基础设施投资农村经济论文

摘要:近年来，国家连续出台加大财政支农的力度、加快农村基础设施投资建设的政策，反映出目前以及今后一个时期我国财政投资在农村基础设施建设中地位和作用的强化。下面是小编为大家整理的《基础设施投资农村经济论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

基础设施投资农村经济论文 篇1：

农村基础设施投资短缺分析：以中西部四省调查为例

[摘要]目前，中国农村基础设施投资存在总量不足、区域不平衡、结构失衡、投资主体缺失等问题。通过中、西部四省的实地调查，研究发现农业发展战略、资源禀赋结构、投资激励和投资流向陷阱等四个方面是农村基础设施建设投资乏力的重要原因。在合理界定农村基础设施种类的基础上，放活农村基础设施产权市场，是解决农村基础设施投资短缺的关键。

[关键词]农村基础设施投资；短缺；产权改革

一、问题的提出

当前，中国农村基础设施投资存在总量不足、区域不平衡、结构不合理等问题，改善和增加农村基础设施投资是农业稳定的基础，也是启动农村消费市场的基石。由于经济发展快、财力充足，中国东部农村基础设施整体水平较高。农村基础设施建设滞后的地区主要集中在中、西部，为了了解中、西部地区农村基础设施投资现状和制约因素，课题组对中、西部四省进行了实地调查。调查组分别于2007年8月、11月对湖北省老河口市、京山县，2008年6月、7月对湖北省钟祥市、大冶市、浠水县进行了问卷调查和座谈；2008年1月赴江西省于都县调查了该县财政支农资金整合以及农村基础设施投资等情况，主要调查方式是座谈。2008年8月对河南省洛宁县、鲁山县、兰考县，甘肃省渭源县、临洮县、康乐县财政扶贫资金使用及农村基础设施投资情况进行了调查，主要采用农户访谈、干部座谈、问卷调查等方式。结合文献和调查，课题组认为中、西部农村基础设施投资短缺表现在多方面，集中表现在以下两个方面：

(一)总量不足

虽然国家财政支农资金逐年增加，但是农村基础设施投资仍然总量不足。自1978年开始，国家财政支农支出绝对总量逐年增加。2007年中央财政预算3917亿元，决算4318亿元，比2006年增长23％。2008年预算支出5625亿元，最高增幅将达到增长30.3％。1952年国家财政农业支出9亿元，基本建设支出3.8亿元，占42，2％。2006年国家财政农业支出3173亿元，基本建设支出504.3亿元，占15.9％，下降趋势明显。国家财政农业支出与基本建设支出增长趋势呈明显发散趋势，国家财政农业支出明显快速走高、基本建设支出稳步上升。从1985年到2006年，22年间国家财政农业支出快速增长，增长了近20倍；同期，基本建设支出一直在低位缓慢增长，增长了12倍。1998年，基本建设支出急剧增长，达到460.7亿元，比1997年增长了近2倍，此后一直平稳低速增长。胡静林、周法兴(2006)认为，中国新农村建设需要农村基础设施投资8万亿元。而2006年国家财政农业基本建设支出仅504.3亿元，如果仅靠财政支农支出，远远不够。

从湖北省和江西省调查看，中部省份农村基础设施投资总量短缺现象没有西部省份严重。河南省洛宁县、鲁山县和兰考县都是自然条件较差的国家扶贫开发工作重点县，洛宁县和鲁山县是石山地区，兰考是盐碱地区，历史上经济发展相对落后，再加上这些地区农村基础设施建设成本相对较高，而且由于农民居住分散，受益面较小，农村基础设施建设相对滞后。调查中，西部农村基础设施投资总量短缺尤为明显。课题组发现，甘肃省渭源县、临洮县和康乐县有些地方连国道、省道都行路难，乡村道路、安全饮水、卫生医疗、基础教育等基础设施总量短缺更为凸显。

(二)结构性不足更突出

相对于总量不足而言，农村基础设施投资结构性不足是一种相对短缺，是由于供求关系不平衡造成的，需要的地方投资缺乏，不需要的却投资很多，表现为区域结构和数量结构不合理。由于东、中、西部地区经济发展水平和发展战略的差异，东、中、西部地区农村基础设施投资也存在显著差异。据国家统计局农村社会经济调查总队统计，2001年到2005年，中央农业基础设施投资总量达2840亿元，直接用于促进农业综合生产能力提高的基本建设投资仅占11％。2002年，经济发达和大省区的浙江、江苏等13个省份，农村固定资产投资总额已经达到6530亿元，占总量的81.5％。以中部地区为1，2002年东、中、西部农村固定资产投资的比例为1.78：1：0.42。

在调查中，基层干部反映农村基础设施投资在农村内部出现了不平衡，结构性不足较为突出。首先，受选举激励影响，农村基础设施投资更多地投向了距离村委会和乡镇政府近、能够凸显政绩的地方。其次，农村基层干部更倾向于对硬件基础设施投资，对涉及民生、见效周期长的软项目投资积极性不高，重生产、轻生活。最后，农村基础设施建设“马太效应”明显。由于经济发展水平差异、致富意识不同，在同一个县内部农村基础设施投资也不平衡。

二、农村基础设施投资短缺的原因分析

有关农村基础设施投资短缺的原因，学者们从不同角度给予了解释，最有代表性的是利润说、财政制度说、政治租金说等。本文结合四省调查，从农业发展战略、资源禀赋结构、投资激励和投资流向陷阱等四维角度尝试对农村基础设施短缺，尤其是结构性短缺进行剖析。

(一)农业发展战略

经济发展战略是资源、人力资本和资金配置的基础，同时，也是要素流动的指南针。一个地区一般根据本地的比较优势制定农业发展战略，适应生产粮食作物的就制定粮食产业优先发展战略，政府会在税收、财政补贴、许可证等方面给予投资者支持，社会资本和农户会重点向粮食产业相关环节的农村基础设施投资。同样的道理，适合种植经济作物的地区农村基础设施投资重点会向相关产业倾斜。据湖北省、河南省基层干部反映，当地政府根据赖以生存的气候、自然和地理等农业生产条件制定农业发展战略，比如湖北省京山县大力发展高质量稻米生产、加工产业，江西省于都县发展脐橙产业，有限的财政支农资金优先向优势产业的农村基础设施倾斜。一种经济战略总是在公平与效率之间平衡，一个地方的农业发展战略目标当然是以本地农业快速发展为目标。在这种目标指引下，农村基础设施投资会以效率优先为导向，而不是以农村基础建设实际需求为导向，结果必定会出现结构性短缺而有失公平。

在优势农业产业发展战略目标下，各地多方面争取资金进行农村基础设施投资。自财政部实行财政支农资金和扶贫资金整合政策以来，各地制定农业发展战略主要考虑是否能够争取到财政资金。河南省洛宁县依照比较优势制定以烟叶优先发展的农业发展战略，并据此进行农村基础设施投资。2007年，洛宁县整合财政扶贫资金1000万元，主要用于扶植烟叶生产的道路建设，共计投资900多万元。据该县农民反映，该县其他乡镇农业生产急需基础设施投资，但是，有限的财政支农资金和扶贫资金只被配置到投资效益显著的地方，在同一个县内部农村基础设施投资出现结构性短缺。

(二)资源禀赋结构

林毅夫(2008)认为禀赋结构是指资本、劳动和自然资源的相对丰裕程度。农村社会经济发展对区位、气候、地理等自然因素依赖性强，同时农业发展和农村经济增长也会受到人力资源、资本存量等经济因素影响。通过调查，本文认为农村拥有的资源禀赋结构与该地自生能力密切相关。一个拥有相对充裕物质资本、人力资源和自然资源的农村社区，该地的社会资本、金融资本一般也相对充裕，其自生能力也就强。在调查中，笔者发现湖北省大冶县由于拥有丰富的铜矿资源，该地农村社会经济实力在湖北省名列前茅，政府有丰富的财力投资农村基础设施。但是，与之相隔近100公里的浠水县，由于要素禀赋贫乏、财力不足，农村基础设施投资出现总量和结构性短缺。

在短期内，要素禀赋结构难以改变。在调查中，笔者发现湖北省钟祥市、老河口市某些乡镇，由于地处丘陵地区，农村基础设施建设成本非常高。据农户反映，由于农地细碎化比较严重，建设成本高，农户缺乏农村基础设施和农业生产性投资积极性，在农村内部出现结构性短缺。这种现象在河南省的三个贫困开发重点县表现非常突出，甘肃省更为令人担忧。课题组调查发现，这些贫困县有些村落属于持久性贫困，根本无法优化要素禀赋结构，农村基础设施短缺可以想象。

(三)投资激励

自新中国成立到20世纪70年代末，农村基础设施建设尤其是农田水利建设达到高潮，获得了长足发展。这一时期，农村基础设施建设投资主要是中央政府和地方政府财政资金投入、农民投工投劳。从20世纪70年代末到80年代末，农村基础设施建设进入了转型期，从政府、集体投资、农户投资转为主要由受益方投资为主，实行承包制等经营方式。农村基础设施具有非常显著的外部规模经济，需要统分结合的家庭联产承包责任制，分散经营释放了农户投资积极性，联合生产可以扩大交易规模以节省交易费用。但是，这一时期农村基础设施建设并没有取得良好发展，农村基础设施处在存量消耗时期。从20世纪90年代开始，由于农村基础设施年久失修，农业生产灾害频发，中央财政逐渐加大农村基础设施投资力度，农村基础设施投资出现转型。

从中国农村基础设施投资历程看，农村基础设施产权属性发生了变化。农村基础设施投资激励高涨时期，农村基础设施属于国家和集体所有，使用权、受益权、处置权等产权相对单一。但是，自从实行家庭联产承包责任制以后，农村基础设施产权属性开始模糊，削弱了企业和农户投资积极性，农村基础设施投资出现总量和结构性短缺。为了提高民间资本和农户投资农村基础设施的积极性，必须对农村小型基础设施实行产权改革，以激励各投资主体加大投资。据湖北省京山县干部反映，从2002年开始，该县进行以小型水利经营权为主的产权改革，鼓励农民投资兴水利、护水利。按照“谁投资、谁受益、谁管理”的宗旨，将水利经营权流转到个人。

(四)投资流向陷阱

由于信息不对称、目标函数不一致，农村基础设施投资决策在中央政府、省级、市县政府之间会存在至少两轮博弈，本文只分析两轮。第一轮博弈：中央政府和省级政府。中央政府制定农村基础设施项目规划以国家农业稳定发展、粮食安全等全民利益为政策目标，而省级政府作为承上启下、“接盘子”的中间政府，既要兼顾中央政府利益，又要更多地考虑本省利益。中央政府财政支农投资更多地用于发展大江、大河等关系民生、受益范围广的农村基础设施，省级政府申请项目资金更多地关注可获得性、得到多寡问题。在第一轮博弈中，中央政府和省级政府政策目标函数会发生错位。第二轮博弈：省级政府与市县政府。受粮食主产区等经济功能区定位的影响，省级政府投资农村基础设施是为了向中央“交差”；在GDP为主要指标的政绩考核下，地方政府主要是按照本地比较优势投资农村基础设施。随着项目审批权逐渐下放，很多财政支农项目指南由省级政府制定，由于信息不对称，指南终究是指导性意见。市县政府申报农村基础设施投资项目会以上级项目指南为蓝本，而实际上因为拥有信息优势，地方政府会打自己的“算盘”。在第二轮博弈中，省级政府和市县政府政策目标也会发生错位。

何大安(2005)认为，无论政府在某一时期调控投资流向的认知、方向、措施等正确与否，政府投资流入了政府不期望进入的、事先未预测到的、调控失效的隐区域，就是投资流向陷阱。显然，在两轮博弈中，假定中央政府做出了正确决策，即农村基础设施投资流向明区域，但是省级政府、市县政府却有隐区域，财政支农资金会存在流向隐区域的可能性。市县政府依照本级政府偏好安排农村基础设施投资流向，与实际需求偏离，结构性短缺必然存在。据甘肃省渭源县干部反映，该地区重点支持和优先发展的优势产业是马铃薯产业，争取上级财政支农资金和扶贫资金时是以与该产业相关基础设施为“幌子”的，但是由于财力紧张，财政支农资金和扶贫资金也会投向其他领域，陷入投资陷阱。

三、进一步的讨论

总结全文，本文认为农村基础设施无论是总量短缺还是结构性短缺，分析短缺原因固然不能忽视县乡财政困难、政府间财权、财力与事权划分模糊等因素，但是今后更多地要思考基层政府如何制定合理的农业发展战略、改善要素禀赋结构，怎样通过产权改革增加投资激励、避免农村基础设施投资陷阱。

一个不争的事实是，当前农村基础设施建设投资主体主要是政府和农户。什么样的制度设计才能形成农村基础设施投资主体多元化格局?在合理界定农村基础设施种类的基础上，放活农村基础设施产权市场是解决短缺的关键。按照农村基础设施受益范围大小、利益可否分割、是否适宜规模经营，可以将农村基础设施进行分类。同时，作为一种公共产品，农村基础设施投资主体和生产主体可以分离。这两者共同决定了农村基础设施投资可以部分实现市场化改革，通过分割农村基础设施产权，引入公私伙伴关系“PPP”(Public—Private Partemership)管理模式，活跃农村基础设施投资市场。

作者：张开华　万　敏　胡振虎

基础设施投资农村经济论文 篇2：

完善财政投资农村公共基础设施制度的建议

摘 要:近年来，国家连续出台加大财政支农的力度、加快农村基础设施投资建设的政策，反映出目前以及今后一个时期我国财政投资在农村基础设施建设中地位和作用的强化。而在实践当中，我们应清晰地看到，财政投资建设农村基础设施普遍存在效率低下的问题，这其中有现阶段财税体系事权下沉、财权上升，二者不相匹配造成地方投入不连续、投入不足的原因，也有政府各部门条块分割，利益格局固化的沉疴顽疾，还有项目决策不科学以及建设管理上的相关问题等。文章针对财政投资农村基础设施普遍存在较低效率的问题进行了分析，阐明影响投资建设效率的一些重要因素等，并提出了相关的建议。

关键词：财政投资 农村基础设施 事权 财权

一、财政投资农村公共基础设施的历史沿革

基础设施是指为人们生产以及生活提供一般条件下的物质性公共设施，关系着国民经济整体利益以及长远利益，是社会赖以生存发展的一般物质条件。如从行业来分，社会类基础设施和经济类基础设施主要包括四个方面内容：一是能源设施类基础设施，包括水、电、气、暖等设施；二是交通设施类基础设施，包括各类公共交通等；三是通信设施类基础设施，包括邮电、通信、通讯等；四是环保设施类基础设施，包括植树造林、防沙治沙、城市垃圾处、污水处理等。

农村基础设施则是基础设施的一个重要组成部分，具有基础设施的概念及特点。参照我国新农村建设的相关法律、法规文件，农村基础设施应包括：农村生活类基础设、施农业生产类基础设施、生态环境类建设、农村社会发展类基础设施四大类。农村基础设施是农村经济社会发展的重要基础之一，是农村发展的先行资本，也是各类支农资金的重要投资对象之一。

在不同的时期，农村公共产品供给制度的变迁路径主要体现为：最初的社区宗族组织供给为主→政府(集体)包办一切下农民自我合作供给→政府主导下农民直接负担(投工投劳)→政府(公共财政)主导+“一事一议”框架下的农户参与这样一个过程。

在人民公社和农业经济集体化这一时期，农村基础设施供给主要依靠政府强制推动，依靠高度组织化的农村社区和集体为基础大规模协调合作的方式进行，以及以无限供给的劳动力集中替代资本稀缺来施行。这一时期完成了许多大江大河、大中型水库、水利枢纽、引水渠道和主要公共交通、电力等基础类设施的建设。

1978年以后，随着以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革的快速推行，集体资产细分到每户。虽然改革开放后农村经济社会发展不断面临新形势、新要求，但国家仍沿袭着向工业化发展的倾斜政策，仍坚持城乡分割的二元化结构，使农村基础设施供给由农民和农村集体经济组织负担以弥补政府财政投入不足甚至财政退出的缺口。更进一步地，由于人民公社逐步解体和农业集体化制度的随之衰弱，实际上农民直接成为了农村基础设施建设支出成本的承担方，是实质上的筹资对象。这一阶段形成了政府主导下以农民直接负担的农村基础设施供给制度，同时引发了很严重的农民负担问题。

农民负担问题的尖锐化矛盾使得政府（特别是中央一级政府）将农村基础设施投资、建设、筹资制度的改革不断推进，从而使农村税费改革成为了我国农村公共产品供给制度变革的一个突破口，至2006年国家基本全面取消了农业税。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略，标志着我国统筹城乡发展新时代的全面到来。今后，在“多予、少取、放活”的基本方针指导下，更多的公共资源、公共产品将会源源不断地投向农村地区，逐步改变长期城乡二元化农村公共产品的供给结构，逐步实现城乡基本公共服务均等化，逐步建立起惠及全民的公共服务体系。也就是说，要逐步建立在公共财政覆盖下的农村公共基础设施供给制度。

如果说，最初建立财政投资农村基础设施的供给制度其出发点主要是被动地解决农民负担问题，而在新形势下，一方面随着我国国民经济收入，尤其是可支配收入的持续增长，国家财政收入也有了大幅的提高；另一方面伴随城市化、工业化的不断快速推进，农村经济和农村的社会发展出现了众多根本性变化。如何在巩固国家粮食安全战略的同时，提高农村劳动生产力，在更高一层次上统筹城乡的发展，进一步解决“三农”问题，推进国家现代化建设，才是主动完善财政投资农村公共基础设施供给制度的出发点。

自2006年开始，每年的中央“一号文件”，不仅始终聚焦于“三农”，而且更是紧紧抓住加大财政支农，加强农村公共基础设施投资建设来展开。如：2006年提出建立健全财政支农资金稳定增长机制，把国家对基础设施建设投入重点转向农村；2007年建议大幅度加大对“三农”的投入，国家财政新增固定资产投资增量主要用于农村，中央以及县级以上地方每年对农业总投入的增幅应高于其财政经常性收入增幅；2009年建议扩大内需，实施积极财政政策的重点投向“三农”，新增国债使用向“三农”倾斜等。

二、财政投资建设农村公共基础设施的问题

近年来，随着各项财政支农资金的不断推动，农村电网改造、农村公路、通信、江河以及水库维修和治理等相关项目得以进一步广泛开展，农村公共基础设施建设有了较大改观。但政府主导的公共财政投资建设仍存在一些问题，随着实践的逐步深入，日益暴露出这种投资建设方式存在效率普遍较低以及重复建设的弊端。

1.农村基础设施建设缺乏长远、科学、系统的规划，导致农村公共基础设施投入政策缺乏持续性，投入总量不足。如《农业法》规定“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，但这样的规定和制度内容较原则和抽象，实际操作性不强，缺乏配套政策和实施细则。对于实践中广泛存在的各级政府农业投资总量不足，结构性的矛盾，随意改变预算投入方向、内容等问题尚未设计出切实可行的解决方案，而所缺乏的内容都是保障农村公共基础设施投资，尤其是政府财政投入长期性、持续性、稳定性的关键措施。事实上，一直以来，国家财政农业上的投入增速远低于国家财政收入增速。

在实施分税制以后，“财力上收，支出下移”，地方可支配财力迅速下滑，再经层层截留后处于行政链条最底端的县、乡这一基层政府陷入了财政困境，对于承担许多专项资金配套任务更是缺乏动力。同时，在地方财政趋紧的逼迫下，优先自利的原则广泛应用，地方政府各个部门都容易致力于争取上一级政府投入和招商引资所带来的获得利益分配，导致农村基础设施投资非常容易往“短、平、快”的项目上分布，长期以来农村基础设施投资和建设呈现“劣币驱逐良币”的不利局面。

2.农村公共基础设施投资项目信息不透明、决策不科学、“寻租”现象严重。（1）理论上农村公共基础设施除了农户的直接经济效益外，还应有较强大的间接社会效益，因此采用财政投入的这一情况下，投资的主体和间接受益主体基本一致。虽间接社会效益很大，但由于政府治理中委托代理的存在，一旦项目建设失败、效果差，风险的隐形承担者自然就是农户，直接受益主体和承担风险主体一致。这样“谁投资、谁决策、谁受益、谁就承担风险”的指导原则实际情况就变成了“谁投资、谁决策”和“谁受益、谁承担风险”。基于对基本指导原则的粗浅理解，大多项目投资和建设信息，譬如投资的额度、规划、建设和补偿标准、承包方式以及由谁来施工等只有决策者和施工单位清楚，这在一定程度上也出现了大量的“寻租”行为，增加了建设成本。在项目建设后评估制度未建立或应用不成熟，投资风险责任难以衡量、约束和监督的情况下，类似形象工程、项目建设转包、偷工减料等现象大量出现。（2）决策不科学，项目审批和投资决策存盲目性和随意性。一方面忽视农户作为农村公共基础设施的直接受益和直接需求主体地位，将农户视为财政支农的被动接受者，从而将农户排除在项目投资的决策外，导致政府提供的农村公共基础设施不是农户所需要的情况时常出现。另一方面忽视了专家评估在项目决策中的作用。沿用重审批轻调研，重分配资金轻管理的传统思维和经验习惯，使得项目评估成为摆设，其作用无法落到实处。

3.农村公共基础设施投资建设呈现多部门多头管理的现象。目前中央政府直接分配与管理支农投资的部门就有农业、林业、水利、气象、扶贫开发、发改委、国土、交通、建设、民政、卫生、教育、人力资源和社会保障等，而在县级层次上，同样呈现出多部门管理的局面。

由于管理的主体较分散，尽管各部门都制定了详细的农村公共基础设施资金管理办法，但各职能部门之间缺乏相互协调的机制和平台，有效管理机制仍未形成。投资领域划分不清晰，投资中相互交叉、重复，同一性质的支农资金往往分撒于不同部门中，且各部门的资金指标体系又通过本部门所属系统，条条块块地逐级下拨分配，这些条线之间几乎没有任何交集，形成了“天女散花”式的资金分配方式。最后由于投资资金在时间以及空间上的分散，难以保证项目建设的完整性、连续性和及时性。实际上由于环节过多、监管困难，权力寻租更加容易，参与分配利益的人也更多，资金流通成本高。

三、提高财政投资农村公共基础设施效率的对策

1.健全农业投资法规和政策体系。以《预算法》、《农业法》为基础，抓紧制定《农业投资法》，督促各级地方政府制定相应的农村公共基础设施建设长远、科学、系统的规划，明确各级政府在农业投资和农村基础设施建设方面的各项权利、义务和责任，规定投资增长的长效机制，规范投资、建设、管理、监管行为，完善考核制度。

2.解决各部门利益条块分割导致的财政投资缺乏效率，重点在于减少财政支农资金运行的中间环节，精简财政支农的渠道，对分散的支农资金进行有效整合，以县一级政府为单位，将中央、省、市下拨的财政资金与县一级政府安排的相关资金“捆绑”进行使用，并进一步加强资金的监管、监控。有条件的地方可试行整合各相关部门，形成大部制，彻底打破现阶段既有部门条块分割的格局。另外的思路就是建立县级资金项目整合对接平台，将整合后的财政资金有效对接到县内的项目库，然后有计划、分步骤、有侧重点地安排资金的合理使用。

3.结合“自下而上”的公共基础设施需求表达机制，建立科学的农村公共基础设施建设投资决策、决算系统。人民代表大会是最高权力机构，根据预算法规定有预算的管理职权，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。投资决策系统负责重大的农村投资项目的论证、评审工作，选择合理的投资方案。申请资金单位经过“一事一议”的程序完成农村公共基础设施需求意见和初步方案，而后委托相关专业中介咨询机构，在充分调查研究基础上，拟定项目的可行性报告，登记入册、入库，最后由专家决策进行科学论证报批。具体步骤如下：（1）加强基层民主治理，建立和完善村组一级的“一事一议”制度，吸纳农户就本村组的农村公共基础设施建设进行相关讨论，形成意见和初始方案，而后委托专业中介机构进行项目评估。（2）要以县一级政府为单位建立农村公共基础设施需求信息系统和储备库，及时登记、录入经过“一事一议”和中介评估的项目，适时跟踪和调整地方基础设施建设的情况。（3）对于库中的项目，依托科学的专家决策系统，进行评审、论证，直至完成项目选择和排序。（4）完善农村公共基础设施建设资金投资效果后评估、评价体系，针对可行性研究报告的预期效益数据分析与运行之后的实际效益数据进行充分对比分析，找出差异，总结经验，为下一步改进设计、咨询、决策、评估工作产生约束力和监督、监管机制。

4.加强项目的建设管理。“不断深化政府投资体制改革，大力推行政府投资工程代建制，政府在确定建设规划后，可向社会进行公开招标选定项目业主”，“对非经营性的政府投资项目应加快推行代建制，即通过招、投标等方式，选择专业化项目管理单位负责建设实施，严格控制项目的投资质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，这是国务院《关于加强投资体制改革的决定》中的明确规定。同时，积极探索和完善“代建制”在农村公共基础设施建设中的运用，建立一整套有效防止项目投资管理失控、监督不力的权责对等、良性互动的政府投资管理制度，是伴随着市场化进程，政府逐步退出微观经济管理领域的大趋势。

参考文献：

1.孙继军.关于农村基础设施建设几个问题的思考[J].西安邮电学院学报，2011（3）

2.鲁敏,李南.河北省农村基础设施建设的供给现状和政策建议[J]. 河北理工大学学报(社会科学版)，2010（6）

3.刘生龙,周绍杰.基础设施的可获得性与中国农村居民收入增长——基于静态和动态非平衡面板的回归结果[J].中国农村经济，2011（1）

4.刘晓光,王小洁.农村基础设施建设投资中地方政府与农民的博弈分析[J].学术交流，2011（3）

（作者简介：庞钊珺，陕西师范大学11级教育经济与管理硕士研究生；张恒，西安翻译学院团委，同时为中共陕西省委党校10级国民经济学硕士研究生 陕西西安 710000）

（责编：若佳）

作者：庞钊珺 张恒

基础设施投资农村经济论文 篇3：

论城乡统差筹发展对基础设施投资的影响

摘要:通过研究城乡统筹发展对基础设施投资的影响:一方面,城乡统筹将加大农村基础设施供给、提高基础设施投资效益;另一方面,城乡统筹将促进基础设施投资领域的改革及创新,重点包括改革公共财政投资及管理体制、创新农村基础设施的投融资模式。文章得出城乡统筹发展对基础设施投资的影响不仅体现在效率方面而且体现在公平方面的结论。

关键词:城乡统筹发展;基础设施投资;影响

一、引言

中共十六大提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是我国全面建设小康社会的重大任务”。十六届三中全会提出科学发展观,强调“五个统筹”,将“统筹城乡发展”置于首位,并把“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为完善社会主义市场经济体制的主要任务之一。十六届五中全会通过的《中共中央关于“十一五”规划的建议》提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”,强调“积极推进城乡统筹发展”。十七大报告重申“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”,“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。

十七大上胡锦涛总书记还要求加强农村地区的基础设施建设。并强调“三个只许加强,不许减少”,即好政策只许增加、不许减少;支农投资只许增加、不许减少:财政用于农村公共品开支只许增加、不许减少。温家宝总理说:“我看新农村建设不能搞两三年,要搞就要搞上十几年。投资在现有基础上每年要增长,连续投入十几年。”2008年中央一号文件进一步明确指出:以切实加强农业基础建设为主题,按照统筹城乡发展的要求,形成促进城乡社会协调发展的新机制。城乡统筹发展之于基础设施投资的重要性由此可见一斑。

此外,农村公共产品供给和城乡统筹是对“三农”问题的理论分析和政策制订极具解释力和现实性的两个分析视角。“三农”问题的最终解决不仅有赖于对延续至今的农村自身的公共产品供给制度进行改革与调整,还需立足于统筹城乡发展和城乡一体化价值理念达致城乡公共产品的统筹供给。

二、城乡统筹发展对基础设施投资的影响

(一)城乡统筹将加大农村基础设施供给、提高基础设施投资效益

1.城乡统筹将加大农村基础设施供给、缩小城乡差距

城乡统筹旨在综合考虑城乡社会经济的整体发展,形成缩小城乡差距的合理化体制,促进农业、农村经济运行机制的转变和城乡协调发展制度的创新,彻底打破或消除城乡差距扩大化机制及其运行环境。世界发展报告(2004年)指出,贫困人口很难获得有效的公共服务,如道路、饮水、通讯等,但这些服务对统筹城乡发展和区域社会经济发展却具有非常重要的意义。Calderon and Semen的研究表明,增加落后地区公共物品的提供数量和提高公共物品的提供质量对于减少收入分配差距有显著作用。

统筹城乡发展的一个极为重要的内容是统筹城乡公共品供给。中国当前的城乡差别,最主要的体现就是城乡公共产品供给水平和供给制度的差异。政府要改变“城乡分割”、“重城轻农”的非均衡的公共产品供给体制,向农民提供与城市居民大体均等的公共产品,应切实加大对农村公共产品的投入力度。为此,一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局,从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式,加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善,逐步建立起适应社会主义市场经济要求,符合国际惯例,城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是要以坚持城乡供给统筹为原则,对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别层次,确定城乡各类公共产品的供给主体,科学合理地划分各级政府提供产品的职能边界、职责和义务范围。

此外,农村公共品供给存在的供给不足、资金缺位等问题,需要通过城乡统筹来进一步加大其供给力度,增加政府对农村公共品的投入。张亦工等按照“农村基础设施建设一农民增收弹性一财政农业支出一整合财政支农资金一农民增收”的逻辑顺序,从财政角度测算了农村基础设施建设对农民增收的政策效应,并提出整合财政资金、加大农村基础设施投入的政策思路。

在理论研究的基础上,一些国家的统筹实践也收到了较好的效果。韩国实施了“新村运动”以推进乡村经济、社会福利与空间环境的发展;日本通过补贴政策,振兴产业、实施福利、建设综合环境,实现了以开发北海道为主的均衡发展目标;澳大利亚则以“均等化机制”的实施,完成向经济不发达地区的公共物品提供;美国通过补贴支持、鼓励私人投资等手段实现了基础设施、基础教育、高新产业建设、环境保护等统筹工作指标;德国、意大利通过补助基础设施投资、发展工业园区、扶持中小企业等手段缩小了城乡的差距。中国与国外的发展状况不同,但国外的举措对中国城乡统筹发展指标体系的确立不无启示及借鉴意义。

已经完成发展转型的发达国家的经验表明,在从发展中国家向发达国家迈进的过程中,有一个时期,国家投资的优先次序应该有一个重大改变,对农村的投资要放在优先的位置,并且投资量必须增加。此外,一些发达国家为了保证粮食安全,维护本国农业发展规模和农民利益,加大了对农村基础设施的投资。在日本,政府不仅对农村道路、水利设施等全额投资,且给予农民大量补贴用于农田基本建设和购买大型农业机械设备。

2.城乡统筹将提高基础设施投资效益、促进城乡协调发展

城乡统筹发展就是在一定区域的城乡发展问题上,以科学发展观为指导,以促进城乡的协调发展和共同繁荣为最终目标。许多学者认为城乡协调发展就是在生产力高度发达的基础上,城乡差别完全消失、城乡关系达到完全融洽;也有学者认为城乡协调不是城乡差别消灭,而是在于改善城乡结构和功能,协调城乡利益和利益再分配,实现城乡生产要素合理配置,城乡经济、社会、文化持续协调发展;还有人认为城乡协调发展是平等发展,其核心是城乡经济利益平等。郭翔宇等认为城乡统筹发展的长远目标为城乡地位平等、城乡开放互通、城乡共同繁荣进步。徐静珍等提出城乡统筹的三大目标:城乡经济统筹、城乡社会统筹、城乡生态统筹。

有学者对中国农村公共基础设施投资的效益进行了量度和实证分析:由于大中型农村基础设施(如乡村道路)具有较强的外溢性,其由政府或集体经济负责投资建设的成本可能比农户的(成本)要低;尽管农村公共基础设施投资的效益呈现下降的趋势,但其效益依然非常高,投资农村公共基础设施不仅经济上可行,而且由于农业的基础性地位,加强农村基础设施建设还具有较强的政治性;生产性公共基础设施投资效益的变动与国家宏观的农业政策和投入强度有很密切的相关性,当国家的宏观政策和投入强度向农业倾斜时,生产性公共基础设施投资的

效益就非常高。

在城乡统筹下建设农村基础设施,对合理配置农村剩余劳动力资源、增加社会就业具有特殊的作用和功能。此外,从发达国家的实践看,投资建设农村基础设施,对传统农业的改造、农村产业的转型升级,对将现代文明引入农村、改善农民的生活水平和生存环境,均具有重要的作用和意义。同时,基础设施的建设可以改善农村投资环境,增加其对外部资金的吸引力,分流或引导社会其他部门的富余资源转移到农业和农村中去。

综上所述,实行城乡统筹对提高基础设施投资效益,促进城乡协调发展起着十分重要的作用。

(二)城乡统筹将促进基础设施投资领域的改革及创新

城乡统筹的真正内涵是由政府承担农村的公共开支和基础设施开支,但区分公共产品的供给与生产也相当重要,不然就容易导致政府以供给效率为由推脱供给责任。公共产品的供给指的是供给主体甚或筹资主体问题;公共产品的生产则是具体生产方式,以效率为导向,一般有公共生产(政府直接组织生产)和私人生产(非政府组织或个体组织生产)两种方式。农村公共产品的供给和生产可以有多种组合形式,政府提供并不意味着必须由政府组织生产,而公共产品的私人生产也并不意味着否认政府供给。此外,公共产品的“非竞争性”是从消费角度来讲的,并不排除生产的竞争性,引入市场竞争能打破“全能”政府的垄断,恰恰是保证公共产品生产效率的机制。因此,实行城乡统筹将有助于基础设施投资领域的改革及创新,其重点是改革公共财政投资及管理体制、创新农村基础设施的投融资模式。

1.改革公共财政投资及管理体制

在传统体制中,城市的公共基础设施是由国家来提供的,而农业、农村的同类公共基础设施要由农民自主解决,国家只给予适当补助。基于这种公共品供给政策,多年来城市公共基础设施在国家财政强大投入支持下变得越来越好,而农村公共基础设施在农民无力投入下变得越来越差强人意。实行城乡统筹的公共服务供给制度,就是要在遵循“帕累托改进原则”和保证城市居民现有效用水平不降低的前提下,将城市创造的一部分财富用于提供农村公共产品,从总体上提高农村公共产品的供给水平。

依据马斯格雷夫和罗斯托的公共财政支出与经济发展阶段理论,政府应承担起为农村提供基础设施的主要责任,通过财政投入改善农村的交通、水利、通讯等基础设施,为农村经济发展创造条件。但一直以来,中国政府在农村公共产品供给中存在三种状态,即“缺位”、“错位”和“越位”。且农村公共产品供给决策不科学,基本上都是自上而下的“供给主导型”决策机制”。

供给结构与需求结构错位导致中国农村公共产品供给过剩与短缺并存,浪费了有限公共资源。一些公共服务机构过分追求经济效益而忽视社会效益,导致公共服务成本高,服务质量低。甚至有部分公共产品的提供,由于政府的决策出现偏差,损害了农民利益,从而影响了资源的有效配置。还有就是政府越俎代庖,未做仔细调查和科学论证,随意决策、盲目投资,给农民带来经济损失。凡此种种,均降低了公共产品供给效率。李锐、罗仁福的各自研究也表明,中国农村基础设施建设存在投资的短缺性、非生产性公共基础设施所占的比重低和市场的无效率。

由于公共产品和财政支出经常向城市倾斜。只有对不合理的财政体制实施改革,对城市和乡村实行统一的公共产品供给标准,才能从根本上统筹城乡发展。因此,为了加快农村基础设施建设,给农村经济发展和农民生产生活条件改善提供稳固和坚实的物质基础,政府有必要在城乡统筹的前提下,从兼顾公平和效率的角度出发,调整财政投资和支持的方向与力度。由于中国农村基础设施建设严重滞后,需要以政府主导的方式、实行“突击式”发展战略,将有限资源集中投入这一领域。在这个过程中,政府的作用最为关键,但仅依靠县、乡、村投资,则缺乏必要的资金,只能向农民伸手加重其负担。因此。需要实行积极的财政政策,由中央和地方共同出资,并向农村基础设施建设倾斜。

同时,要以统筹城乡发展为原则,尽力避免因为重视对农村基础设施的突击式供给而忽视城市基础设施的同步跟进:一是在基础设施资金供给总量上保持适度的城乡比例,不能以城市基础设施建设的停滞来换取农村基础设施供给的增长。二是尽可能扩大城市和基础设施对农村的服务领域、服务对象和覆盖范围。三是农村基础设施的供给必须综合考虑城乡的需求和应用。

廖家勤、余佶通过研究认为,农村基础设施建设主体虽呈多元化趋势,但政府财政投入和农户投入仍占主要地位。并指出:要明晰农村基础设施的产权和经营管理权,利用市场化运作吸引社会力量参与盈利性基础设施的管理和维护;发挥政府公共财政主渠道作用,整合财政支农资金,建立城乡一体化的公共财政投入体制,依法明确、合理界定各级政府的财权、事权范围,破除有限财力的约束、调动各级政府对农村基础设施投入的积极性;通过新的“投工投劳”和“一事一议”等制度积极引导农民参与社区性基础设施投资和建设。此外,政府还应科学论证、合理确定农村基础设施建设的近、中、长期目标,建立充分体现农民需求的偏好显示机制和自下而上的基础设施供给制度,选择与实施切实可行、有效的基础设施建设政策和举措。

林毅夫还论证了农村基础设施建设对农业和农村经济发展、增加农民收入、改善农村消费环境和启动内需的重要性,提出了调整财政政策趋向,增加农村基础设施投资的政策建议。而付永等认为可持续的农村基础设施建设是与农村基础设施的供给和生产相关的制度激励直接联系的,必须采取相应措施如改革财政体制、开拓融资渠道、市场运作等,才能克服中国农村基础设施建设所面临的内在的制度困境。

2.创新农村基础设施的投融资模式

传统经济学理论认为,公共产品具有非竞争性和非排他性,必须由政府提供,以弥补市场提供的无效率和资源浪费。罗纳得·科斯(《经济学上的灯塔》,1974年)的研究表明,纯粹的公共产品由私人提供不仅是可能的,而且是更有效率的。因此,李彬、冯涛等借鉴发达国家20世纪70年代以来公共物品提供中的创新做法,提出在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,开放并将竞争机制引入一些公共服务领域,引导民营资本介入准公共产品的供给。

但到目前为止,中国农村基础设施真正实现市场化的还很少,政府在此领域仍处于垄断地位。在农村,公共投资来源主要是两大类:政府拨款(乡及以上政府)和农村自筹(包括村集体和村民集资或投劳)。然而,农村基础设施有着极强的公共物品属性和投资金额大、回收周期长等特点,仅由政府和农村直接投资难以持续、有效、稳定地发展。特别是农村税费改革后,村一级的投资能力大幅削弱,农民的资金又较为分散和有限,如何扩大农村基础设施的投资来源就显得尤为重要。

对此,国内许多学者认为,应引进新的投融资方式,例如借鉴城市基础设施建设中常见的BOT、

BOOT、PPP、股权融资等模式,形成多元化的投融资体系,进一步拓宽投资渠道。此外,卢现祥认为,中国基础设施领域垄断现象还很严重,急需进行市场化改革,在基础设施领域引入竞争和促进反垄断是较为理性的选择。胡家勇提出了基础设施领域改革的基本思路:开放基础设施领域产权,允许非国有资本进入,形成较强的所有者约束和有效的治理结构,强化市场竞争,以提高基础设施企业市场反应的敏感性。

国际上关于发展中国家基础设施投融资方式的研究也得出了类似结论。Eastedy和Senven对拉丁美洲地区的研究表明,公共部门正在削减对基础设施的投资,其预算水平仅为10～15年前的40%～50%。Bficeno等的研究表明,20世纪90年代,发展中国家的基础设施主要来自公共投资、官方发展资助(ODA),但在私人部门参与基础设施融资后,ODA所占比重开始下降,现在私人部门投资已经超过ODA。

由此可见,无论在理论上还是实践上,私人投资日益受到重视,这主要是因为私人资金可以减轻政府的财政负担,更好地分担风险、划清责任,从而有效加强对投资的监督和管理。总而言之,在农村基础设施建设中,政府投资应发挥主导性作用,但在地方政府财力有限的情况下,应建立起以政府为导向的多渠道、多元化的投融资体系。

三、结论及评述

(一)结论

城乡二元结构既是城乡差距产生的根源又是城乡差距深化的结果。导致二元结构产生和城乡差距扩大的制度根源是中国长期以来实行的效率优先的制度安排,这集中体现在国民经济的发展中,中国先后实行了重工业优先发展战略、城市优先发展战略和城市居民优先的社会发展战略,这里的效率侧重于资源的配置,效率优先即在国民经济发展中实现资源的配置向工业、城市、市民倾斜。

但浙江省农业和农村工作办公室课题组(D认为:统筹城乡发展,是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的。统筹城乡发展的实质是给城乡居民平等的发展机会,通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段,促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置,不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,缩小城乡差距,使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展,促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。

统筹城乡公共品供给是统筹城乡发展的一个极为重要的内容。要确定一种产品是否是公共产品,首先看其是否具有非竞争性,再看其是否具有非排他性。若二者兼备,则是纯公共产品;若二者均不具备,则是非公共产品;若二者只具备其一,则是准公共产品。而基础设施作为一种准公共品,其投资规模与结构在一定程度上决定了城乡发展的均衡状况。

此外,健全农村公共产品供给制度,明确政府提供农村公共产品的职责也是统筹城乡发展的重要内涵。一要明确应由各级政府而不是农村社区的村民自治组织充当农村公共产品的主要供给主体。二要明确界定各级政府的权利和责任。政府必须在宏观上确保公共资源在不同地区、区域间的公平配置。三要明确政府对公共产品供给的边界,保证有限的公共资源得以合理、有效利用。也只有在准确界定政府与市场各自作用范围的基础上,坚持市场调节与财政调节相结合的原则,才能有效地促进农村基础设施建设。

综上所述,城乡统筹发展对基础设施投资的影响不仅体现在效率方面而且体现在公平方面。

(二)评述

从国内外研究现状看,如何通过城乡统筹提高基础设施投资效益、改革和创新农村基础设施投融资体制,进而缩小城乡差距、体现社会公平,正在成为学术界及政府关注的话题。据国家发展和改革委员会信息。2008年第四季度中央新增1000亿资金中,290多亿元用于农业、林业和水利等基础设施建设。加大投资力度、增加新的投资项目固然重要,但是在全球面临经济危机的前提下,如何发挥城乡统筹对基础设施投资的影响,使基础设施投资更好地产生综合效益,将更有现实意义。因此,今后在此方面的研究还需要进一步拓展。具体来说,主要有以下两点。

一是进一步分析研究城乡统筹对基础设施投资的影响机制。这对改革和完善基础设施的公共财政投资及管理体制具有非常重大的现实意义。在此方向上,中国一些学者已经取得了初步的研究成果。但是仍有一些问题没有分析清楚,比如城乡统筹和公共财政政策对农村基础设施投资的影响机制和程度,中央与地方以及地方政府间的财政关系对农村基础设施投资的作用机制等都是亟待解决的关键问题。

二是从农民需求的角度深入探讨基础设施投资决策机制,彻底改变以往“自上而下”的供给模式。因此,通过对一些典型案例进行深入剖析,从中找出城乡统筹对基础设施投资效益的决定(关键)因素,重新构建以农民需求为基础的投资决策机制,并探讨这些关键因素的相关关系和内在作用机制。

作者：蒋时节 任 波 祝亚辉 景政基