精准扶贫的公共性流失及其防范

作为社会保障政策的一部分, 精准扶贫政策较好的体现了社会保障的公平性和福利性, 但政策在运行过程中出现了公共性流失问题, 政策实施效果产生偏差。

一、精准扶贫的公共性

从责任主体来看, 精准扶贫政策的责任主体是国家和政府, 是以中央和地方政府为实施主体, 社会各方共同参与的一项保障性政策, 其一切活动的出发点和归宿点都是公共性。首先, 生存权是我国公民最基本的权利, 保障公民的基本生存权是政府的首要任务。其次, 实施精准扶贫政策的成本高, 需要政府运用政治权利调配社会中的人力、物力及各种资源。最后, 构建完善的精准扶贫政策程序十分复杂, 涵盖了政治、经济、文化等各个层面, 只有借助国家力量才能实现。

从目标与价值观来看, 我国精准扶贫政策实施的基本目标是确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫, 贫困县全部摘帽, 解决区域性整体贫困的问题。精准扶贫政策是国家和政府推行的一项基本的公共政策, 而公共政策都是有选择性、有目的行动。哈罗德·D.拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出, "政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划"。由此可见, 精准扶贫政策体现了公平、公正的基本目标, 其价值取向是在平等、公平等原则的基础上为我国农村贫困家庭谋求福利。从保障对象来看, 精准扶贫政策作为一项公共政策, 其实施的对象是农村低收入人群, 是为了解决农村贫困人口的低收入问题而向他们提供的精准帮扶政策。国家对精准扶贫户的标准是每年人均收入2300元, 也就是说, 只要收入低于这一贫困标准的农村贫困人口都能够享受到国家给予他们的政策, 接受国家的政策帮扶, 实现脱贫。

从过程和手段来看, 精准扶贫政策实施的过程中, 必须坚持公平、公开、公正的原则。精准扶贫政策是国家单方面对农村贫困人口提供的帮扶政策, 贫困人口无偿接受政府提供的帮助。贫困户接受这一政策时应坚持个人利益符合国家利益和公共利益的原则, 个人获得的价值应该获得公众认可并接受公众监督。政府的公共权利是保障政策顺利实施的有力支持, 政策的手段、工具都是依据国家法律规定, 按照法定标准制定的。因此, 其管理过程和管理手段的公共性不言而喻;实施结果的公益性。与其他发达国家相比, 我国农村贫困人口占有很大比例, 2013年底, 我国尚有14个片区, 592个贫困县, 12.8万个贫困村, 8000多万农村贫困人口精准扶贫政策实施五年以来, 6000多万贫困人口稳定脱贫, 贫困发生率从10.2%下降到4%以下。精准扶贫政策作为一项公共政策不仅能够解决农村贫困人口的低收入问题, 而且能够起到维护社会公平、公正和稳定的重要作用, 具有公共利益的社会共享性。

二、精准扶贫公共性的流失

所谓公共性的流失, 是指以公共利益为目标导向的精准扶贫政策, 在运行实施的过程中出现了偏差, 违背了政策的初衷, 成为代表少数人利益的制度。

责任主体的公共性流失。首先, 精准扶贫涉及的部门协调困难。随着精准扶贫的深入开展, 政策涉及的部门越来越多。精准扶贫需要各部门统一协调开展工作, 在政策实施过程中容易出现扶贫周期长、资金落实慢, 扶贫效率低等问题。职权分散的各部门仅负责与本单位相关的工作, 部门与部门之间缺乏交流与协作, 导致工作流程繁杂, 政策出台到政策实施耗费时间长。其次, 基层扶贫队伍能力弱化。基层扶贫人员大多是驻村工作队以及由乡党委组织任命的村干部, 很多都是兼职扶贫人员, 文化水平相对较低, 缺乏完善系统的知识体系, 无法承担繁重的扶贫工作。另外, 我国精准识别机制还不尽完善, 把人均收入作为认定的唯一标准, 忽略了其他因素, 在实际操作中很容易忽视一些家庭人均年收入超过贫困最低标准而依然贫困的那部分人口。

保障对象的公共性流失。经济学的假设是理性人假设, 人作为经济决策的主体追求自身利益的最大化, 一些农村非贫困人口混入指标范围内获取国家的帮扶政策, 虚假填报数据, 隐瞒自己的真实收入。而我国的收入识别体系还不完善, 无法准确计算出农民的收入, 只能根据他们的填报数据估算其收入;通过政策帮扶已达到脱贫标准的农民为了继续享受扶贫政策不肯退出贫困机制, 依旧享受贫困户的补贴, 占用贫困指标名额。贫困户主动参与不足, “等、靠、要”惰性思想更严重, 贫困户依靠政府补助可勉强度日, 长期以来养成了好吃懒做的习性, 丧失了脱贫的斗志;实施过程的公共性流失。在实际操作过程中, 扶贫项目与资金条块分割严重, 难以形成合力, 扶贫资金难以发挥其效用。一方面, 上级下达的扶贫项目不适用所有的地区, 这部分资金无法用于其他的扶贫项目, 导致资金闲置;另一方面, 符合地方发展的项目由于缺乏资金而无法开展, 扶贫资金使用过程中“碎片化”问题严重。另外, 政策实施过程中缺乏强有力的监督机制, 贫困户的识别认定、扶贫项目的开展以及扶贫资金的使用、基层扶贫人员的考核都缺乏相应的动态管理机制。

实施效果的公共性流失。在精准扶贫的高压态势下, 一些帮扶干部为了完成任务目标, 停留在“给钱给物给政策”的物质帮扶层面, 重物质投入轻能力建设。扶贫考核过分追求数字化达标, 不注重实质效果, 这种短期的、急功近利的“运动式”扶贫, 造成虚假和形式主义上的脱贫。此外, 帮扶干部在帮助贫困户摆脱贫困后便不再进行追踪调查, 而这些人中“因病返贫”、“因学返贫”等情况时有发生, 脱贫效果的可持续性不强。

三、公共性流失的防范对策

精准扶贫工作不仅关乎到解决农村贫困人口的温饱问题, 而且影响到我国能否如期实现全面建成小康社会的目标。因此, 在政策的实施过程中需要及时防范存在的问题, 着力解决存在的问题, 减少公共性的流失。

第一, 加强基层扶贫工作队伍建设, 统筹协调各部门工作。各级政府应对扶贫干部进行系统化、专业化的培训, 加强基础理论知识的学习, 帮助帮扶干部深刻理解国家传达的各种政策。鼓励村干部根据本地区的实际情况, 创新工作方法, 加强与村民沟通, 有效传达政策的开展与落实情况。上级部门可以从各部门抽调出相关人员组成扶贫办公室, 统筹协调各部门的扶贫工作, 为贫困人口提供帮助。第二, 建立多维度扶贫识别技术, 实施动态管理。在精准识别过程中, 不能单纯依靠收入判定是否为贫困户, 要充分考虑到农村人口的身体状况、学习教育情况等, 了解家庭支出情况, 依据综合因素来识别和认定。根据致贫原因的不同, 制定出行之有效的帮扶措施, 并对政策的实施效果进行阶段性监控, 有效落实扶贫政策。第三, 加强对贫困户的思想教育, 提高贫困人口素质。扶贫先扶志, 贫困户自身才是脱贫的内生动力, 从贫困户的识别、发展方式的选择、政策的宣传等方面入手赢得贫困户的支持。建立贫困农户参与机制, 鼓励贫困农户间的合作帮扶, 提高他们参与扶贫工作的积极性, 发挥贫困户的主动性和创造性, 让他们自发参与到扶贫工作中。第四, 县域统筹整合各项扶贫资金, 构建财政专项扶贫资金整合机制, 出台指导性政策, 明确县级财政扶贫资金的适用范围, 改革资金分配管理方式, 加快建立扶贫项目资金去向的公开制度和违规使用追责制度。第五, 完善精准扶贫的配套保障措施, 创立脱贫成效长效考核机制, 积极落实“回头看”政策。把贫困群众纳入农村低保范围, 发挥低保政策的“兜底”作用, 完善贫困人口大病医疗救助体系和教育保障体系, 避免“因病返贫”、“因学返贫”等情况的发生, 建立以脱贫人口数量、贫困人口收入增长幅度、适龄儿童教育保障、基本医疗保障以及社会养老保障为一体的扶贫绩效考核指标体系, 以保证精准扶贫工作的稳定性和可持续性。

摘要：精准扶贫是国家为了解决我国的贫困问题而提出的一种治理方式, 它针对不同的贫困区域、不同的贫困户状况, 因地制宜, 因人而异运用科学有效的程序对贫困对象进行帮扶, 摆脱贫困。精准扶贫政策实施五年来, 帮助脱贫人数累计6600万人, 取得了巨大的成就。作为党和国家完成精准脱贫目标而制定的公共政策, 其本质属性是公共性, 能够广泛持久的影响国家和社会公共利益。公共性是公共政策的本质属性, 是国家制定公共政策的价值基础。由此可见, 精准扶贫的公共性是指扶贫政策作为一种社会政策, 由国家统一组织、实施、管理, 对社会中的人物、物力及政策制度资源进行权威的合理性分配, 允许全社会共同参与, 以维护和增进公共利益和福利, 实现社会的公平公正。

关键词：精准扶贫,公共性,流失,防范