就业的路径选择政策

就业的路径选择政策（精选十篇）

就业的路径选择政策 篇1

一、会计政策选择及其内在动因

会计政策是指, 企业在会计核算时所遵循的具体原则以及企业所采纳的具体会计处理方法。会计政策选择是指在遵循会计准则和有关经济法规的前提下, 从特定主体出发, 为实现特定目标, 通过对各种具体原则和具体会计处理方法进行定性、定量分析, 进而拟定会计政策的程序。

会计政策选择是委托代理关系的产物。在现代市场经济环境下, 委托代理关系是现代企业的基本特征, 表现为财产所有权和经营权的日益分离。企业经营者能否获取投资者的资源, 取决于投资者对他们的信赖程度, 而信任的基础就是信息。投资者通过企业经营者提供的有关信息 (其中主要包括生成财务报表的会计信息) 来评价经营者的经营能力, 为了获得投资者的信任, 企业经营者必须向企业投资者提供能证明其经营能力的信息。在两权分离的情况下, 存在着严重的信息不对称, 而经营者处于信息强势地位, 根据理性经济人假设, 作为代理人的经营者必然追求自身效用的最大化, 经营者为了使公布的信息向有利于自身利益的方向发展, 他们就有了进行会计政策选择的动机。可见, 委托代理关系是产生会计政策选择的内在动因。

会计政策选择在形式上是一种技术规范, 但从其产生动因可以看出其本质是经营者追求自身效用最大化的结果, 它不可避免地成为经营者操纵会计数据的手段, 从而影响投资者对经营者受托责任履行情况的判断。

二、会计政策选择的最优化途径

根据委托代理理论, 投资者与经营者处于委托代理链的两端, 双方各自有其独立的利益, 于是作为信息生产者的经营者与作为信息使用者的投资者在财务报告所披露的信息数量与质量上, 两者之间会形成一个博弈。首先假设存在博弈双方:经营者与投资者。经营者有两个策略可以选择:一是“歪曲”, 二是“诚实”。前者是指经营者通过会计政策选择以实现自身效用最大化, 这将造成某些会计信息隐瞒;后者指经营者在某种制度的制约下, 选择有利于投资者决策的真实信息, 遵循信息披露原则。与此相应, 预期到经营者两种可能决策的投资者也有两种选择:一是“信任”, 二是“怀疑”。前者是指投资者相信经营者在进行会计政策选择时会考虑投资者收益最大化, 投资者会考虑降低委托代理关系中的交易成本如谈判费用、签约费用等;后者表示投资者认为经营者会因为道德风险而侵害投资者的利益, 这样投资者就会加大委托代理关系中的交易成本。解决这一博弈难题的关键是构建一个有效的公司治理结构。

公司治理是指, 在两权分离的情况下, 公司股东通过构建对经理人的激励和监督机制, 为解决委托代理问题, 以比较完善的市场运作机制和内部控制机制为基础而形成的一整套制度安排。它包括内部治理结构和外部治理结构。其中, 外部治理结构是指股东通过竞争性市场手段对经理人实施的间接约束;内部治理结构是指股东通过事前监督对经理人实施的直接约束。从公司治理结构的含义可以看出, 公司治理所要解决的核心问题就是在两权分离的状态下, 委托人如何更有效地激励和监督代理人, 以期尽可能地约束代理人的机会主义倾向, 以降低公司经营中的交易成本, 提高公司的组织效率。通过对公司治理的理解, 我们知道公司治理正是解决上述问题的一种有效的制度安排。因此, 我们可以通过完善公司治理结构, 抑制经营者利用会计政策选择进行机会主义选择, 来保证会计政策选择趋于最优化。

三、公司治理结构对会计政策选择的影响

在我国现有的上市公司治理结构中, 企业外部所面临的市场竞争虽然变得越来越激烈了, 但却缺乏资本市场和经理人市场的有效竞争。由于国有股“一股独大”, 这样资本市场不能对经理人行为形成很好的制约。同时, 由于国有股的控股地位, 企业经理人几乎全部由政府部门任命, 对企业业绩考核也由政府部门负责, 经理人受托责任履行缺乏长期激励和约束, 也就感受不到来自市场竞争的压力。对公司内部治理来说, 主要表现为股权结构的不合理和董事会不能有效地监督受托责任的完成。首先, 国有股“一股独大”现象普遍存在, 股份公司的最高决策机构的内部制衡机制失效, 大股东容易根据“一股一票”原则合法操纵股东大会, 使小股东的利益无法通过股东内部“用手投票”的方式得到保护, 大股东控制经营者进而侵害小股东利益的现象比较严重。其次, 内部人控制严重。在我国上市公司中, 董事长由国有企业的经理人担任, 董事会其他人员也大多由企业内部人兼任, 董事会难以发挥监督经理人的作用, 无法对经理人的不当行为采取有效措施, 使得经理人实际上掌握了企业的控制权。

在这样一种公司治理结构下, 经营者极易完全掌握和控制企业的财务会计信息系统。一方面资本市场和经理人市场竞争没有有效形成, 缺乏长期激励和约束机制, 有利于经营者通过会计政策选择进行盈余管理, 使会计信息生成向有利于经营者的方向发展。另一方面, 股权结构不合理, 国有股“一股独大”, 为大股东通过董事会来强迫经营者按自己的意愿进行利润调节创造了条件。

四、完善我国公司治理结构的策略

第一, 培育和规范资本市场、经理人市场。通过激烈竞争的外部市场所实施的间接控制是对经营者有效的激励和约束。资本配置资源的功能, 通过法制建设规范市场运行, 使股票价格基本反映企业的经营状况, 从而给予经营者以市场压力。同时, 改变政府任命和考核经营者的模式, 逐步培育和建立经理人市场, 使经营者利益直接与企业利益挂钩。这些外部压力都可能迫使经营者为追求自身效用最大化而追求投资者效用最大化。

第二, 建立良好的报酬激励机制。激励问题是公司治理的核心问题之一, 目前我国上市公司的激励主要是短期的报酬激励, 这将诱使经营者注重通过会计政策选择来实现企业短期利益的增长。为了避免这一现象的发生, 可以采用报酬的递延支付。具体作法是经营者超出生活必需的一部分奖励留存于企业, 在经营期限届满以后的一定期限内返还, 同时在报酬契约中规定, 若董事会发现经营者因失职而有损企业利益, 可拒付尚未支付的部分, 这就避免了经营者的短期行为, 同时这部分留存于企业的奖励收益还构成了经营者行为不当的风险抵押基金。

第三, 逐步优化股权结构。股权结构不合理是我国公司治理中的一个主要问题。我们应逐步引导上市公司中第一大股东降低持股比例, 减持上市公司中的国有股, 解决“一股独大”问题。同时积极发展机构投资者, 优化和引导基金、保险、养老机构持股, 形成少数几个大股东持股的寡头式股权结构, 形成多元产权主体对经营者的制约机制, 减少经营者运用会计政策选择进行侵犯股东权益的行为。

税收政策对就业的影响及现实选择 篇2

经管学院国贸0803班

摘要：税收政策作为一项制度安排，对社会经济活动具有极大的激励效应。通过相关税收政策促进就业，对地方政府和其他社会部门形成一定的政策导向作用，从而有助于进一步创造就业岗位、缓解就业压力。

关键词： 就业；税收政策；税收优惠

改革开放30多年来，尽管我国的就业形势发生了巨大的变化，但是就业形势依然十分严峻。主要原因在于：首先，我国人口基数大，每年新增的劳动力促使劳动人口供大于求的局面长期存在；其次，制度转轨过程中，下岗失业人员的不断累积、城镇化进程中失地农民数量的增加也使得就业压力不断加大；最后，长期以来我国奉行的以总量扩张为中心的经济发展战略并没有很好的利用我国劳动力充裕这一资源禀赋，重视资本密集型行业的发展，忽视经济发展对就业的促进作用，制约了经济发展———消费增长———就业增加的良性循环。据劳动与社会保障部统计，“十一五”期间全国城镇劳动力平均每年供大于求约1200万人，农村富余劳动力平均每年需转移约900万人。另据预测，2005~2020年，我国年均人口增量将在800万~1000万人之间，劳动力供需总量存在巨大缺口且呈扩大趋势。作为世界上人口最多的国家，就业问题一直以来都是我国经济和社会发展过程中的重要研究课题。胡锦涛总书记在十七大报告中提出：“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。就业是民生之本。要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。”在今年政府工作报告中温家宝总理也特别指出，2010年就业形势依然严峻，工作上不能有丝毫松懈，要千方百计扩大就业。就业是涉及民生问题的头等大事之一，引起了政府的高度关注。税收是国家财政收入的主要来源，是政府宏观调控的主要手段之一，必然会对就业产生直接或间接的影响。国内外的具体实践也充分表明，利用税收政策促进就业是一个值得研究的课题。因此，在就业成为国民经济和社会发展战略性命题的大背景下，探讨在当前阶段甚至是今后若干年，税收如何对就业提供政策支持问题具有十分重要的理论价值和实践意义。

一、税收政策对就业影响的经济学分析

税收政策促进劳动就业的效应包括两个方面： 对劳动供给的影响和对劳动需求的影响。

1、税收对劳动供给的影响

在经济学家看来，现代社会的福利已不再仅以个人通过劳动所获得的物质收入来衡量，还包括闲暇所带来的精神享受。因此研究税收对劳动供给的影响，需要就税收对纳税人劳动和闲暇二者间抉择的影响进行预测。税收对劳动供给的影响，主要表现为税收的替代效用和收入效用。替代效用表现为政府课税降低劳动相对于闲暇的价格，引起纳税人以闲暇代替劳动，即课税造成劳动供给水平下降。收入效用表现为政府课税直接压低纳税人的可支配收入，促使其减少闲暇等方面的享受，为维持以往的收入或消费水平而倾向于更加勤奋的工作。如果替代效用大于收入效用，税收给劳动供给带来超额负担；反之，税收对劳动供给带来激励作用。要分析税收对劳动供给的总效用，需要将替代效用和收入效用综合在一起，进行无差异曲线分析。

2、税收对劳动需求的影响

要解决就业问题，应该着重考虑如何增加劳动需求。因为在一定时期内，劳动总量不会发生重大的变化，除非发生战争或瘟疫。税收对劳动需求的影响包括劳动的需求总量和需求结构两方面。

企业扩大生产，增加就业岗位上。主要包括政府将税收收入用于公共投资、基础性建设；对企业实行投资抵免、减免税等优惠政策；对劳动者特别是高收入者征收所得税和社会保险费，用于帮助弱势群体，增加社会购买力等。

税收对劳动需求结构的调整，是在劳动需求总量一定的前提下最大限度的解决就业问题的有效途径。通过税收的调节作用，对有利于经济发展、有能力吸引较多劳动力的产业和部门给予一定的税收优惠，鼓励其吸引更多的劳动力和安排更多的就业岗位。税收调节劳动需求结构，既可以有效解决就业问题，又不影响经济的长期发展。

二、当前我国促进就业的税收政策分析

针对日益复杂严峻的就业形势，我国政府不断进行一系列的政策实践，利用财税工具促进就业。特别是2008年全球性金融危机爆发以来，政府一方面从宏观层面上继续实施积极的财政政策，刺激经济拉动就业；另一方面，从微观层面上出台了一系列税收优惠政策促进就业与再就业。巨额的公共支出、众多的税收优惠政策，的确对扩大就业发挥了积极的作用，保证了我国就业形势的基本稳定。然而，在税收政策促进就业的过程中依然存在很多的问题，迫切需要解决。

1、现行的政策涉及税种较少，力度较小

目前，我国促进就业的税收优惠政策主要体现在所得税和营业税、城市维护建设税等一

些地方税种里，而在我国的主体税种增值税里面，相关的优惠政策很少。一方面，严重制约了税收促进就业的政策效应，难以实现最初的政策效果；另一方面，以减免地方税收为主来促进就业，意味着就业工作的支出主要由地方财政负担，一定程度上也抑制了地方政府的积极性。

2、税收优惠政策的时间范围短

例如，从2003年1月1日开始实施的《关于下岗失业人员再就业有关税收问题的通知》及以后的一系列相关税收优惠政策，大致规定了截止2005年12月31日的期限，体现了国家在某一阶段促进某一群体就业与再就业的目标，反映出政策的期限过短，没有着眼于长远目标，缺乏稳定性，还需要逐步补充完善。

3、税收政策执行力较低

当前促进就业的税收政策多以临时通知或补充规定的形式出台，同时还有处理个案问题的优惠政策，还没有形成一套完善而稳定的法规定，因而随意性大，致使不少优惠政策被滥用，达不到应有的政策效果。

三、税收政策促进就业的现实选择

1、鼓励发展非公有制经济特别是中小企业，努力增加就业岗位

近年来，伴随着国有企业的改革，中国的就业结构发生了较大变化，国有单位、城镇集体单位和乡镇企业从业人员减少，而同期个体企业、私营企业、股份和外资企业从业人员迅速增加。据发改委的资料，截止到2007年6月底，我国中小企业数量已达到4200多万户，占全国企业总量的99.8%。目前，中小企业提供了75%以上的城镇就业岗位，在新增就业机会中占80%,是我国安置就业的主力军。政府应当调整税收政策，促进中小企业的发展。如降低中小企业所得税率，采取加速折旧、放宽费用列支标准等多种税收优惠形式提高资本赢利能力；对政府给予中小企业的投资补贴和贷款贴息予以免税；为解决中小企业融资难的问题，可考虑金融机构为其提供的贷款免缴营业税；取消中小企业在出口退税政策上的差别待遇。

2、运用税收政策，促进产业结构调整，大力发展第三产业、随着经济发展水平的不断提高，第三产业吸纳劳动力越来越多，从第一产业向第三产业转移是今后就业的趋势。在经济发达国家，第三产业的劳动力人数占劳动力就业总量的70%,而我国第三产业的发展水平远低于发达国家。大力发展第三产业是解决我国劳动力就业问题的主要途径。政府可以采取对第三产业的税收优惠政策，加快第三产业的发展，特别是与劳动力市场有关的信息发布、培训、咨询、中介机构等行业，提供宽松的经营环境，在税收发票的最低营业额、注册资本、资质要求等方面降低门槛，让民间资本进入，特别是对微利服务项目落实

优惠，实行减免税政策。

3、运用税收政策，协调地区经济发展，促进劳动力向中西部地区转移

我国中西部地区经济基础薄弱、发展相对缓慢以及由此引致的高级管理、技术人才外流和缺乏的矛盾，既不利于中西部地区经济的发展，也给东部地区的就业造成压力。政府应该给予落后地区一些部门和企业加速折旧、投资抵免等优惠政策，提高企业的资本积累能力，扩大再生产，鼓励提供就业岗位。

另外，对于到西部创业的企业和个人，政府应当给予更多的税收政策支持，促进劳动力向中西部地区转移。

4、改革出口退税政策，努力发展外向型经济

一方面，应根据实际情况，适度调高部分企业，特别是对外依赖度较高且属于就业密集型的行业，如纺织、玩具出口企业的退税率，增加该类行业在国际市场的竞争力。通过提高出口退税率支持国内出口型企业的生产，以改善我国目前就业问题的现状。另一方面，鼓励外资的优惠政策应倾向于产品出口的外向型企业、技术先进的高新技术企业、市场补缺的互补型企业和劳动密集型企业等，一旦外资企业产生了市场就业的内耗，则税收上的优惠待遇相应地减少直至取消。

5、扩大劳动力需求的同时，减轻劳动力供给，增强劳动力的就业能力由于劳动力的供给量取决于劳动力的参与率和人口数量，因此在控制人口数量的同时，要降低劳动力的参与率，进而降低总人口中就业的劳动力数量。

税收政策应当鼓励发展教育论文，基础教育和高等教育，鼓励企业和个人增加教育投资。对家庭的教育投资，可以考虑在个人所得税中列支扣除；对于企业的教育支出，允许在税前扣除。其次，鼓励对失业和下岗人员进行再就业培训，对再就业培训单位给予税收优惠减免，鼓励其进一步发展。

6、宣传和落实税收政策，构建促进就业的长效机制。

2007年8月《中华人民共和国就业促进法》的颁布有利于把税收促进就业的相关政策规范化、制度化和法制化。一方面对现行的税收优惠政策归并、统一，增强优惠政策的系统性、协调性和透明性，保障实践的行之有效。另一方面，要对促进就业的税收优惠政策加以广泛宣传和落实，同时加强与工商、海关、劳动保障等部门的联系，严把税收优惠关，杜绝弄虚作假的现象发生。

参考文献：

[1]夏杰长，李勇坚，姚战琪等。增长、就业与公共政策[M].北京：社会科学

文献出版社[2]曲顺兰。就业再就业财税政策研究[M].北京：经济管理出版社

[3]马海涛，向飞丹晴。促进就业的财税政策探讨[J].税务研究

统筹城乡就业的路径选择 篇3

【关键词】：统筹城乡就业路径选择

一实施城市化与就业联动的发展战略

1中小城市的发展必须按照客观规律进行

鉴于我国大量农业剩余人口函待转移的现实，以制造业吸纳农业剩余人口，提高人口素质，在有条件的地区形成城市群体，并在城市化的基础上大幅度提高生产力水平，是发展中小城市的主要目标。通过发展中小城市和小城镇推进城市化进程，成为我国城市化道路的重要组成部分。中小城市吸纳劳动力有其特有的优势：有利于农民就近转入城市。小城市的制造业一般集中于某一产品的生产领域。这种对象专业化形式有利于专项技术提高和特种工艺传播，能极大地提高劳动生产率，降低产品成本，使就业扩大。小城市基础设施比较单一，社会投入相应较少，因此土地价格能维持较低的水平，减小了农民进城的门槛。农民进入附近的中小城市，往往还能维系原有的社会关系，这种社会联系有助于他们相互挟持，传授经验，保持信誉。

2加快大城市群的发展力度，是支持劳动力异地转移的必然选择

从企业群集和城市化发展的规律出发，由于企业群集推动城市化对吸纳劳动力的放大作用，大城市群具有较优的城市发展综合效益以及某些地区不适应发展工业等客观原因，使农业劳动力的异地转移已成为一种重要的形式。通过大城市的辐射，可以有力地促进区域经济发展，具有中小城市不可代替的功能。相反，人口分散就会使工业和服务业的成本较高、资源利用率低、投资收益小。很难促进第三产业发展。近10年来的实践证明，小城镇遍地开花，规模偏小，严重影响了城镇的集聚功能和宏观效益。而且从国际上看，特大城市和都市圈、都市带的发展势头都很猛，我国应该积极发展特大城市和大城市，尤其是像长江三角洲、珠江三角洲、京津唐那样的城市集群，使之成为我国经济、社会发展的“火车头”。

二扩大第三产业就业容量的对策

1克服认识误区，树立全面的第三产业发展观

目前，人们对于发展第三产业可以有效解决就业的重要性已达成共识，但对于如何发展第三产业则存在认识偏差。片面认识都难为社会发展和企业经营活动提供高质量的服务，在激烈的竞争中会面临生存危机，也不利于第三产业的健康发展，反而减弱了第三产业对劳动力的吸纳能力。所以，要求我们破除对第三产业的片面认识，树立全方位、多层次的第三产业发展观，在此基础上，根据各地经济发展的实际情况，选择重点发展行业，多层面推动第三产业发展，扩展就业容量。

2遵循第三产业发展规律，推动新兴第三产业的发展，努力扩大就业容量

第三产业发展具有其自身的演化规律，从发达国家第三产业结构的历史演化来看，一般经历三个阶段：初级阶段为商业、交通运输领先发展的阶段，进而为金融保险和产业服务优先发展的阶段，最后为信息革命推动的信息产业和科教文卫繁荣的阶段。由于世界经济一体化和信息技术的广泛应用，我国第三产业的发展不一定完全符合这一演化过程，在经历初级阶段后有可能直接往中高级阶段演化。新兴第三产业的发展为我国第三产业的发展注入了活力，它不仅拓展了社会就业的新空间，而且成为我国经济增长新的“支撑点”。

三扶持中小企业发展。提高吸纳劳动力的能力

1弥补中小企业在经营机制上的弱点，促其优势发挥

中小企业的经营过程中，在信息、管理、国际联系和与科研机构合作等方面存在明显劣势。政府应该设立相应的部门负责为中小企业提供信息、宣传和咨询等服务l鼓励中小企业之间互相联合，加强组织化程度，如可以形成企业之间或企业和科研机构之间的联合，增强其自主创新的能力和应对风险的能力。

2改善中小企业的融资环境，促其发展

融资问题是目前阻碍中小企业发展的最大难题。小企业自有资金一般都较

少，自有资本不足导致了其必须和用外部融资。然而，中小企业一般没有足够的

资产抵押，借贷都不容易。因此，国家要在积极拓展中小企业的股权融资渠道、通过建立中小企业的信用担保体系，推进银行对中小企业的贷款发放和通过建立中小企业银行体系，为中小企业提供对应的金融服务等方面给中小企业融资提供政策上的扶持和帮助，促进其发展，扩大就业。

四大力发展各种非正规就业

辽宁劳动力充分就业的路径选择 篇4

一、辽宁就业形势及特点

2009年, 辽宁积极应对就业这一巨大挑战, 将稳定就业视作经济社会发展的第一要务, 通过整合各方力量来舒缓压力、共克时艰。各级政府实施积极的就业政策, 坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针, 多渠道扩大就业。特别是随着党中央针对国际金融危机的一揽子计划和扩大内需、促进发展的各项政策的出台和显效, 规模以上工业企业完成增加值的增长速度逐月上升和工业经济企稳回升势头进一步巩固, 企业用人需求也逐季增加。2009年辽宁省就业和再就业形势基本稳定, 城镇实名制就业、零就业家庭成员就业、城镇登记失业率、高校毕业生就业率四项指标的进展, 均好于年初预定的任务目标。辽宁省实现实名制就业114.7万人, 完成年度计划的114.7%, 城镇登记失业率在3.9%, 比预定目标低了0.4个百分点。通过“千企万岗”、“专业转换和技能提升”等四个项目, 全省应届高校毕业生离校时就业率达到了71%, 辽宁高校毕业生初次就业率达到87%, 兜底安置登记困难家庭高校毕业生3288人, 安置率达98%。继续保持零就业家庭动态为零, 返乡农民工基本实现就业。

(一) 就业人员产业结构进一步优化, 第三产业就业人员比重持续上升

根据人口就业结构的发展阶段, 就业结构有三大模型, 即传统的正金字塔型、过渡的鼓型或工字型、现代的倒金字塔型。从表1中可以看出, 辽宁省人口就业结构按三次产业高低排序为三、一、二, 处于过渡的工字型模式。人口就业结构的调整, 特别是农村劳动力向第二、三产业的转移, 是缩小城乡差别的可行做法, 也有利于产业结构调整, 促进经济健康协调发展。第三产业具有很强的吸纳就业能力, 是就业潜力的拓展方向。2008年, 辽宁的第三产业就业人员比例高出全国平均水平8个百分点, 第一、二、三产业就业人员的构成之比由1978年的47∶35∶18转变为32∶28∶41。就业人员产业结构处于由传统就业结构向现代就业结构转化的过渡期, 变化趋势基本符合三次产业就业结构的变化规律。需要引起注意的是, 农村大量剩余劳动力一时无法得到转移, 比重仍在30%以上, 就业份额一直居高不下。

数据来源:《辽宁省统计年鉴》

(二) 就业渠道不断拓宽, 非公经济拉动就业作用显著

1. 单位从业人员不断减少, 灵活就业增加。

改革开放以来, 随着城镇私营个体劳动者的增加, 城镇单位从业人员的比重不断下降, 2000后, 这一比重呈现出加速下降的趋势, 到2008年城镇单位就业人员为610.7万人, 城镇单位从业人员占全部城镇从业人员的比重已下降为59.1%, 从事个体经济、社区服务等灵活多样就业的比重已上升到40.9%, 目前这一趋势还在不断发展。

从图1中, 我们可以看出, 1995年以前, 辽宁省的国有经济单位是用人单位的主体, 集体经济单位次之, 其他经济单位的从业人员比例很小。随着国有企业的改革, 国有经济单位的从业人员比例逐年下降, 私营企业和个体从业人员比例逐渐上升。

2. 新增就业机会主要来源于非国有经济。

辽宁非国有经济在改革中得到迅速发展, 其在国民经济总量中所占的份额也不断提高, 成为国民经济的重要增长点。2008年非公经济类单位的从业人员人数达611.5万人, 比重由1990年的8.1%迅速上升至59.2% (见图2) 。非公经济在吸纳失业人员、维护社会稳定方面做出了巨大的贡献。

(三) 乡村从业人员多于城镇从业人员

辽宁的城乡就业情况与全国不同, 在2004年以前, 乡村从业人员少于城镇从业人员, 城乡之间的从业人员差距逐渐缩小, 自2004年乡村从业人员多于城镇从业人员后, 二者之间差距逐渐拉大 (见图3) 。可是从表1中可以看出, 第一产业的从业人员从2005年以来一直呈下降趋势, 从722.1万人下降到700.7万人。为什么虽然第一产业从业人员在持续减少, 但乡村从业人员在不断增加?其中的一个主要原因是辽宁乡镇企业的发展。由于乡镇企业的发展, 农民可以离土不离乡, 到办在村里、乡里或镇里的工厂去上班。

(四) 城镇登记失业率持续走低

近年来, 辽宁把深化改革与促进就业工作紧密结合, 较好地解决了一些历史遗留问题。为进行失业调控, 辽宁规定, 企业确需裁减人员的需将裁员计划报当地劳动保障行政部门备案, 这一政策收到了显著效果。自2003年开始, 辽宁失业人数逐年递减, 城镇登记失业率逐年下降, 由2002年的6.8%下降到2009年的3.9% (见图4) 。

全省的城镇登记失业率分成三个区域, 一是登记失业率在全省平均线3.8%以上的, 这样的城市有阜新、本溪、丹东、抚顺、葫芦岛、锦州、辽阳。二是登记失业率在3%和3.8%之间的, 这样的城市有铁岭、沈阳、鞍山、朝阳和营口。三是登记失业率在3%以下的城市有盘锦和大连。从数据可以看出, 资源型城市的就业问题基本比较突出, 就业压力较大。

单位:%

数据来源:《2007-2009年辽宁省统计年鉴》

(五) 在岗职工收入不断提高

随着各项政策与措施的实施和逐步显效, 规模经济回暖速度的加快, 就业岗位稳定, 从业人员的劳动报酬呈持续上升态势 (见图5) 。其中, 国有经济单位从业人员的收入最高, 高于全部从业人员的收入;城乡集体经济单位的从业人员收入最低, 远远低于国有经济和其他经济单位从业人员的收入。

二、就业方面存在的突出问题

用发展经济学的就业理论分析辽宁省的就业现状, 与国内其他地区有相类似的地方, 如公开失业率高、非公开失业规模大、“劳动不得其用”等非常突出, 但又表现出自身独有的特点。总体来看, 就业问题突出表现为就业压力不仅来源于新增劳动力与失业者, 而且来源于农村剩余劳动力的转移和城镇就业压力;就业压力的产生不仅来源于人口因素, 而且来源于经济、社会发展因素, 就业困难的形成是多方面因素共同作用的结果, 具有多样化和复杂化特征。

(一) 劳动力供需缺口大

劳动力供给不断增加, 就业压力不容忽视。辽宁的人口基数大, 劳动年龄人口总量也大, 劳动力供大于求的矛盾仍然突出。近年来适龄劳动力资源仍以年均1%的速度增长, 加之大专院校毕业生数量的进一步增多, 城镇新增劳动力规模将会进一步扩大。

(二) 就业的结构性矛盾依然突出

1. 辽宁就业人员在各产业间配置尚不均衡, 结构性失业人员有增加趋势。

长期以来, 辽宁的第一产业呈现高就业、低产出, 第二产业呈现低就业、高增长, 第三产业总体水平偏低。第一产业劳动力过剩, 第二产业就业吸纳能力下降, 第三产业就业比例偏低, 使全省的劳动力资源优势未得到充分发挥, 直接影响了就业弹性。

2. 随着第二产业结构升级, 相应数量资本吸纳就业减少, 造成知识技能与岗位不匹配的劳动者结构性失业;

一些高耗能、高污染企业整顿关闭, 分流的一部分人员也将成为结构性失业人员。目前, 在装备制造、石油化工、机械制造与加工以及制药等传统产业中技能型、高技能人才短缺严重, 广告、金融和信息等现代服务业领域中“复合技能型、知识技能型”人才也严重不足。技能人才断层断档, 高技能人才成长速度慢, 技能院校良莠不齐等问题, 严重影响高技能人才数量和质量。“有事无人做, 有人无事做”的现象将持续一定时期。

3. 高校毕业生就业难问题依然突出。

高校毕业生专业结构与市场需求错位, 人才产出与岗位需求不成比例, 供给与需求产生结构性失衡, 大学生就业难、起薪低等问题已开始显现。

从表3中可以看出, 辽宁省2008年产值结构按三次产业高低排序为二、三、一。这表明就业结构与产值结构不甚协调, 第一产业和第三产业投入劳力多, 产出少, 效率低。第一产业产值份额下降, 而就业份额上升, 意味着农林牧渔行业潜伏着大量的富余劳动力;第二产业由于产业结构调整和国有企业改革, 释放了大量的就业人口, 使就业份额大幅降低, 劳动力逐渐由第二产业向第三产业转移;第三产业由于吸收了大量人口就业, 从而使就业份额增长快于产值份额。

单位:%

数据来源:2007-2009年《辽宁统计年鉴》

为进一步分析就业结构与产业结构的关系, 我们计算一下三次产业比较劳动生产率。从表4可以看出, 2006-2008年, 第一产业在三次产业中劳动效率最低的状况没有根本性改变, 均低于0.5以下, 还存在着第一产业的富余劳动力向二、三产业转移的问题。第二产业劳动力不断转移出去, 比较劳动生产率大幅度提高且高于1, 是三次产业中最高的。第三产业比较劳动生产率从1.328降到0.85, 其原因是劳动力份额增幅大大超过产值份额, 这表明第三产业在大量吸收第二产业转移出来的富余劳动力和解决城镇人口就业方面发挥了主导作用, 但同时带来了劳动力过度饱和, 存在半就业状态和劳动效率下降问题。

数据来源:根据2007-2009年《辽宁统计年鉴》数据计算所得

(三) 就业问题依然严峻

虽然近年来辽宁省失业率一路走低, 但失业问题仍然严重。2006年辽宁省失业率5.1%, 居全国首位。至2008年降至3.8%, 但同山东、浙江、广东、江苏等省份相比还存在一定差距 (见图6) 。

1. 劳动力供大于求的基本态势依然存在。

大中专毕业生择业、事业单位机构改革深化、复退转军人的安置、农村劳动力向城市转移等供应量的持续增加, 使供给与需求的矛盾比较突出, 许多地区面临失业人员再就业、城镇新增劳动力和农村富余劳动力转移就业同时出现的“三峰叠加”局面。

2. 劳动力供给和需求的结构性矛盾突出。

劳动力整体素质偏低, 技能人才占从业人员比重较低, 结构不合理。随着老工业基地经济结构调整和产业升级步伐的加快, 劳动者素质与实际需求不相适应, 岗位与技能不相匹配的结构性矛盾日益突出, 低素质劳动者就业难和技能型人才短缺造成招工难的困境将继续存在。

3. 潜在的失业问题明显。

隐性失业和摩擦性失业人数较多, 例如, 据2009年5月份监测数据反映, 沈阳市待岗人数54657人, 占被监测职工总人数的11.3%。

(四) 农村难留、城市难容, 两个“市场”非对称

在二元经济社会结构条件下, 由于农业人口向非农领域转移的速率缓慢, 一方面, 城市经济不仅难以有效带动农村发展, 而且其自身的结构升级也受到严重制约;另一方面, 在人多地少的尖锐矛盾中, 农业生产效率的提高与农业产业化、市场化始终难有大的突破。这就出现了农村人“难留故土”, 城市里“难以容纳”的局面。因此形成了二元经济结构下农村和城市两个“市场”的非对称性或劳动力的单向转移。当农村剩余劳动力大量向城市涌来时, 工业对劳动力的需求已经由于其本身开始进入内涵发展阶段并主要依靠技术进步来实现增长而逐步下降了。

(五) 高校毕业生就业观念亟待转变

据资料显示, 辽宁省2008届本科毕业生的期待月收入、实际月收入与雇主愿意提供的最高月收入分别为1490元、2208元和2398元。当前大学毕业生对薪资的期待较为理性, 本科期待月薪底线低于实际月收入718元。同时, 实际月收入低于雇主愿意提供的最高月收入, 说明大学生择业时并不以薪资为第一考量, 还综合考虑了个人发展空间、企业前景等因素。

从就业城市类型期待来看, 辽宁省2008届大学毕业生对就业地域的期望不是完全合理的。辽宁2008届大学毕业生最愿意去的是副省级城市和直辖市, 最不愿意去的是区县。之所以“宁要大城市一张床, 不要小城市一套房”, 原因之一是缘于对事业的追求。他们渴望成功, 渴望实现自己的人生价值。这无可厚非。但是, 他们也应充分考虑到大城市不断攀高的生活成本, 以及日益激烈的竞争带来的机会的稀释以及发展空间的挤压, 使得来自一般高校、单枪匹马的年轻人很难在大城市站稳脚跟。因此, 大学毕业生对就业地域的期望值有待于进一步理性, 毕业院校所在城市以及家乡、中等城市等, 都可以纳入考虑范围。

另外, 高校的专业设置也影响了就业率。据调查显示, 辽宁省2008届本科毕业生毕业半年后失业量最多的10个专业失业人数占了本科失业量的38.4%, 其中有6个专业同时也是2007届失业最多的专业:计算机科学与技术、英语、国际经济与贸易、会计学、电子信息工程、市场营销。调控这些连续造成较大失业量的专业招生结构, 并适当调整此类专业的在校学生结构, 可以较快地改善总体就业状况。

(六) 农民职业培训不足

1. 农民工技能低, 培训手段落后且成本偏高。

技能水平偏低, 一直是困扰外出务工农民所面临的主要问题, 绝大多数外出务工人员只能从事简单的体力劳动。因此提高农民工技能的培训成为重要的工作。培训手段落后, 培训成本偏高影响技能的提升。实训基地设备陈旧、培训设施落后, 难以满足农村劳动力技能培训需求。培训资源主要集中在县级以上城市, 交通、食宿等费用大造成培训成本偏高。资金缺口大, 到位不及时, 造成培训机构积极性不高。培训资金要由培训机构先行垫付后兑现, 而且监督严格, 特别是接受各有关部门的检查多、时间长, 积极性受到一定影响。技能培训时间长、标准高, 农民参加技能培训的时间有限, 培训三五天尚能坚持, 时间稍长就会溜号, 甚至弃学, 不珍惜政府给予的培训补贴政策, 且多数农民对技能培训的认识不到位, 不是“我要学”, 而是“让我学”, 组织难度较大。基层劳务经济工作投入不足。

2. 农村劳动力转移缺乏就业规划。

各地应制定未来一个时期农村劳动力转移就业规划, 根据本地实际, 合理调整农村劳动力从业结构, 进行有计划、有目的的转移。但目前, 各地普遍缺乏规划, 转移农村劳动力方向不明, 目标不清, 带有一定的盲目性和随意性。另一方面, 农户从业定位还不清晰, 专门从事农业, 或从事二、三产业, 或外出务工经商的从业格局还没有形成, 农户分工分业差, 缺乏长远打算。

三、影响就业民生的制约因素分析

(一) 就业与经济增长之间的矛盾

对GDP拉动效应比较大的产业, 通常对就业的拉动效果并不大, 两种效应甚至呈现负相关关系。因此, 缺少就业目标的“保增长”努力, 在一些地方演变为“没有就业增长的经济复苏”。

1. 产业结构调整未能有效吸收剩余劳动力。

辽宁省经济结构和投资结构的加快调整将带动就业结构的大幅度调整, 劳动力在不同产业和经济组织中流动的节奏加快, 劳动力的供给结构不能适应需求的变化, 劳动力之间不能相互替代, 造成失业与职位空缺并存, 结构性、摩擦性失业的压力加大。近十年来, 产业结构调整取得成效, 但就业问题并未随产业结构的优化而明显改观。工业是辽宁省的优势产业, 资本密集度高, 单位产值创造的就业机会相对较少。近年来, 第三产业产值比重持续增加, 但对就业的贡献率低于对产值的贡献率, 第三产业的发展未能充分吸收和分流第二产业的富余劳动力, 从而使社会总的劳动力需求相对于供给呈下降趋势, 导致失业增加。

2. 城市化发展与就业结构调整冲突明显。

目前, 辽宁省出现了城市化飞速发展和就业水平亟待提高的矛盾。辽宁省在城市化进程中片面追求建立国际化、现代化城市, 以此为目标建立的许多形象工程忽略了实用性, 就业功能不强。其次, 政府主导的城市化模式抑制了就业潜力的增长。如, 为实现城市建设目标忽视了进城农民工、失地农民的权益, 减少了这些人的就业机会。

(二) 灵活就业者社会保障水平低

灵活就业者往往不能成为财政投资计划的直接受益者, 灵活就业群体的社会保障覆盖水平较低, 就业扶助措施也往往落实不到他们身上。在社会保障制度不健全的背景下, 灵活就业意味着工作与生活风险会成倍上升, 自主创业更是需要自己承担起全部的工作与生活风险。因此, 社会保障制度不健全是损害就业环境公平性的重大制度因素。

(三) 信息不畅, 劳动力市场功效弱

劳动力市场并不健全, 造成劳动力市场信息不完全、劳动力供需双方信息不对称以及地理障碍的特点。一方面, 增加了就业者职业搜寻成本;另一方面, 在劳动力市场未充分发育的前提下, 劳动力市场机制不能充分发挥优化配置劳动力的职能, 造成劳动力市场“失灵”。求职者不能按照自己的意愿找到合适的岗位, 而用人单位有时又很难寻找到具有某种特殊技能素质的人才。最突出的表现就是, 一方面大学毕业生的就业难问题日益凸显, 另一方面却面临着严重的“技工荒”。

(四) 就业政策操作中的矛盾

就业政策的变化与操作中的矛盾, 对就业形势产生一定程度的影响。

1. 就业政策在实施中存在多重矛盾, 如建立城乡统一的劳动力市场与现行户籍政策的矛盾;

就业税费减免、社会保险补贴、岗位补贴、免费职业介绍和培训等促进就业、再就业政策与地方财政资金投入的矛盾;小额信贷等鼓励创业政策与信贷风险责任承担的矛盾;对大量吸收就业的行业和企业缺乏相应的优惠政策, 导致这些行业及企业吸纳失业人员的积极性不高等。

2. 在应对农村劳动力大规模转移等新的难点问题上, 就业政策显得被动而无力。

辽宁的城镇化水平虽然较高, 但是由于城乡二元经济结构和地区分割, 在一定程度上限制了劳动力和其他要素的自由流动, 农村现有剩余劳动力数量依然庞大。随着全省城镇化进程进一步加快以及保护农民工就业相关政策的出台, 农村劳动力转移就业继续加快, 就业岗位竞争将更为激烈。

3. 受新劳动合同法、农民工保障条例的实施和居民消费价格指数持续上涨、通胀压力加大等因素影响, 劳动者的工资水平提高, 企业劳动力成本出现快速上涨趋势。

企业用工谨慎, 会以减少劳动力来平衡劳动力价格上涨带来的影响。如《2009年辽宁省大学毕业生就业报告》指出, 辽宁省自主创业的2008届本科毕业生创业资金主要依靠父母、亲友和个人储蓄, 二者加起来占79%。有创业意愿但家庭经济条件不好的毕业生就不容易实现创业梦想, 政府需要在启动资金上帮助经济困难的创业者。并且, 在辽宁省创业的2008届本科毕业生认为可能导致创业失败的三位风险为市场推广困难、缺乏企业管理经验和缺少资金。政府需要在市场营销、经营资金和企业管理上帮助毕业生减少创业失败的风险。

四、扩大就业的基本路径

解决就业问题的核心是扩大就业, 创造就业岗位。实现经济、社会与就业三者在发展中相生相长, 相互促进。针对当前就业形势和存在的主要问题, 扩大就业的基本路径是提高技能、拓宽渠道、强化保障。

(一) 完善配套措施, 促进扩大就业

1. 完善劳动力市场。

市场经济体制下的就业模式———“劳动者自主就业, 市场调节就业, 政府促进就业”决定劳动力市场必须具备统一开放、公平规范特性, 保证劳动力自由流动。要打破劳动力市场城乡分割局面, 建立健全劳动力市场服务体系和劳动力市场信息网络, 使劳动力市场真正成为城乡统一、内外开放、平等竞争、规范有序的人力资源市场。企业和劳动者能够实现动态优化组合, 实现劳动力资源最优配置。

2. 加快推进改革, 破解城乡二元分割。

改革户籍制度、土地制度, 深化货币、金融、财税体制改革, 认真落实计划生育基本国策, 努力形成城乡劳动者平等就业制度, 为扩大就业营造良好的政策、制度、体制环境。

3. 健全社会保障体系。

努力推进公共就业服务均等化、就业扶持政策普惠制, 不折不扣贯彻劳动就业法, 完善养老保险制度和医疗保险制度, 完善面向所有困难群众的就业援助制度, 完善下岗失业保险制度和最低生活保障制度, 化解劳动者失业和竞争风险, 保障劳动力市场充分竞争, 使劳动者适应竞争、敢于竞争, 勇于创业、敢于创业。特别是完善非公有制就业人员, 如自由职业者的社会保障建设, 使这部分人群的社会保障待遇与公有制就业人员没有区别。这不仅能够稳定居民生活预期, 明显地扩大消费需求效果, 同时还具有立竿见影的就业效果。

(二) 实现经济增长与就业的良性发展

经济发展没有就业的增长是没有用的, 因为就业的核心目的在于改善民生。如果民生没有通过就业得到改善, 还不算真正的改善民生, 老百姓一定要通过就业的方式来改善民生, 不管是自主创业, 还是到其他的经济组织就业。只有就业才能取得收入, 没有就业这个过程, 只靠政府救助民生不会得到改善。通过创业来促进就业, 以就业来提升经济含量, 再通过经济的发展反馈到就业上, 实现就业与经济的相互促进和良性互动。

目前, 新增投资主要投向基础设施、能源和原材料等产业, 安排在医疗卫生、教育文化等社会事业方面的很少。从拉动就业角度看, 不同产业拉动就业的效果差异很大。在产业链条中, 一个产业有自己的上游产业和下游产业, 通过产业之间关联, 拉动就业分为直接拉动和间接拉动的两种效应。由于基础设施等产业的链条长, 而且资金投入量大, 它拉动就业的直接效应弱, 基础设施投入通过产业关联虽然也推动了钢铁、水泥、能源等行业的发展, 但这些产业也都属于资本密集型产业, 拉动就业的直接效应也弱。因此, 从就业优先的政策目标出发, 财政投资在结构上需要考虑如何有效地使用财政资源投入, 发挥最佳的资源配置效果。在基础设施等重大工程的财政投入管理上, 要强调财政投入拉动就业和国内消费的乘数效应。在确定投资方向上, 按照市场需求原则来规划投资的领域和产业, 协调经济增长和就业增长保持一致。在具体措施上, 可采取招投标方式和针对中小企业、劳动密集型企业的“订单”管理模式, 对有符合要求的、与重大工程配套的中小企业、劳动密集型企业给予优先权, 提高财政政策解决就业的积极效果。通过确定合理的投资方向, 促进产业升级, 推动和保持经济持续较快健康增长, 拉动就业。

(三) 完善就业政策

1. 整合梳理各项政策, 建立稳定长效的就业政策机制。

辽宁的就业政策, 一是应坚持非歧视性和普惠制的原则, 坚持统筹城乡就业的指导思想, 将有劳动能力而未就业的人员全部纳入就业服务政策范围, 享受各级政府提供的就业服务。二是对国家已出台的促进下岗失业人员再就业的政策、扶持残疾人等弱势群体就业的政策、帮助大学生和新成长劳动力就业的政策、促进农民工就业的政策等进行梳理, 形成一套完整的、相互衔接的促进就业政策体系。三是对具有常规性、广泛性的就业政策进一步明确执行时间, 延长执行年限, 增加就业政策的稳定性, 形成长效机制。

2.

实施多种形式的灵活的就业政策, 可适应第三产业的就业特征, 有效地推广非正规就业和弹性就业, 对于解决结构性失业、新增失业和农村剩余劳动力转移问题都具有明显的效果。

3.

实施人力资本投资政策, 可为传统的资本、资源、劳动密集型产业向可持续性、高渗透性、高关联性、技术密集型产业的转变, 提供知识、人才的有效供给和储备, 有利于长期就业状态的稳定, 有利于减少技术进步带来的人员失业。这是一项长期的政策, 需要政府、企业、家庭和个人的共同持续投资。

4.

实施公共就业服务体系政策, 可为灵活就业提供信息平台支持, 开展短期技能培训可为传统产业改造提供技能型人才的最优化配置, 有利于减少摩擦性失业。这是一项为完善市场体系而“拾遗补漏”的长期动态政策。

5. 实施中小企业政策, 可为传统的第二产业、与新型工业化相配套的科技服务产业发展提供资金、税收、土地等优惠政策, 既可带动经济的增长, 也可带动就业需求的增长。

这是一项激发市场经济主体活力的长期政策。许多实力弱小的企业, 在金融危机、经济衰退的打压下以及经济结构调整的起伏中难以自保和生存, 各级政府决不能等闲视之。占企业总数95%以上的中小企业, 它们虽然不掌握国家的经济命脉, 却承载着国家就业的重担, 所以, 一定要从金融、税收、土地、劳动等政策制度上给以切实的扶持, 并且绝不能只是作为权宜之计。保住了广大的小企业, 就保住了就业;企业多吸纳一个人就业, 社会就减少了一户困难户。民生安定了, 国家就永有希望。

(四) 切实解决大学生就业问题

在教育上加大投入, 不断提高劳动力的素质和技能水平, 教育体系也要根据市场变化不断创新和调整, 教育要注意为就业服务。促进大学生就业, 主要应抓好四个方面工作。

1. 有关部门应尽快组织编制“人才需求预测与人才培养规划指南”和“人才培养专业设置指导目录”等, 使之成为审核各高校新设专业和编报招生计划的重要依据。

有的放矢地鼓励和引导高校围绕当地产业布局和企业需求调整专业结构, 培养社会有需求的人才。还要扶持和培育一批区域性、行业性的人才市场, 加强人才市场、劳动力市场与毕业生就业市场间的联系。陆续制订出台鼓励大学生自主创业的小额贷款政策、未就业毕业生就业技能培训政策, 对未就业的毕业生专门组织就业见习和就业推荐等。

2.

建议加大对到基层、中小企业就业和自主创业毕业生的扶持力度, 对吸纳毕业生就业的民营中小企业在毕业生的“三险一金”方面给予一定年限、一定比例的补助, 政府还要规范用工及落实毕业生社会保障政策等方面的督查。

3. 学校要依托社会中介培训机构、大型骨干企业和事业单位, 共建一批高质量的毕业生实习基地或毕业生就业培训点, 指导学生及早开展职业生涯规划, 尽快缩短毕业生到社会后的适应期和磨合期。

另外, 建议高校主动依托国家级高新技术开发区、各类经济技术开发区等, 利用自身的人才智力优势, 积极参与有关项目的研发, 从而带动和帮助大学生实现高质量就业和自主创业。

4.

改革教育体制, 强化高校责任, 重点提升学生就业能力, 实现由人才供给导向到就业需求导向的转化。

5. 营造有利于大学生就业的社会氛围。

一方面, 有必要加大宣传力度, 通过正确的舆论来引导大学生面向基层、面向实践, 降低家庭与大学生超过现实情形的就业预期;另一方面, 广泛调动社会力量尤其是社会团体, 共同推进大学生就业工作。

6.

最重要的一条是, 相关部门要加强市场调研和毕业生就业跟踪调查, 及时发现和纠正毕业生就业过程中出现的就业歧视和不公平竞争等现象, 引导毕业生调整择业心态, 严厉查处非法职业中介和招聘过程中的各类欺诈行为。

(五) 对农民工进行就业培训和指导

当前形势已经发生明显改变, 没有接受过培训的低技术农民工面临严峻的就业压力。目前的培训方式单一, 大多以引导性培训和短期培训为主, 中长期培训和技能培训的比例不高, 引导性培训虽然有助于农民工的初次流动, 但难以形成专业技能。因此, 要把培训工作的重点放在长期的职业技能培训和学历教育上。

在产业调整加快、就业流动性增强的背景下, 转移农村劳动力仅仅有一次职业培训经历是不够的, 需要有“再培训”的机会。“再培训”实际上也是延长培训时间的一种方式。一般而言, 由于中长期培训需要投入的培训资金数量更大, 但原输出地的培训资源明显不足, 因此, 加大培训和就业指导投入是解决农民工就业问题的物质保证。

摘要：辽宁就业形势基本稳定, 城镇登记失业率近年来持续走低, 2009年主要就业指标均好于年初预定的任务目标。但仍存在着劳动力供需缺口大、就业结构性矛盾突出、就业问题依然严峻、农村和城市两个“市场”非对称、高校毕业生就业观念亟待转变、农民职业培训不足等问题。其制约因素主要包括就业与经济增长之间的矛盾、灵活就业者社会保障水平低、劳动力市场功效弱、就业政策实施中的障碍。制定积极就业政策的基本路径是提高技能、拓宽渠道、强化保障。

浅论大学生就业能力提升的路径选择 篇5

关键词：大学生；就业力；提升；路径

提高大学生的就业能力，高校应从两个方面着手：一是弥补高校教学管理体制的缺陷，二是提升大学生自身的素质，完善就业服务和教学服务体系。

一、建立促进大学生就业能力提升的课程教学服务体系

（一）优化学科专业设置

以社会需求为导向，加强人才培养的实用性。高校应将应用课程教学与基础课程教学放在同等重要的位置，针对用人单位的需求，加强对学生实践能力的培养。

依据就业市场调查，调整和优化学科专业结构。为了及时了解就业市场，必须进行市场调研，并根据就业市场动态，调整相关课程。

专业的冷热发展趋势具有不固定性，各高校应全面发展各学科，完善各学科专业设置。

（二）建设提升大学生就业能力的综合课程体系

1.加快通识类课程体系建设的步伐

我国高校现在普遍开设的通识类课程有两类：一类是公共基础课程，一类是应用性课程。通识类课程的改进和完善应该尊重学生个体的差异性，选修与必修相结合；应将方法论和工具类课程归入必修课领域，将突出个体差异的课程设置为选修类，由学生自主选择发展意向，为学生量身打造适合其个体发展的职业方案。

2.促进学科专业课程体系建设

学科专业课程体系包含学科课程和专业课程。学科课程体系的主要功能是提高学生的专业技能，拓宽其就业领域。专业课程体系旨在促进学生的个性化发展，主要功能是使学生掌握专业知识技能，适应社会发展。专业课程体系设置要进一步重视就业的导向性，使学生专业技能的发展适应社会的需求。

3.加快实践课程体系建设的步伐

实践类课程体系大致分为专业实践课程和社会实践课程体系。该体系重视对学生实践能力和创新能力的培养，在课堂内容和结构中，重视理论知识运用及能力培养的综合设置。其突出特点是重视体验性，将理论联系实际。

社会实践课程与专业实践课不尽相同，社会实践对大学生来说是一种前期体验，在就业能力培养方面有很重要的作用，在课程内容上体现了学生与社会的联系，以及各种实践的互动。当前各高校都在进行实践课程体系的探索，采用各种不同的方法，增强高校、学生与用人单位的联系，更具时效性。同时社会实践课程需要学生发挥主观能动性，了解就业市场动态，从而能够更客观地从自身实际出发，形成健全的求职认知心理。

二、加快就业指导服务体系建设的步伐

（一）就业指导服务全程化基本模式

就业能力的培养应根据大学生在校期间的不同发展采取不同的方法。根据就业能力培养方法的不同，将全程就业指导服务体系分成三个部分：萌芽期培养、就业技能的培养及就业实践能力的培养。这三个部分的有机整合，使全程就业指导服务体系更加科学。就三年制专科而言，萌芽意识期培养主要针对大一学生，就业能力的培养主要针对大二学生，就业技能的培养主要针对大三学生。

根据连续性原则，考虑三部分的时间安排，可进一步将全程就业指导服务体系分为六个连续性阶段。

第一阶段：入学适应阶段。这一阶段主要是让初入大学的学生给自己一个客观的自身审视及定位，尽快适应大学生活，认识到大学的重要性。可采用多种形式培养学生对职业的感知能力，促进其个人职业规划的初步觉醒，并为其提供初步的职业生涯规划指导。

第二阶段：个人大学生涯规划阶段。这一阶段是由目标唤醒到确定及学生职业生涯的规划转变。指导学生根据个人兴趣确定发展目标，制定基本的职业生涯目标和规划，并逐步实现这种目标。

第三阶段：就业能力评估阶段。此阶段首先采用多种不同的课外或者社会实践活动来引导学生对自我就业能力进行初步评估，调动学生进行社会实践的积极性，了解就业环境与方向。

第四阶段：就业能力提升阶段。这一阶段的任务是让学生形成正确的职业价值观。可采用多种方式诸如就业模拟体验、职业道德教育及相关职业流程的介绍等，让学生明确职业发展目标，提升自身就业能力。

第五阶段：就业能力实习阶段。该阶段就业指导以指导学生调整职业发展目标、确定入职后的生涯计划及培养学生的求助技能为任务。可以为学生提供相关就业信息、指导学生制作求职材料、提供提升求职能力的训练等，从而为学生顺利就业奠定基础。

第六阶段：入职再教育阶段。帮助学生找到自身与职业需求之间的差距，利用实践、模拟演练及提升训练服务等来了解社会环境中的教育，使学生完成角色的转变，即由“学生”变成“职场人”。

（二）引导学生形成正确的就业观念

1.培养学生明确的职业规划设计理念

大学时代是学生对以后职业生涯进行自我规划的伊始。为了顺应时代的发展，每个学生都要很好地设计自身的职业生涯。学校可以采取合理有效的措施引导学生完成自身的设计目标，要让学生学会抓住机遇，不断地做出调整，避免盲从。

2.培养学生以就业为导向的实践理念

提升就业力，实践是基础。学生在进行个人职业生涯规划设计的同时，学校也应引导并调动学生参与社会实践的积极性。实践是检验自身能力的标准，学生要不断进行自身完善，改变自身的不足。

3.培养学生健康的就业新理念

引导学生正确认识自我及社会需求，这也是完善学生就业观念的核心。高校可以采取诸多方式，如开设诸如就业指导的课程、讲座等来达到这种健康就业理念的培养。

（三）培养学生的择业技巧

1.积累和取舍有效信息

在就业信息的收集上我国一直都以政府和高校为主。对高校来说，就业信息的收集应该具有两个特点：信息收集横向的广泛性与纵向的深入性。这两个特点具有多样化选择和提高就业信息质量的导向作用。其中就业信息的真实性、时效性、系统性及计划性是我们务必要注意的原则和方法。

2.规避各类求职陷阱

目前，很多不法分子诱使大学生上当受骗的事件屡次发生。大学生在求职期间的陷阱主要有骗财类陷阱、骗色类陷阱、知识产权类陷阱和合同类陷阱等。因此，高校要不断对学生进行有针对性的培养和训练，引导学生学会辨别是非善恶，指引他们学会用法律武器维护自己的合法权益。

（四）宣传落实毕业生就业政策

针对大学生就業的严峻形势，国家采取了很多应对措施。广大高校为大学生提供办理各类手续的服务，采取各种措施为毕业生解答疑难问题，向学生提供手续办理、基层就业、自主创业、参军入伍等多方面的资料，宣传毕业生就业的各项政策，使就业政策深入人心。另外，学校还可以通过网络、宣传栏等方式宣传就业政策，保证就业政策宣传及时传达给每一位毕业生，避免学生因为不了解相关就业政策而错失就业良机。

参考文献：

[1]郑一筠.学科、专业、课程相互关系及其建设对策探讨[J].湖北教育学院学报，2007，（8）.

[2]张楠.社会实践：顺利就业的重要砝码[N].中国教育报，2008-2-20.

[3]王晓莉.论大学生全程就业教育体系的构建[D].中国地质大学，2006.

[4]刘薇，黎万斌.关于大学生提升自身就业力的思考[J].时代教育，2008，（12）.

就业的路径选择政策 篇6

总量看赤字结构看收支

对于积极财政政策, 就实际内容而言, 可以从总量和结构两个层面加以把握:总量看赤字, 结构看收支。

在总量层面, 主要看预算赤字的增减情况。如果今年的预算赤字比去年多, 意味着今年的财政政策是趋向于扩张的;如果今年的预算赤字与去年一样多, 意味着今年的财政政策是趋向于中性的;如果今年的预算赤字比去年少, 则意味着今年的财政政策是趋向于紧缩的。在结构层面, 可以从把握增支和减税的对比关系入手。在既定规模的预算赤字约束下, 可以有增加支出和减少税收两种操作。一般而言, 增加支出较之减少税收所带来的扩张性效应往往更大、更直接;减少税收较之增加支出所带来的扩张性效应则相对柔和、间接。

将这两个层面的分析线索应用于2012年的积极财政政策操作, 可以得出的基本判断是:在2012年, 就总量而论, 把通过举借国债弥补的赤字和动用中央预算稳定调节基金弥补的赤字合并计算, 预算赤字将在去年的基础上有少许增加, 或将与去年的规模大致持平;就结构而论, 有别于以往以“增支”为重心的操作, “减税”将成为继续实施积极财政政策的主要载体。这样判断的主要依据是:

第一, 从这一轮国际金融危机的运行轨迹看, 2008年末和2009年初是中国经济最为困难的时期。将这一时期作为参照系并仔细审视处于震荡中的欧美经济态势, 可以确认, 尽管外部的不确定性会对中国经济造成拖累, 但从总体上看, 这种不利影响不会高于2008年末和2009年初。我们尚不需要推出类似2008年末和2009年那样大规模的扩张性措施。当前宏观调控的主要任务是预调和微调, 有关扩张性操作可以相对从容。

第二, 在经历主要依靠增加政府支出和扩大公共投资的反危机操作之后, 经济的粗放型扩张对于调整经济结构的负面作用逐渐凸现。较之于国际金融危机前, 调结构的任务显得更为紧迫。也就是说, 即便经济下滑趋势已经有所显露, 即便当前宏观调控的着力点之一在于增加财政刺激力度, 其扩张性操作也必须“精细化”, 在保增长与调结构之间寻求平衡。

第三, 导致当前物价上涨的原因, 既有需求拉动的因素, 也有成本上升推动的因素。这两种因素所形成的拉力和推力不仅在短期内难以缓解, 而且从长期看很可能会持续波动。从保证国家长治久安的大计出发, 相对而言, 在经济增长和稳定物价之间, 后者仍是我们面临的主要问题, 仍应将稳定物价置于重要位置。这意味着, 2012年财政扩张的力度将有所控制。

第四, 2 011年全国财政收入首次突破10万亿元, 达到103740亿元, 超收高达1万亿元以上。财政超收, 可能进一步推高关于中国宏观税负偏重的争议, 从而增强减税的紧迫性。财政超收, 也使实施较大规模的减税成为可能。换言之, 在2012年, 我们既有必要、也有能力实施较大规模的减税。

减税操作应同税制改革的方向相对接

作为继续实施积极财政政策的主要载体, 当前正在推进的减税并不是全面减税, 而是结构性减税, 其最重要的特点在于目标的双重性:一方面, 要通过减税适当减轻企业和居民的税收负担水平;另一方面, 要通过有增有减的结构性调整促进整个税收收入结构的优化。也就是说, 将减税操作与税制改革的方向相对接, 是结构性减税的题中应有之义。

说到税制改革的方向, 特别是着眼于优化税制结构的改革, 自然要涉及对我国税收收入结构的判断。以2011年为例, 按照国家税务总局口径的统计, 在全部税收收入中, 来自流转税的收入占比为70%以上, 而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%;来自各类企业缴纳的税收收入占比为92.06%, 而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。这些数字告诉我们, 当前我国税收收入的70%以上是间接税, 而间接税作为价格的构成因素之一, 通常可以直接嵌入商品售价之中, 属于可通过价格渠道转嫁的税;我国税收收入的90%以上是由企业缴纳的, 而由企业缴纳的税作为企业生产或经营成本的构成因素之一, 通常也要极力挤入商品售价之中, 属于有可能通过价格渠道转嫁的税。可以说, 由企业法人缴纳、走商品价格通道, 既是我国现实税收运行格局的两大典型特征, 也集中体现了我国现行税制结构以及由此而形成的税收收入结构的失衡状况。

这种失衡的税制结构和税收收入结构, 不仅在国内经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦, 而且在全球经济走入持续震荡的背景下, 其弊端越来越充分地显露出来。

比如, 这种高比例、大规模的间接税收入集中于商品价格渠道向全社会转嫁, 不仅使得税收与物价之间处于高度关联状态, 在现实生活中确有推高物价之嫌, 而且一旦遇到通货膨胀压力较大、物价上涨趋势明显的情形, 便可能推动税收与物价交替攀升, 甚至为政府控制物价水平的努力带来不确定因素。在某种意义上可以说, 税收已经演化成为商品价格的不可承受之重。这种高比例、大规模的税收收入集中来源于各类企业, 不仅会普遍加重各类企业的税收负担, 使得中国企业的税收负担水平整体偏重, 而且注意到不同规模企业之间的竞争能力差异, 还会使小微企业承受更重的事实税收负担。在某种意义上可以说, 税收已经成为企业负担的不可承受之重。

又如, 对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖, 不仅使绝大部分税收的归宿不易把握, 在事实上成为由广大消费者负担的大众税, 而且会在相当程度上转移政府对其他税类或税种的注意力, 淡化以所得税和财产税为代表的直接税建设, 使得诸如调节收入分配、缩小收入差距之类的现代税收功能的发挥受到阻滞。

再如, 注意到中外税制结构之间存在的巨大差异, 对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖, 不仅会推高境内商品相对于境外商品的价格水平, 削弱境内商品和企业的国际竞争力, 而且会通过出口退税环节形成对进出口商品价格水平的差别影响。在欧美经济形势面临相当不确定性、贸易保护主义泛滥的今天, 这显然会进一步带来或加剧国际贸易领域的摩擦。

诸如此类的例子还可列出许多。这说明, 如同经济结构处于非调整不可的关口一样, 我国税制结构以及由此形成的税收收入结构也到了非调整不可的地步。调整的方向就是:在适当降低宏观税负水平的前提下, 减少间接税, 增加直接税;减少来自于企业缴纳的税, 增加来自于居民缴纳的税。正是基于这样的认识, “十二五”规划纲要提出, “按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则, 健全税制体系, 加强税收法制建设”。

在这样的背景下看待结构性减税, 就会得出一个结论:可以也应当进入结构性减税视野的, 主要是那些由企业缴纳、走价格通道转嫁的间接税。

减税的主要对象应锁定增值税

在我国现行税制结构下, 可归入间接税或称流转税的税种主要有三个:增值税、消费税和营业税。其中, 增值税块头儿最大, 它的收入占比在2011年是全部税收收入的37.75%, 消费税和营业税的收入占比分别为9.41%和14.29%。对于这几个税种, 不能眉毛胡子一把抓, 统统砍上一刀, 而应有所区别、有所侧重。

鉴于当前经济形势和继续实施积极财政政策的需要, 在财政所能承受的范围内尽可能地放大结构性减税的效应, 无疑是结构性减税的重要着眼点。由于增值税在所有流转税中的块头最大, 而且营业税改征增值税的试点方案已经公布, 营业税终归要被增值税“吃掉”;特别是倘若不同时出台其他配套措施, “扩围”后的增值税收入占全部税收收入的份额将升至50%以上, 比重明显偏高, 所以, 结构性减税的主要对象显然应锁定于增值税。已经公布并在上海实施的营业税改征增值税试点方案, 已打开了这一通道。随着这一方案2012年在上海实施并逐步推广至全国其他地区, 从总体上讲, 它至少可在以下三个方面带来实实在在的减税效应:其一, 随着营业税改征增值税, 增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”, 原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少, 从而减轻税负;其二, 因增值税转型改革所带来的营业税税负相对上升现象将趋于减少, 从而减轻原适用营业税的纳税人的税负;其三, 随着营业税改征增值税时引入两档新的较低税率, 增值税的整体税负水平将趋于下降。

可以看出, 这一次的营业税改征增值税试点不同于以往的税收改革举措。增值税作为中国第一大税种, 它的变化牵一发而动全身, 不仅会为我们提供一个优化税制结构以及税收收入结构的重要契机, 而且会为我们实施以结构性减税为重心的积极财政政策提供一个重要抓手。

可以预期, 在营业税改征增值税进行试点并逐步向全国推广的基础上, 不仅是增值税, 而且包括其他流转税税种在内, 都将迎来一场旨在降低税负水平并进一步完善流转税税制的重要改革。由此而腾出的空间将为增加直接税、进而推动旨在优化税制结构的整体税收改革铺平道路。在以减税为重心的积极财政政策的布局中, 包括着力改善民生、着力优化投资结构、着力扩大消费需求等在内的一系列围绕增加财政支出的举措也将同时实施, 从而构成一道新的收支两翼彼此协调、互相策应的2012年积极财政政策的风景线。

湛江城市可持续发展的政策路径选择 篇7

随着中国经济的高速发展,中国的城市化进程也在不断地加速发展。目前,中国城市化水平为32%左右,今后将进入从30%到70%国际公认的加速发展时期。根据有关专家预测,到2010年中国城镇人口将达到6.3亿人左右,城市化水平将达到45%左右;2020年,城市化水平将达到55%左右,城市化将是中国经济社会发展中面临的重要任务[1]。因此,中国的城市化进程如何,以及怎么进行将是一个值得研究的重大课题。

湛江市位于中国大陆最南端、广东省的西南部,坐落在雷州半岛,处在粤桂琼3省(区)交汇处。全市总面积1.3万km2,总人口710万人,是广东人口第二大市。湛江市现辖雷州、吴川、廉江3市,徐闻、遂溪2县和赤坎、霞山、坡头、麻章4区,拥有1个国家级经济技术开发区和5个省级经济开发试验区。湛江是我国首批对外开放的沿海城市,全国综合实力50强城市之一。新中国成立后,湛江开始了大规模的经济建设。在20世纪50年代中期,湛江市陆续建成了湛江港、黎湛铁路、湛江民航机场,使湛江成为海陆空交通齐全的我国南方重要港口城市、大西南地区的主要出海口,并获得“花园城市"的美誉。

2 问题的提出

一般而言,要实现城市的可持续发展战略,城市化应该是实现可持续发展的手段而不是问题。早在1867年,西班牙工程师Serda A就提出了城市化的概念,其基本含义是指由工业化而引起的人口向城市集中。从城市化的生成机制和发展演变过程来看,城市化与经济发展具有非常密切的相关性,并取决于一个国家或地区的工业化水平和经济结构程度。周复多也说过:“城市化不是一个短期行为,而是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。它不仅表现为乡村人口向城市人口的转化、城市人口的增加、城市地域的扩大,同时也是城市不断完善、城市质量不断提高的过程"[2]。因此,城市的发展就是要求城市化的质和量都要同时提高,特别是城市化应该具有可持续性。

从最普遍的意义看,城市可持续发展应该是人口、经济与环境的协调、持久的发展,以资源的合理利用取得城市发展的聚集效应,促进城市化发展,从而既满足当代城市发展的需求,又满足未来城市的发展需求。城市作为人类居住区的主要形态之一,城市化是一个随着经济社会发展不可逆转的潮流。21世纪的中国城市化是世界上最重要的事件之一,中国的城市化走可持续发展之路也是21世纪对中国城市化进程最严厉的挑战。摒弃传统的城市化模式,走建设可持续发展城市的道路,是城市可持续发展规划决策中最重要的议题。同样,湛江作为一个正在城市化的城市,在可持续发展道路上的探索可以为中国城市化的道路提供一些有益的借鉴。

3 湛江城市可持续发展存在的问题

作为一个新兴的海滨城市,湛江拥有得天独厚的发展条件,但是由于历史的原因,湛江的城市发展十分落后。按照城市化的3种模式(同步型、过度型、滞后型)来看,湛江具有滞后型城市的许多特征,如城市布局不合理,基础设施落后,产业结构不合理,城市分工协作体系不发达,环境污染严重,等等。

3.1 城市布局不合理

湛江市区布局分散,分成霞山、赤坎、坡头、麻章4大区,而且相互之间相距15—20km,市区的功能分散,不利于湛江市的整体功能发挥。城市“摊大饼”式的外延扩张造成了城市土地的粗放利用,大量占用土地,造成资源浪费,也破坏了城市的生态环境。

3.2 基础设施落后

由于湛江的市区布局分散,城市的基础设施建设成本加大,在建设资金不足的情况下,基础设施不足、服务功能不健全也就不难理解了。局部地区的城市建设过于密集,建筑物和硬质路面几乎完全堵塞了城区雨水向地下渗透的通道,一遇大雨就出现严重积水。此外,基础设施不足不仅给市民生活带来不便,也为城市的健康发展带来隐患。

3.3 产业结构不合理

湛江作为一个新兴的城市,工业基础比较薄弱,产业结构不合理,2007年为19.8∶47.4∶32.8。由于历史原因,湛江的发展比较落后,整体经济实力不强,第三产业也不发达。城区的分散不利于产业的合理调整,城市的分工体系不发达,阻碍了产业经济聚集作用的发挥。

3.4 生态环境恶化

城市的无序开发大量占用土地,造成资源浪费,也破坏了城市的生态环境。城市周边原来具有生态调节和美化功能的田园、森林、绿地逐步消失,代之以各种杂乱无章的建筑物,使市区污染物横向稀释能力越来越差,“热岛”效应越来越强,对城市的生态安全极为不利。环境基础设施建设严重不足和工业污染控制水平低,加大了城市的环境压力。

3.5 城市文化贫乏

城市文化是城市的“软性竞争力",体现城市气质和城市风貌。湛江城市的整体布局不合理,城市建设分散,不利于展现城市形象。而且大量的人工景观建设使城市建设“千城一面",没有特色。伴随着盲目进行旧城的成片改造,一片片积淀丰富人文信息的历史街区被夷为平地,一座座具有地域文化特色的传统民居被无情摧毁,一处处文物保护单位被拆除和破坏,造成对这些城市文化空间的破坏、历史文脉的割裂。

4 湛江城市可持续发展政策的路径选择

未来几年,是湛江城市化加速发展的关键时期,摒弃传统的城市化模式,走建设可持续发展城市的道路,是湛江这个祖国大陆最南端的海滨城市的必然选择。这种可持续发展的城市发展模式也考验着城市政策制定者的智慧和勇气。基于城市公共政策创新的内容,结合湛江实际,湛江城市可持续发展在政策层面上可采取如下措施。

4.1 制定科学规划,提升城市整体功能

城市规划要处理好局部与整体、近期与远期、需要与可能、经济与社会发展、环境保护等方面的关系,要把城市规划更多的注意力集中在经济建设和社会服务上,不能仅仅专注于具体细节的设计和环境建设上,即从只关心物质环境转变到理性的、综合性的规划;从注重设计手法,转变到注重政策研究[3]。因此,要依法做好湛江的城市规划,必须根据湛江的地理环境,充分考虑经济效益、社会效益和环境效益,立足当前,着眼长远,坚持可持续发展,综合考虑交通需求、土地利用规划、产业发展和布局、家庭收入的增长和分配等各种因素做好湛江市区的功能分区和科学规划,使湛江的城市建设进入一个良性的轨道。

4.2 建立有效的投融资体制,改善公私关系

在现有的财政和投资体制下,地方政府筹措的城市基础设施建设资金难以为继,因此要探讨新的资金筹措模式。借鉴工业化国家的经验,政府可以考虑以下途径:①建立市政开发基金。这种基金是由中央政府募集资金,然后通过转移支付借给各个城市;也可以是由地方政府通过各种渠道募集资金,通过成立市政开发公司来负责提供城市基础设施建设、公共产品和服务[4]。②建立公司伙伴关系。首先是合同外包,在适合外包的项目上,把公共产品和服务的提供权承包出去,就像青岛把街道清洁、固体垃圾处理等公共服务给承包出去那样。③实施LBO/BBO(租赁/购买—建设—经营)、BOT(建设—经营—转交)、BOOT(建设—经营—拥有—转交)、BOO(建设—经营—拥有)、BOLT(建设—经营—承包—转交)融资方式。这些融资方式常常用于那些需要长期和大规模投资的地方如道路、港口、电力、能源以及电信等行业。湛江在吸引战略投资方面也取得了很大的进展,如湛江港的建设就吸引了招商集团的战略投资。这种方式以及其它投融资政策都可以在城市基础设施方面施行,吸引多种资本进入湛江,促进湛江的城市化进程。

4.3 优化产业结构,形成产业集群

在经济全球化和信息化的条件下,各种自然资源禀赋的静态比较优势逐渐减弱,而创造力、管理能力、教育质量和适应能力的动态比较优势越来越重要。因此在新的形势下,产业政策也要转变,不但要支持适合特定部门和特色产业的发展,而且更重要的是加强一般产业发展能力,发展科学和技术、改善人力资源质量、改善产业发展环境和企业运行的竞争框架的“竞争力政策"。

从湛江的实际来看,在城市化的道路上,不仅要扶持大企业、大集团的发展,还要促进中小企业走特色之路,形成产业集群。湛江要充分发挥后发优势,制定“赶超”战略,走跨越式发展之路,就必须加快湛江的优势产业,如临港工业、家电业、农海产品、造纸、纺织等优势产业的发展。可利用交通政策促进产业转移和产业聚集,利用湛江构建以港口为中心的大交通体系和东海岛国家级开发区为契机,加快推进县域经济的发展,形成优势产业集群,利用“珠三角"的产业转移机遇推进布吉(吴川)、金湾(官渡)和顺德(廉江)等产业转移园区建设。此外,还要积极推进城市机构改革,建立健全法制,提高交易效率,使聚集在城市的企业能够实行高度的社会分工,从而培育出成熟的网络组织和产业集群,加快知识创新和技术扩散的速度,提高整个城市地区的竞争力。

4.4 严格环境政策,建设宜居城市

城市要实现可持续发展,政府必须要将环境问题和发展问题作为一个整体来综合考虑,实行严格的环境政策,不能走传统发展的老路。首先是改变传统的消费模式和经济增长模式,推动循环经济的发展。循环经济所遵循的3R原则,即减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再循环(Recycle),不仅适用于工业、农业、商业等生产和消费领域,还可以给城市建设和经营活动带来新的启示,即如何以最小的资源代价发展城市经济,以最小的经济成本保护生态环境。其次是修正度量经济增长的指标,开展绿色GDP核算的实践,树立“绿色政绩观”。当然,建立公平合理的城市管理机制和制度框架,完善公民参与机制,也是实现城市治理必要的制度选择。

湛江地处优越的地理位置,空气质量位列全国城市前列,但其海滨城市的区位决定了在城市化的过程中要更加强调环境保护。要加强生态环境保护和建设,就必须坚持发展循环经济,推进环境治理的制度创新,探索建立污染防治和环境保护的市场机制。深入实施“碧水、蓝天、宁静、洁净、生态和治污保洁”工程。

4.5 构建城市文化,塑造城市形象

城市的文化资源、文化氛围和文化发展水平,在一定程度上体现出城市的竞争力,决定着城市的未来。城市文化竞争力是城市竞争力的基础、核心和关键。构建先进的城市文化,提高城市“软性竞争力",可采取以下措施:①城市形象设计。城市形象是城市的内在品质和文化内涵在外部形态上的直观反映,是该城市有别于其他城市的深刻印象。②培育城市文化特色,树立城市品牌。③发展文化产业,实现文化的大繁荣。要推进文化体制改革,搞好文化资本运营,构建城市文化视觉系统,实现文化产业、产品支撑与驱动。④创新市民文化观念,构建学习型城市。城市是人民的城市,市民的文化观念关系到城市形象和城市精神,而城市文化的构建又离不开市民的文化观念和科学素质的提升。湛江要构建自己的城市文化和城市形象就必须立足于中国大陆最南端的滨海城市的区位,深挖其文化底蕴和文化精髓,如湛江的红土文化、渔文化、港口文化等都有着十分深厚的文化内涵。构造文化产业的产业链条,打造城市文化品牌。同时,湛江城市文化的形成也离不开居民的文化意识的觉醒和文化素质的提高,通过制度创新,构建民众参与的网络治理模式和学习型社会。

5 结语

早在2000多年前,亚里士多德就曾说过:“人们为了活着,聚集于城市;为了活得更好,居留于城市”[5]。现在社会的城市早已成为人类活动的中心,伴随着城市化的进程,人们面临更大的挑战,可持续发展理论的提出为人类更好的利用其家园——城市指明了方向,但是人们对如何做才有利于城市可持续发展却没有一个共同的和明确清晰的认识。湛江城市的可持续发展是一个长期的过程,需要人们不断的努力和探索。可以相信的是,在可持续理论的指引下,通过政府、非政府组织和社会公众共同参与,湛江的城市化一定能够走出自己的特色之路。

参考文献

[1]王新文,管锡展.城市化趋向与我国城市可持续发展的现实选择[J].中国人口.资源与环境,2001,(2)∶49-51.

[2]王立新.中国城市化与可持续发展[J].甘肃农业,2007,(4)∶66-67.

[3]蔡竞.可持续城市化发展研究——中国四川的实证分析[M].北京:科学出版社,2003∶157-163.

[4]成德宁.城市化与经济发展——理论、模式与政策[M].北京:科学出版社,2004∶179-183.

就业的路径选择政策 篇8

李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所做的《政府工作报告》中指出:要“调整经济结构,释放发展潜力,缩小城乡区域结构,深入推进以人为核心的新型城镇化,完成‘三个1亿人’的目标,即实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,并强调到2020年常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%”。在第十二届全国人大第二次会议上李克强总理曾作出同样的报告,标志着中国新型城镇化建设模式的转型,表明农民工市民化进程的推进已经成为我国社会主义初级阶段发展至今的核心议题。

古语曰:“人因宅而立”。住房是居民城市生活的基本保障,是农名工扎根城市必需物质条件的基础,是农民工市民化进程顺利推进的关键。习近平总书记在中共中央政治局会议中指出:要“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革,扩大有效需求,加快农民工市民化”。然而,长期以来农民工城市住房保障问题得不到足够的重视,迫使农民工不得不在城市中奉献完自己的青春后再回农村生活。而且由于农民工自身素质不高、城市公共服务和保障体系的排斥,使农民工在城市的住房得不到保障,国家统计局数据显示,有较强进城欲望的农民工数量高达2.5亿,但在务工地自购房的农民工仅为1%,可见住房保障不足是农民工市民化过程中最大的拦路虎。因此,本文拟通过分析农民工在城市购房的困境,并提出破解困境的路径,为解决农民工城市住房问题提供理论基础,为农民工市民化进程的推进、新型城镇化的建设提出政策建议。

2 农民工市民化过程中的购房困境

2.1 农民工城市购房的内生性困境

2.1.1 农民工群体素质偏低

在知识大爆炸的信息时代,人力资本理论认为对个人物质财富与社会经济增长产生较大影响的因素是人的知识、技能、劳动经验和体力。而农民工人力资本的获得主要有两种路径:一是接受学校良好的教育,二是职业技能培训或实践中学习等非正规教育。但现在整体看来农民工进城前受教育程度普遍偏低,并且缺乏职业技能培训与实践经验,导致该群体个人素质偏低。然而,个人素质的高低直接决定了其工作性质,农民工受教育程度越高,其所能从事的职业范围越广,获得相对稳定职业的机会越大,经济收入也越高,并且是否接受过职业培训与实践经验的丰富程度也会直接影响其就业空间的大小。目前农民工在城市中大多从事建筑、餐饮等流动性大、稳定性差的工作,再加之社会关系与社会地位的差距导致农民工在城市中无法获得稳定高薪的工作,使其城市住房购买力不足无法定居城市。根据国务院农民工工作领导小组办公室2015年2月份发布的数据显示,农民工平均月收入为2864元,全国商品房平均房价为6500元/平方米,又由于农民工在大部分城市被排除在住房保障体系之外,他们无法购买或租住保障性住房。可以说目前农民工在城市的住房问题已经成为阻碍其定居城市的主要因素,不仅影响农民工市民化进程的推进,而且直接妨碍我国新型城镇化的建设与社会的和谐。

2.1.2 农民工定居城市心理障碍难跨越

中国传统农民对土地依赖情节严重,始终将它作为养老的资本,不愿轻易放弃土地的承包经营权,落叶归根是他们认为的最终归宿。随着时间的推移,青年农民工逐渐替代了老一辈农民工,相比之下他们拥有比父辈们较弱的乡土意识,但是与市民迥异的生活、工作习惯,使他们在城市中受到程度不一的歧视,并且城市农民工社会保障体系的不完善和社会公共服务的缺失降低了其在城市生活的满意度。尽管政府大力提倡人人平等,但农民工在城市受歧视的现象屡禁不止,随处可见的“农民工禁止入内”的标语不仅降低了其在城市生活的满意度,而且加强了他们的返乡意愿。据江西省调查,至2015年末,在江西省务工的外省和本省农民工共有351.3万人,但仅有0.7%的农民工在城市购房。可以说,随着时代的进步,城市社会不仅没有加强对农民工的包容度,反而加深了农民工对城市的畏惧,导致农民工难以克服定居城市的心理障碍,减少了农民工市民化主体的基数,阻碍了我国推进新型城镇化的步伐。

2.2 农民工城市购房的外生性困境

2.2.1 制度体系路径依赖严重

经济学家道格拉斯·诺斯用路径依赖理论解释了经济制度的演变,他认为“路径依赖”类似于物理学中的惯性,事物一旦进入某一路径,就可能对这种路径产生依赖,我国传统的土地制度与户籍制度存在严重的路径依赖。农村土地制度拥有明显的二元性,即土地所有权和使用权的分离,并且农村土地产权主体模糊,农民工进城后宅基地和农地不能随意流转,导致其不能通过抵押或转让的形式将农村财产变现,一方面无法解除其后顾之忧,另一方面弱化了农民工的住房购买力。此外,自建国以来我国推行二元户籍制度,该制度赋予农民与市民严格的界线,与社会保障制度、住房制度、就业制度紧密相连,农户只有通过严格的选拔转为城市户口才能享受与之相关的社会服务,充分体现了城乡不平等观念,导致城乡差距越来越大。虽然近年来我国先后实行了农村土地制度和户籍制度的改革政策,但是由于传统制度改革涉及面广而复杂,相关配套措施实施难度大,并且各省市改革力度与措施不尽相同,所以目前就整体情况而言,土地制度仍是农民工市民化的主要阻力,户籍制度仍是农民工进城的高门槛。

2.2.2 住房需求与供给区域发展不平衡

改革开放以来,我国实行“东部先发展”的经济策略,导致我国东中西部区域城市经济与发展极度不平衡。北京、上海、广州等一二线经济发展迅猛的城市大多分布在东部,这些城市房地产市场火爆,吸引越来越多的农民工涌入东部地区,然而他们却因为高房价只能住在拥挤的棚户区;形成鲜明对比的是在中西部三四线城市,空置住房面积高达全国待售住宅面积的80%,这些区域经济发展缓慢,住房需求较少。据调查,我国待售住宅面积约7.19亿平方米,但仍有2.7亿农民工在城市居无定所,形成了住房需求与供给区域不平衡的局面。又由于各个城市发展速度与经济实力不均衡、产业结构不同,导致各城市对周边地区的辐射效应存在巨大差别。虽然近年来国家相继实行“西部大开发”“中部崛起”“东北振兴”等战略计划,但长久以来东中西部各城市之间形成的巨大差异难以在短时间内消除,因此城镇区域发展不平衡造成的住房供给与需求之间的错位是阻碍农民工进城定居的另一因素,也是农民工市民化进程推进的主要阻力。

3 农民工市民化中购房困境的破解路径

3.1 建立农民工专属教育体系

在农民工进城务工的过程中,无论是其所受的正规式教育或是非正规式教育(职业培训)直接决定了其在城市的求职空间和经济收入,而农民工在城市的经济条件和职业性质与其城市购房紧密相关:农民工在城市收入越高,住房购买力越强;在城市职业性质越正规代表其不仅能够有足够的保障申请住房商业贷款,还可以保证其可以通过优惠的住房公积金贷款购房。建立农民工专属教育体系,一方面包括传统正规式体系保证农民工及其下一代的受教育程度较高,另一方面包括非正规的职业培训保证其在求职过程中拥有更广泛的选择权利。关于农民工及其下一代的教育体系,为保证城乡教育公平,首先要加大对农村教育的财力及政策支持,不仅解决农民工进城务工前教育程度普遍较低的问题,而且也使留守子女的教育得到保障,其次要增加城市中随农民工父母进城的子女教育投资,秉着“先小孩后全家”的态度保证农民工家庭在城市的生活、工作舒适度。关于农民工职业培训,同样一方面要加强农村社区职业培训中心的建设,保质保量地完成农民工农村职业培训;另一方面要建立城市农民工职业培训中心,比如可以通过社区活动的形式完成职业培训,也可以建立网络信息平台定时更新职业培训视频。总之,农民工专属教育体系的建设不仅有利于提升其住房购买力、保障其工作稳定性,而且可以解决其子女教育问题,为农民工购房定居城市提供充足动力,为建立新型城镇化奠定基础。

3.2 消除农民工进城的制度壁垒

传统城乡二元户籍体制和土地制度是我国城乡差距加大的重要根源,在农民工市民化过程中户籍制度越来越成为其定居城市的直接阻力,土地制度也越来越成为其进城的间接障碍。例如,城市购房都要以城市户籍相关“资质”为凭证,农民工即使拥有足够购买力也不能在城市购房定居。虽然近年来一些城市开始放宽城市的落户限制,但是基于财政压力,地方政府在制定落户政策时都规定了较高的标准,依旧维护城市落户高门槛。国务院总理李克强3月5日作政府工作报告时表示,深化户籍制度改革,放宽城镇落户条件,建立健全“人地钱”挂钩政策,消除农民工入市制度壁垒。户籍制度改革的重点是分离户籍和社会保障等公共服务的挂钩,督促农民工居住证制度及相关公共服务制度的建立,保证农民工在城市福利分配的平等,倒逼城市社会管理体制改革,为有较强意愿定居城市的农民工提供购房优惠条件。另外,深化土地制度改革的重点是加快推进安徽等地宅基地和农地退出补偿机制的试点工作,改变土地制度二元化格局,明晰农村土地产权建立农村土地承包权抵押政策,疏通农地流转渠道,规范土地流转市场,稳妥推进农村“人地钱”挂钩政策的实施。从制度入手,打破农民工入市门槛,实现农民工入市“进的来”“住得下”“活得好”,推进新型城镇化建设进程。

3.3 完善覆盖农民工的公共服务体系

目前我国“半城镇化”现象突出,农民工“进的来”,却很难“活下去”,因为农民工市民化最核心的是与户籍制度紧密相关的社会公共服务体系,而不是简单的一纸户籍。因此,根据农民工定居城市的条件和需要,结合城市发展程度,完善包括医疗社会保险、养老社会保险和工伤保险等在内的社会公共服务体系,以提升农民工在城市居住和生活的满意度,实现农民工“真正市民化”。首先,实行全国统一的社会保障费率缴纳标准,由中央调度、管理和监督社保基金的收入与支出,又由于农民工尴尬的双重身份,不能按简单的市民或农民的社会保障方式进行管理,所以建立专门的社会保障服务机构负责农民工的养老、医疗、工伤保险。其次,加强农民工城市公共资源的信息化管理与建设。东莞市人大代表曾香桂在2016年人代会上提议在城市以楼盘为单位进行虚拟社区管理,由政府主导以农民工职业规划和人生规划为主题进行就业等社会资源信息平台建设,为农民工在供大于求的人才市场中增加竞争优势。但是据东莞市寮步良平社区调查结果显示,农民工几乎不参与“社区”事务管理,这意味着农民工的诉求不能在该社区内得到及时的满足,因此在虚拟社区信息化管理过程中必须要突出政府监管和主导作用,保证农民工城市社会资源共享信息平台的实用性和有效性。

3.4 大力推进社会结构改革

改革开放以来,由于产业结构和经济结构的差异化导致我国中东西部城市化发展差距越来越大,住房区域供给与需求不平衡的现象也越来越突出,为此在深度挖掘国内住房需求的同时,要加快供给侧改革,提高供给质量和效率。在李克强总理两会工作报告总结中,表示要大力推进结构性改革,增加住房等公共产品和公共服务的有效供给,使供给和需求协同促进经济发展。因此,在供给方面要加快棚户区改造,打通农民工城市保障性住房的供给渠道,效仿安徽等地采用财政补贴等形式将农民工作为房地产去库存的着力点,该项政策不仅为农民工城市购房提供便利条件,而且十分有利于消化房产库存稳定房产市场。另外,在需求方面,推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”,深入实施区域发展总体战略,在基础设施、产业布局等方面做出一系列有效措施促进中西部地区城市发展,提高中西部城市吸引力,增加该区域住房需求量。为进一步打破住房区域供给与需求不平衡,建立卫星城合理规划城市带。借鉴国外东京、纽约等城市,减小中心城市资源压力,实行以点带面的经济手段,拓宽经济中心和行政中心等大城市周边城市的发展渠道,增加卫星城就业机会,扩大经济辐射面以带动周边中小城市的发展,刺激农民工进入中小城市务工,增强特大城市周边三四线城市吸引力。总体来说,乘着供给侧改革的“便车”,要“又好又快”地打破农民工住房需求与供给的区域不平衡,为其进城定居提供便利,推进新市民化进程。

4 农民工市民化进程中的政策选择

农民工市民化是一项系统工程,需要政府加强自身管理,重点发挥其引导、控制、推动作用,因此政府出台相关政策需要考虑各方面综合因素,确保政策的有效性、合理性和可行性。通过以上农民工市民化进程中的困境和路径分析,笔者认为政府需要从以下几个方面扮演好自己在其中的角色,如图1所示。但在此过程中不但要有效引导有不同进城意愿的农民工融入城市,还要推动城市的发展为其市民化构建良好环境,此外,政府还需要明晰中央、地方与市场之间的责权利,并保证农民工融入城市的途径畅通。

4.1 正确引导农民工入市:细分市民化主体

由于个人资本和社会资本集聚不同,农民工群体自身具有差异性,中国社会科学院副院长李培林将农民工按照其职业性质和经济实力分为准市民农民工、自我雇佣农民工、打工为生农民工等子群体,这些子群体拥有不同程度的进城意愿和住房购买力,因此需要细分农民工群体。不同子群体虽同属农民工群体,但要准确有效的引导农民工入市,需要针对不同子群体“对症下药”。针对市民化意愿和经济能力较强的农民工,应主要采用购房补助的策略,即通过住房补贴、允许其购买经济适用房、异地住房公积金缴存等政策补足其购房经济能力使农民工定居城市完成市民化。针对市民化意愿较强但经济能力较弱的农民工,应主要采用住房租售相结合的策略,即通过将农民工纳入城市廉租房、公租房体系的方式引导其市民化。针对市民化意愿和经济能力都较弱的农民工,应主要通过企业集体宿舍和社会化租房的方式鼓励农民工向城市发展,增强他们城市居住满意度和市民化意愿。就具有不同意识形态的农民工而言,对其城市购房应采取的原则是:有的放矢地对农民工不同子群体采取针对性措施,瞄准市民化优先群体,高效引导农民工入市。

4.2 构建市民化良好环境:城市规划管理政策

全国各地经济和城市化发展水平不同,城市产业规划、区域规划和规模控制也千差万别,所以在农民工市民化过程中要因城施策,充分考虑各区域城市的“个性”,推动城市管理优化。首先,中西部中小城市要采取战略性措施吸引农民工定居中小城。合理引导农民工明白大城市的落户门槛高,生活成本高,购买力相对较弱,在大城市市民化的几率较小,强调在中小城市房价较低,农民工的住房购买力和持续发展力较强。着力推动以中小城市为主要承载者、二线城市为候补、一线城市有限的农民工市民化战略,循序渐进、分阶段、分步骤地推动市民化。其次,针对城市规划管理制定不同产业规划和区域规划政策,控制城市规模,在城市低收入家庭有保障的情况下,深度挖掘各城市可市民化空间,在财力和制度上支持农民工定居城市。最后,完善城市管理法律法规体系,为农民工城市维权提供保障。由于农民工城市就业大多是非正规就业,拖欠农民工工资、农民工劳动争议常处弱势地位等现象频现,因此要尽快建立农民工平等就业服务机制,完善劳动争议办法,优化城市管理法律体系,为市民化良好环境的构建提供体系支撑。通过改革完善城市规划管理的各方面,优化农民工市民化城市环境,鼓励农民工定居城市。

4.3 明晰政府与市场界线:推进服务型政府转型

在推动农民工市民化的过程中,政府引导农民工入市,推动城市发展,然而要想高效、有序地完成市民化,明晰中央政府、地方政府和市场之间的准确边界,确定三者的合理角色,实现其三者之间的良性互动,推进服务型政府的转型。首先,明确中央政府和地方政府之间的权责利关系。目前中央政府出台各种利好农民工市民化政策,需要地方财政支持,难以让地方采取实际性措施。虽然许多试点城市在农民工住房问题上相继出台了一些优惠政策,但是由于成本巨大,对于解决几亿农民工的城市住房问题只是象征性的示范,而且并没有明确建立监管政策落实的职责部门,可见中央政府与地方政府之间的关系并没有有效地解决农民工城市住房问题,因此,明确中央政府和地方政府之间的权责利,中央政府应制定农民工市民化财政支持政策,改革地方政府融资体系,减轻地方政府的财政压力。其次,明确政府与市场之间的角色定位。在农民工市民化过程中,扮演主导角色的政府存在“坐、等、靠”消极思维,不能及时落实有关政策,而市场中公共资源要合理分配,充分发挥市场无形之手的调节作用,减少政府的干预,弱化城乡差距带来的不利影响。因此,在推动服务型政府逐渐转型的情况下,保证中央政府和地方政府财政支持力度,全方位引导公共资源推进农民工市民化。

4.4 保证市民化途径畅通:建设农民工信息网络平台

在农民工融入城市的过程中,由于农民工在城市获取就业和公共服务资源信息的渠道狭窄,由此产生的一个重要事实是农民工无法快速获取城市近况,也无法享受平价的公共资源,因此建立农民工信息网络平台是推进农民工市民化进程的重要工作。对于人力资本集聚较低的农民工不仅可以通过该网络平台提升职业素养,还可以在该平台获取城市最新就业信息和服务信息,间接增加农民工城市住房支付能力。对于社会资本集聚较弱的农民工不仅可以通过网络信息平台的维护与监督相关部门获得工作机会,还可以在城市交流网络“社区”提出问题,政府也会加大网络平台“巡逻”力度使其得到及时回复,并且若该平台由经过培训的农民工进行管理和维护,不仅会强化该平台信息的可信度,还会直接增加城市就业容量,间接促进农民工城市就业转型。不仅如此,若农民工在城市的生活、工作情况可以得到信息化管理,城市的公共环境不仅会得到极大改善,也会倒逼社会结构改革,保证农民工定居城市的途径畅通无阻,推进其市民化进程。

5 总结

就业的路径选择政策 篇9

一、中国私营企业产权制度变迁的路径分析

建国以来, 我国私营经济的发展呈现出与政策变化的高度相关性。但在不同时期, 在中央政府、地方政府与私营企业之间进行的博弈中, 其主动方和被动方的角色不断变换;而在政府有关我国私营经济政策的调整与变化中, 我们看到的是中国私营经济发展所经历的四个主要阶段以及与之相对应的制度变迁及其产权特征。

(一) 第一阶段:建国初至党的十一届三中全会前 (1949～1978年) 。

在1949～1952年的国民经济恢复时期, 我国实施了“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的基本经济政策, 允许以私营经济为代表的非公有制经济在国营经济的领导下与其他经济成分分工合作、各得其所, 从而推动了我国国民经济的全面恢复和发展。但随后便提出了“一化三改”的过渡时期的总路线, 即在一个相当长的时间内, 逐步实现国家的社会主义工业化, 并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造, 开始了以消灭非公有制经济为目标的社会主义改造, 至1956年底完成, 此时城乡个体工商业者已下降至16万户。从1957年始, 对非公有制经济采取了更加严厉的经济政策, 对三大改造后剩下的私营工商户采取组织入社、加征税收等方式, 使非公有制经济成分进一步下降。至1961年, 偏激的政策加上自然灾害, 使当时的国民经济遭到沉重打击, 这迫使政府采取了“调整、巩固、充实、提高”的较为温和的政策, 并调整了私营经济政策, 在小范围内允许个体、私营经济成分的存在;但在接下来的“文革”期间, 又再次将私营经济当作“资本主义的尾巴”来割, 至文化大革命结束, 全国城镇个体工商户已萎缩到了14万户, 私营企业为零。经过改造, 中国只剩下全民所有制和集体所有制两种公有制成分, 从而表现为单一的公有制结构。

(二) 第二阶段:党的十一届三中全会至邓小平南巡前 (1978～1991年) 。

70年代中后期, 尽管当时国家在个体、私营经济发展的政策上并未做出实质性的调整, 但民间私营经济却早已是暗流涌动, 尤其是在有着经商传统的东南沿海地区的人们, 更是如此。浙江温州的家庭小作坊, 福建石狮的小商品贸易, 珠江三角洲的加工业, 很快便形成一定的规模。而当时广东南海民间的小五金、小化工、小塑料、小纺织、小冶炼、小加工, 被形容为像野草一般满世界疯长。可以说, 来自于民间或者说地下的个体私营经济实际上是先于国家相关政策的出台而存在和发展的。

1978年, 党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策, 并提出“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充, 任何人不得乱加干涉”。第二年, 中央批准广东、福建在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”, 并决定在深圳、珠海、厦门试办经济特区。这样, 我国的东南沿海就成为全国最早实行对外开放的地区, 也成为私营经济发展最为活跃的地区。1981年, 中共十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“社会主义生产关系的变革和完善必须适应生产力的状况, 有利于生产力的发展, 一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”。1982年, 党的十二大报告进一步指出:“社会主义国营经济在整个国民经济中居于主导地位, 由于我国生产力发展水平总的说来还比较低, 又很不平衡, 因此, 在很长时期内需要多种经济形式的同时并存”, “在农村和城市, 都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内适当发展, 作为公有制经济必要的、有益的补充”。1984年, 中共十二届三中全会上通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出:“我国现在的个体经济是和社会主义公有制相联系的, 不同于和资本主义私有制相联系的个体经济, 它对于发展社会生产、方便人民生活、扩大劳动就业有着不可替代的作用, 是社会主义经济必要的有益的补充, 是从属于社会主义经济的, 应给予法律保护”。

这段时期, 政府对非公有制经济的发展是持谨慎鼓励的态度, 但在关于个体经济与私营经济的提法上, 有很严格的区分, 只提要鼓励个体经济的发展。直到1987年, 中共十三大报告中明确指出:“私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成份, 但在社会主义条件下, 它必然同占优势的公有制经济相联系”, “私营经济一定程度的发展, 有利于促进生产, 活跃市场, 扩大就业, 更好的满足人民多方面的生活需求, 是公有制经济的必要的和有益的补充。必须尽快制订有关私营经济的政策和法律, 保护它们的合法利益, 加强对它们的引导、监督和管理”。1988年, 在七届全国人大第一次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展, 私营经济是社会主义公有制经济的补充。”这是我国改革开放以来, 关于“私营经济”的提法第一次出现在国家的根本大法中, 它为私营经济的存在和发展提供了根本的法律保证。总体来看, 这个时期政府对私营经济是持一种谨慎肯定的态度, 实行的是“三不”原则, 即不提倡、不宣传、不抵制。其产生的背景恐怕并非是为了重建私有产权制度, 但这场改革“无意”中为私营经济的重新产生、发展提供了历史机遇。

(三) 第三阶段:邓小平南巡到全国人大九届二次会议通过的宪法修正案 (1992年～1999年) 。

1992年初, 邓小平前往南方视察, 发表了一系列如何搞好中国式社会主义市场经济的讲话, 着重指出:判断姓“资”还是姓“社”的标准, 应该看是否有利于发展社会主义的生产力, 是否有利于增强社会主义国家的综合国力, 是否有利于提高人民的生活水平。这一著名判断标准, 为我国所有制改革扫除了理论上的障碍。同年召开的中共十四大, 确立了市场经济的目标模式, 并指出:“在所有制结构上, 以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体, 个体经济、私营经济、外资经济为补充, 多种经济成份长期共同发展”。受此鼓舞, 各地私营经济再掀热潮, 纷纷加快了发展的步伐, 到1993年末, 私营企业增加至23.8万户。1997年召开的中共“十五大”, 第一次把“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确定为我国社会主义初级阶段的基本经济制度, 明确指出:“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”, 并提出了混合所有制的概念, 使我国非公有制实现形式突破了个体、私营、外资所有制经济的范围。1999年, 九届全国人大二次会议通过的“宪法修正案”, 第一次将“个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”写入了宪法, 正式将私营经济融入到了社会主义市场经济大家庭中。这一时期, 随着财政体制的改革, 地方财政已经与地方经济尤其私营经济联系在一起, 同时也越来越依赖私营经济的发展来提升当地的工业化水平。因而, 地方政府对推动私营经济发展有很大的积极性。

(四) 第四阶段:本世纪初至今 (2000年～) 。

上世纪末通过的“宪法修正案”, 明确了完善保护私有财产法律制度的要求;2001年, 在庆祝中国共产党成立八十周年大会上, 江泽民发表讲话, 明确指出:“广大私营企业主与工人、农民、知识分子、干部和解放军指战员团结在一起, 他们也是有中国特色社会主义事业的建设者。”这是中共历史上第一次对社会主义初级阶段私营企业主的社会地位作出的最高评价。2002年, 中共十六大明确提出“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。2003年, 十六届三中全会则进一步提出, 大力发展和积极引导非公有制经济, 要消除体制性障碍, 放宽市场准入, 允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基本设施、公用事业及其他行业和领域, 而且在对外贸易等方面与其他企业享受同等的待遇。2005年, 国务院颁发了“关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见” (俗称“非公经济36条”) , 这是新中国成立以来第一次以中央政府的名义发布的支持、鼓励和引导非公有制经济发展的政策性文件, 它不仅是中央政府为非公有制经济的快速发展清除政策上的路障, 同时也是对改革开放以来非公有制经济所取得的巨大成绩的肯定。总体看, 这一阶段是我国私营经济发展的黄金时期, 政府的制度供给表现为, 将私营经济视为与公有制经济等其他经济成分共同发展、平等竞争的一种经济形式, 从而成为“社会主义基本经济制度的重要组成部分”。截至2004年底, 我国私营企业数已达198.2万家, 与2001年相比, 私营企业数量增幅高达49.7%。总之, 这一时期中央政权的控制力度在减弱, 控制范围在缩小, 地方政府的力量在不断增强, 私营企业对政府具有了更多的自主性。

透过对我国私营经济发展历程的四个阶段的分析, 我们可以较为清晰的看到:在第一个阶段, 由于我国实行的是完全的计划经济, 所有的资源均由政府来配置, 这个时期的制度变迁都是由政府部门制定相应政策和规则采取行政的手段来实施的, 它们的变迁完全是由政府主动和强制供给的, 属于政府强制推动型演进;在第二个阶段的初期, 我国的个体及私营经济实际上已先于政府政策兴起来了, 而政府的制度供给从某种意义上说只是对这种需求的一个回应, 而地方政府在推动我国私营经济的发展中起了很重要的促进作用;第三个阶段特别是第四个阶段, 推动私营企业发展和产权制度变迁的影响因素已开始发生很大变化, 私营企业的制度变迁尤其是产权制度变迁正沿着一条由民众和地方政府率先推进、中央政府随后回应的崭新发展模式向前推进。

二、中国私营企业产权制度变迁的政策选择

实际上, 一定时期内, 依靠政府的介入是可以快速推动私营经济的发展的, 但由于政府的发展目标与市场中各经济主体的目标经常呈现出不一致性, 我们认为, 单纯依赖中央和地方各级政府来实施的强制性制度变迁容易制约市场效率的提高。所以, 我们必须进一步约束政府行为, 使行政机制尽可能少地干预市场中的经济行为, 以最大限度地发挥市场这只“看不见的手”的调节功能。具体分析, 当前我们应着重从以下几个方面寻求改革:

(一) 合理配置股权, 优化私营企业产权结构。由于目前我国的私营企业, 或处在不同的成长、发展阶段, 或处在不同的行业和地域, 因此对我国私营企业的产权制度创新的路径选择应按照“多轮驱动、多轨并进”的原则实施。其实, 综观世界各国企业制度的发展史, 企业产权结构并不必然与企业的发展状况以及企业的竞争力呈现出高度的正相关。我们认为, 私营企业到底采取什么样的产权结构, 主要还是看其经营规模的大小:对于经营规模较小的企业, 一般应采取由所有者直接管理企业的个人业主制企业形式, 待发展到一定规模, 再考虑走向家族式独资企业;对于有了一定规模的企业, 应依托其相应的行业特点, 使其逐步过渡到以同一品牌或以产品链为纽带的新型股份制或股份合作制, 并以此吸纳一部分投资者, 此时, 企业内部会出现管理层级和经理人员, 但大部分股东和决策权还是由业主及其家族控制;对于规模较大、其产品拥有良好知名度的企业, 应考虑先由私人公司逐步过渡到其家族直接或间接控股的公众公司, 直至最终过渡到透明度高、规范性强的上市公司, 此时, 公司所有权与管理权发生明显分离, 企业的经营管理由专门的经理人员负责, 其家族只持有公司的部分股权。

(二) 进一步完善公司治理结构。公司治理结构并没有固定的模式, 一个有效的公司治理结构应该是与其自身的产权结构特性相一致的, 而且它需要随着经济的发展而不断演进。但从世界各国公司发展的实践看, 较为完善的公司治理结构应具备以下共同特征: (1) 公平性。主要指平等对待所有股东, 如果他们的利益受到损害, 他们应有机会得到有效补偿, 同时, 公司治理结构的框架应确认公司各利益相关者 (债权人、雇员、供应商、客户) 的合法权利。 (2) 问责机制和责任。它主要包括明确董事会的职责, 强化董事的诚信与勤勉义务, 确保董事会对经理层的有效监督以及建立健全绩效评价与激励约束机制。 (3) 透明化。它主要是指建立起统一而透明的信息披露制度, 这种信息披露既包含对公司内部相关人员的信息披露, 也包含对社会公众的信息披露。此外, 要加强对董事会的监督、加大独立董事的作用, 加快对独立董事制度的创新, 通过出台独立董事任职资格制度探索独立董事职业化道路。另一方面要加强公司治理结构的外部激励与约束机制, 包括公司控制权市场的兼并与接管机制, 注重产品市场、证券市场、经理市场的建立。

(三) 放松政府管制, 推进政治体制改革。尽管近年来, 我国政府在缩小计划体制的覆盖范围、引入市场竞争因素等方面下了很大的力气, 也进一步放松了其在经济、政治以及其他领域的管制, 从而使得各种不同成分的经济都得到了较快发展, 但我们同时也看到, 对正常的市场经济行为的行政干预仍然无处不在。为了早日实现我国私营企业产权制度的路径回归, 我们需要正确处理好以下几个关系: (1) 中央政府与地方政府的关系。应在统一完整的国内市场体系的前提下, 结合各地具体情况, 采用灵活多样的地方制度。治理大国的一个重要原则是多样性的原则。该原则要求, 中央政府不得随意对地方政府的活动进行干预, 不得任意对地方政府独享的权力进行限制与改变, 以保证政府权力在纵向上分权及制衡, 以权力制约权力。 (2) 政府与企业的关系。继续推进政企分开, 要把政府直接管理企业的方式转变为间接管理的方式, 实现政府的资产所有者职能与社会管理者职能的分离, 切实防止各级政府管理职能上的“越位”。当前的重点是要重新确定基础产业管理体制形式, 相应设立各个基础产业的专门的行业监管机构, 否则, 政企不分的问题仍会存在。 (3) 政府与社会的关系。首先, 政府在促进社会发展以及建立和谐社会方面, 应当承担起主导的责任, 目前, 政府需要把工作着重点转移到不能完全依靠市场来调节的提供公共产品和公共服务的领域。其次, 政府应促进中介组织及行会的建设。社会中介组织及行会是社会利益关系日趋多元化和复杂化的客观产物, 其发展本身将会在政府和市场之间起到联结纽带和桥梁的作用, 目前, 应该从机构形式和组织制度上, 彻底摆脱中介机构及行会与政府部门的从属关系, 割断其与政府和企事业单位的“脐带”, 实现真正的脱钩。

参考文献

[1].道格拉斯.诺思.经济史中的结构与变迁 (中译本) [M].上海:上海三联书店, 1991

[2].科斯, 阿尔钦, 诺斯等.财产权利与制度变迁[M].上海:三联书店, 1991

[3].胡鞍钢.正确认识和处理市场经济转型中中央与地方关系[M].北京:经济科学出版社, 1996

就业的路径选择政策 篇10

关键词：公共政策；公民参与；困境；优化路径

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0046-03

在当代社会发展过程中，公民参与国家公共政策的商定与出台，已经发展成为衡量一个国家民主发展程度的重要指标。公民参与公共政策的过程是公民个人与政策体系的互动，是政治民主的一个表现。

20世纪60年代末到70年代中期，公民参与在很多美国联邦政府项目运作中迅速展开，随着它的持续发展，当代民主国家已经普遍认同了公民参与的重要性。20世纪80年代，受新公共管理理念的影响，西方国家普遍认识到了公民参与的重要意义，随之开展了影响深远的政府再造运动，鼓励公民努力投身到地区事务的管理，这些因素在很大程度上有利于提高公民的参与意识以及自主组织能力。到了20世纪90年代，治理理论已经发展成为西方国家进行改革的一个重要政府理念和价值追求。治理是一种联合行动，是为了整合各方存在理念，协调各方利益冲突或差异的持续过程，是一系列相关机构，包括私人的和公共的，对其所涉及的共同事务进行管理的全部方式的总和[1]。在管理公共事务的过程中，如果参与主体过于单一，势必会造成治理能力的低下甚至缺失，在这种情况下，治理与善治理论所提倡的政府与公民共同管理公共事务、分享公共权力的理论，有利于从根源上解决这个问题。

一、公民参与的内涵

公民参与，是指公民组织或公民个体依法行使投票选举权力，选出能够履行重要职责的政治代言人，充当政府的合作伙伴，间接参与公共事务的管理和公共政策的制定、执行与评估，共同提供公共服务和产品，并对政府行为实行合法监督的活动。当代政府处在各种政治、经济、社会问题的数量与复杂度不断扩增的多元环境之中，“政府失败”和公共事务的反复性说明了政府本身无法独立完成提供多元化、高品质公共产品和服务的任务，这种情况的持续会大幅度降低公民对政府及其执政方式的认可度，在极端情况下，政府执政的合法性基础会受到动摇和质疑。

为了实现经济市场化、政治民主化和社会信息化，必须在政府政策的制定过程中充分重视公民参与的重要价值。公民参与的价值意义表现在：有利于弥补和改善政府失灵，提高政策制定质量。有利于公共政策体系合法性的实现及公民参与政治生活主动性的增强。有利于提高政策制定的民主性和科学性。

二、公民参与的困境分析

随着公民参与理论在世界范围内的广泛接受和传播，我国相关理论也逐渐兴起和发展，在这个过程中，一些问题也逐渐显现。当前形势下，公民参与存在着一系列限制性因素，这些因素被学者们大致分类为三个方面，即政策制定者的限制、公民自身条件的限制以及政策设计本身的限制[2]。据此，公民参与的限制性因素即困境可以概括为以下几个方面：

（一）公民参与意识淡薄

现阶段，我国大多数公民对政治问题缺乏最基本的参与意识，参加公共事务管理的动力与积极性更是严重不足，出现这种问题的原因总结如下：一方面，在市场经济影响下，我国公民大都以经济学概念中的“理性人”自居，公民是否进行政治参与以及参与的程度完全取决于能够得到的利益，公民参与和自我利益之间存在难以消除的关联性[3]。公民参与的精力、金钱与时间等成本如果大于其收益，公民的积极性就会大打折扣。另一方面，受“搭便车”观念的影响，我国相当一部分公民企图坐享其成，这在很大程度上会降低公民参与的动力，人们对政治参与活动普遍持着消极等待的心理，而不是积极主动地进行参与。最后，我国历经数千年封建文化的发展，传统政治文化的影响根深蒂固，我国公民思想深受此影响，公民政治观念淡薄甚至缺失，绝大多数公民对政治行为冷漠视之。艾森斯塔特指出：“中国皇帝的合法性，要求他关怀他的臣民并使之处于监管之下；但是政权的意识形态取向，却几乎没有在民众之中造成多少积极而长久的政治参与。”[4]

（二）行政主体作为“经济人”的困境

事实上，行政主体具备着双重身份，它既代表着社会公共利益，以维护社会的正义和公平为职责，同时又难以克服人类本身的欲望，最大程度地努力追求个人利益的实现。毋庸置疑，“公民个人”身份就意味着获得个人利益，“公务员”身份就代表着实现公共利益，行政主体这双重角色的身份就决定了个人利益和公共利益追逐的巨大矛盾，这就形成了一种现实中主体的人格化与理想中组织的非人格化之间的矛盾。依据公共选择理论，行政主体作为理性的、自利的效用最大化者，往往会在履行自身所具备的政策执行权和政策制定权时，最大限度地攫取公共利益。然而，行政主体一味追求自身利益的行为，必然会严重降低行政主体在公民心目中的形象，损害公民参与政策制定的积极性，参加社会公共管理活动的兴趣也会大打折扣，甚至会垄断政策制定过程，形成公民参与的巨大障碍。

（三）公民参与机制不完善

对公民的参与行为存在决定性影响的因素是其所对应的参与机制。我国学者胡伟教授恰当地运用伊斯顿的政治系统分析方法，在其代表作《政府过程》一书中，他认为精英决策是当代中国公共决策最具代表性的特点，精英决策的典型特征：（1）精英内部输入；（2）决策无序性和有序性并存；（3）决策过程中内部精英政治折中[5]。

在党和政府的积极推动和领导下，我国公共政策机制的建设取得飞跃性发展，但是仍然存在一部分需要改进之处，具体表现在：首先，我国独特的政府结构造成决策程序上的无序性。公共政策的决策权掌握在一部分高层领导手里，社会公众影响力很小，国家公共政策的制定权基本为这些社会精英所垄断；其次，综合我国整体社会力量对国家公共政策的影响，能够发现其“内输入”的集中特点，换句话说，就是决策过程的利益要求是由权力精英根据自身特点和自身利益进行的输入。这一决策模式的特点是，社会力量对决策的影响力很是微弱，而权力精英则在整个过程中起着主导性作用。如此，在决策过程中，公共政策过程就基本缺失了社会互动环节，权力精英特别是重要领导人的长官意志、价值观念和行为方式就会影响到公共政策的制定，从而使决策过程的态势显得更为错综复杂。

（四）公民参与的制度化缺失

公民的利益表达需求与政府对公民参与的制度化规定之间存在着很大矛盾。在当前形势下，参加信访、听证和投票选举等是公民参与的主要形式，这离标准化、组织化、程序化的要求还存在很大差距。标准化即要求将公民参与按照标准化的要求进行确定，并以法律的形式将公民参与的各种具体细节确定下来。组织化是指在公民参与过程中，尽可能保证消除公民个人表达方式的不良影响，而是通过社会团体（利益集团）表达利益诉求。当然，这样做的目的，并不是为了排斥公民的个人参与。在利益博弈中，组织参与比个人参与具备更高的的效率，也更能形成有效的利益聚合机制。程序化能够保证公民参与不至于成为一种无关紧要的随意性较大的安排，而是作为政策过程中一个不可或缺的环节。公民参与的制度化缺失，会导致公民与政府之间的关系带有很大的主观性和随意性，使得公民参与政策决定的愿望难以实现，或者即使能够参与，其影响力也会大打折扣，这样就会大大降低社会资本的投资效益。

三、公民参与的优化路径选择

公民参与公共政策实践所遇到的困境，不仅会阻碍我国公民参与的发展道路，还会影响到我国政治民主化的进程，因此，我国政府必须尽快制定出一条适合我国国情的公民参与发展方式。

（一）完善公民参与机制，提高公民参与意识

首先，增强公民意识，构建一个良好的政治参与的文化氛围。“通过在教育制度中发挥核心作用，促进人力资源的积极开发是政府不可推卸的责任，这个责任是单一目标和非营利性组织无法替代的。”[6]其次，通过制定合理政策引导公民参加政治活动。针对我国公民的具体特点，政府应该从政策层面进行引导，建立政治参与和公民普遍关心的社会利益、经济收益之间的关系，增强公民参与的动力。最后，增强公民对政治的影响力，使公民认识到自己对于公共政策的制定具有一定的影响能力，激励公民积极参与。因此政府实现政务公开，提高信息透明度，使公民掌握与行政主体对称的信息很重要。

（二）克服行政主体的“经济人”取向，加强其伦理自主性建设

进行行政主体的伦理自主性建设，首先要明确行政主体的职责，提高其对组织的忠诚度，着重培养其系统的、积极的和有意识的政治参与方式，对领导的命令要“合理服从”，而不是盲目服从。因此，行政人员的伦理自主性限定，是要灵活地处理公民、组织和社会三者之间的关系，而不是一味强调行政人员对组织和领导的服从。其次，行政主体的伦理自主性建设，还必须树立行政组织及其固有准则之外的道德准则和道德价值观，这样能够最大限度地制止行政组织的集权主义，加大行政组织谋取自身利益的难度。加强行政主体伦理自主性的建设，能够在很大程度上杜绝行政主体追逐个人利益的行为，在制度层面上保证公民参与顺利进行，从而将公平、正义等价值观真正引入到公民参与轨道。

（三）创新公民参与机制，拓宽公民参与渠道

我国必须尽快建立健全公民参与的相关法律法规体系，增强公民参与的合法性基础，同时加强相关法律法规的普及和宣传，保证大多数公民能够熟知自身所享受的权利与义务。知情权、结社权、集会权、听证权等是公民能够进行政治参与的前提条件，国家必须通过各种法律措施保证公民能够真正享受到这些权利，而不是仅仅停留在宣传和口头层面。另外，国家要通过立法形式，明确公民参与在国家公共政策制定过程中的重要地位，同时还要严格遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本原则，从根源上杜绝一部分决策者的专制行为对公民参与的藐视和亵渎，对这些违法行为必须追究其行政和法律责任。

提高公民政治参与的积极性，还必须努力拓宽其参与的渠道，结合国外发展模式和我国以前的实践经验，必须要尽快发展和完善以下制度形式：（1）国家公共政策透明化制度。国家公共政策决策者以及参与者，必须通过申请或主动方式，依据相关法律规定，向公民尤其是利益相关者公开公共政策的制定过程和结果；（2）国家公共政策征询建议制度。国家公共政策决策者在制定政策之前，必须提前征求专业机构和相关领域专家学者的建议，最大程度地提高所制定公共政策的合理性和可行性；（3）国家公共政策听证制度。公共政策的制定，必须允许和鼓励公民特别是利益相关者参与公共政策听证，并针对相关事项进行陈述、辩论和质证。实施听证制度，能够在很大程度上提高公共决策的透明度，增强决策机构和行政主体在群众中的权威，是发展民主政治的内在要求个价值体现，是实行公民参与的一项理论创新。在今后的工作中，我国必须努力推动听证制度的制度化进程，并且按照公平、公正、公开的原则，以立法形式确定选择听证代表的标准和具体措施。

四、结语

公民参加国家公共政策的制定以及社会公共管理活动，是世界民主政治的一大发展趋势和改革方向，是保护公民合法权利和地位的重要措施，也是约束公共权力、防止官员腐败的重要途径。因此，要促进我国公民参与的进一步发展，必须全方位、深层次地强化公民参与的制度化改革，提高公民政治参与意识，扩大公民参与的广度，加深公民参与的深度，使公民参与成为推进我国政治民主化进程的重要力量。

参考文献：

〔1〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社，1995.

〔2〕陈金贵.公民参与的研究[J].台湾行政学报，1992（24）：95-128.

〔3〕赵成根.民主与公共决策研究[M].黑龙江人民出版社，2000.

〔4〕[以]S·N·艾森斯塔特·帝国的政治体系[M].贵阳：贵州人民出版社，1992.

〔5〕胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

〔6〕（美）阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1984.