探寻小产权房的新出路

2022-09-10

一、引言

小产权房是在农民集体所有的土地上建设的, 没有国家土地和建设部门颁发的土地使用权证和房屋所有权证书或只有房屋所有权证、没有土地使用权证, 面向本集体经济组织之外的不特定的人员进行销售的房屋[1]。我国政府对小产权房的态度一向是严厉打击, 可如今新一轮小产权房热潮及广泛热议。国家出台的法律政策却自相矛盾, 这让小产权房始终处于舆论的风口浪尖。

二、小产权房的现状

2014年关于小产权房的最新政策为:部分小产权房有望纳入公租房。中共十八届三中全会决定提出:“建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。对于小产权房这个游离在现实、政策与法律三者空隙中的“尴尬产物”, 政府到目前为止还没有一个明确有效的实施方略, 各学者也是各抒己见, 众说纷纭。

三、小产权房活跃的原因

一是大城市房价居高不下。2014年最新城市房价排名显示:北京37439元/㎡, 上海29974元/㎡, 深圳24927元/㎡, 厦门21741元/㎡。高涨的房价让城里人望而却步。现实市场中的高房价犹如空中楼阁可望而不可及, 高房价与居住需求之间的矛盾为小产权房“创造”了巨大的市场。小产权房位于市郊或农村, 房价低廉是它的最大优势。除此之外还不用交高额的土地使用权出让金和各种税费, 一下子便与大城市的高房价形成鲜明对比。但它没有国家土地和建设部门颁发的土地使用权证和房屋所有权证书或只有房屋所有权证、没有土地使用权证, 还是存在着一定的风险。

二是小产权房存在巨额的利润。我国实行二元制土地政策, 城市土地为国家所有, 农村土地归集体所有。小产权房开发商从农村集体中低价征得土地, 不用向政府缴纳土地出让金和各种税费, 这就节省了土地成本[2]。房屋建成后, 以高于成本几倍的价格出售, 可从中牟取巨大盈利。《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。城市土地在交齐土地出让金和各种手续费后可以自由流转“。《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位, 个人的房屋及其他不动产”。

三是地方政府监管不利。小产权房的管理涉及国土资源部门、建设部门、农业部门和国家相关法律部门, 却没有直接管理的部门。随“城市化”大流, 许多乡镇专注于搞旧城改造, 城乡一体化, 建设主管部门的精力基本都花在了城市规划和城市建筑质量的监督上。乡产权房屋的开发建设没有规定加以约束, 开发建设的监管存在缺位, 这让许多抱有侥幸心理的人有机可乘。以村为单位的小产权房, 经过村级干部同意即可集体出让土地。

四、探寻小产权房的新出路。

许多学者认为中国的二元制土地所有权制度才是小产权房屡禁不止的根源所在。于是大刀阔斧修改甚至废除二元制土地所有权制度的声音不绝于耳。然而中国土地制度有其深厚的历史根源, 根本上废除重新立法需要一个长期的循序渐进的过程。在不改变其土地所有权结构的前提下, 对于小产权房的治理还需采用“疏堵结合”“宽严相济”的办法。不仅要坚决扼杀已建成的还有未建成的小产权房, 还要从管理和监督上根本杜绝小产权房的建设和买售。但是也要讲究治理方法的艺术性和科学性。既要反对“一刀式”地硬性全拆, 也要反对只是“松松土”的表面功夫。“疏堵结合”“宽严相济“才能更大程度地保护农民的利益[3]。从农民的需求出发, 兼顾买房者和开发商的利益, 井然有序, 有条不紊地治理小产权房。

(一) 政府和企业联合收购已建成和未建成的小产权房要分类处理

首先政府和企业统一制定价格, 按照70年租金的价格回购 (回购的价格必然要高于国家土地征收的补偿款) 已经建成的和正在建设的小产权房。其次对于收购的小产权房还应该根据其法律规定进行分类治理。对于建设在耕地, 草地, 林地上的小产权房势必强力拆除, 恢复原状;对于宅基地和建设用地上的小产权房, 按照国务院发展研究中心提交的“383方案”执行;对于自愿加入农村户口的购房者缴纳了规定的土地出让金和各种税款后可依法获得房子的使用权;对于不愿加入农村户口的购房者通过合法程序所购得的小产权房, 将其纳入住房社会保障体系之中, 不但可以扩大城镇经济适用房、限价房的市场供应, 还能起到平抑城市商品房价格的作用;对于未建成的小产权房, 如果工程还只是规划起步, 拆除就不会浪费太多的人力财力。如果更成几近完成则可以作为公租房, 价格较低的经济适用房将其纳入保障性住房体系。

(二) 以宅基地换房解决闲置农村宅基地

近年来, 大批农民进城务工的现象越来越严重。农民工正逐渐成为我国产业工人的主体。城市经济水平高, 教育好, 发展机会多, 因此许多人便拖家带口地把全家式“搬迁”。他们在农村的宅基地却常年空废着无人居住。倘若他们能把农村宅基地卖了, 不仅解决了土地荒废的浪费, 还能让他们在城里的生活有所改善。《土地管理法》明确规定土地不允许流转, 于是造成大片土地的荒废, 农民在城里的生活也举步维艰。天津市2005年推出了以“宅基地换房”的办法建设新型小城镇, 并首次在“十二镇五村”开展试点。村民以其宅基地按照规定的标准置换小城镇中的住宅, 迁入小城镇居住, 建设适应农村经济和社会发展, 适于产业聚集和生态宜居的小城镇。借鉴天津市“宅基地换房”的方法, 允许一部分常年进城务工的农民以农村宅基地换小城镇一套房或者是由政府在大城市里投放的保障性住房[4]。这样既避免了农村成片宅基地的荒废, 也解决了务工农民的住房问题, 改善他们的生活水平。

(三) 加强内部管理, 监督违规建设

对小产权房的管理涉及国土资源部门、建设部门、农业部门和国家相关立法、执法部门, 却没有直接管理的部门。绝不能让披着旧村改造、设施农业马甲的小产权房招摇于市, 更不能以新型农村社区、休闲观光农业等名义搞违法建。

可以通过以下措施加强内部管理:一是对乡和村庄土地规划管理应该要设立新农村土地规划工作领导小组办公室。二是将乡、村庄土地规划区内进行宅基地建设、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的申请, 报送城市、县人民政府城乡土地规划主管部门, 根据城乡规划及其有关法律法规以及技术规范进行规划审查[5]。三是核发乡村土地建设规划许可证, 实施行政许可证制度。

可以通过以下措施监督违规建设:一是乡镇府应另设土地监察小组。在每个村庄设立土地监察人员, 不定期进行对违规土地建设进行检查。二是土地监察小组由乡政府直接管辖, 违法建设情况直接向乡政府汇报, 不需要经过其他部门, 避免收受贿赂知情不报。若有发现知情不报者, 严肃处理。三是建立“互报”奖赏制度。村民之间如有发现小产权房建设, 销售情况可以直接向土地监督人员汇报, 或直接上报土地监察小组。如上报情况属实, 可以得到相应的奖励。

五、结语

改革是个循序渐进的过程, 对于小产权房的治理, 采取疏堵结合, 宽严相济的治理方式。行政处罚与政府引导相结合, 有效管理与监督到位相结合, “宅基地换房”另辟蹊径, 讲究治理方法的艺术性和科学性。在不动摇国家土地根本大法的前提下, 以更温和的, 更大程度地保护农民的利益的, 同时不损害法律的权威的方式治理好小产权房问题。

摘要：小产权房是二元制土地所有权结构下的“中国特色”。文针对小产权房出路的问题, 采用因果分析法和理论分析法, 剖析了小产权房的现状和政策导向, 阐明了小产权房活跃的原因, 提出小产权房的治理方式应该要疏堵结合, 宽严相济。从而探寻小产权房的新出路。

关键词：小产权房,政策,新出路