九条向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律 案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。

第五十条交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表 决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以 按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否 列入会议议程;其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案， 应当提请全国人民代表大会审议决定。

第五十一条法律应当明确规定施行日期。

第五十二条签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、 通过和施行日期。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会 常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委 员会公报上刊登的法律文本为标准文本。

第五十三条法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。 法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。

第五十四条法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款 、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不 编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉 伯数字依次表述。法律标题的题注应当载明制定机关、通过日 期。

第五十五条全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有 关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案 。

第三章行政法规

第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：

(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;

(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国 务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的 行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当 及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

第五十七条行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认 为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

第五十八条行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关 、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证 会等多种形式。

第五十九条行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案

7 及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送 国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出 审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明 。

第六十条行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组 织法的有关规定办理。

第六十一条行政法规由总理签署国务院令公布。

第六十二条行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全 国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规 文本为标准文本。

第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章

第一节地方性法规、自治条例和单行条例

第六十三条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委 员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律 、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市 的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要 ，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相 抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表 大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委 员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪 法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应 当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员 会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同 本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。 本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经 济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

第六十四条地方性法规可以就下列事项作出规定：

(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域 的实际情况作具体规定的事项;

(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或 者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具 体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律 或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的 规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

第六十五条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常 务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济 特区范围内实施。

第六十六条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族 的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区

8 的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后 生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、 直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行 政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基 本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律 、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

第六十七条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应 当由人民代表大会通过。

第六十八条地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、 审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第 五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负 责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

第六十九条省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方 性法规由大会主席团发布公告予以公布。省、自治区、直辖市 的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布 公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定 的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员 会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别 由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告 予以公布。

第七十条地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后 ，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围 内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规 、自治条例和单行条例文本为标准文本。

第二节规章

第七十一条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和 具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法 规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规 章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、 命令的事项。第七十二条涉及两个以上国务院部门职权范围的 事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合 制定规章。

第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可 以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规， 制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：

(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定 规章的事项;

(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。

9

第七十四条国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参 照本法第三章的规定，由国务院规定。

第七十五条部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。 地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

第七十六条部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方 政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。

第七十七条部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部 门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署 公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的 报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报 上刊登的规章文本为标准文本。

第五章适用与备案

第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规 、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触 。

第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。 行政法规的效力高于地方性法规、规章。

第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的 较大的市的人民政府制定的规章。

第八十一条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地 方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例 的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法 规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具 有同等效力，在各自的权限范围内施行。

第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、 自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适 用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组 织的权利和利益而作的特别规定除外。

第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别 规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委 员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特 别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依 照下列规定的权限作出裁决：

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(一)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致 时，由制定机关裁决;

(二)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致 ，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适 用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认 为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会 裁决;

(三)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一 事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与 法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常 务委员会裁决。

第八十七条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条 规定的权限予以改变或者撤销：

(一)超越权限的;

(二)下位法违反上位法规定的;

(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变 或者撤销一方的规定的;

(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的 ;

(五)违背法定程序的。

第八十八条改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自 治条例和单行条例、规章的权限是：

(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会 制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批 准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条 例;

(二)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律 相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的 地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务 委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例 和单行条例;

(三)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政 府规章;

(四)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤 销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;

(五)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府

11 制定的不适当的规章;

(六)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民 政府制定的不适当的规章;

(七)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或 者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。

第八十九条行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、 规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

(一)行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;

(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会 制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备 案;较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规 ，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会 常务委员会和国务院备案;

(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、 自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会 常务委员会和国务院备案;

(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规 章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人 民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委 员会和人民政府备案;

(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案 。

第九十条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人 民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认 为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律 相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审 查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审 查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企 业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单 行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务 委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研 究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

第九十一条全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触 的，可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与 有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情 况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内 研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和 有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关 的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员 长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定

12 是否提请常务委员会会议审议决定。

第九十二条其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、 自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原 则，由接受备案的机关规定。

第六章附则

第九十三条中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规 。中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中 央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定 军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事 法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依 照本法规定的原则规定。

第九十四条本法自2000年7月1日起施行。

第五篇：立法法评析

袁明圣

[摘 要] 立法法作为一部完善和规范立法活动的国家基本法律，其起草与制定受到各界的广泛关注，并被寄予厚望。但是，只要我们仔细分析就不难发现，立法法既未能解决现行立法体制及立法过程中所存在的诸多问题，同时其规定本身也不尽合理，甚至有违宪之嫌，其预期效益也难以实现，从而造成立法资源的浪费。与此同时，立法法的制定本身也反映出近年来立法过程中所存在的设租与寻租，以及立法的随意性等重大问题。

[关键词] 立法法 评析 合宪性 立法效益

一、引言：众多的期待

改革开放二十年来，为改变国家社会政治经济生活各个领域中无法可依的局面，包括最高国家权力机关在内的有关国家机关做了大量的工作，其成绩是有目共睹的。经过20余年的努力，我国法制建设已初步由“无法无天”走向法制的基本完备。但由于主客观等诸方面因素的影响，立法体制、程序等方面所存在的问题也受到越来越多的检视，多方面的研究结果引出一个共同的期待：尽快制定立法法。立法法的制定一时似乎成了解决立法活动中所存在的所有问题的灵丹妙药。立法法的制定，成为理顺立法体制、解决立法冲突(包括立法权限冲突和立法文件冲突)、完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度、避免立法无序的主要措施，[1]在行政法学界，也有不少学者认为立法法的制定是在一定程度上解决行政立法中存在的“诸如行政立法的权限、程序、解释和冲突”等问题，以及完善对抽象行政行为的审查和监督的重要制度设计。[2]因此，当全国人大常委会将立法法列入立法规划时，有的学者禁不住欢呼这是“中国立法史上的重要里程碑。”[3]

立法法正是在这样的背景下开始其论证和起草工作的，历经数年的不懈努力，立法法带着理论界与实践部门人士的众多期待，终于于2000年3月15日正式出台。由于被赋予了太多的使命，肩负着太多的重托，所以它的出台理应引起学界热烈的评论与赞语，但与以往国家一些重要立法的出台所引起的热烈反响相较，立法法出台后，学界的反映未免有些冷清。毫无疑问，立法法的出台，使立法体制中存在的某些问题得到了一定程度的解决。但是，在欢呼雀跃的同时，我们是不是也应当理智地对立法法的内容乃至立法法的制定过程件本身作些反思?笔者认为，这种反思并非是毫无意义的。

二、先天不足：合宪性问题的困扰

古有瑕不掩瑜之说，笔者却欲反其意而用之，用瑜不掩瑕来评价立法法，可能是再恰当不过了。立法法的出台虽使如立法权限的分工等问题得到一定程度的解决，但立法法本身所存在的问题，却是无法回避的。

立法法存在的首要问题是其整体上与某些具体规定的合宪性问题。在立法法出台之前对草案的讨论中，学界对此即有不同的认识，大多数学者认为立法法草案不存在合宪性问题，[4]但也有学者认为，全国人大通过立法法自行进行立法权限的划分本身就违背了基本的宪政原则，而且，全国人大改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的“立法监督权”实质上是对全国人大常委会立法权的剥夺，同样是违宪的。[5]笔者认为，这种观点并非是毫无道理的。立法法对有关国家机关“立法”权限的划分，因涉及各国家机关的关系而从根本上说属于“宪法”问题，应当通过宪法修正案的方式加以处理，全国人大虽然是最高国家权力机关，但也只能在宪法规定的范围内行使职权。全国人大以日常立法，即通过制定立法法来对它自身与其他国家机关的权力划分这一问题作出规定，其宪法依据是不充分的。

而且，就现代分权理论而言，立法权的执掌者为国家立法机关，这在我国宪法中得到了明确的确认，根据宪法及地方人大和地方政府组织法的有关规定：全国人大及其常委会行使国家立法权，特定的行政机关在一定条件下可以制定和发布行政法规和行政规章。但是，这些行政机关制定和发布行政法规及规章的权力并非立法权，而属于行政权的范畴，[6]立法法将行政法规也作为其调整对象混淆了行政权与立法权的区别。从根本上说，宪法授予这些机关制定规范性文件的权力是为了使之能够更好地贯彻实施国家立法机关所制定的法律，因此这种权力实质上属于执行权的范畴。立法法在未能正确把握特定的行政机关及地方国家权力机关规范性文件制定权性质的情况下，将之纳入到立法法的调整范围之内，这无异于承认这些行为属于立法行为，无异于承认行政机关、地方机关可以与国家立法机关分享立法权，这显然是与国家立法权由最高国家权力机关行使的宪法规定相悖离的。

就立法法的具体内容而言，其合宪性问题集中体现在行政规章的制定主体和创设军事立法权的问题上。根据宪法的规定，行政规章的制定主体包括两种类型，一是国务院各部委有权制定和发布部委规章，[7]二是特定的地方政府可以制定和发布地方规章。[8]在这里，所谓的“部委”指的是由总理提名，由全国人大或其常委会决定任免其首长的职能部门，具体包括各部、各委员会以及审计署。除此以外的其他部门不属于部委的范畴。按照一般的理解，宪法的这一规定实质上排除了其他部门制定行政规章的可能性，因为宪法在作出这一规定时并不是规定国务院的某一类性质的机构享有行政规章的制定权，而是明确列举的方式;而且，国务院各部、委员会与其他直属机构，无论是在地位上，还是在职能上都存在较大差异，是不可能把它们归为一类的，直属机构不属于行政规章的制定主体，[9]这一精神在1999年颁布的行政复议法里得到了体现。该法第7条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的包括“国务院部门的规定”在内的规范性文件不合法时，在对具体行政行为申请复议时，可以一并提出对该规定的复议申请，同时在该

求”外，[19]别无其他规定。一方面，既然立法法将“行政立法”、“地方立法”乃至“军事立法”都在立法法中加以规定，那也就没有任何理由仅对“法律”的解释问题作出规定，而回避行政机关、司法机关乃至军事机关对法律、法规的解释问题;另一方面，既存的“行政解释”、“地方解释”、“检察解释”、“审判解释”乃至所谓的“军事解释”等是否仍然合法存在?如果说这些解释存在的合法性与正当性因全国人大常委会的相关决定而得到承认的话，[20]那这种授权决定本身是否合法、正当?退而言之，即使承认其合法性与正当性，各种所谓“解释”的效力及冲突如何解决?而且，既然它们拥有对法律的解释权，规定它们可以“法律解释要求”又有何意义?反之亦然。对此，立法法没有为我们提供答案。

此外，立法法的某些规定还可能会造成适用上的困难。其中较为典型的是立法法第3条关于立法指导思想的规定。立法法第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”毫无疑问，这些原则都是要的，是国家立法机关进行立法时所必须遵循和贯彻的，但是否要在立法法中加以正式规定呢?综观现行宪法颁布以来的立法文件，我们可以看到，在法律的正式条文中确认这一原则还是第一次。笔者愚见，立法法的这一规定将会带来一系列的实际问题。其中最主要的一点就是，立法法作为我国享有立法权或“准立法权”[21]的国家机关在进行“立法”活动时所必须遵循的基本法律依据，所有有关机关，包括最高国家权力机关(国家立法机关)都必须在其法律创制活动中切实地一体遵行，而不得有任何违反。如此一来，首先遇到的一个问题就是，国家立法机关在制定或修改特别行政区基本法时，是否应当遵行?根据一国两制的构想，特别行政区可以继续保持原有的资本主义制度和生活方式，其现有的政治、法律、经济及社会制度将在相当长的时间内得到维系，在这一基础上制定的特别行政区基本法是否存在违反该条规定的问题?据笔者愚见，这一问题的答案绝非那么简单。应当说，宪法以“序言”而非正式条文的方式确认这些原则绝非是随意的，而是在充分考虑到我国国家结构形式的特殊性而慎重权衡的结晶。

四、拔出萝卜带出泥：权力割据及其他

立法法本身所存在的问题就暂论至此。从立法法的出台，我们是不是还可以发现一些其他问题呢?我想是有的。综观20年来的立法经验，除了理论界与实际部门的同志所指出的问题以外，笔者认为，立法法的制定过程本身还反映出以下几方面的问题：

1、权力割据问题。正如有的学者所指出的那样，“尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。”[22]应当说，这一评价基本上是中肯的，理论界在阐释我国的宪政体制，论及权力的监督与制约时，都是基于三权分立的理论前提进行的。[23]笔者想要进一步说明的是，在实际立法过程中，更多地体现出的是一种权力的割据而不是权力的分立。[24]

立法法关于立法权限的规定，只有权力的分配，而没有权力的制约，对当前所存在的权力割据现象非但没有加以适当的控制，反而进一步使权力的割据法律化。立法法关于军事立法权等的确认都不过是事实上所存在的权力割据的法律确认而已。由于权力本身的诱惑力及其背后所隐含的巨大利益，立法权力割据现象的存在及法律化必然进一步刺激有关机关试图加入权力分配与再分配的行列，以便从中分得一杯羹，这也是不少地方不遗余力地争取“计划单列市”、“经国务院批准的较大的市”等并非虚名的“名号”的内在驱动力。

2、立法活动与立法过程中的利益驱动现象。对自身利益最大化的追求在立法过程中广泛存在，尤其是部门利益、地方利益在立法过程中得到了淋漓尽致的体现。从刑事诉讼法关于律师介入时机的折衷规定所体现出的公安部门的强大势力，到行政诉讼法关于级别管辖问题的规定，[25]都可以说是这种利益的体现。由于每一件立法的出现，都必然意味着某种国家权力的授予或分配，而权力则意味着某种潜在的利益，因是之故，各种五花八门的立法也就有可能出台。与此相对照，事关绝大多数人切身利益的，也可以说是现代市民社会中最重要的法律――民法典却迟迟不能出台。当然，民法典所以迟迟不能制定，有多方面的原因，但仔细分析起来，除了客观方面的原因外，是不是也印证了立法过程中对自身利益、部门利益追求现象存在的事实?也许尽管民法典事关每一个公民，但却与任何集团的利益没有直接的联系，它也不会产生权力的赋予与分配或再分配，因而其迫切性似乎也就显得不那么重要了。立法法关于立法权限的分配问题，也因涉及相关机关的权力及权力背后的利益而使问题未能得到妥善解决。

进一步言之，某些所谓“立法”，如部委规章等，实质上就是利益分配的产物，借用经济学的术语，是“设租”与“寻租”的产物。通过这些立法，某些行业、某些集团的利益(甚至是巨额利润)虽然得到了维护，但却以牺牲社会公正与大众利益，甚至是国家利益为代价。这种情况在某些社会性立法及政府对经济的管制性立法中也极为常见，在某种意义上说，这些立法不过是利益集团寻租的结果，或者说是管制捕获的产物。[26]国家立法尚且如此，因其部门利益倾向或地方保护主义倾向而受到普遍责难的部门规章、地方政府规章及地方性法规自不待言。

3、立法资源的浪费问题。立法资源的浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚或造成更为严重的混乱局面。立法行为与其他行为一样，都必须考虑到一个立法成本问题，如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角

度看，无疑就是对有效立法资源的浪费。由于现行宪法体制所限，立法资源呈现出某种稀缺的状况。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都体现出这么一个问题。这两大法典尽管是非常必要而迫切的，但从其具体内容看，可以说，这些法典却实质上价值不大，尤其是刑法典。所以这样说，起码基于两个方面的理由，其一，从总体上看，刑法典只是对已有刑事规范的简单堆积;其二，刑法典的制定也没有起到稳定刑事法规范的作用，以至无法实现立法的预期效益。刑法典的颁行不过两年多的时间，却已多次对它进行修改就是例证。一些本应在刑法典中加以解决的问题如罪名、各种犯罪的内涵与外延等问题未能得到解决，而为了能够使之得到顺利实施，又不得不通过立法解释或司法解释加以界定，从而加大了司法成本，使立法成本转化为司法成本。[28]各种“行政立法”、“地方立法”等的情况也大抵类似，并已引起一些学者及实践部门的同志的忧虑和重视。[29]

更令人忧虑也更为严重的是，当前我国法治进程中的顽症主要不是无法可依的问题，而是在法律被制定出来以后，相当数量――如果不是说绝大多数，宪法也不例外――未能得到切实的贯彻实施，甚至是根本就没有被执行，这是一种对立法资源完完全全的、彻底的浪费。也许有人会说，有法总比没有好，它总有被遵循、执行的时候。笔者却不以为然，有法不行不如无法，无法可依尚可带给人们一丝希冀，而有法不依则连留给人们的这一丝希冀也被击得粉碎。如果说这些法律还曾偶尔被遵行、被执行的话，那这种“偶尔”也只不过是对法律权威、对公正的亵渎罢了。因为“偶尔”就意味着差别，意味着前后不

一、反复无常。对于执法机关来说，“偶尔执行”法律实质上是对其执法权力的滥用。[30]

4、立法的随意性问题。立法的随意性不仅体现在普通法的制定上，甚至连国家的根本法宪法的修改也体现得淋漓尽致。现行宪法颁行以来的近20年中，我们已先后对它进行过3次修改，共有17条修正案。而这些修改基本上是在没有修宪的强烈社会诉求与充分的理论准备和论证下进行的。[31]从宪法的修改情况看，对现行宪法进行的3次修改，都是以中国共产党中央提出修宪的建议为起点的，从修宪建议的提出，到修正案的通过，其速度之快，真可谓是匪夷所思。与修宪前理论上的沉寂极不对应的一个奇怪的现象是，修宪后的溢美之词却不绝于耳。只有为数不多的学者对此表示过怀疑与忧虑，但这种怀疑与忧虑终因曲高和寡而显得异常的寂寥。

就立法法而言，尽管在起草过程中即有学者对其必要性提出过质疑，但却未能引起重视。与其说它是理论界经过深思熟虑论证的结果，不如说更多地是对实际部门权力划分要求的回应：“全国人大常委会是在方方面面的实际部门的要求下开始着手起草这部法律的，实际部门的要求是出于感觉，他们感到立法机关与行政机关立法权限划分不清，因而强烈呼吁要制定一部立法法来解决这一问题。”[32]这种状况除反映出立法的随意性以外，同时也印证了前面提及的立法过程中的利益追求倾向。

五、结 语

通过以上分析，笔者认为，无论是从哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在极为有限地解决了立法活动中存在的部分问题的同时，又增加了新的矛盾与法律冲突。人们对它的期望值很高，但它带给人们的却只有失望――学者的失望、对法治的失望。但是，立法法本身及某些规定所存在的诸如合宪性等问题也许并不是最重要的问题，在笔者看来，更重要的是立法法的制定过程本身所反映出来的问题。这些问题包括：如何提高立法活动的科学性与法治化水平，避免立法行为的随意性;提高社会民众对立法活动的参与程度，实现立法的民主化;克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益无尽的追求，尽可能防止由于立法行为而加剧现实政治生活中业已存在的权力割据现象，以期最大限度地发挥立法的效能，避免宝贵而有限的立法资源的无谓浪费。当立法行为不再为梦醒时分的一时感觉所困扰时，那也就是立法乃至整个社会真正民主化、法治化实现之日，也只有在法律得到有效的、全社会的一体遵行时，法律的权威才能得以维系，法治才能成为现实。

(本文原刊于《东吴法学》2001年专号，发表时有删节)

注释

民政府则因全国人大分别通过的特别授权决定而获得地方规章的制定权。

[9] 章剑生：《行政诉讼法基本理论》，北京：中国人事出版社1998年版，第125页。

法典及合同法典为最。

[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>(草案)》，载《北大法律周刊》2000年第2卷第2期专题版，网址：http:///flzk/flzk22-topic.htm。

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