关于建立社会医疗救助制度的探索——以江苏省为试点进行分析

社会医疗救助是对城镇中因生活困难未参加医疗保险, 且因病无经济能力进行治疗的居民实施的专项帮助与支持。新医改的一大总体目标是到2020年实现人人享有基本医疗卫生保障, 并且覆盖城乡居民。医疗保险的公平性是公众关注的热点, 随着医疗保险制度的改革和多层次医疗保障体系的完善, 困难群体医疗保障也将不断凸显其对于提高公平性的作用。建立健全社会医疗救助体制, 能够缓解社会弱势群体的医疗困难问题, 使我国医疗保障向更加全面、公平、合理的方向改进。江苏省经济水平处于全国前列, 医疗保险方面积极开展试点, 勇于探索, 积极改革, 走在全国前列。对于需要社会医疗救助的弱势群体, 政府需要有更强的经济实力和更有力的制度保障来促使社会医疗救助机制的建立与健全。本文将以江苏省为例, 探讨社会医疗救助制度建设的模式。

1 社会医疗救助制度的重要性

1.1 社会医疗救助基本概念

劳动法对于“社会医疗救助”的解释为:社会医疗救助是在政府直接和间接支持下, 依靠社会力量建立的主要面向城镇特殊困难群体的医疗救助制度。社会医疗救助是多层次医疗保险体系中的重要组成部分, 与其他医疗保险制度既存在密切联系和功能互补, 又具有相对独立性, 兼有医疗保障和社会救助的双重特性, 具有社会公益性和筹资多元性。

1.2 江苏省医疗保障情况及医疗救助实施条件

截至2008年底, 全省城镇居民参加基本医疗保险人数达777万人 (不含新农合) , 13个市城镇居民参保覆盖率平均90%以上[1]。我省新农合参保人数4454万人, 参合率97%[2]。

省政府下发了《省政府关于建立城镇居民基本医疗保险制度的意见》, 江苏劳动保障网针对该意见展开城镇居民基本医疗保险在线调查活动。对于没有参加城镇居民基本医疗保险的人群, 调查结果显示:只有22%的人了解城镇居民参保政策, 62%的人听说过城镇居民参保政策, 26%的人不知道城镇居民参保政策。而这些没有参加城镇居民基本医疗保险的人群中90%以上的人群都有参保意向。这说明, 在医保覆盖面持续增大的情况下, 还是有部分未覆盖人群, 渴望得到相适应的医疗服务。[3]。

2 江苏省发展社会医疗救助的可行性分析

江苏省以全民医保为主要目标, 就目前发展状况而言, 可以考虑以下两种方式的社会医疗救助。 (1) 针对低收入人群, 代交保险费; (2) 对某些发生大额医疗费的病人, 给予一定大额费用的补偿。要逐步根据实际情况, 建立健全社会医疗保障制度。

2.1 制度保障

江苏省民政厅、省卫生厅、省财政厅关于印发《江苏省农村医疗救助实施办法》的通知 (苏民发[2004]5号) , 以建立新型农村合作医疗为依托, 以大病医疗救助为重点, 切实保障农村五保户和贫困农民家庭成员因患大病的基本医疗需求。结合我省实际, 决定从2005年下半年起用1~2年时间在部分县 (市、区) (名单附后) 开展城市医疗救助制度试点工作, 之后再用1年左右时间在全省建立管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。开展的城市医疗救助试点工作, 主要采取设立定点医院, 以就医优惠减免与大病救助相结合的方式, 对城市低保对象实施医疗救助。2005年, 江苏省共安排财政补助资金660万元用于城市医疗救助, 其中中央260万元, 省本级400万元。今年全省各级加大了试点预算投入, 共安排救助资金5415万元, 其中省本级500万元, 地市级3175万元, 县 (市、区) 级1740万元。

2.2 救助对象的确定

社会医疗救助主要是对贫困群体在无法依靠自身经济能力和基本医疗保险满足基本医疗需求时所进行的医疗救助。社会医疗救助作为医疗保障的一种补充手段, 应该将其准确定位, 确保救助水平的最低性, 提供最低水平的医疗保障。通过对城乡居民医疗状况的分析, 可以得出需要社会医疗救助撑起健康保护伞的城镇和乡村四大群体, 分别是低保残疾人、无医疗保险失业人员、老年群体中鳏寡孤独者、意外伤害且无钱救治的伤残者。

2.2.1 低保线下残疾人[4]

残疾人是最典型的社会弱势群体, 因身体缺陷, 医疗需求更为迫切。江苏省目前有479.3万残疾人, 约占全省总人口的6.31%, 很多人因病致贫。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险三大基本医疗保险已将大部分残疾人纳入医疗保障体系, 在一定程度上解决了残疾人的基本医疗需求。但康复项目还没有纳入报销目录, 致使残疾人无法利用医疗保险享有正常的医疗康复服务。有康复需求的残疾人约占残疾人总数的64.2%, 而在有需求的残疾人中, 已享有康复服务的残疾人有30.99%。康复有助于适应或重新适应社会生活, 是残疾人的一项基本健康权利。

《关于促进残疾人事业发展的意见》 (中发[2008]7号) , 强调要建立健全残疾人康复保障体系, 省政府积极鼓励社会力量兴办各类残疾人康复服务机构。如果能通过医疗救助手段, 未享有康复服务的69.01%的人员给予适当补贴与救助, 那么残疾人的健康水平将会有更好的提升。

2.2.2 医疗保险未覆盖的失业、灵活就业人群

工龄人群中城镇失业无固定收入和农村剩余劳动力中, 尚有一部分人因为经济等其他原因, 未参加基本医疗保险, 这也是社会医疗救助应该关注的弱势群体。

国家发改委调查报告显示, 正规就业人员比重还会降低, 非全日制、临时性、弹性工作等各种灵活就业将成为扩大就业的重要形式甚至主要形式。到2008年底, 江苏省城镇登记失业人数为41.09万人, 城镇登记失业率为3.25%。又如统计2009年三季度江苏省人力资源市场需求人数为1290217人, 求职人数为1356487人。很多无业人群由于统计疏漏, 而被划在基本医疗保险之外。这些人群收入较低, 生活水平较差, 健康状况堪忧, 又未参加基本医疗保险, 故就医情况需要政府及社会各界的特别关注。尤其是如有突发大病时, 更需要医疗救助的关注来挽救生命。

2.2.3 城镇鳏寡孤独的老年人群和孤残儿童

城乡老年人是发病率、患病率最高、发生高额医疗费用的概率大, 所以医疗需求相对其他年龄段人群增多。同时老年人经济状况又处于劣势, 特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人, 由于退休时间早, 退休金一般较低, 更难于承担某些过高医疗项目。江苏省有7.5万老年人是因为高龄病残致贫的, 占全省特困老人的24.4%。在医疗保险方面, 如果按照普通的“一刀切”做法, 势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。故老年人是社会医疗救助需要关注的又一大群体[5]。

2.2.4 意外伤害且无钱救治的伤残者

意外伤害, 无法及时找到出资人的伤残者。例如流浪人群或者部分农民工。其中很多人生活环境苦脏累险, 导致高概率的健康损害。又无固定经济来源保障, 所以属于有病无钱就医的需要社会医疗救助的少数群体。

2.3 筹资方式

建立专门机构, 负责管理医疗救助基金的筹集与使用管理。

2.3.1 政府财政支持

中央、省、市、区, 应统筹兼顾, 据实际情况编制医疗救助的经费预算, 成为社会医疗救助资金的固定一部分来源。

2.3.2 吸纳社会捐助

2.3.3 特别捐税补助

可开辟特别新捐税, 此项税收直接进入社会医疗救助基金。如可征收遗产税及高档宴席税等, 调节社会分配巨大鸿沟, 为低收入阶层提供必需的医疗保障。

2.3.4 其他渠道医疗保险基金中适当划入一部分, 企事业单位等投资一部分。

2.4 江苏省社会医疗救助程序初步设计

2.4.1 本人申请

关部门明确医疗救助对象和具体申请条件。符合医疗救助范围的弱势群体, 本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在地区政府部门提出申请, 并提供有关的证件与证明。

2.4.2 资格审查

对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实, 对其资格进行审查, 并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见, 并在申请人居住地社区张榜公示, 做到公开、公平、公正、合理。

2.4.3 审核批准对符合条件并经审核批准后, 正式发给社会医疗救助卡, 从而持卡享受相应的医疗救助待遇。

2.4.4 救助形式

(1) 专项经费补助。个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分后, 其个人实际支付部分按一定比例 (如20%-50%) 的额度给予补助, 根据地区经济水平, 设定全年医疗救助额度累计限额。 (2) 医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴, 使得持社会医疗救助卡的个人在社区卫生服务站等定点医院就医, 免收普通门诊挂号费、普通门诊诊疗费、门诊注射费、住院诊疗费和住院基本医疗护理费, 减半收取治疗费、检查费、放射费、基本手术费和住院普通床位费。社区卫生服务站还应对辖区内困难群众免费建立个人健康档案, 并每年免费体检两次;对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理。 (3) 举办专门福利医院, 为大病需救助对象提供优惠医疗服务。 (4) 开展义务巡诊。 (5) 代缴纳全部或部分医疗保险。 (6) 药品费用适当折扣。医疗救助对象在市区医保定点零售药店配购《社会医疗保险自购药品目录》内药品时, 减收一定比例的药费。

3 结语

社会医疗救助作为城镇职工、居民、新型农村合作医疗保险三大基本制度之上的补充医疗保险的一种, 弥补了基本医保制度在低医保水平人群的部分缺失, 保障了人民的基本健康权利。让低收入人群拥有更多享有健康权利的机会, 提高了我国的健康公平性。为新医改全民医保目标, 增加了一份动力。

江苏省的实践, 是继北京上海之后, 更加行之有效的范例, 将会为发展省级社会医疗救助事业提供有益的借鉴。实践表明, 在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备, 我们要抓住有利时机, 积极推动社会医疗救助制度的建立, 发挥多层次医疗保障体系的整体效应。

社会医疗救助的开展, 要以现有条件为基础, 建立精简高效的机构和适用的制度, 确保基金的合理、有效使用。同时, 形成有效监管体制, 吸引社会人员广泛参与监管, 保证透明性。政府机构要运用一定的政策和财政扶持, 有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导, 发展社会医疗救助事业, 提倡和动员全社会力量积极参与, 并且要对运行中存在的问题进行有效规范。经过试点地方的试行, 我国其他地区也可逐步借鉴经验, 从实际情况出发, 在部分地区首先开始, 不断扩大范围。

摘要：社会医疗救助制度的建立, 可以提高医保覆盖面, 补充多层次医疗保险体制, 救助医疗困难人群, 提高社会健康权利的公平性。本文将主要探讨社会医疗救助的重要性、可行性, 并提出建立社会医疗救助制度的初步方案。

关键词：医疗救助,健康公平性

参考文献

[1] 江苏省财政厅网站.

[2] 江苏省卫生厅网站, 根据2006～2008年江苏省新型农村合作医疗简报整理所得.