浅析流浪乞讨人员的救助制度

2022-09-12

一、引言

2013年春的大寒潮里, 国内各大媒体相继报导了多起流浪汉冻死街头的事件, 令人闻之心酸, 观之落泪。很多流浪者冻死街头事件将流浪者生存权以及“乞讨权”问题的争论推到了风头浪尖。在2003年前, 学者们的批判主要集中在国务院于1982年颁布实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 (以下简称《收容遣送办法》) 缺乏人性关怀, 认为该法规确立的强制收容遣送制度与法治国家人权保障的理念不一致。那么, 乞讨流浪到底是不是一种公民的权利?公民是否有乞讨流浪的权利呢?2003年的“孙志刚事件”暴露了中国收容遣送制度的弊端, 促使国务院在很短的时间内废止了实施了20余年的《收容遣送办法》, 并代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。新办法将原来强制性的收容遣送改为自愿性质的“临时性社会救助措施”, 只有在符合条件的流浪乞讨人员主动求助时才能收留, 且不得限制受助人员离开救助站。2004年4月, 全国各地兴起“禁乞区”的设立, 让乞讨流浪是否是公民权利已然成为一个引起公众和学者争论不休的话题。

二、城市流浪乞讨人员现状分析

(一) 数量扩大化

根据民政部2010年社会服务发展统计公报, 2010年全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员171.9万人次。根据民政部2011年社会服务发展统计公报, 全国共有生活无着人员救助管理单位1788个, 床位7.9万张, 其中救助管理站1547个, 床位7.1万张。2011年全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员241.0万人次, 其中在站救助220.5万人次, 不在站救助20.5万人次。这些数据虽然不能全面的说明问题, 但也从一个侧面反映出了我国城市流浪乞讨人员的数量在不断扩大。本研究在常州市救助管理站得到的数据也显示出了这个趋势, 2010年救助流浪乞讨人员1491人, 2011年救助流浪乞讨人员1683人, 2012年救助流浪乞讨人员2595人。尤其是近几年, 流浪乞讨人员数量增长的速度越来越快, 活动的范围也越来越广。

(二) 年龄低龄化

根据本研究从常州市救助管理站得到的数据, 2010年常州救助管理站共救助未成年人147人, 2011年共救助未成年人171人, 2012年共救助未成年人277人, 未成年人增长的速度很快。据民政部《十一五流浪乞讨未成年人救助保护体系建设规划》提供的数字, 我国现有流浪乞讨儿童100-150万, 其中80%有盗窃、抢夺等违法行为, 45%的儿童常年以违法行为为生, 74.4%的儿童在流浪乞讨两个月后就会出现违法行为。城市中的流浪乞讨儿童可以说是生活在社会最底层的一个群体, 他们背后隐藏的是当代中国社会、经济、文化、法治等各方面发展所面临的深层次的问题, 他们的产生及大量涌入城市必将会对城市的管理与发展产生不可忽视的影响。特别是现在对于很大一部分乞讨者来说, 流浪乞讨已不再是他们的谋生手段, 而成为一种生活状态。这种观念的形成并在乞丐群落中的蔚然成风, 令人担忧。在这个群体中, 未成年流浪乞讨者的生存状态显得更加让人心生忧怜。

(三) 身份职业化

当前城市流浪乞讨人员中存在真正因为生活无所依靠没有收入或其他原因而被迫流浪乞讨的人员, 这些是真正需要救助的, 不过这部分人员比较少。现在的情况是出现了越来越多的职业乞丐, 也就是以流浪乞讨为职业, 追求经济利益的人。他们通过各种伪装、欺骗的手段博取别人的同情, 获得别人的施舍。这些人往往拒绝救助, 成为令人头痛的职业乞丐。改革开放以来, 人民生活水平提高, 抵抗灾害的能力不断加强, 社会保障制度不断健全, 流浪乞讨人员的成风也在不断变化, 真正因生活无着被迫流浪乞讨的人员比例在下降, 而自身具有劳动能力, 却因好逸恶劳追求经济利益的的人数比例在不断上升, 流浪乞讨人员的职业化越来越明显。

三、城市流浪乞讨现象的成因分析

城市流浪乞讨现象作为一种普遍的社会现象, 其形成的原因是复杂多样的, 包括政治因素、经济因素、社会因素、历史因素、文化心理因素以及人性本身的原因等。综合而言, 城市流浪乞讨现象的成因主要体现于以下几个方面:

(一) 个人原因

部分农民工在流向城市寻找工作的过程中, 由于务工不着又无亲友投靠, 长时间陷入贫困状态, 最后被迫选择流浪乞讨来维持生计。部分外地中青年到城市里来打工赚钱, 由于受到文化、技术和经验的限制, 缺乏必需的工作技能。有些人因为怕苦受累, 难以忍受体力劳动的高强度挑战, 便选择利用社会大众的同情心进行乞讨来维持生计。这一类的流浪乞讨人员已经将自己的乞讨行为当做职业性的打工行为, 企图靠乞讨来发家致富。长此以往, 导致个人价值观的扭曲, 甚至会发展成为暴利的职业。

(二) 家庭原因

家庭是构成社会的最基本细胞, 也是个人生活和工作的重要支撑。家庭的变故和亲情的缺失往往对其成员产生不可避免的影响。根据相关的调查发现, 在流浪乞讨人员中, 老年人占了很大比重。究其原因主要是其子女外出打工, 对家里的老人不闻不问, 不进行赡养的义务, 老人只好自谋出路, 选择流浪乞讨来维持生计。或者是那些没有子女也没有亲戚的孤寡老人, 为了维持生活被迫选择乞讨。未成年的流浪乞讨人员则主要是因为父母双亡, 父母离异, 父母获罪入狱, 残疾生病被弃或者因贫困辍学等家庭功能丧失有关。

(三) 社会原因

美国《纽约时报》曾经指出中国市场经济的转型造成了中国乞丐的爆炸性增长。自从改革开放以来, 我国由计划经济向市场经济成功转型, 经济实力和人民生活水平都有了显著的提高。但是我国仍处于社会主义初级阶段, 经济发展的不平衡, 特别是东西部地区以及城乡之间的不平衡使得社会分化日益加剧。此外, 收入分配制度的不完善以及社会保障体系的不健全, 造成了不同地区之间, 城乡之间的收入差距不断拉大。于是, 大量的弱势群体出现, 而他们又无法靠自己的力量来改变现状, 单纯的依靠社会保障的力量又无法满足求助者的需求, 最终导致大量流浪乞讨人员的出现。

四、城市流浪乞讨人员带来的不良影响

一个良好城市应该是政治稳定, 经济发展, 人民安居乐业, 社会各方面协调发展, 但是由于诸多不同的因素促使“流浪乞讨业”的规模和速度空前, “流浪乞讨业”的畸形发展给社会和人民的生活带来了一系列的负面影响。

(一) 影响城市的形象

自改革开放以来, 我国的社会主义现代化建设事业取得了辉煌的成就, 国际地位与综合国力不断提升, 2008年北京奥运会和2010上海世博会的举办使得我国的国际影响力显著扩大, 国际贸易往来明显增多, 旅游业也日益繁荣, 国际友人来华的机会也增多。在这种情势下, 我们应该更加注重维护城市的良好形象。可是当前流浪乞讨人员遍布城市的大街小巷, 他们主要分布在城市的市中心和人流密集的地带, 衣衫褴褛, 或躺或跪, 或杂耍卖艺或暴露残肢, 有的甚至抱住行人尤其是外国人强行乞讨, 不但损害了城市的形象, 甚至影响了国家形象。

(二) 削弱社会大众的同情心

很多流浪乞讨者都会编造各式各样的原因来博得大众的同情, 比如家人身患绝症求医药费, 大学生流落异地求回家的路费等。目前职业乞讨者的人数不断增多, 市民无法有效辨别流浪乞讨者的真假身份。很多市民在对流浪乞讨者好心施舍后却发现被欺骗, 随着被骗次数的增多, 越来越多的市民对流浪乞讨者采取熟视无睹, 漠然视之的态度。久而久之, 这种熟视无睹、漠然视之的态度会逐渐淡化人们的同情心, 使得那些真正需要救助的社会弱势群体得不到应有的关注, 长此以往会使整个社会丧失起码的同情心, 并影响到青少年及祖国的下一代, 不利于我国的慈善事业的发展。

(三) 影响社会稳定

一方面, 城市流浪乞讨人员居无定所, 无以谋生, 当他们每天的“收入”不足以维持生计的时候, 往往会铤而走险, 做出违反犯罪的事情, 扰乱社会的治安。随着“乞讨业”的发展, 现在更是出现了拦车乞讨的现象, 本身乞讨者的个人安全得不到保障, 还有可能造成交通堵塞, 抢夺财物的可能。一些流浪乞讨人员更是结成帮派团伙, 划分地界, 打架斗殴, 争夺地盘, 严重扰乱了社会治安。另一方面, 从心理角度考虑, 我们每个人都寻求自尊来维持心理的平衡, 但是流浪乞讨人员在寻求心理平衡和自尊时往往被人所忽视, 比如说遭到一个白眼, 一个冷嘲, 成为一个极易躁动的群体, 严重影响了社会的稳定。

(四) 背离社会主义精神文明

很多中青年的流浪乞讨人员身体健康, 四肢健全, 由于怕吃苦, 不愿从事劳动, 宁愿采取乞讨的方式来维持生计。部分流浪乞讨人员为了获取钱财, 采用阻拦、下跪、尾随等方式纠缠行人。我们中华民族自古以来就有“宁死不食嗟来之食”的民族气节, 这种好逸恶劳, 靠出卖自己的人格尊严来获取钱财的方式显然是与我们的民族精神背道而行的, “好逸恶劳”的思想也会随着“乞讨业”的发展而蔓延开来, 必将腐蚀我们的民族精神, 养成懒惰的国民性, 与社会主义精神文明建设相违背。

五、对公民流浪乞讨现象的相关建议

(一) 流浪乞讨人员救助政策的演变

我国收容制度的发端始于1961年, 中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》, 决定在大中城市设立“收容遣送站”, 主要针对的是因三年自然灾害而进城的农民负责将“盲流”收容起来并遣送回原籍, 以民政部门为主, 与此同时也提出公安机关要对收容对象进行审查鉴别。

从20世纪60年代至70年代“文革”期间, 因户籍制度强化对城市人口的严格控制, 盲流人口不多, 主要是少量的乞讨者, 这期间的公检法加强了对这部分人员的执法力度, 盲流人口变成被管制对象。70年代末因改革开放, 农村人口开始大规模向城市流动, 为维护城市社会秩序和保障城市安全, 1982年5月, 国务院发布了关于“收容遣送”的正式法规———《收容遣送办法》, 收容制度全面启动。

1991年因为“民工潮”泛滥, 致使各大城市不堪重负, 国务院于是发出了第48号文件, 将收容对象扩大到“无合法证件、无固定住所、无稳定经济来源”“三无”人员。但在执行过程中, “三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。其后几年, 民政部、公安部经常联合发文, 进一步强化收容遣送工作, 收容遣送成为公安、民政、街道办等部门的重要工作。

2003年6月20日, 国务院公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》, 该办法自8月1日起实施, 《收容遣送办法》同时废止, 收容制度就此寿终正寝。这政策的变化体现在立法目的上, 由维护城市社会秩序变为完善社会救助制度;实施对象明确限定为城市生活无着落的流浪乞讨人员;不得向受助人员及其亲属或者所在单位收取任何费用, 不得组织受助人员从事生产劳动;遣送改为劝导返回, 不得限制受助人员人身自由。

(二) 解决流浪乞讨人员救助问题的建议

从1961年至今, 我们都可以发现在针对流浪乞讨人员救助问题立法目的上, 由维护城市社会秩序一步步变为完善社会救助制度, 显示出更多的人性化和自愿性质。基于我国目前流浪乞讨群体特征和流浪乞讨救助制度实施的现状, 在此提以下几点建设性的建议:

1. 适当扩大救助范围, 实行针对性救助服务, 合理利用救助资源。在实施救助的过程中, 可适当放宽救助条件, 只要确实遇到应急性困难而自身无力解决的, 在查证属实的情况下, 救助站应予以救助。对暂时处于困难的人给予救助, 既符合救助中的积极救助原则和临时急救原则, 也能及时防范因急困沦为流浪人员和不法之徒, 更体现了政府的救助意义。

2. 丰富救助形式与内容, 提高救助实效。把握受助对象的需要是保证救助工作有效性的关键因素。对流浪乞讨者的救助首先要保障其生存需求, 以生活救助为基础, 为受助者提供必要、完备的救助设施和物质条件, 让其渡过难关。另外, 救助要从应急的、看护式的救助向实质性救助转变。要根据求助者的实际, 进行就业培训, 重视救助的长期效果。最后, 注重对求助者的身心健康护理, 关注发展需求, 针对不同类型的受助者予以适应性心理救助, 帮助他们重新燃起追求美好生活的勇气和决心。

六、结语

流浪乞讨现象作为一个复杂的综合性的社会问题, 对它的治理必定要经过一个长期的复杂过程。我国对流浪乞讨人员的救助管理工作也经历一个长期的演变过程, 不可否认, 新的《救助管理办法》在制度设计上更加注重维持流浪乞讨人员的基本生活, 保障其基本人权, 体现了社会的文明与进步。但是现行的制度在运行过程中存在着一些不足之处, 因此还需要在不断积累现实工作的经验基础上结合国外的成功经验, 进一步建立和完善一套制度健全, 运行高效的适合我国国情的救助体系。流浪乞讨现象产生的根源是贫困, 单一的依靠救助制度无法达到理想的效果, 因此政府还应该积极推动经济的发展, 特别是贫困地区和农村经济的发展, 减小社会成员的收入差距, 完善社会保障制度, 只有将这三者结合起来, 综合考虑, 同步操作, 提高农村人口和贫困人口的生活水平, 才能有效地减少流浪乞讨人员的数量, 从根本上消灭流浪乞讨现象, 促进社会的和谐发展。

摘要：近年来, 我国城市流浪乞讨人员的数量与日激增, 并且朝着复杂化、职业化的方向发展。这一特殊群体的发展已严重扰乱了社会成员的正常生活, 妨碍社会协调发展, 引起社会大众的普遍关注。本文在查阅大量文献资料的基础上阐述了城市流浪乞讨的现状、成因, 并以平湖市为例对现行流浪乞讨管理方面存在的问题进行分析, 尝试提出相应的对策建议。

关键词：城市管理,流浪乞讨,救助管理,建议