城乡一体化发展思路

第一篇：城乡一体化发展思路

对实施城乡客运一体化发展思路的探讨

涂序停

(江西长运股份有限公司南昌 330003)

摘要：本文主要阐述了城乡客运一体化发展的背景以及发展过程中存在的矛盾和主要问题，并提 出了具体措施。同时，针对江西长运在实施城乡客运一体化发展的实践，提出了几点思考建议。 关键词：城乡客运;一体化;思路;探讨

0 前言

城乡道路客运一体化的发展，有其必然性。

首先是发展农村客运的需要。中央已经将“解决农民出行难”问题作为一项政治任务、民心工程来抓，交通部也提出了农村运输要实现“村村通客车”的目标，这一系列政策的因势力导，极大的推动了农村客运的发展，为实施城乡客运一体化发展奠定了基础。其次是发展市场经济，构筑一体化交通的需要。随着社会主义市场经济的发展，需要更加安全、便捷、快速、可靠的一体化交通运输作保障，大交通格局要求统一客运市场管理，彻底打破市场分割和行业垄断。

再次是发展城乡道路客运一体化的硬件条件基本成熟。近几年，随着全国干线公路网络化工程、县乡道路通达工程的全面推进，我国城乡道路建设快速发展。到2002年底，公路通车里程175.8万公里，农村公路总里程发展到130万公里，乡镇通公路率达到99.4%，通班车率达到98%，行政村通公路率达到92.5%，通班车率达到81.9%。

城乡道路客运一体化发展符合市场经济发展的需求，符合管理体制改革的要求，且发展的硬件条件已具备，是一种必然的发展趋势。

1客运一体化发展中存在的矛盾及问题

1.1存在的主要矛盾

近年来， 随着城市化进程的加快，城乡的界限逐步模糊，城乡一体化发展的格局呈现出来。并且，随着政府部门开展“村村通工程”，城乡道路畅通平坦，也为公交客运的进入提供了条件。但是，随着公交客运的穿城进村，由于交通管理的“二元格局”未改变，行业壁垒还未打破，造成了班线客运车辆和公交车辆的不平等竞争，引发了当地班线客运经营业主集体堵车、上访、罢运、打、砸等事件的发生，诱发了

社会不稳定因素。在全国的浙江、江苏、安徽、湖南、江西等许多省市相继出现类似事件，中央电视台、新华社等重要媒体均进行过不同程度的报导。

1.2存在的主要问题

这些事件是在城乡客运一体化发展过程中出现的一种不和谐现象，是一些深层次问题的表象显现。笔者认为，城乡道路客运一体化问题，主要就是管理主体、政策法规、市场建设一体化问题。

1.2.1管理主体一体化问题一直以来，我国道路

客运采取的是部门分管的管理体制，参与管理的部门包括交通、城建、公安等。公路客运、农村客运由交通部门管理，而城市公交、出租汽车客运则由城建部门管理，这种管理体制有它形成的历史原因，也曾起过积极作用。但是现在，这种多头管理的状况已不适应交通一体化发展的要求，不利于整个城乡客运行业的统筹规划和协调发展。

1.2.2政策法规一体化问题由于执行的政策法规

不一，导致在执法标准、税费标准、运价政策上不一，形成公交客运与班线客运事实上的不平等竞争，为城乡客运一体化的推进设置了人为的障碍

1.2.3市场建设一体化问题主要指在无形市场建

设方面，树立城乡道路客运市场一盘棋思想，对城乡道路客运实行统一的市场准入制度、服务规范等。目前公交客运、公路客运各自为政，划地为棋，导致了城乡客运的封闭和隔阂，缺乏市场化运行机制，难以形成统

一、开放、公平、适度竞争的城乡客运体系。2 推进城乡道路客运一体化发展的具体措施

科学合理行之有效的政策措施是促进城乡道路客运一体化快速发展的关键，推进城乡道路客运一体化发展应从以下方面着手。

2.1政府部门积极参与

要提高认知度，加大宣传力度，尤其是政府主管部门要予以重视 ，在具体政策措施方面给予适当扶

43持，充分发挥主导和协调作用。 2.2要建立适应城乡道路客运一体化发展的管理

体制

目前交通管理的典型特征是多家管理、行业分割、部门分割、职能交叉，各自为政，导致交通管理区域分割，部门分割，无法形成有效的管理体系。根据全国有些城市发展的经验来看，实行“一城一交”的综合交通管理体制，是推进城乡道路客运一体化发展的方向。所谓“一城一交”，就是在一个城市只由一个部门代表政府负责对全市交通进行规划、管理、协调、监管，实行统一标准，统一管理，统一服务。北京、上海、重庆、哈尔滨、深圳、武汉等大城市便是如此，将城市公交划归交通部门管理，为城乡道路客运一体化创造了条件。

2.3实行统一政策

2.3.1统一政策规范在推进城乡一体化发展中，对

于同线、同区域经营的车辆要采取统一的执法标准，确保政令一致，监督一致，管理一致。

2.3.2统一的税费标准城乡客运一体化，要避免税

费政策上的双重标准。城乡客运由于其短距离、运价低、利润空间小的特点，如果营运负担过重的话，不利于发展，对城乡客运宜采取优惠政策，鼓励、引导城乡客运的协调发展。在全国城乡客运一体现化发展较好的地方，在税费上均采取了鼓励的政策。广东省出台了专门针对公交化班车的计缴公路养路费和客运附加费的优惠规定。 淅江省规定：对县市区域范围内乡镇村之间，养路费、客运附加费全免，由县市始发至乡镇的，实行减半征收。

2.4是完善市场准入制度，把好市场准入关，规

范客运经营行为

实施城乡客运一体化，重要的是还要加强对准入企业的监督和管理。具体来讲，一是政府主管部门应根据城市发展需要，科学合理地设置线路及运营要求，实施线路有偿经营;二鼓励散小弱的经营主体向优势企业集中，实行规范化经营;三是对于考核不能满足招标要求的企业，予以淘汰。通过这些途径，进一步达到规范经营，规范市场的目的。

3 江西长运参与南昌城乡客运一体化工作的几点思考：

3.1南昌市城乡客运的现状

在南昌市城乡客运市场，共有南昌市公交总公司、江西长运股份有限公司、南昌港客运有限公司、江轮汽车运输有限公司等企业以及个体经营户等经

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营主体。江西长运目前经营城乡客运车辆数基本上维持在120台左右，班线数也基本上维持在30条左右。南昌公交公司，截止2003年，新增车辆232辆，车辆数达到了1599辆，比2002年增长了27.2%，通往南新两县特别是通达乡村的线路己有27条之多。近年来，相继开通了莲塘、长堎、厚田、向塘(西)、蒋巷等班线，经营城乡的客运车辆也大为增加。江轮客运公司和南昌港客运公司车辆占有数，在我市的城乡客运体系中未占主导地位，在本文中不进行过细的分析。

3.2江西长运在参与城乡短途客运发展中存在的

问题

一直以来，南昌市的交通行政管理体制模式为：由交通、市政、公安等部门对交通实施交叉管理的传统管理模式。我市长途客运、农村客运由交通部门管理，城市公交、城市出租车客运归市政建设部门管理。这一管理体制，造成了部门之间的职能交叉，部门分割，各自为政，对企业的发展形成了障碍。以江西长运为例,一直存在以下困惑：

3.2.1准入障碍江西长运公司一直以来，想申请进

入公交客运领域，但就是由于体制上的问题，一直难以落实下来。

3.2.2新增班线审批困难由于实行的是交叉管理

模式，在客运班线审批上，政府目前采取的是交通、市政、公安交管三家联审的制度。而由于行业利益关系，实际上难以执行。

3.2.3执法监管标准不一由于管理的主体不一致，

就导致在执法监管上的不一，其中，就有在乘员核载的标准不同。按照建设部的要求，城区的公交车辆允许每平方米超载一定乘员，实际上公交出城的班车未经有关部门认可，也堂而皇之的享受起这项权利，因此在城乡客运班线上,形成了公交超载的“特权”。

3.2.4税费政策不一按照交通部的《征费管理条

例》和《客运附加费管理条例》，行驶在跨行公路的公交车，在跨行公路10公里以内的，按三分之一计收;跨行公路在10公里以上20公里以下的，按二分之一计收;跨行公路在20公里以上的，全额征收。事实上，公交车辆在所有跨行公路上，均未向有关部门交过任何公路客运规费，而公路客运车辆必须全额征缴，造成了严重的不平等竞争。

3.3对发展城乡短途客运的几点建议

3.3.1积极参与和推动政府一城一交体制改革目

前我市交通行业职能交叉、分而治之的管理方式，已

经不适应城乡交通一体化的发展要求，市有关部门也已开始意识到这一问题了，于2004年对我市的城市公交客运和公路客运的现状进行了调查，对交通体制的改革提出了意见，这其中就涉及到交通职能的管理权限问题。公路客运企业应积极参与和推动省市关于交通管理体制的改革，多方渠道反映和建言，实行由交通部门为首的一城一交体制，有利于打破目前多头管理、职能交叉的局面。

3.3.2实行经营模式的转变目前，在南昌城乡客

运市场上，采取的多是公车责任经营的模式，经营主体多元化，经营格局散、小、弱，同时，责任经营人受经济利益的驱动，不规范经营的行为也时有发生。公路客运行业自身的局限性也影响了在参与城乡客运一体化进程中的步伐。面对公交客运的“红火”发展，公路客运企业要进一步转变经营模式，加快对市场净化的步伐，实行线路经营权收购或兼并，采取公司化运作，或实行公车公营模式，加强监管，树立公路客运行业自身的品牌形象，为在城乡客运一体化发展中抢得先机。

3.3.3加强协调与沟通公路客运企业要对城乡客

运的发展进行综合全面的统筹策划，形成一个系统的协调机制，对城乡客运进行包括市场、策划、公共关系、决策、站点等的综合分析与考虑。同时，要积极加强与政府部门协调沟通，及时向政府和行业部门反映在城乡客运一体化发展中存在的问题，利于城乡客运一体化工作稳健和谐推进。

3.3.4加快进入公交的步伐，积极推动公交线路运

营权招投标2004年5月1日，建设部出台了《市

政公用事业特许经营管理办法》，南昌市也出台了相 应的实施办法。公路客运企业应抓紧时机，积极与有关部门沟通协调，加快进入城乡公交客运的步伐，同时，积极推动公交资源市场化，为企业提供一个公平竞争的发展平台。

4结语

城乡客运一体化是一个综合性、全面性的课题，

也是今后发展的趋势。针对目前在发展中存在的问题，不可能回避，需要我们多方共同努力去面对和解决。笔者希望通过本文对该课题进行一个有益的探讨，为推动城乡客运一体化的健康发展起到一个抛砖引玉的作用。

参 考 文 献:

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[7]交通部长冯正霖在中西部地区农村公路建设现场会上的讲话[N].上海市政网，2004年6月10日，

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第二篇：创新思路 高效运作 助推城乡环卫一体化

——河南省长葛市环卫处认真做好建制镇垃圾收集转运体系建设

“农村垃圾真成为人人头疼的事了，以前还有人做农家肥，现在为省工省力，都用化肥，再说如今垃圾也和以前不一样了，大多都是些塑料包装，弄得村子周围都是五颜六色的，要么就是坑里乱倒，臭气熏天。不过，这下好了，有了垃圾收集站，统一转运到市里垃圾处理场，这和以往情况大不一样，干净多了”。河南省长葛市大周镇赵庄村村民赵有名由衷地说。

这是自去年长葛市建制镇垃圾收运系统正式投入运行后带来的新变化。

“为做好农村环卫工作，各地都想了不少办法，但长葛市这个运行模式更好一些，有一定的突破性，思路比较新，运作良好，应该好好总结并推广。”2011年4月，国家住建部村镇司调研组一行五人在河南省建设厅村镇处负责人的陪同下，来到长葛市后河镇对我省农村生活垃圾治理情况进行调研时如是说。

2009年，河南省政府为深入落实科学发展观，有效改善农村生活生产条件，优化农村人居环境，在全省874个建制镇建设了生活垃圾收运系统，包括每个建制镇配建一座垃圾压缩式垃圾中转站、一辆垃圾转运车、两辆电动垃圾收集车。长葛市市容环卫处抓住这个历史机遇，把建制镇垃圾收运体系建设与全市城乡环卫一体化工作大局紧密结合起来，通过建制镇垃圾收集转运工作的逐步展开，以点带面，循序渐进，通过加强组织领导、明确责任主体、统一环卫工作质量标准、完善监督考核管理制度，建立起比较完善的农村垃圾长效管理机制，促进乡镇环境卫生状况明显改善，从而助推全市城乡环卫逐步实现一体化大格局。

一、加强组织领导，打牢工作基础。

长葛市把全市生活垃圾收集处理体系建设及运营管理工作列入议事日程,抓紧研究制定政策措施及实施方案,明确领导机构、目标任务、责任分工、资金渠道、完成时限,集中力量抓好落实。住房和城乡建设、财政、发展改革、环保、卫生等部门按照职责分工,密切配合,通力协作,共同做好技术支持和服务、运行经费落实和使用监管、医疗垃圾收集处理监管等工作。同时，生活垃圾收集处理体系建设及运营管理工作作为一项系统工程,事关广大人民群众的切身利益,涉及面广,工作量大。长葛市环卫处充分利用新闻媒体,大力宣传这项工作的重要意义,教育、引导广大群众树立良好的卫生意识、环保意识,养成良好的生活习惯,形成全社会共同关心、支持和参与城乡环卫一体化建设管理工作的浓厚氛围。为保证此项工作有序高效运作，长葛市创建办公室、环卫处及建制镇分别派出相关人员，专门成立建制镇垃圾收集中转与处理系统建设工作小组办公室;每月召开一次工作例会，连续多次召开专题会议，听取建制镇工作汇报，安排布置相关事宜。主管副市长严格要求各级各部门必须按照上级指示精神，全力做好配合工作，务必把好事做好，并专门成立督导组，组织协调该项工作的高效开展。

二、精心组织实施，确保进度质量

上级文件下达后，长葛市8个建制镇积极行动，明确1名分管领导和责任科室，按照编制的镇区总体规划，认真做好建制镇垃圾中转站的选址工作，并及时做好场地“三通一平”工作。同时建立完善进度月报制度和督导机制，及时掌握工作进度，在人力、物力方面提供大力支持，切实做好各自辖区工程组织工作。长葛市市容环卫处认真做好统筹协调工作，抽调专业人员不间断进入各个施工现场，帮助解决施工过程中出现的问题，并对各建制镇中转站的土建质量、设备安装调试及运行情况进行严格验收，为规范运行打下了良好的基础。同时各建制镇还自筹资金，大周镇、后河镇先后投入40余万元，其他建制镇也分别投入10多万元对中转站进行科学规划，相继建成办公室、车库，门岗、仓库等配套设施，完成了内部绿化，基础设施建设已初具规模，垃圾收集中转工作步入正规化、专业化、长效化轨道。

三、科学配备人员，强化业务培训。

长葛市市容环卫处在监管上下功夫，要求每个镇都要配备2名专职小型电动垃圾收集车司机和2名中转站专职操作人员，充实环卫专业队伍，并按照要求进行业务培训，严格按照操作规程操作。电动保洁车每天不间断巡逻在镇区大街小巷，及时收集门店商户垃圾，中转站设备运行良好。并建立了运行台账，做到资料档案规范管理。同时，环卫处抽调业务精通的人员巡回到建制镇授课，按照“精简高效、循序渐进”的原则，指导建制镇的环卫队伍建设。根据各建制镇镇区人口和道路等实际情况，同时每个建制镇选取3—5个条件较好的自然村，不断完善工作制度和工作机制，从而推动建制镇环境卫生管理工作顺利高效开展。2010年8月10日，长葛市农村保洁车发放仪式隆重举行，56辆三轮保洁车被分发到老城镇、和尚桥镇等四个乡镇、办事处，从而初步形成“村组保洁、乡镇收集、市转运、集中处理的市域农村生活垃圾收运处理体系和稳定高效的运营机制。截至目前，全市八个建制镇、四个建制乡、四个街道办事处已配备专职环卫作业人员620余名，三轮保洁车580辆，建设垃圾中转站32座(含省政府配建的8座)，垃圾收集池1426个(含纳入正常管理的村级收集点)，基本建立起比较完善的垃圾收集和运输体系。

四、创新工作机制，整合运输资源。

在压缩式垃圾转运车辆管理上，市环卫处联合多部门进行深入探讨，如果按常规运营，每个建制镇中转站都要配备两名司机，加上燃料、维修等费用每年在8万元左右，况且有可能存在垃圾乱倒，中转站闲置无人看管等问题。为避免这些事情的发生，便于管理，节约运输成本，发挥垃圾中转运输系统的最大效能，长葛市根据实际，决定由环卫处对建制镇垃圾实行统一管理、统一运输，压缩式垃圾转运车辆不再分发给各建制镇。环卫处经过多方调查，充分论证，公开招标，最后交由具有生活垃圾清运资质的长葛市捷通垃圾清运有限公司负责管理。各建制镇与长葛市捷通垃圾清运有限公司签订运输协议，前两年每年每个建制镇承担运输费用10000元(包括司机工资、油料、修理、保险、交通事故处理等一切费用)，不足部分由长葛市捷通垃圾清运有限公司承担，两年后根据各建制镇垃圾产量和物价上涨等因素适当上调运输处理费用。长葛市捷通垃圾清运有限公司设立调度室，垃圾转运车辆统一调配，一台车负责3—4个建制镇，各建制镇环卫部门负责将辖区内垃圾收集到中转站，然后由长葛市捷通垃圾清运有限公司统一运送至市垃圾处理场做无害化处理。长葛市捷通垃圾清运有限公司开通服务电话，保证垃圾箱随满随清。同时，建制镇、捷通垃圾清运有限公司和市垃圾处理场都建立台账，做到建制镇垃圾中转站工作人员、捷通垃圾清运公司司机、康洁垃圾处理有限公司计量员三方都有签字，做到清运、处理数据三对照，保证垃圾不乱倒，杜绝垃圾转运和处理不及时、不到位等情况的发生。2010年8月26日，全省乡镇垃圾中转站的建设与运营工作现场会在我市召开，我市乡镇垃圾中转站建设与运营管理模式得到建设厅肯定，并形成经验交流材料在全省范围内推广。

五、加强日常监督，严格进行管理。

在整个运行过程中，长葛市市容环卫处协调市创建办，将乡镇垃圾收集转运工作纳入文明乡镇创建工作中，通过创建排名奖惩工作机制，督促乡镇重视并加大环卫设施投入力度，确保垃圾收集转运工作顺利高效运行。另外，环卫处充分发挥职能作用，

及时总结运行中的经验和不足，对各建制镇、捷通垃圾清运有限公司进行业务和技术指导，不断组织相互之间的技术交流，同时公布服务举报电话，接受社会监督，使群众切身感受到垃圾集中处理带来的好处，环境卫生意识进一步增强，文明素质进一步提高，从而推动乡镇垃圾收集中转工作有序高效开展。

目前，长葛市城乡环卫一体化格局正逐步建成，建制镇垃圾收运系统运行良好，作用也得到充分发挥，保证了各建制镇垃圾及时收集、中转和无害化处理，极大地改善了镇区环境卫生质量，进一步优化了镇容镇貌，促进了镇域经济的快速发展。

图1：环卫工人正在镇区街道上认真保洁

图2：工人正在把收集的垃圾倒入垃圾中转站。

图3：环卫处组织建制镇垃圾中转站管理人员进行技术经验交流。

第三篇：创新思路 强化措施 全力加快城乡一体化建设进程

创新思路 强化措施

加快推进城乡一体化进程

洪绪镇党委、政府

近年来，洪绪镇把开展农村住房建设与危房改造作为推进城乡一体化进程的重要举措来抓，按照整合村庄、节约土地、优化产业、促进增收的原则，创新工作思路，强化推进措施，取得良好成效。目前，我镇共实施龙庄、西赵沟等4个农村住房建设项目，完成拆迁面积5.1万平方米，建成面积28万平方米;开工危房改造205户，完成任务的85.4%。

一、完善配套政策，着力构建激励保障新机制

为加快推进农村住房建设，我们落实了一系列的优惠政策，确保广大被拆迁户拆的明白、搬的放心、住的满意。一是落实土地挂钩政策。积极用好城乡建设用地增减挂钩政策，确保依法取得安置区用地指标。目前，龙庄安置区已建成住宅楼20栋，完成拆旧180户;赵沟安置区已建成住宅楼15栋，拆旧方案已上报市政府审批。二是完善资金筹集政策。采取政策支持一点、村级自筹一点、银行贷款一点、农户预付一点的“四个一点”办法，镇财政每年安排200万元专项资金以奖代补，先后争取银行贷款1800多万元，确保了社区顺利建设。三是优化拆迁补偿政策。坚持让利于民的原则，研究出台了“两奖一补”、新房成本价上房等拆迁补偿政策，龙庄社区还主动为家庭塑料加工户安排生产场地，有力地调动了农民主动上房拆迁的积极性。

二、统筹城乡发展，倾力打造便民服务新平台

坚持用城市化的标准实施农村住房建设，主要推进“三个覆盖”。一是推进城市基础设施向社区覆盖。以打造精品社区为目标，大力加强硬化、绿化、亮化等“六化”投入，社区基本实现了“路、水、电和天然气、热力、排污、有线电视、电话、宽带”9个户户通。二是推进城市管理向社会覆盖。我们成立了城管洪绪中队，将管理触角向社区延伸，各社区成立了8-15人的专职保洁队，提高了社区环境卫生管理水平。三是推进便民服务网络向社区覆盖。龙庄社区和赵沟社区分别建成了5100平方米和4200平方米的社区综合服务中心，设有办公、警务、超市等9大服务设施，赵沟社区还配套建设了4000平方米的老年公寓，使居民不出社区就可享受到各种公共服务。

三、注重产业融合，努力开辟富民增收新途径 实施农村住房建设，促进发展是目的。我们把优化产业、带动增收放在首位，确保人民群众共享改革发展成果。一是培育新兴产业。重点推进投资1.6亿元的“幸福龙庄”乡村游和投资10亿元的鲁南民族风情游乐园项目建设，目前乡村游婚庆中心部分已建成运营，风情游乐园已完成规划设计，全部运营后可新增就业1000多人。二是优化传统产业。以打造江北最大的塑料制品加工基地和鲁南地区重要的农副产品加工基地为目标，对塑料制品加工产业和食品加工产业进行改造升级，促进产业成规模化、集群化、基地化发展。三是发展社区服务业。大力发展农村物业、卫生保洁、商业网点等社区服务业，多渠道增加农民家门口创业就业岗位，加快农民变市民、农村变社区的进程。

虽然我们在农村住房建设和危房改造工作中做了一些工作，但离市委、市政府的要求，与先进镇街相比，还有一定差距。下一步，我们将认真落实这次会议精神，虚心学习先进镇街经验，提升标杆，提振精神，激情干事，加快推进农村住房建设和危房改造，为我市争当县域经济发展排头兵做出新的更大贡献!

第四篇：发展城乡公交 实现城乡交通一体化

万合集团股份有限公司

发展城乡公交 实现城乡交通一体化

随着城市的不断发展，道路的不断完善，交通越来越受到大家的关注，自2010年起，万合集团股份有限公司积极探索转变经营思路，从传统的客运经营逐步尝试发展城乡公交。在2010年2月6日我司开通了首条城乡公交线路邯郸至永年801路，随后又开通了邯郸至肥乡806路、邯郸至武安808路、邯郸至彭城公交线路，公交车的开通方便了旅客的出行，得到了老百姓的认可，基本实现了社会效益和经济效益双丰收。

一、城乡公交发展需求

近年来，在政策的指引下，我国的城镇化进程一直呈现快速发展的态势。城镇化水平从1995年的29.04%提高到2010年的53.6%。随着我国城镇化进程的加快，区域经济发展迅猛，使得城镇空间及产业布局急剧变化，城乡间交通联系日益密切，迫切要求建立大公交体系。早在1945年斯德哥尔摩就提出了城市中心城区与周边市镇统筹发展的构想，形成了以轨道交通为引导的“中心城区+卫星城镇”的发展模式。通过轨道交通将中心城区与各镇相关联起来，统筹城乡发展，实现了“一个强大和繁荣的区域性中心，周边环绕公共交通主导发展的新市镇”的发展愿景。斯德哥尔摩的发展经验告诉我们，在富有远见的市域规划和综合交通规划指导

下，大容量快速公交系统可以促进城市与城镇的紧凑发展并为自身带来理想的经济、社会效益和环境效益。

2009年，邯郸市出台了《河北省人民政府关于加快壮大中心城市促进城市群快速发展的意见》，又制定了关于加快壮大中心城市加速推进城镇化的实施意见。按照该意见，邯郸市将邯郸县、永年县、磁县、成安县、肥乡县全境纳入中心城市范围，从而形成了“中心城区+峰峰矿区、邯郸县、永年县、磁县、成安县、肥乡县”的“1+6”大城区格局，并逐步建立起经济、社会和资源一体化发展、同城化管理的运行机制。“1+6”中心城市发展战略实施后，公交融入大交通格局，构建快捷顺畅便利的城乡公交网势在必行，城乡公交一体化是大势所趋。

二、城乡公交开通条件

随着农村公路建设的推进，城乡公交一体化发展的道路条件正逐步具备。截至2006年底，我国农村公路总里程已达到302.6万公里，其中县道50.6万公里、乡道98.8万公里、村道153.2万公里;98.27%的乡(镇)、86.40%的建制村实现了通公路;近年来，随着公路网的逐步完善，80.63%的乡(镇)、60.39%的建制村实现通沥青、水泥路;83.2%的建制村实现了通客运班车，为城乡公交一体化发展奠定的基础。

在社会主义新农村建设的不断深入，城镇化已步入快速发展阶段。在这个阶段，每年有1000万到1500万人进入城市，

城市形态急剧变化，城市规模不断扩大，引起人与物在城市内部空间运动规模的扩大，从而使城市内部交通需求问题日益突出;而现代交通工具的使用，郊区城市化进程的加快，是城市间、城乡间及城市内部的人与物的运输达到空前的规模。城市出行模式由原来的单纯的核心区交通活动，转变为市域内核心、向心、环绕及穿越等交通活动并存的出行模式，迫切需要相应的公共交通运输系统相配套。尤其随着城乡一体化的发展，农民不再单纯地从事农业生产活动，越来越多的农村劳动力资源向其他产业转移，导致农村居民出行日趋频繁，所以推行城乡公交一体化是十分必要的。

万和集团股份有限公司是2010年初由邯郸交通运输集团有限公司更名创立。其前身最早为1945年抗日烽火中诞生的太行运输公司，是华北第一家人民运输企业。经过60多年的发展，目前集团公司现有营运客车1677余部，城乡公交车90部，总营运线路432条，线路辐射市辖各个乡镇，具有较强的资源优势和经济实力，为日后的城乡公交化改造打下了坚实的基础。

三、长途客运线路改造为城乡公交的主要做法和经验 通过城乡公交的发展实践，我们认为：政府主导，行业推进，企业运作，公司化管理是城乡公交开通运营的成功经验。

1、提前规划。

城乡公交是由以前客运班车改造而来的。对于计划改造为城乡公交的线路，要对线路上运营的车辆更新和延续经营进行控制，从车辆产权改造入手，逐步取消线路上的挂靠经营车辆，为改造做准备。武安、肥乡等城乡公交的改造就是通过几年时间对线路上运营的挂靠车辆进行逐步收购，最终完成了改造。具体做法是提前进行宣传，经营许可到期一个下一台车，避免车辆炒卖现象。

2、科学选择适宜改造的线路。

我们在城乡公交的改造过程中主要通过以下三个条件来判断是否适宜城际公交改造：一是适当的运距，我们认为运距应该控制在50公里以内。这主要是考虑到城乡公交的高效要求和方便快捷的实际;二是适当的路况，就是道路通行条件要好，主要是考虑到安全运输和高效。目前开通的邯郸至武安班线行驶道路为城市快速路，路况良好，可以保证快捷安全的行车;三是适当的市场，城乡公交是为实现人员的大量流动而开行的，良好的市场需求便于公交模式的运营，便于低票价政策的落实，也能有效发挥城乡公交的作用。目前邯郸至武安线路日均客流8000人次，邯郸至肥乡客流日均5000人次。

4、成立公司。

我司为了更好的运营城乡公交，成立了万合集团宇驰公共交通有限公司，由宇驰公司经营城乡公交，有利于统一管

理，为城乡公交做大做强、持续发展和带动其他城乡公交的发展起到较好的示范作用。

5、加强管理，确保城乡公交运输安全。

为确保城乡公交运输安全，我们一是利用GPS安全信息监控系统，对车辆运行过程进行全程监控，超速报警。二是对驾驶员资格严格把关。城乡公交选聘的驾驶员一律都具有大型客车驾驶资格、年龄40岁以下、驾龄5年以上，安全行驶20万公里以上的驾驶员。三是坚持一周一次安全例会制度，认真落实城际公交奖罚挂钩考核办法。四是严格落实途中“三品”查堵制度，确保旅客途中安全。通过采取安全有效措施，城乡公交自开通运营以来，没有发生大的安全行车事故，维护了广大旅客生命财产安全。

6、多措并举，提升服务，倾心打造城乡公交服务品牌。 城乡公交自开通运营以来，采取多种有效服务措施，打造城乡公交服务品牌：一是对城乡公交车辆和场站安装全国最为先进的GPS信息监控系统，对城乡公交场站和车辆营运服务实行实时监督，提高城乡公交调度指挥、服务质量和各站营运车辆整体协调能力，确保旅客顺利出行;二是每车都配备乘务人员，为乘客提供途中服务并提供报站，乘坐、换乘信息。车内配臵车载移动电视等多种服务设施;三是对司乘人员统一着装，挂牌上岗，标准化话术要求，得到了广大旅客的欢迎。城乡公交自开通运营以来，没有发生大的服务

产品质量事故。

7、低票价经营。

城乡公交作为一种快速高效的城乡客运模式，必须有低票价做保证。目前，城乡公交的票价相比开通前大幅下降，以保证在性价比的优势。

四、城乡公交发展存在的问题和建议

1、城乡公交作为一个新生事物，在发展过程中已成为服务社会、方便人民群众出行、促进经济发展不可或缺的重要途径，显示出了旺盛的生命力，得到了广大人民群众的大力支持。但目前，由于票价的降低，油价等经营成本的不断攀升，导致城乡公交的发展陷入困境;同时由于城乡公交是一种新型的城乡客运模式，国家的法律法规没有明确的界定和管理，造成城乡公交无法同城市公交一样享受财政补贴、税收减免、燃油补贴等方面的优惠政策。城乡公交的下一步发展迫切需要政策扶持。

根据国家“优先发展公交”的指导意见，建议政府相关部门尽快研究出台城乡公交的管理办法，明确推进城乡公交健康发展的相关扶持政策，包括科学合理的票价政策，享受税费减免、通行费减免、燃油补贴、站点规划和资金投入等方面等优惠政策，使城乡公交既有公交之名，也有公交之实，确保企业有一定的赢利空间，实现城乡公交良性循环，保证城乡公交持续稳定健康发展，以更好的方便于民，惠泽于民。

2、由于城乡公交和城市公交管理主体不同，这两种客运方式没有进行统筹规划，实现高效对接和零换乘方面仍有差距，给旅客带来不便，限制了城乡公交的发展，城市、乡镇两个客运网络的整体功能没有得到充分发挥。如出市前无站点，只有出市才能有站点，入市由于无站点，只有到站才能下车，造成诸多不便。目前，由于城乡公交和城市公交分属不同的公司，仍存在利益分配问题，以上问题仍没有得到很好的解决，在未来的工作中，还需继续寻找平衡点，最终做到方便百姓的目的。

3、城乡公交票价形成机制的确立。城乡公交介于班线客运和城市公交的一种新的运营模式，票价的制定现在还没有相关的政策依据，致使部分乘客投诉，不利于城乡公交的进一步发展壮大，也不利于经营企业的市场化运营。

4、确定交通企业为城乡公交运营的经营主体。各省运输企业在经营城乡客运方面有几十年的历史，人员、车辆、网络充足健全，只需稍加改造，就能承担起城乡公交化运营任务，建议明确运输企业为城乡客运公交的经营主体。避免恶意竞争，重复投资，造成资源浪费，同时避免不稳定因素的发生。

5、城乡公交车的技术参数和运行安全。

城乡公交不同于城市公交，运行速度快，客流量大，城乡公交车车厢内拉手等用具的技术参数是不能等同于城市

公交车，这需要有相关技术标准出台，保证城乡公交车的安全运营。城乡公交作为一种新生事物，有着顽强的生命力，得到广大人民群众的认可，但还有许多需要完善和改进的地方，需要政府和行业主管部门的大力支持和政策扶持，促使城乡公交健康稳定可持续发展，以更好的满足人民群众的出行需求。

二○一一年五月十五日

第五篇：推动城乡一体化发展

刘卫红

政策背景：城乡一体化发展已成为国家战略。城乡关系，是一个国家和地区现代化进程中绕不开的一个重大战略问题。马克思指出：城乡关系一改变，整个社会就会改变。城乡关系处理是否得当，直接关系到一个国家和地区的现代化进程。在人类社会发展的历史长河中, 随着生产力水平和人类文明程度的不断提高，城市与农村这两大经济社会系统从相互对立、相互隔离到城乡融合、城乡一体已成为人类社会发展的总趋势。在我国，十七大指出：到2020年，基本形成城乡经济社会发展一体化新格局。十八大进一步指出：要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。标志着城乡一体化发展已成为国家战略。

实践背景：在实践中，城乡一体化发展已从试点阶段进入普遍实行的阶段。各地积极推进实施，形成了比较有代表性的江苏苏州、四川成都和湖北鄂州的实践，被称为我国东部、中部、西部城乡一体化发展的三大样本。

一、城乡一体化的内涵与现实意义

(一)内涵

1、含义

由于城乡一体化涉及经济社会、生态环境、文化生活、空间景观等各个方面，因此对城乡一体化的概念就有诸多不同的理解，至今还

1 没有统一的定义。社会学者和人类学者从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，实现生产要素的合理流动和优化组合，城乡经济和社会生活紧密结合和协调发展，逐步缩小差距，城市乡村融为一体。经济学者认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，从城乡生产力合理布局角度出发, 统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流和合作,使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。规划学是从空间的角度对城乡结合部做出统一一规划。环境学是从生态环境的角度，认为城乡一体化是城乡生态环境的有机结合，促进城乡健康协调发展。

目前比较认可的概念是：城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划，通过体制改革和政策调整，促进城乡相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，从而构建城乡共同繁荣的新型城乡关系。城乡一体化既是一个动态的发展过程，也是城乡关系演变的最终目标。

具体来说，第

一、在发展目标上，最终实现城乡地位平等、开放互动、优势互补、共同繁荣、让农民与市民共享现代文明成果，形成新型城乡关系，使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同，这是根本出发点和落脚点。第

二、在发展战略上，摒弃城乡差别发展战略，实现新型工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化“四化”同步推进的发展战略。第

三、在发展体制上，消除城乡分割的二元经济社会结构和各种制度障碍，赋予农民公平的

2 国民待遇、平等的发展权利和发展机会。第

四、在发展机制上，改变以往农业支持工业、农村奉献城市的单向发展机制，建立以城带乡、以乡促城的发展新机制，城乡二者在功能上有着极强的关联性和互补性，促进城乡共同繁荣和进步。

2、主要内容

(1)城乡规划一体化。在城乡各种规划中，坚持 “一体化” 的指导思想和思维理念，将城乡作为一个整体来规划建设和统筹布局， 真正克服、摒弃城乡二元观念，这是城乡一体化发展的基本依据，就是要形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的全域规划体系，“三个一”：即实现城乡土地利用规划“一张图”，城乡发展规划“一盘棋”，城乡建设规划“一揽子”。有效促进资源在城乡优化配置、产业在城乡优势互补、人口在城乡有序流动。

(2)城乡产业一体化。是指城乡以各自资源禀赋为前提，通过促进三次产业在城乡之间的广泛联系，实现城乡产业优势互补，推动三次产业互促融合。一方面可以通过业态创新促使产业融合，比如农业与旅游业的结合;另一方面通过均衡发展理念推动产业互促协调发展城乡产业一体化主要是要实现农业、 工业和服务业的协调发展，最为基础的是实现农业现代化，进而为工业和服务业的发展提供支撑。中山市的具体做法：推动产业下乡(工业产业链条乡农村延伸、发展现代农业)、资金下乡、要素下乡。

(3)城乡基础设施一体化。建立城乡基础设施统一规划、一体推进的机制，实现网络化城乡交通体系建设、推进市政公用设施向农

3 村覆盖、推进生态环境建设一体化和城乡信息服务一体化，实现村村通水泥路、城乡居民用电同网同价、城市自来水和天然气覆盖农村、村(社区)垃圾集中处理等，着力缩小城乡基础设施和生态环境建设的差异。

(4)城乡公共服务一体化。城乡公共服务一体化是基本目标。，最能体现以人为本、共创共享的制度安排，大力推进公共服务改革，建立了城乡一体的公共服务体制和经费筹集、财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置，推动城市公共优势资源向农村覆盖，使城乡居民共享改革发展成果。以农民生产生活及居住方式的转变为着眼点和落脚点，切实维护好群众的根本利益。成都市针对基础教育一体化发展制定了六个目标: 办学条件一体化、教学质量一体化、城乡教育规划一体化、教师配置一体化、教育经费一体化、评估标准一体化。努力做到经费投入、师资配置、教育设备、教育质量基本一致。如开展名校下乡百校结对、指引城区优质教育资源向乡村流动，提高乡村教育质量; 市级财政设立专项项目奖励经费以鼓励城区学校老师到乡村学校任职，以解决乡村优质师资的短缺现实。

(5)城乡市场体系一体化。城乡市场体系一体化是根本动力。统筹城乡发展，既要发挥政府的引导力量，更要重视市场的决定力量，积极推动两个分割市场的不断弥合，建立各类商品特别是生产要素(劳动力、资本、土地)在城乡间自由流动的市场体制。

(6)城乡社会管理一体化。城乡社会管理一体化发展是保障。

4 消除城乡共同发展的制度障碍，从而实现城乡制度相互衔接、生产要素市场开放互动、产业发展关联密切、公共服务资源共享、基础设施无缝对接、城乡空间功能鲜明布局合理。

总之城乡一体化不是城乡一样化。城乡之间的差别永远都有，特别是在文化、生产方式和生活方式上和生态环境等方面各具特性。城乡一体化的本质是城乡融合，包括市场融合与制度融合。第一，城乡之间各种要素能自由流动。第二，在城乡之间搭建统一的制度框架。这种制度目标对城市和农村都市一套，不是双轨制。制度融合，就是给农民更多的权利，过去二元体制限制了农民的权利。第三，从目标上看，要使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同，最终形成新型城乡关系。

(二)现实意义

城乡一体化是重大而深刻的社会变革，是一项重大的国家战略，也是各级政府下一步工作的着力点。

1、是我国经济社会发展进入新阶段的必然要求

在2004年9月召开的十六届四中全会上，胡锦涛同志明确提出“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累带有普遍性的趋向，在工业化达到相当程度后，工业反补农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带普遍性的趋向。”为什么要提“两个趋向”? 从目前经济发展阶段看，我国经济总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，这就要求我们要站在整个国民经济

5 的全局高度来通盘考虑工农关系、城乡关系，统筹城乡经济社会发展,着力打破城乡二元经济社会结构，逐步建立起平等和谐的工农关系和共同繁荣的城乡关系，逐步从城乡二元分割走向城乡一体化发展。国际经验表明，工业化中期将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。社会阶层将呈现多元化，社会矛盾和问题也将日趋复杂化，如果及时扶持农业，工业和农业、城市和农村就会协调发展，就能顺利实现工业化、现代化;如果继续忽视农业农村，就会导致农业萎缩，城乡差距拉大，贫富悬殊，社会矛盾加剧，甚至出现动荡和倒退。例如，拉美国家在20世纪60、70年代的快速城市化，不仅造成了失业增加、城市拥挤、社会紊乱、收入差距扩大等诸多“城市病”，也导致其农村凋敝，城乡发展失衡等严重后果。

2、是保证国民经济持续发展的内在动力。

当前全球经济发展放缓、国内经济转型与结构调整的背景下，加快城乡一体化发展有利于促进城乡产业结构的变革，促进产业的融合与发展，为国内经济的发展寻求新的经济增长点。沿用西方经济学的“木桶理论”，补足最大短板能够发挥最大的边际效用。对中国而言，城市化过程中被“忽视”的农村是最大的短板。此前在经历了家庭联产承包责任制释放了第一次“改革红利”后，吃饭问题解决掉了。但此后农村的发展停滞不前，导致劳动力大迁徙、城乡差距持续拉大等问题，经过多年的发展之后，农村发展到了提升农业生产效率，提升农民生活质量，释放积压劳动力的阶段

实践证明，一个地方的区域竞争实力，既取决于城市，也依赖于

6 农村，没有城乡的协调发展，综合实力的整体提升，其区域竞争力必然受到严重影响。比如沿海地区包括苏南地区、长三角地区、珠三角地区，它们的区域竞争力为什么长盛不衰，一个最根本的原因，就是注重城乡统筹互动发展。

3、是促进公平正义的重要保证

目前中国城乡分割的体制格局没有彻底打破，城乡发展很不平衡，城乡居民收入差距一直维持在3.3:1，如果考虑城乡居民在医疗、教育、社保、住房、社会服务等方面的差异，城乡居民真实收入差距更大，在有些省份差距呈逐步拉大趋势。广大农民不能平等享受改革发展成果，违背了公平正义原则。城乡一体化要实现规划、基础设施、产业布局、市场体系、公共服务、社会管理等方面的一体化，从本质上讲是城乡居民权利的一体化，包括政治权利、经济权利和社会权利，让农民享有与市民一样的权利、一样的地位、一样的利益，实际上是要解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题,真正获得宪法赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇、平等的发展机会和获得同样的利益，这是维护社会公平正义、消除社会矛盾和冲突的客观要求。城乡发展上的悬殊差距带来的城乡关系的失衡，造成了城乡两方面发展的阻力和障碍，造成社会的不公和社会矛盾的加剧，成为摆在当代中国面前的严重问题

4、是解决“三农”问题的根本出路

城乡一体化核心是解决三农问题。长期以来，我国政府一直重视“三农”问题，党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本

7 准则：要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权利。改革开放以来各级政府致力于农村改革和社会发展，但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大，“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是，过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题，这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题，实际上这一问题的解决，不能单靠农村自身，必须在城市与农村的互动中逐步解决，可以说没有城市的积极参与和支持，农民的小康难以顺利实现。用推进城乡一体化的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题，就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。就是要改革旧的城乡关系，建设新的城乡关系，从政策性调整阶段，进入制度性建设阶段，走过了单纯解决城乡矛盾和化解城乡关系危机阶段，而进入主动正确处理城乡关系的新阶段，这是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择。

二、二元结构是城乡一体化的主要障碍

十八届三中全会明确指出，二元结构是城乡一体化的主要障碍。

8 回顾三十多年的农村改革发展的历史，就清楚了农村率先改革，实行家庭联产承包责任制，农民也率先得到实惠，那几年城乡差距是缩小的，但进入上个世纪的90年代，农村要进行第二步改革，触及到城乡二元体制问题，就改不下去了，只好打外围战，虽然中央和地方，花了很大力气，但问题得不得解决。

(一)西方二元结构的形成

“二元结构说”最早源于刘易斯的二元经济模型。二元结构是指发达的现代工业部门与落后的传统农业部门并存的国民经济结构，即二元经济结构。一般来说，在经济发展中自然而然地形成了现代工业部门与传统农业部门的差距，这是所有国家在发展过程中都出现的问题，但随着经济社会的发展，这种城乡差距会缩小。市场成长、分工深化是城乡分离、二元结构的主要原因。(市场力量)马克思在《资本论》中将城乡关系变迁概括为：乡育城市---城乡分离(工业化与城市化)----城乡融合三个阶段，实际上西方世界城乡关系的发展就是这条道路。工业革命的进行不仅大大加速了城乡分离的过程，这种城乡分离的趋势一直持续到20世纪50年代。随着战后美国经济的崛起，西欧经济的快速恢复和东亚经济的迅速崛起，西方出现了城乡融合的新局面。

(二)我国二元结构的形成与特点

中国是一个发展中国家，属于典型的二元结构国家。

形成原因：我国的二元结构形成于农业全面支持工业的赶超型发展战略和以户籍制度为核心的城乡分割制度。我国的城乡二元结构是

9 制度变迁的产物，是政府主导形成。

新中国成立之初，我国是一个生产力发展水平极端落后的农业大国。1952年中国工业净产值占工农业净产值的比重仅为25.3%，工业劳动者占社会劳动者的比重只有6%，依靠农业难以支撑起国家现代化的基础，如何振兴工业才是最主要的目标。重工业的发达被当作国家富强的标志，以及当时苏联在高度集权的计划经济体制下实现工业化的成功，给了中国强烈的示范效应。为快速实现工业化(尤其是重工业化)，国家实施了工农业产品不等价交换、农业合作化、统购统销和要素流动控制等一系列的城乡关系政策与制度。这些制度形成了一个相互支撑、互为补充的完备的刚性制度体系，确保了农业对工业、乡村对城市长期而巨大的贡献，且这种牺牲农业的行为被制度和法律不断固化。第一，工农业产品“剪刀差”政策。就是政府压价收购农产品，有加价把工业品卖给农民，这一压一加，剪出一笔差价，为工业化积累资本。所以农民一直穷。第二，统购统销制度。为了维持“剪刀差式”，就必须把农副产品在城乡之间自由流通的大门关上，由国家把住流通的关口，统一以计划价格收购农副产品，又统一在城市分配农副产品，同时还管工业品下乡。1954年，《统购统销命令》规定，“一切有关粮食经营和粮食加工的国营、地方国营、公私合营、合作社经营的粮店和工厂，统一归当地粮食部门领导”;“所有私营粮商一律不许私自经营粮食”„„粮食、棉花、油料等重要农产品的收购量占总产量的比重长期维持在60%以上。这样，农民无权自由卖农产品，城镇居民无权自由买农产品，工厂 也无权自由买工业品，

10 由政府决定购量、购价、销量、销价。这就是计划经济的典型特征。可想而知，农民的生产积极性不可能高，1977年邓小平讲中国经济，有一句“8亿人高饭吃，结果饭还不够吃”，那不是自然原因。第三，农业生产集中制度。新中国成立后不久，随着土地革命的胜利完成，全国开展了一场农业的社会主义改造，目的是实现土地的社会主义集体所有，更好地支持工业化战略。具体形式和组织方式开始是通过农业合作化来进行的，随后是通过人民公社化运动进行的。第四，包括劳动力在内的要素流动控制政策。1958年通过《中华人民共和国户口登记条例》，以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍制度形成，导致了城乡两种不同的资源配置制度和城乡居民两种不同的社会身份，通过户籍制度及由此派生出与户籍制度相配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，有效地控制了劳动力等生产要素在城乡间的流动。一系列制度和政策阻碍了中国“三农”的发展，导致城乡分离和分割的局面日益加深：一是农业相对衰退和农村商品经济萎缩;二是工农业比例关系遭到破坏，工农业联系被人为割断，工业化被限制在城市范围内独立运行，而没有带动农村的繁荣，工业化创造的成果没有改善城乡之间的关系;三是城乡二元化政治和二元社会结构形成并固化;四是城乡差距继续被拉大。

特点：首先，是制度变迁的产物。由于我国的二元结构内生于我国的经济社会制度，所以具有超强的稳定性。

其次，是“双二元结构”。我国的二元结构既包括一般意义上的

11 现代工业与传统农业并存的二元经济结构，又包括城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构：(1)两种不同的户籍制度。户口在性质上分为农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，也大部分时间不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。(2)两种不同的资源配置制度。改革前中国社会中的资源是由行政性的再分配而不是由市场来进行配置的。比如,教育和公共设施的投人。城市中的教育和基础设施,几乎完全是由国家财政投人的而农村中的教育和设施,国家的投人则相当有限有相当一部分要由农村自己来负担。(3) 两种不同的社会身份。城乡两部分居民分成了两种不同的社会在地位上的差别,可以看得出来，目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、失业、救济、补助等),而农民生老病死伤残在相当长时间内几乎没有任何保障,农民还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。在一个主权统一的国家内，形成农民和市民社会地位完全不同的制度体系，这在当今世界上是绝无仅有的。今天农民仍然不能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。在基本公共服务制度方面，财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇，农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇，

12 特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低。在土地征收和交易制度方面，城市国有土地可以直接上市交易，农村集体土地不能直接上市交易，国家征收农村集体土地，不是按照土地的市场交易价格补偿，而是按照土地的原有用途收益补偿，补偿标准明显偏低。由于这种城乡二元结构的长期存在，导致城乡资源不能合理流动和优化组合，城乡生产要素不能平等交换，城乡公共资源配置严重不均衡，城乡基本公共服务严重不均等，使农村发展滞后、城乡差距拉大。使得我国城乡居民在收入、生活、教育、社会保障和政治生活等方面存在巨大差距。

(三)我国二元结构的深化

我国城乡二元结构形成于20世纪50年代，是计划经济体制的产物，改革开放以后，这种二元结构在制度和市场的双重影响下得以续存和强化。有学者把改革开放前因政府行政干预和优先发展重工业政策导致的城乡二元结构称之为“行政主导型的二元结构”，把改革开放后由于社会资源重新积聚所带来的城乡断裂称为“市场主导型的二元结构”。在传统计划经济体制下，中国工农业产品不能平等交易，城乡之间要素不能自由流动，城镇居民与农民权利和发展机会不平等，使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系显著增强，但城乡分割的二元结构体制尚未根本改变，而级差式发展方式和分离化改革措施使得城市利用自身优势和国家优惠的改革政策先富起来，加剧了本来就存在的城乡二元结构。

具体表现在以下三个方面：第

一、城市化水平远远落后于工业化

13 水平。2013年，中国第二三产业所占GDP的比重已经接近90%,但城镇人口所占总人口的比重却只有52%,中国城乡融合速度远远低于工业化发展速度,中国有更多的人不能充分分享工业化带来的好处。第二，城乡收入差距持续扩大。联产承包责任制使得1978-1984年城乡收入差距呈现缩小趋势，但此后，改革重点逐渐转向城市，农民收入增长率下降，甚至出现了1989年的绝对负增长，此后 城 乡 收 入 差 距 持 续 扩 大。第三，城市内部的“二元社会”开始形成，2.6亿农民工虽然工作生活在城市，但不能享受城市的公共服务。因此,靠工业化发展的自发力量不仅难以消除城乡二元结构，反而会加剧城乡二元结构的发展。实际上,近年来我国凸显的“三农”问题,就是城乡二元结构不断深化累积的结果。城乡二元经济结构和社会结构，已成为阻碍农村经济社会发展的最大障碍。厉以宁指出，计划经济体制有两大支柱：政企不分和产权不清晰的国有企业体制，以及城乡生产要素分割和农民没有明确产权的城乡二元体系。改革开放后的前 30年，我们着重于国有企业体制的改革，这一改革在30年内取得了显著的成就，尽管国企体制改革中还有一些遗留问题需要继续解决，但大势已定，改革已不可逆转。今后30 年，改革的重点将是城乡二元体制，通过城乡二元体制改革而实现城乡一体化是我国继国企改革之后另一项重要的经济体制改革。

三、城乡一体化的实现路径

推进城乡一体化，包括改革和发展两大主题。改革就是要打破城乡体制机制上的二元结构。发展就是要推动城镇和农村共同发展、协

14 调发展，在改革中发展，在发展中改革，在改革发展的结合中实现城乡一体化，这是推动区域城乡一体化的现实路径。

(一)产业化路径：构建新型农业经营体系

城乡一体化核心是解决“三农问题”，立足于农村发展，产业化路径重点是农业现代化，这是城乡一体化的基础。未来30年最大的金矿——农业。农业成为下一轮经济增长的引爆点。那些走在时代前列的企业家，王健林、刘强东、朱新礼、柳传志，从去年开始全部把目光一致盯上了现代农业!万达的王健林斥资数亿在延庆种菜，京东的刘强东，圈了几千亩地高调进入农业，富达林果业的张国祥、汇源的朱新礼在北京郊区运作了一片有机区域，从果农变身菜农，褚时健和柳传志合作开卖“褚橙柳桃”。这些资本巨头为何不约而同盯上农业及食品领域?以上企业家的行动发布了一种信号，农业将是下一个金矿!传统农业因低价值、慢运作的方式一直处于价值链的低端，而以现代生产方式、加工方式和经营方式运作的现代农业，却是一个潜力无限、财富巨大的庞大产业，一个继互联网之后的“新兴产业”。首先发展现代农业做为国家战略，政策放开打破了许多发展瓶颈。十八届三中全会明确提出，稳定土地承包关系并保持长久不变，赋予承包者对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。 二是农业市场大，来源于由传统农业晋升为现代农业的强大转变和升级潜力，来源于消费者对农产品不断上升的高端需求，来源于初级农产品升级为深加工农产品的利润空间，更来自于从传统经营转向现代营销难以估量的高

15 额附加值。这是国家政策、社会与经济环境、产业规模、技术条件、竞争环境、消费者需求达到一定程度时必然出现的现象。一场前所未有的现代农业革命到来了!

实现农业现代化十八大提出了新思路，就是“构建新型农业经营体系”。构建新型农业经营体系是基于我国农业发展现代化进程缓慢、农业劳动力流失、农业发展方式转变滞后的现实国情提出的。

1、基本特点

相对于过去的农业经营体系,新型农业经营体系在“经营规模”上，更加突出生产经营的规模化;“生产过程”中,更加追求生产工艺与流程的标准化;“产业链条”上，更加强调农业产业链条的拓展延伸;“生产组织”上，更加强调服务的社会化。其基本特征集中体现在：新型农业经营体系的“四化”——集约化、专业化、组织化、社会化。

(1)集约化

集约化是相对粗放经营而言。集约化包括三方面的含义：一是单位面积土地上要素投入强度的提高;二是要素投入质量的提高和投入结构的改善，特别是现代科技和人力资本、现代信息、现代服务、现代发展理念、现代装备设施等创新要素的密集投入及其对传统要素投入的替代;三是农业经营方式的改善，包括要素组合关系的优化和要素利用效率、效益的提高。农业集约化的发展，有利于增强农业产业链和价值链的创新能力。集约经营的目的，是从单位面积土地上获得更多农产品，不断提高土地生产率和劳动生产率。

16 (2)专业化

专业化是相对兼业化而言。是指农业生产向专门化、集中化方向发展的过程。从国际经验来看，现代农业的专业化实际上包括两个层面：第一，农业生产经营或服务主体的专业化。如鼓励“小而全”、“小而散”的农户家庭经营向专业化发展，形成“小而专、专而协”的农业经营格局，发展专业大户、家庭农场等，促进农业生产经营的专业化。培育信息服务、农机服务等专业服务提供商，也是推进农业专业化的重要内容。第二，农业的区域专业化。建设优势农产品产业带、产业区，如美国的玉米带、大豆带等，农业区域专业化的发展，可以带动农业区域规模经济。专业化的深化，有利于更好地分享分工协作效应，但也对生产和服务的社会化提出更高层次的要求。

(3)组织化

组织化是相对分散化而言。组织化经营要解决的是农民在农业生产中的散和弱即难以与市场对接的问题。组织化既包括横向农户的联合与合作，农民专业合作社和专业协会属于此类，旨在提高农户进入市场的能力;也包括纵向产业链条的延伸，“公司+农户”的模式属于这一类，旨在降低市场风险。当前农业组织化经营的重点是发展多种形式的农民合作社,同时也努力促进一定区域范围内、相关产业链上各主体间的业务合理分工。

(4) 社会化

社会化是相对个体而言。主要包括两层含义，一是农业生产过程的社会化，即生产过程从一系列的个人行动变为一系列的社会行动，

17 突出表现在农业社会化服务对农业生产过程的广泛参与;二是产品的社会化，即农产品通过交换供应整个社会，而不是自给自足。现阶段突出强调社会化，主要就是大力发展社会化服务，使农户克服自身小规模经营的弊端，从而获得较高的经济效益。

2、具体路径

构建新型农业经营体系，需要培育壮大新型农业经营主体，发展适度规模经营，建立与新型农业经营体系相适应的体制机制。

(1)培育壮大新型农业经营主体是基础

当前，农户仍然是农业生产的基本经营单位。但是农户群体逐渐分化，各种新型农业经营主体不断成长壮大，这是构建新型农业经营体系的基础。从组织属性上看,新型农业经营主体主要分为三类:

家庭经营型主体。家庭经营型主体是指以家庭为主要单位从事农业生产经营的主体，主要分为专业大户和家庭农场。家庭经营不仅是传统农业也是现代农业最基本的经营方式，是必须坚持的农业基本经营制度。近年来,我国农村在兼业农户大量增加的同时,专业农户也在兴起壮大，专业农户是指家庭劳动时间大部分用于农业中的某一产业，且收入占全部收入80%以上的纯农户，估计我国的专业农户数量已超过1亿，专业农户符合我国人多地少的基本国情。家庭农场也是家庭经营的一种类型，2013年的中央一号文件提到要发展家庭农场，引起不少关注。家庭农场在国外很普遍，和一般专业大户相比,家庭农场在集约化水平、经营管理水平、生产经营稳定性等方面都有更高的要求。截至2012年底,全国共有家庭农场87.7万个,经营耕地面积

18 达到1.76亿亩,占全国承包耕地面积的13.4%。家庭农场是个发展方向，但相关制度必须跟进，包括农村土地制度、农业服务体系、农民社会保障体系的健全和完善，农业劳动力充分转移。

合作经营型主体。以家庭承包经营为基础的农民合作经济的发展,始于上世纪80年代后期,以农民技术协会、农民专业协会等多种形式出现,直到2007年《农民专业合作社法》正式实施才获得其应有的法律地位。农民专业合作社通过农户间的联合,解决了小规模家庭农户的规模经济缺陷,通过技术、资金等合作,推动了农户生产的集约化水平。截至2012年底,全国经工商注册登记注册的农民专业合作社农户占全国农户总数的21.6%。但随着农业农村经济发展,以某一个专业、某一个品种为基础的农民专业合作社已经不能完全满足农户需要，还要求农民合作社担负起农民生活指导、权利维护和社会诉求等社会职能,为此,2013年中央一号文件提出大力支持发展社区合作社、股份合作社、联合社等多种形式的农民合作社。(日本的农合组织) 企业经营型主体。在现代农业经营体系中,农业企业以社会化生产的方式,形成了与农户间的分工体系,并主要在农业产业链的下游经营,引领农户进人市场,发挥市场组织者作用。2013年中央一号文件提出,鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。目前全国农业产业化龙头企业达到11万多家,销售收入5.7万亿元，每年提供的农产品及加工制品占国内农产品市场供应量的1/3,占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3以上,在农业生产经营中发挥着骨干作用。

19 加快培育新型农业经营主体，要注重发挥各类主体的比较优势以及对小规模农户的带动作用。专业大户、家庭农场作为规模化生产主体，承担着农产品生产的功能，发挥对小规模农户的示范效应，应注重引导其向采用先进科技的生产手段转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。农民专业合作社具有带动散户、组织大户、对接企业、联结市场的功能，应成为引领农民进入市场的主要经营组织，发挥其提高农民组织化程度的作用，促进其由数量型向质量效益型转变。龙头企业是先进生产要素的集成，具有资金、 技术、人才、设备等方面的比较优势，应主要在产业链中更多承担农产品加工和市场营销的作用，并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务，加强技术指导和试验示范。

(2)发展适度规模经营是核心

从国外经验看，世界上凡是农业发展水平领先的国家，基本上都走过了土地规模经营的道路。从国内经验看，规模经营搞得好的地方，农业发展就快，现代化水平就高。规模经营有利于优化产业布局、加快科技普及、转变生产方式、促进农民增收。因此构建新型农业经营体系核心是循序渐进推进农业生产的适度规模经营。发展适度规模经营重点要解决：

一是土地的适度集中。农村土地的改革进程直接影响到农业规模化经营的发展。首先要尽快完成承包经营权确权登记，在法律上赋予土地承包经营权“长久不变”。目前相关的《土地承包法》《土地管理法》等一直未做相应修订，同时，承包经营权确权登记工作全面试

20 点已进展几年，虽有明显进展，但依然面临诸多复杂的问题，如果承包经营权赋权、确权不到位，农民就很难安心放开土地，规模经营就成了空谈。其次要建立健全土地承包经营权流转市场，促进土地流转，发挥市场在配置农地资源中的决定性作用。同时鼓励工商资本投入农业生产，发展产业化经营。

二是加强农业社会化服务。在农业规模经营中，不管那类主体都不可能包揽农业经营中的每一个链条或环节，其经营都有赖于农业社会化服务的支持。下一步，政策要聚焦在多元化多类型的服务主体、经营性服务的突出短板、农民欢迎的服务模式上。在主体培育上，要把农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、专业合作社、资金互助合作社等纳入政策支持范围，作为各级政府加强社会化服务的重要抓手。在服务领域上，要拉长产后服务这一短板，重点加强农产品加工、储藏、包装、品牌创立和宣传、农业综合信息提供、金融保险等服务领域。在服务模式上，要挖掘实践中农民最喜欢、生命力最强、成本最低的服务模式，重点发展 “公共服务机构+农资农技服务公司+农户”、“农民专业合作组织+社会化服务组织+农户”、“龙头企业+农户+基地”、“农资经营公司+农户+基地” 等服务模式，开展形式多样、内容丰富的社会化服务。

(3)加快体制机制创新是关键

加快农业经营体制机制创新的前提是，毫不动摇坚持农村基本经营制度，这是是党的农村政策的基石。当前，坚持农村基本经营制度，就是要切实维护农民的土地承包权，切实提高农民在土地增值中的收

21 益比例，切实保护农民的集体资产权益。在坚持的基础上完善。

一是加快要素的市场化改革。十八届三中全会指出，“要促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”但当前的城乡要素流动中，人才、资金、土地等发展要素总体上仍然是由乡村往城市流动。要加快要素的市场化改革，创新体制机制促进要素更多向农业农村流动，为农村发展奠定物质技术人才基础。

二是营造农业创业和就业环境。投资农业的企业家、返乡务农的农民工、基层创业的大学生和农村内部的带头人是新型农业经营主体的主要来源，要营造农业创业和就业的良好环境，引导和鼓励他们成为新型农业经营主体。由于他们的学历、工作背景以及各自优劣势不尽相同，需要分类指导和提供有针对性的扶持政策，使他们“下得去、干得好、留得住、有发展”。

三是建立农业退出和进入机制。建立传统农业经营者的退出机制，前提是坚持农村家庭承包经营制度，维护农民的土地和集体资产权益。农业进入机制和规则，重点是处理好进入者和退出者的利益关系，进入者资格与能力的认定，进入者之间的公平竞争和择优，进入者经营行为和经营领域的控制。如工商企业进入农业的问题，既要引导工商企业规范有序进入现代农业，鼓励工商企业为农户提供产前产中产后服务、投资农业农村基础设施建设，但又不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户土地，更要防止企业租地“非粮化”甚至“非农化”倾向。

22 四是完善政府扶持农业的政策。一方面，需要继续加大对农业基础性、平台性设施等的公共投入和政策扶持的力度，完善农业公共政策和公共投入的绩效考核 ;另一方面，农业政策调整要处理好几个相互关系。既要扩大经营规模，又要重视社会化服务;既要构建微观组织，又要重视整个经营体系的培育;既要引入社会资源，又要维护农民的优先权;既要利于务农者种好地，又要有利于更多的农民非农化;既要保证农民长久承包权益，又要激活土地资源。

(二)制度化路径：推动制度改革

我国当前的城乡格局并非仅是自然与经济技术因素引起的分工差异，更是长期形成的城乡二元制度性根源，城乡一体化的关键是要靠制度创新来推动。

1、改革户籍制度。

现行的户籍制度，是为适应计划经济体制的需要而建立的。新中国成立初期，城乡居民拥有居住、迁徙的自由权。这一时期，城镇人口迅速增长，而粮食总产量特别是商品粮产量的增长赶不上城市人口及消费需求的增长。为了解决这一难题，1958年发布了《中华人民共和国户口登记条例》，不允许农民自由进城，将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，这就形成了中国户籍管理制度的城乡二元结构，进而演化为与教育、卫生、社会保障、就业等一系列城乡二元经济社会制度安排，催生了一系列不平等的制度体制，在城乡之间形成了难以逾越的鸿沟。很长一段时间里，考学、当兵、招工曾经是摆脱农民身份的仅有渠道。计划经济时代，农民外出还有个不雅的称

23 号叫“盲流”。改革开放以后，“城门”逐渐打开。城门时如何打开的?是一步步拱开的，联产承包责任制，农村剩余劳动力增加，到80年代中期，乡镇企业异军突起，农民进城务工大势所趋。1983中央一号文件允许农民自带口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。2000年十五计划提出，积极稳妥地推进城镇化，转移农村人口。发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。2012年提出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布，《意见》明确提出“建立城乡统一的户口登记制度”。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。主要是两大内容：一是建立统一的城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。农业户口和城镇户口统一为居民户口，这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式开始退出历史舞台。二是提出了多样化的户口迁移政策。《意见》根据中国城乡区域的差异性，务实地提出了多样化的户口迁移政策，大体有四种不同政策：城市将按人口分为4个级别，执行不同的落户标准。建制镇、小城市，只要有合法稳定住所，不分租赁还是购买，都全面放开落户条件。中等城市、大城市，可对社保缴费年限提

24 出要求，但最高要求不得超过五年。500万人以上的特大城市，要严控人口规模，建立透明、完善的积分落户制度。积分分值主要考量工作年限、居住年限、参加社保的年限、专业技能等指标。

可以说，此次户改对有意进城居住生活的农业人口而言，是一个重大利好。另一方面，此次户改也给了中国经济增长无限的想象空间。

第一、改革不是不要农民。有人说户籍改革后就没有农民了，这是对户籍和农民概念的误解。户籍是国家以户为单位记载人口基本信息的法律文书，也是公民的重要身份证明。取消农业户口，不是取消农民。农民是占有土地并从事农业经营的人，体现的是职业特征。只要有农业存在，只要有人从事农业生产和经营，就一定有农民。过去身份意义的农民随着户籍改革而消失了，未来的农民主体应该是新型职业农民。农村居民获得了与城镇居民同等的非农就业权利，农民不再是唯一的职业选择;同样，未来新型职业农民可以来源于任何愿意从事农业又有从事农业能力的人，这样就实现了职业选择的开放性和伴随职业活动的迁徙自由。

第二，户籍改革不是强迫农民进城。取消户籍界限，建立统一的户籍管理制度，有助于乡村人口向城镇迁移，有利于农村富余劳动力和农民工转化为城镇居民。但是这种转化首先是建立在尊重农民自愿的基础上，只有农民在城镇有了稳定职业，有了住房，解决了医疗、养老、子女就学等问题，具备了生存与发展的条件，他们才愿意离开乡村到城市居住，进而转化为市民。不顾客观条件和农民意愿强迫农民进城与限制农民流动一样，都是对规律的违背。其次，城镇化是建

25 立在对乡村价值认识基础上的。城乡各有其不可替代的功能，城镇化不是以消灭乡村为前提，而是要充分发挥城乡各自优势，实现其功能的互补。除了引导农民进城，还有就地城镇化、就地市民化的道路可供选择。

第三，户籍改革不能剥夺农民的土地权利。有人担心取消了农业户口，农民的土地权益就会丧失。根据党的十八届三中全会精神，“在尊重农民意愿的前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”也就是说，现阶段农民工可以“带地进城”。上述规定，其出发点显然是为了鼓励农民工进城。农民工进城后不管是否在当地落户，在跟当地居民一样享受医疗、教育、住房等各方面公共服务的同时，还能继续保留“三权”带来的额外农村福利。但从长远来看，要在农民自愿的基础上，尽快建立农民土地退出机制。

可行的方法有两个：第一，努力提高城市的公共服务水平，这应该是最有效的办法。城市户口有了足够的吸引力，农民自然就会愿意放弃农村的那点土地。现在只是放开中小城市的落户，而在中小城市里，就业不足，养老还不能统筹，教育和医疗又不能完全对接，农民当然不愿意。第二，建立有偿退出土地的补贴机制。与曾经试点的“土地换社保”、“土地换住房”制度类似，国家可以对自愿退出农村土地的农民实施货币补贴。

2、改革土地制度。我国现行的土地制度是城乡分治，在土地所有权上是国有和集体所有权并存，农村的耕地和建设用地是集体所

26 有，城市建设用地是国有，集体土地不上市交易，国有土地可以通过招拍挂的方式进入市场交易。那么，未来中国农村土地制度改革的目标是什么?应采取怎样的措施?十八届三中全会指明了方向：

征地制度改革。《决定》对征地制度改革提出了以下要求：进一步缩小征地范围，规范征地程序，同时健全对被征地农民的多元保障机制，建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。世界各地采取的办法大体为两种：一种是土地的增值收益归土地所有者，然后由政府通过税收来调节;另一种则是根据法律规定农民所得的比例。

农村集体建设用地改革。建立城乡统一的集体建设用地市场。《决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。” 农村集体经营性建设用地是动态变化的，规划调整、农用地转用、土地整理等会影响到不同用途土地面积的变化，征地制度的改革也会影响到农村经营性建设用地的范围。不能将其等同于原来的乡镇企业用地(因为乡镇企业用地早已允许入市流转)，

农民承包耕地经营体制的改革。“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。问题主要在于两个方面：保障农户作为土地承包者的权利。稳定农村土地集体承包关系并

27 保持长久不变，促进土地经营权流转。在农业用地的农用耕地用途不改变的前提下，农民可以自由转让土地承包经营权。“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”使农业在现代化道路上更快发展。坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权，不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥。

赋予农民更多的财产权。2012 年我国农民人均纯收入为 7 916 元，其中，家庭经营收入 3 533 元，占 44.6%;工资性收入 3447 元，占 43.5%;财产性收入 249 元，占 3.1%;转移性收入 687 元，占 8.7%，可见，财产性收入在农民收入结构中所占比例是最低的，要增加农民的财产性收入。

赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。《决定》指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。十八届三中全会进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。过去法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独用作抵押。改革了征地制度。征地制度既是国有建设用地市

28 场建设的基本制度，关系农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系农民的切身利益。切实维护农民宅基地用益物权，(用益物权是指在法律规定的范围内,对他人所有的不动产,享有占有、使用和收益的权利，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等)。体现了保护农民利益、增加农民财产性收入的民本思想。土地制度改革是农村改革的核心。特别是建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、政策性强，是一项极为复杂的系统工程，必须从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。

重庆土地改革的案例——地票制度

所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。具体实施有四个环节：复垦——交易——落地——分配。

3、改革金融制度。

城乡金融二元结构是造成城乡差距的重要原因。学者普遍认为农村存在着明显的金融抑制：农村多样化的金融需求与单一的金融供给矛盾。近年来，四大国有商业银行大量收缩县域机构，涉农金融机构大量缩减，严重影响农村金融供给能力，农信社也是多存少贷，邮政储蓄是只存不贷。数据显示，每年通过正规金融渠道从农村抽走的资金在3000亿元以上。从现代 29 农村发展看，金融需求出现了前所未有的变化，不仅资金需求期限变长，体量变大，需求主体也从农户转变为家庭农场、农业合作社、龙头企业等新型农村经济组织，迫切需要金融机构在产品、服务和流程上做出创新。金融是现代经济的神经中枢，对经济健康发展有着至关重要的作用。推动金融资源向农村流动，对于发展现代农业，促进农村经济发展和农民收入增加具有重要作用，是实现新型城镇化和城乡一体化的核心要求。要培育多元化农村金融主体，建立有序竞争的、多层次、广覆盖的农村金融体系。一是加快改革农村信用社体制,提高信用社对农户贷款的覆盖面。二是农业发展银行应重新定位,使其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。三是建立邮政储蓄资金的回流机制。四是完善农村信贷政策。五是鼓励、支持农村小额信贷机构发展,培育农村民间金融机构。六是探索建立政策性农业保险制度,降低农民生产经营风险。

围绕农业专业经营组织形式的特点，创新农村金融服务产品，积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权抵押等金融服务，制定农村产权抵押贷款实施办法。改善农村金融环境，积极推进农村信用体系建设，加强农村信用担保体系建设，建立农村金融风险保障机制。建立农村金融的资金回流制度。要想从根本上解决“三农”资金短缺问题，必须发挥财政资金、政策性信贷资金的政策导向和引导作用，构建激励机制，综合运用担保、税收等经济手段，引导商业银行、合作金融和其他社会资金流向农村、农业。

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(三)城镇化路径：走新型城镇化道路

走新型城镇化道路是构建新型城乡关系的重要途径。世界各国实践表明，城乡一体化都是在城镇和农村共同发展、协调发展的基础上逐步推进的，发展城镇化，在城镇建设发展基础上，实行以城带乡即通过城镇带动和促进农村的建设发展，是实现城乡一体化的普遍做法。推进城乡一体化，不仅要重视农村建设发展，而且要重视城镇建设发展。把农村建设发展作为解决“三农问题”，实现城乡一体化的落脚点，把城镇建设发展作为推进城乡一体化的牛鼻子。

很多人集聚在一个相对狭小的地理空间里，一旦达到某个人口密度的标准，此地便被命名为“城市”。人口聚集带来经济聚集，经济聚集又吸引更多的人口聚集，这就是城市化。这个变化趋势在全球范围内迄今依然有增无减，“城市化”大潮不可阻挡。为什么人都喜欢往城市里凑?文化和文明方面的理由我说不好，经济上的动力看起来直截了当——城市创造更高的收入。从古到今，“城市”不过是人口聚集和经济聚集的结晶，这和世界上任何其他地方的并没有什么不同。中国的特色在于，人口聚集久久得不到更强有力的经济聚集的召唤和刺激，从而在很长的历史时期里不曾给城市化以应有的推动。全球范围的证据却表明，人的经济活动所包含的逻辑就是在流动中聚集，然后再流动、再聚集，直至人口、经济和财富在地理上集中到一个个面积奇小的地方去。

《决定》中提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇

31 融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”这为我国如何推进新型城镇化指明了方向。李克强总理曾经指出，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

1、核心：以人为本。

李克强总理曾经指出，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

加大城镇基础设施和公共服务网络体系建设，加快提升公共服务能力。有序推进农业转移人口市民化，包括劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。以人为核心就意味着不再像过去的造城运动，而着重农民的市民化，公共设施、公共服务的均等化，全面提高城镇化发展质量。以人为本是新型城镇化发展的首要问题。城镇化实质上是社会结构调整与进步的过程。

2、发展道路：大中小城市与小城镇协调发展道路。 坚持走中国特色的新型城镇化道路，多元城市生态的思想已融入到《决定》中，跟过去单一的城市化或城镇化思维不同，如果说已有的城市化重点是人口和土地“化”到城市,那么进一步的城市化重点是城市要素、城市生活方式向农村扩展。大中小城市和小城镇协调发展是《决定》明确的我国城镇化基本方略。大城市有节约土地、劳

32 动生产率高的优势，小城市有农村人口转移成本低、宜居条件好的优势。国际上，大多数国家是走以城市群为主体发展道路的，在积极发展大型城市的同时十分重视中小城市的发展。比如，目前德国的城镇化率是97%，70%的人居住在小城镇。美国大概有50%以上的人居住在5万人以下的小城市、小城镇。德国小城镇数量多且分布均匀，虽然规模不大但基础设施完善，功能明确，经济发达。这些小城镇具有多种就业机会，便于居民自由选择工作地点、住房、学校和其他文化服务设施。另外，小城镇的通讯、电力、供水等基础设施条件与大都市相比差异很小，而且自然环境优美，甚至具有大城市无法比拟的优越性。德国经验：德国城市发展的基本模式是，避免一个城市发展为支配性中心城市，而是形成若干功能互补的多极城市群。德国的“多中心”城市圈发展模式，通过统筹城乡，将小城镇有机地组合进城市圈，注重城市圈内各个组成部分功能明确、分布合理、互补共生、均衡发展，其实质就是一种城镇组团式发展形态。美国主要有三个集中居住区：一个是洛杉矶为中心的，加州的集中居住区;一个是纽约为中心的，东海岸的居住区;一个是五大湖、密西根为中心的居住区，即使是这么集中的居住，仍然有28.77%的人居住在5万人以下的小城镇。德国的小城市是以小城镇与小村镇是为主的，他们的聚落形态是城镇化水平提高到89%，但大部分人口在分散的居住。印度的大城镇化，很多人生活在贫民窟里面，孟买的贫民窟，很多人生活在铁皮管、垃圾堆里面。巴西的城镇化超过80%，但是只 33 是贫困人口的空间平移，简单的把农村贫困人移到城市里面，没有办法解决他们的就业、生活、养老等一系列问题。

在我国，有相当数量的城市尤其是一些省会城市，脱离实际追求发展特大型和大型城市，导致要素资源畸形流动，资源错配，成本价格畸形;中小城市和小城镇却因人力、资金、技术要素资源流入不多而发展后劲不足，即使有较好的资源禀赋和发展潜力也难以得到较快发展。所以我们不能简单的适度集中，城镇化走向大城市不是唯一的道路，城镇生态有多种。五种类型都应该合理布局，可能的城镇化布局是多层次的大的、中的、小的，小村镇，要考虑人的城镇化，就地城镇化，让农村的人口适度居住在一个地区的基础上，铺设公共服务，把它当作一个城镇来看待，那么这就不需要大规模的平移人口，带来这么高社会成本。

3、产业与城镇融合

城市能否稳定持续发展，关键在于产业支撑。著名经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定水平时，决定城市增长的能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业，因为这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展过程将推动城市不断向前发展。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说：“以往产业都是城镇化的‘配角’，产业发展与城镇化建设割裂，新型城镇化旨在实现人们在家门口就业、‘高也成低也就’的愿望。

34 中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立说：“在推进城镇化时应注重城镇产业经济的培育，重视

二、三产业的转型升级。逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局。实现新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化的互动。”

总之城乡一体化是经济、社会、文化、空间长期发展的动态过程，也是城乡关系的高级阶段，不可能一蹴而就。

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