行政诉讼中公益诉讼研究论文

摘要：行政公益诉讼制度的构建对发挥行政诉讼的公共利益救济功能具有重要的现实意义，构建行政公益诉讼已成为我国法治化的必然，但目前面临诸多现实难题，本文主要对此进行梳理，诸如法律制度的缺失、公权力公益保护的不足、诉讼理念的困扰，深入分析各种困境才能为我国构建行政公益诉讼提供打下现实基础。今天小编为大家精心挑选了关于《行政诉讼中公益诉讼研究论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

行政诉讼中公益诉讼研究论文 篇1：

公民行政公益诉讼中原告资格的确立与规则设计

[摘 要]近年来,行政行为侵害公共利益的现象时有发生,为了维护社会公共利益,需要建立行政公益诉讼制度,为此必须解决原告资格问题。我国公民提起行政公益诉讼既有法理基础、又有现实依据,对侵害社会公共利益的行政案件,公民可以以原告身份向人民法院提起行政诉讼。建立行政公益诉讼制度,应以保护公益、防止滥诉、有利监督为基本原则,在立法、律师援助、鼓励措施、滥诉制约等方面进行完善。

[关键词]行政公益诉讼;原告资格;滥诉制约

[文献标志码]A

行政公益诉讼是指有权主体依法就行政机关已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼、通过法院依法审理、追究违法者责任的活动。近年来,在我国行政行为侵害公共利益的现象时有发生,为了维护社会公共利益,需要建立行政公益诉讼制度,而建立该项制度的一个前提条件就是要明确哪些主体可以成为适格原告。在西方发达国家,行政公益诉讼的原告资格一般被赋予检察机关、社会团体和个人三类主体。我国理论界普遍将研究重点放在检察机关和社会团体的行政公益诉讼原告资格上,对公民的原告资格却较少涉及。笔者认为,公民也具有行政公益诉讼原告的资格。本文将从公民作为行政公益诉讼原告的法理基础、现实依据、规则设计等方面对此进行探讨。

一、公民提起行政公益诉讼的法理基础

1.公民提起行政公益诉讼具有宪政基础

我国现行的《行政诉讼法》没有确立行政公益诉讼制度,一些司法部门简单地认为,只有那些与案件在法律上有利害关系的个人,才可以向法院提起行政诉讼;国家利益和社会利益的维护是国家机关的职责范围,无需个人插手。笔者认为,行政诉讼法没有规定行政公益诉讼制度,并不等于行政公益诉讼制度在我国就没有法律依据。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”《宪法》如此清晰、明确的规定,足以说明公民提起行政公益诉讼制度在我国是有法律依据的。人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使,当受托者不按照人民的意志行使权力时,人民应当有直接行使管理国家事务的权利。赋予公民行政公益诉讼原告资格无疑是人民当家作主、监督行政机关依法行政的实现方式之一。我国应当以宪法为依据建立行政公益诉讼制度,并赋予公民以适格原告身份。

2.公民提起行政公益诉讼符合以私权制约公权的法治原则

在现代国家中,防止公权力过度膨胀、以私权制约公权日益成为一种通行的法治原则,而让公民享有行政公益诉权恰恰契合了这一原则的要求。然而,由于当前我国相关法律规定的限制,私人无权为公益提起行政诉讼。若法院认定公民个人与案件在法律上不存在利害关系,则通常不认为其具有诉讼权益,因而不赋予其行政公益诉讼的原告资格。若公权力确实损害了社会公共利益,按照传统理论一般由另一种公权来纠正它,即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后,为保证其行为合乎法律和社会公益,有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力,又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此,公权在其固有范围内运作,即使其行为危及社会公益,只要没有直接损害私人利益,普通公民便无权干预,更无权借助司法手段对之进行审查,而只能在公权系统内部解决,即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计有两大弊端:一方面使公权系统呈扩张之势,运作效力低下,造成社会资源、司法资源的浪费;另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统,堵塞了公民管理国家事务、主张民主权利的途径,从而违背了人民主权的根本法理。因此,我们有必要在权利与权力的配置上进行深刻的反思。要限制、制约公权力的膨胀和滥用,防止公共利益受到违法或不当的国家行为的损害,就必须扩大私权利的行使范围,以私权制约公权。所以,如果我们赋予公民个人就损害公共利益的行政行为提起司法审查的权利,将保护公益的司法大门向人民群众打开,就可以用私权利对公权力进行制约,从而有效发挥公民在保护公益中的作用。

3.公民提起行政公益诉讼修正了我国现行法律的逻辑偏差

目前我国相关法律的基本理念存在着“行政行为不会侵犯公共利益”的前置性逻辑错误,公民提起行政公益诉讼则可修正这种逻辑偏差。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该规定的逻辑假设在于:行政权属于公权,其本身就是为维护公共利益而设的,行政行为不会侵犯公共利益;公共利益是由私益构成的,可以分解为若干个数量不等的私益,即使行政权对公共利益造成侵害也是间接的,其直接表现仍然是对私益的侵害,只需通过普通的私益诉讼即可予以救济,而无需进行公益诉讼;即使公权行使不当或违法,也应由另一种公权(司法权)予以纠正。然而,不论是行政机关的作为(权力滥用)还是不作为(放弃职权),都有可能对公共利益造成直接损害,如违法处分税费、非法处置公有资产、假冒伪劣产品泛滥、环境污染日趋严重等。同时,并非所有公益都是若干私益的简单叠加,可以由私益主体自行寻求救济。实际上许多行政行为并不是直接针对私益主体,也就无所谓侵犯私益的问题,如行政机关下令在无人区毁林开荒,或在不适宜的地点开办污染企业等。目前,我国行政诉讼法不允许公民就该类行政行为提起行政诉讼,主要原因就在于“行政行为不会侵犯公共利益”这种错误逻辑。为充分保护公共利益,使司法大门向普通公民敞开,就必须颠覆这种逻辑假设,赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格。[1]

4.公民提起行政公益诉讼符合行政诉讼目的的内在要求

赋予公民行政公益诉讼原告资格,符合行政诉讼保障行政相对人合法权益的目的。行政诉讼的目的,就是国家进行行政诉讼所期望达到的目标,是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。[2]关于我国行政诉讼的目的,目前学界有多种观点。笔者认为我国行政诉讼的主要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是因为:第一,从行政诉讼的产生来看,行政诉讼是由于行政主体的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展的,没有行政行为对相对人合法权益的侵害,就不存在行政诉讼。第二,从行政诉讼的性质来看,行政诉讼确立了“民告官”的可能性和合法性,是民主宪政的重要标志,在一定程度上把民主宪政的基本理念——人道政府、有限政府、责任政府付诸实施,从而使行政法治成为现实。用法律保护相对弱小的个人权利符合宪政的这一要求。行政诉讼的目的只能通过一定的行政诉讼模式才能实现。行政诉讼模式是通过具体的诉讼原则、诉讼制度、具体程序等来表现的,并不断地根据现实的变化调整。那么,当现实生活中涌现出大量的行政公益纠纷不能得到司法救济、现有的行政诉讼模式不能保证行政诉讼目的的实现时,行政诉讼模式就必须做出相应调整。而赋予个人行政公益诉讼原告资格正是这种调整的必然产物,是行政诉讼目的的内在要求。

二、公民提起行政公益诉讼的现实依据

1.赋予公民行政公益诉讼原告资格具备良好的社会基础

改革开放30年来,我国社会发生了翻天覆地的变化,尤其是人们的思想意识领域有了根本性的转变。民主法治、以人为本、社会责任等理念深入人心,权利至上成了社会的共识。当某些行政机关的违法行政行为侵害到社会公共利益时,一部分富有社会正义感的公民不再保持沉默,勇敢地拿起法律武器同违法行政行为斗争,以求维护社会公共利益和国家利益。我们的国家进入了一个崭新的权利时代,确切地讲,是一个权利空前受到关注和尊重的时代、一个权利发展显著的时代,这就给公益诉讼的建立和发展提供了良好的社会条件、思想基础和文化环境。

2.赋予公民行政公益诉讼原告资格有利于遏制公益受损情况的发生

随着改革开放的不断深化,我国的各项事业都有了长足发展。在这一过程中,行政权发挥了重要的作用。总的来说,强大的行政权保证了国家发展的正常秩序和社会的稳定,维护了国家、社会和公民的利益。但必须承认,在某些特定的行政管理领域中,个人利益和集团利益与国家利益、公共利益的矛盾日益突出。旧有的将诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架日益显得不完善。在这种情形下我们必须思考扩大当事人资格这一理论问题,赋予公民行政公益诉讼原告资格,以适应行政诉讼实际发展的需要。所以,面对这些现实生活中存在的大量公益被侵犯的现象得不到有效救济的局面,赋予公民行政公益诉讼原告资格在我国具有很强的现实性和针对性。

3.赋予公民行政公益诉讼原告资格有发达国家的成功经验可以借鉴

国外的成熟经验和学者的理论探索为公民提起行政公益诉讼提供了充分的理论与实践基础。在法国的“越权之诉”中,不仅行政决定的直接相对人可以起诉,其他公民认为某种利益受到行政行为侵害都可以提起诉讼,而不管这种利益是私人利益还是公共利益。在日本的“民众诉讼”中,只要在居民或者选民意义上的人的界限范围内,成为原告是没有限定的,原告是以居民或者选民的资格进行诉讼的,所主张的是国家利益或公众利益,而不是主张自己的个人权利和利益。在美国的“纳税人”诉讼中,对于公权机关或公共团体的违法用款行为及违法财产管理行为,任何人都可以纳税人的身份向法院提起诉讼,要求撤销违法行政行为,而不要求纳税人与其请求复审的行为间有个人的利害关系。[3]在这些国家,由于公民可以作为行政公益诉讼的原告提起诉讼,使行政机关违法成本增加,受到法律追究的概率增大,因而损害社会公共利益的违法行政行为得到了有效遏止。从以上域外考察中可以得出结论,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,都赋予了公民对侵害公共利益的违法行政行为提起诉讼的权利,而且这种制度安排已为越来越多的国家所借鉴或效仿。

4.赋予公民行政公益诉权不会出现普遍的滥诉现象

很多反对赋予公民行政公益诉权的学者认为,如果原告范围过宽,会有很多人滥用起诉权,造成国家行政资源和司法资源的浪费,影响社会效率和公共利益的实现。笔者认为这种担心是不必要的。第一,受传统观念的束缚,百姓一般不告官。受传统封建司法制度弊端的影响,在我国民众思想中普遍形成了“厌讼”和“服从”的观念,即使在司法改革日益深入、社会日渐昌明的今天,“冤死不告状”、“打官司很丢人”、“民不与官斗”等观念仍然在不少人心目中根深蒂固。因此,我国公民是不会轻易“告官”的。第二,行政诉讼的现状表明,滥诉的情况不会发生。自1989年《行政诉讼法》颁布以来,尽管行政案件数量有所上升,但绝对数仍很低,行政案件并没有泛滥成灾。这表明,从没有行政诉讼到有较为健全的行政诉讼制度,并没有造成行政案件的井喷现象,那么,赋予普通公民行政公益诉讼原告资格应该也不会导致滥诉。第三,受诉讼程序的制约,具有原告资格并不就是原告。行政诉讼中的原告资格和原告是两个不同的范畴。原告资格只是起诉人提起行政诉讼的条件,受理立案则是起诉人能否转化为原告的门槛。法院从来都不会消极被动地屈从于起诉人,有权对原告资格进行主动审查。这也就是说,原告资格只解决什么人可以发动司法审查程序的问题,而能不能成为原告还需要法院的认可。简言之,行政诉讼中的原告资格只代表成为原告的一种可能性而不是必然性,前者只是后者的必要条件而非充分条件。[4]第四,经济因素对滥诉是一种约束。根据亚当•斯密的观点,人是经济人,因此,人们在行为之前会经过理性思考,看行为是否能够达到利益的最大化。而为公共利益起诉的公民即使胜诉,所获得的实际利益也并非属于个人,甚至根本就不会获得实际利益,反而会花费大量的人力、物力和精力,而且还要预付诉讼费用;如果败诉,还要承担败诉的责任。也就是说,在一定意义上启动公益诉讼的主体可能得不偿失。所以,在经济利益的影响下,作为经济人的个人不计诉讼成本而去滥诉的可能性很小。

三、公民提起行政公益诉讼的具体规则设计

1.公民提起行政公益诉讼的基本原则

(1)保护公益的原则。建立行政公益诉讼制度的初衷是通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的,而赋予公民以行政公益诉讼原告资格的根本出发点在于使这项制度良好运行,以达到公共利益的最大化。因此,公民行政公益诉讼中具体制度的规定应该有利于保护公共利益,有助于建立、完善公益诉讼制度,这是公民提起行政公益诉讼的根本出发点。

(2)防止滥诉的原则。公民行政公益诉讼最大的特点是公民可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法行政主体及其行为。由于这类诉讼的原告范围极其广泛,且不要求与案件有利害关系,因此,不能绝对排除个别人滥用公益讼诉权以达到其他目的的可能性。为了保证行政公益诉讼目的的实现,防止国家行政资源和司法资源的浪费,应当采取有力措施防止公民行政公益诉讼中滥诉现象的发生。

(3)有利监督的原则。建立公民行政公益诉讼的一个重要目标在于加强对行政机关的监督,推进法治建设。根据我国现行行政监督体制,权力机关因缺少专门的监督机制和有效的监控手段,无法实现法定的监督职能,司法监督又因效率、范围、原告资格限制等因素对众多的行政违法案件束手无策。此时,若赋予个人直接的诉权,由个人的起诉来表现对公共政策存在方式的不满,则可以形成对行政机关的有效制约。公民提起的行政公益诉讼克服了传统行政诉讼局限于利害关系人的缺陷,使政府置于全社会监督之下成为真正的可能,有助于促进我国的行政法治建设。监督与权力必须共生共存,监督不到位,就可能导致腐败丛生,也将最终损害普通大众的利益。随着我国依法治国方针的深入贯彻、建立有限政府目标的逐渐实现,对行政权力的行使给予有力的、较大范围的监督成为必然,这种监督毫无疑问包括赋予公民行政公益诉讼的权利。[5]

2.公民提起行政公益诉讼的立法完善

(1)将公民的行政公益诉权明确写入宪法。尽管我国现行宪法中已经有了关于公民行使监督、控告权的相关内容,但对于公民的行政公益诉权来讲,这些规定仅是原则性、概括性的,并非公民行政公益诉权的明确规定。笔者认为,应当将公民享有行政公益诉权直接写入宪法,以革新传统的原告资格理论扩充公民的基本权利体系。其原因在于:第一,宪法是其他法律颁布和修改的基础。只有在宪法中有了公民行政公益诉权的明确规定,其他相关部门法才可能及时跟进,进而促成行政公益诉讼制度的建立和发展。第二,公民的基本权利是由宪法专门规定的。只有写入宪法的权利才是公民的基本权利,才会得到根本大法的保护。

(2)修改行政诉讼法的相关内容。目前,在我国的行政实体法与程序法中没有关于公民提起行政公益诉讼的规定,立法空白直接导致了司法盲区。因此,应当对行政诉讼法进行修改,扩大解释现行法律中强调原告应与案件有“法律上利害关系”的条文,拓宽原告资格范围,以法律的形式确立公民的行政公益诉讼原告资格,通过法律来体现有关公民对行政机关及其工作人员监督权利的广泛性。具体来讲,这种修改可以有两种路径选择:第一种路径是保持原有行政诉讼法的框架不变,仅将原有的关于原告资格的规定由“与具体行政行为有法律上利害关系”改为“认为自己的物质利益、身体利益和精神利益受到具体行政行为侵害”,这样就扩大了原告资格范围,也更为具体;第二种路径是在行政诉讼法中设置“行政公益诉讼”专章,对行政公益诉讼的主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定,形成完整的行政公益诉讼制度。

3.公民提起行政公益诉讼的律师援助

公益诉讼律师援助制度是律师为提起公益诉讼的公民免费或减费提供法律服务,以保证公共利益得以实现的一项法律制度。对于公民提起的行政公益诉讼案件,律师的帮助极为重要。这是因为这类案件的原告一般是弱势群体,即使不是通常意义上的弱势群体,在与行政主体的力量抗衡中也往往处于弱势地位。当事人之间力量的不平衡和信息的不对称,会导致对案件结果有关键性影响的证据主要掌握在被告手中,当事人也往往因为缺乏法律知识不知道怎么取证。为维护诉讼当事人之间的平衡,保证司法公正,需要律师对提起公益诉讼的个人提供帮助,以增强原告的诉讼能力,即应该在我国建立公益律师制度。而且,我国的《律师执业道德和执业纪律规范》第12条规定:“律师应当积极参加社会公益活动。”可见,我国对公益律师是加以鼓励的,建立公益律师制度似乎已经没有障碍。

但是,现在我国律师事务所都已改制为自负盈亏的经济组织,国家财政也不再负担律师事务所人员的工资、福利及发展经费。律师事务所及律师个人的生存和发展,需要从向社会提供法律服务这种特殊商品的利润中得到维持。因此,不可能也不应该强行要求律师事务所及律师个人牺牲自己生存和发展的依靠去做纯义务性的公益法律事务。这样,只具有社会效益的公益法律事务就与律师事务所及律师个人的经济利益之间不可避免地产生了矛盾。要解决这些矛盾,可以从以下方面入手:第一,加强律师的社会责任感。律师和医生、教师等都属于公共服务行业,律师固然需要经济收入,但追求利润绝不应该成为他们的唯一目标。律师本身也是社会的一分子,是国家的公民,那么,让他们为保护公共利益而让渡出一部分经济利益,也并不是过高的要求。第二,建立公益律师机构。可以由律师协会牵头建立公益律师协会,由政府支出一部分资金作为基本费用,加强对这一机构的宣传,吸引社会的捐赠。机构不必有专职的律师,通过对公益诉讼的宣传和相应的激励机制,召集愿意参与公益诉讼的律师作为志愿者加入。当然,律师在其执业的律师事务所里工作的同时在公益律师机构工作不属于《律师职业道德和执业纪律规范》中禁止的“同时在两个律师事务所里执业”的情形。由机构里面的专职工作人员接收案件,发布案件信息,负责与公益律师联系及前期的一些其他工作。

4.公民提起行政公益诉讼的鼓励措施

趋利避害是人的天性,每个公民都是自身利益的维护者。而行政公益诉讼通常并不会直接为原告带来明显的利益,加之诉讼又需要花费大量的时间、金钱和精力,所以民众一般不会为了公共利益而去“管闲事,操闲心”。因此,为了实现行政公益诉讼的目的,有必要采取一些措施鼓励公民为了公共利益进行诉讼。

(1)缓减诉讼费用。公益行政诉讼案件一般牵涉面较大,所需诉讼费用往往为公民个人和其他组织难以承受。如果仅仅因为诉讼费用问题而将原告拒之于法院大门之外,无异于强迫公民放弃对公共利益保护的请求。因此,对于原告提起的行政诉讼,经过法院审查认为是行政公益诉讼的,可以不预收诉讼费用。如被告败诉,向被告收取诉讼费用;如原告败诉,诉讼费用应减量收取。

(2)奖励胜诉原告。在行政公益诉讼中,原告不是为了私益而是为了公益起诉的,即使免收诉讼费甚至是律师代理费,原告也有车旅费、电话费、误工费等费用。若不给原告一定的奖励,让其获得一定的直接回报,将会导致更多的人不会为了维护公共利益而牺牲自己的既得利益。而且,《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中都规定了奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人。奖励一方面有利于形成守法的社会环境,另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼。在具体的资金来源上,可以有三种途径:一是纳入财政预算,由国家财政列支;二是从被告支付的罚金或者损害赔偿金中支取;三是吸引社会资金,建立公益诉讼奖励基金。

5.公民提起行政公益诉讼的滥诉制约

(1)实行诉讼前置程序。任何人在提起行政公益诉讼之前,应当履行如下程序:其一,必须于一定期限之前告知相应的行政主体,要求其纠正违法行为。其二,如果该行政主体不予理睬或者整改不力,则公民应当将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举。若有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复,或处理不当,公民方可向人民法院提起行政公益诉讼。

(2)法院进行严格审查。法院在收到原告提起行政公益诉讼的起诉书后,应对起诉的内容进行审查,当满足如下四个条件时才应受理:其一,公共利益确实受到损害;其二,这种损害与行政行为之间存在因果关系;其三,原告为与被告无利害关系的公民;其四,原告以自己的名义起诉。

(3)原告交纳诉讼保证金。如果法院在短时间内无法确定是否应当受理该案,则可由法院责令原告缴纳一定数额的诉讼保证金,在原告败诉后予以没收或补偿给被告,若原告胜诉则退还原告。

(4)严厉惩戒恶意滥诉。恶意滥诉的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为,但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境,扰乱被告的正常工作、生活秩序而起诉被告的,应该追究原告的民事侵权责任甚至刑事责任。

作者：冯 勇

行政诉讼中公益诉讼研究论文 篇2：

我国行政公益诉讼制度构建的现实困境

摘 要：行政公益诉讼制度的构建对发挥行政诉讼的公共利益救济功能具有重要的现实意义，构建行政公益诉讼已成为我国法治化的必然，但目前面临诸多现实难题，本文主要对此进行梳理，诸如法律制度的缺失、公权力公益保护的不足、诉讼理念的困扰，深入分析各种困境才能为我国构建行政公益诉讼提供打下现实基础。

关键词：行政公益诉讼；公益保护；传统诉讼理念

一、公益保护在行政诉讼法律制度上的缺陷

健全的诉讼制度构造中，不但要规定对公民、法人和其他组织的合法利益加以救济的途径，而且还应当建立对公共利益的保护措施。我国行政诉讼中没有关于公益诉讼保护的规定是行政法领域内的重大缺失。我国行政法规定只有行政行为的相对人或法律利害关系人认为行政机关的具體行政行为侵犯其合法权益，才享有依法提起行政诉讼的的原告主体资格。也就是说，我国行政诉讼法仅仅规定了公民、法人和其他组织权益受到侵害时的救济途径，却没有规定针对侵害国家、集体利益的行为的行政诉讼制度。

行政公益诉讼的建立仍然是在行政诉讼价值框架内，能够体现出对我国行政机关合法行使公权力的监督。当行政机关的行政行为没有侵犯到具体个人的权益也没有对其权利义务产生影响，尽管其行为可能或已经损害公共利益，但我国公民、法人和其他组织却不能根据行政诉讼法以行政机关为被告向人民法院提起行政公益诉讼。任何公民都有义务保障国家、集体免受损害，当公共利益遭受损害却不能寻求司法救济是诉讼立法的缺失。

二、公权力在公益保护领域尚存在局限

（一）行政执法在公益保护方面的不足

行政机关依法享有行政监督权与行政处罚权，强调行政机关在行政管理过程中为了维护社会公共秩序，保护公民权益对公民的行为依法予以监督并对违法者处罚迫使其履行义务。换言之，行政机关有权为了维护公共利益而依法行使职权并采取相应的措施来保障该权力的顺利实现。

行政职权依法行使的过程中能够一定程度维护社会公共利益，但在行政执法过程中却有各种各样的问题难以解决：（1）权力边界不明晰。为满足管理公共事务维护社会秩序的目的，必须要依法划清各机关之间的权力界限，在现实生活中行政执法中存在职权交叉等现象，行政机关之间无法相互协商划定权限时，在该事项内的公共事务就会出现管理机关空缺；（2）容易形成利益共同体，难于依法行政。行政行为的作出常以行政相对人的先行行为前提，在行政管理中最常见的主体是企业经营者，而经营者是当地经济利益取得的有效保障，地方管理常常会考虑到经济因素针对违法行为而难于依法行政；（3）监督力度不足。在行政管理中最主要的保障方式便是行政处罚和行政强制，目前我国行政面临执行难得问题，在行政与司法联接难于实现，单靠行政机关单方面行为难于保障，当出现相对人违法行为损害公共权利是难于有效保障。

（二）司法审判在公益保护方面的尴尬

我国理论对公益诉讼的探索较为领先，但司法实践才刚刚起步，仅规定民事公益诉讼制度，在诉讼中我国司法机关并不能全方位的去保障。在民事诉讼中，对涉及侵犯消费者合法权益案件、污染环境损害公共利益的案件，人民法院有权立案审理依法裁判，但法律规定的模糊导致没有完备的诉讼程序。行政机关依法有权对公众的行为进行监督以保护公益，在诉讼中要查明案件事实就要充分听取行政机关的处理意见及其在违法事实发生后的具体做法，行政机关势必要参与案件审理之中，民事诉讼法并未规定行政机关在诉讼过程中的权利义务关系，行政司法相脱节必然不利于解决纠纷。在民事公益诉讼审理过程中，如何处理好行政机关的诉讼地位，行政机关与人民法院的关系还需积极探索推进。

行政法与行政诉讼法中因没有规定公益诉讼，人民法院在行政诉讼过程中难于具体保障公共利益。目前全国在推进检察院提起行政公益诉讼的实践探索，对行政机关确切因行政行为导致公共利益损害，扰乱公共秩序的行为，人民法院享有一定立案权限，但由于我国《行政诉讼法》对此还没有明确，因此行政公益诉讼不能进入司法常态，在司法审理过程难以做到有法可依。尤其是在公民、社会公益组织针对行政机关的违法行为向人民法院提起行政公益诉讼时常，人民法院则作出不予受理、驳回诉讼请求的决定。

三、传统诉讼理念产生的影响

（一）根据直接利害关系来确定原告资格的理念

我国的诉讼法中施行的当事人理论是构成行政诉讼制度体系的基础，在行政诉讼中享有原告资格的人是因具体行政行为发生争议，认为自己的合法权益受到侵害以自己的名义提起诉讼的行政相对人。也就是说在行政诉讼中的当事人必须“与案件有直接的利害关系”，否则不能成为当事人。在我国传统的诉讼理论中，利害关系人就是案件的实体当事人，在这里等同于诉讼正当当事人，实则是赋予形式上的当事人以实体的含义。如此与我国行政公益诉讼的确立相悖，行政公益诉讼强调为了更大范围的保护公共利益，而赋予与案件无利害关系的公民、社会公益组织、检察机关以诉权。

适格当事人其实是从法院的裁判作出后才能显现，而传统的直接利害关系说隐含之义是“法院必须在起诉之时就能够确认起诉人和被起诉人是否皆为实体法律关系的真正权利人和义务人”，如此将法院裁判的内容提前在起诉之初，把案件的实体性审查前移，这是对诉讼精神的违背，在案件审理前既已查明案件事实并作出实质性的判断，那么后续的诉讼程序毫无意义。适格当事人背离了世界范围内日益彰显的接近司法正义的潮流，程序当事人更能彰显法律正义，强调向法院请求确定法律权利或权益的一方要接受法院审判行为的拘束，如此扩大当事人的范围，行政公益诉讼在此便能找寻其合理之处。

（二）特定纠纷主体之间已经发生的具体纠纷的事后解决理念

普通诉讼都是作为一种事后救济的手段而存在，只有发生了特定的纠纷，产生了相应的损害性后果，才能启动相应的司法救济程序。普通行政诉讼在行政行为作出之后已经对权益造成侵害，公民、法人和其他组织才诉求法院对具体行政行为进行审查并作出裁判的诉讼活动。普通行政诉讼的提起是以既已存在的行政行为为前提，是当事人对已经发生的具体纠纷的事后救济途径。

行政公益诉讼并不遵循权利遭受侵害而采取事后解决的理念，行政公益诉讼的提起不以存在侵害结果为前提，即只要根据案件的现实情况能够合理地判断存在侵害可能性即可向人民法院提起公益诉讼，为防止即将作出的行政行为对公共利益造成难以弥补的损害，也允许检察机关、有关组织和公民在必要时提起行政公益诉讼，这种公益诉讼指向的对象是行政机关存在损害公共利益的危险的行为，不必然已经侵害了公共利益。行政公益诉讼的意义是在损害发生前充分调动司法资源保护现实公共利益防患于未然，调整的是未来的行为，而不是去救济过去的错误，突破了原有的事后救济理念，其功能具有明显的预防性。

（三）诉权仅是维护特定主体具体权益的一种救济权的理念

诉权是指公民在其法律权益受到侵犯之际享有的通过诉讼寻求司法救济的保护请求权。广义的诉权强调的是公民享有的启动和参与诉讼的资格，而狭义的诉权则是限定在特定案件之中诉讼主体享有的权益，具体来讲起诉权、上诉权等均是诉权的表现形式。由于司法程序采不告不理，审判权本身不能主动适用保护公民权利，诉讼权便成为联接公民权益和审判权的联结点，公民的争议借助诉讼权这一渠道进入审判活动。如果公民丧失诉权并无法寻求司法保障启动司法程序，国家有义务保障当事人的诉权。

为保护国家和社会公共利益，各国在现代诉讼中放开起诉条件，逐步确立行政公益诉讼，允许原告不仅可以基于自己的权利受到损害而提起诉讼，在针对损害公共利益的情况出现时赋予公民、社会组织以诉权，从而诉求司法保护。这种做法与行政诉讼传统的诉权理论相矛盾，但随着法律制度的完善应该更深入的来看待公民的诉权。在现代国家中，国家、社会、个人的利益是一致的，既相互独立又相互依存，如果简单地根据公民私益存在侵害作为享有公共利益诉权的前提是不可取的。同时，随着权益形态的多样化，社会关系纷繁复杂，社会利益与小范围的公民利益甚至于公民的个人利益间的界限也已变得模糊不清，此时在限制公民诉讼仅针对保障自己的具体权利已无必要，在法治社会里，司法救济是保障公民權益维护公共利益最根本的方式，因此只要存在利益保护的必要，就应该赋予其司法保护请求权。

（四）诉的利益仅限定于民事实体法规定的利益的理念

诉的利益是民事诉讼理论的重要内容，“诉的利益是指原告请求人民法院判决时的的利益，即诉讼追行利益”。任何案件都要满足“对司法救济有着需要”这样的要件，这种“需要”即是诉的利益，它实际是通过诉讼程序为诉讼主体提供权利救济的必要性。诉的利益的功能在于防止当事人诉讼的滥用，任何进入诉讼程序寻求司法救济的案件都需要经过严格的筛选，诉的利益在这个过程中显得尤为重要。诉权存在的基础需以存在诉的利益为前提，具体案件中应从以下两个方面判断：一是请求本身从性质上具有以判决确定的一般性的适当性；二是原告对请求具有要求判决的现实必要性，即保护权利利益。我国诉讼法理论将诉的利益限定于民事实体法规定的利益，如若在诉讼中涉及的是民事实体法之外的利益，将不再认定具有诉的利益。

坚持原有的诉的利益观点，在构建行政公益诉讼时原告提起诉讼时则不存在请求法院裁判的必要性，因为其强调的是实体法已经确认的利益。随着公民对权利认识的深入，人们不但关注法律明确已经明确规定的权利和利益，而且还关注在法律上“未型化”的却已实然存在的权益，如此诉的利益功能便不再限于诉讼主体起诉之初仅作为判断其请求是否具有保护必要性的依据，而且能够推进“未型化”权益具体在法律制度中的形成，实质扩大了诉的利益的认定范围。行政公益诉讼的确立和发展实在诉的利益外延的扩张情形下展开的，因此行政公益诉讼案件中的诉的利益的判断难以采用传统诉讼中直接判断的方法，需通过权衡法院保护是否较之于其他保护方式更具必要性和有效性来实现。

总之，目前我国行政公益诉讼制度的理论研究比较薄弱，尚未形成完善的理论体系；立法规定比较粗糙，尚缺少富有实效的操作性；司法运行受多种因素制约，尚处于一定的困境。在构建我国行政公益诉讼制度时，须充分认识到制约我国行政公益诉讼建立的理论难题和实践阻碍，只有在解决现实困境的前提下才能有效合理地设计我国行政公益诉讼制度。

作者：谢鹏宇 王安煦

行政诉讼中公益诉讼研究论文 篇3：

浅谈环境行政公益诉讼的范围

[摘 要]环境行政公益诉讼作为公众参与国家环境管理的一种最有效的方式之一，通过赋予公民行使起诉权，运用司法审判及时纠正、减少或防止环境危害的发生，既满足现代行政管理的需要，又能有效维护公民环境权益。环境行政公益诉讼对传统行政诉讼制度提出了新的挑战，将环境公益损害纳入司法保护，是公民环境权从应然权利向实然权利转化的关键，使公民参与环境保护的理念能在诉讼法上得到体现与支持。

[关键词]环境公益；行政诉讼；受案范围；起诉资格

传统理论认为，公共利益包括环境资源都应该由行政机关加以管理和保护，普通的公民不应该干预，这种明显带有偏见的思维逻辑，一直影响着我国的立法与司法活动。作为环境保护的重要法律——《环境保护法》只是给予了公民在环境保护方面的“检举和控告”权利，却大量地赋予了行政机关在环境保护方面的职能和权力，并且几乎没有涉及对行政权利的限制和司法监督的内容。可目前的现状是环境问题日益突出，威胁着整个社会，关系到我们每个人的生存和发展。行政机关一项不负责任破坏生态的审批行为或者一个对环境污染不加以管理的不作为，都将因为缺乏司法监督，而最终酿成无法弥补的灾难。环境行政公益诉讼正是为了适应保护环境公益需求而产生的，是传统的行政诉讼在保护环境公益方面的特殊形式。为了保护环境公共利益，制约环境行政权的行使，当行政主体的违法行为（包括作为和不作为）给环境公共利益造成侵害或有侵害之虞时，公民、法人、民间环保组织和环保社团等都可以以自己的名义代表社会公共利益向法院提起诉讼。

一、环境行政公益诉讼对传统行政诉讼制度的挑战

目前，我国的环境污染和生态破坏日益加剧，保护环境的责任越加紧迫，建立环境行政公益诉讼的必要性越发凸显。但目前现有行政诉讼法的规定却与环境行政公益诉讼的要求不符，对我国行政诉讼的范围提出了严峻的挑战。

（一）对传统行政诉讼受案范围的挑战

在我国三大诉讼法律制度中，只有行政诉讼有关于受案范围的规定，这一规定不但影响着人民法院司法审判权的监督范围，也决定着公民的合法权益受保护的范围。我国有关行政诉讼受案范围的规定以概括和列举相结合的模式，主要集中在《行政诉讼法》第二条，第十一条和第十二条的规定中。从我国行政诉讼法现有的规定来看，人民法院只受理因行政主体的具体行政行为违法，给行政相对人的人身权、财产权造成损害而提起的诉讼。从立法层面分析，人民法院既不受理公民、法人或其他组织不服抽象行政行为而引起的行政争议案件，也不受理公民、法人或其他组织除人身权、财产权以外的权益遭受损害而提起的诉讼。

我国行政诉讼法的相关规定，虽然使得法院在受理行政争议案件时有了可供操作的判断标准和依据，但却导致对公民权益的保护上存在人为的限制，尤其不利于公众环境权的保护。行政诉讼的原告只能对行政主体危害环境公益的具体行政行为提起诉讼，抽象行政行为却被排除在受案范围之外。可在环境保护领域，地方政府为了追求政绩，过分看重经济发展，忽略或者无视环境保护，制定一些危害环境的开发规划、政策和规章等。这样的抽象行政行为，虽然没有针对具体的特定对象，但由于其适用面广，影响力大，对环境的危害是超过具体行政行为的。环境行政公益诉讼的宗旨和功能，决定了此种案件应纳入司法审查的范围，突破现有相关法律规定，还公众以完整的诉讼权利。

（二）对行政诉讼主体资格的挑战

行政诉讼法对诉讼主体资格的规定，影响着普通公民对行政权监督的有效性，决定着受保护的主体范围的大小。我国《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）明确规定了可以提起行政诉讼的原告应该满足的条件是“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益”，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。”这一法律规定虽然为法院受理、审查提起诉讼的原告资格确立了判断标准，但是却将原告局限于受到具体行政行为直接侵害的行政相对人，极大地限制了公民对具有社会公共利益属性的环境权益寻求司法保护的途径和渠道。

近几年来，随着公民意识的觉醒和社会责任的增强，公民对行政机关违法规划、对排污企业不作为等侵犯市民公共利益问题，向法院提起环境行政公益诉讼案件逐渐增多。但不少案件都被法院援引《行政诉讼法》和《若干解释》的规定，以不具备诉讼主体资格为由而驳回，导致对环境公共利益的保护脱离司法救济，出现法律救济空白。现实生活中，受到具体行政行为结果影响的不仅有生活在某规划项目周边的居民，受污染的环境和被破坏的生态，不一定对个体造成直接损害，但“间接”损害的范围却极广，主体有时并不一定是明确的。现有法律只规定因具体行政行为直接侵害的受损环境利益才有权提起诉讼，而对因具体行政行为造成的公共环境权益的损害，却不能提起环境行政公益诉讼。这必然导致环境行政公益诉讼原告的缺失，公众对环境保护热情的下降，环境破坏污染得不到及时解决，从而降低整个人类的生存质量和公共福利。[1]这样的规定既限制了对环境公共利益保护的程度，也不符合环境公益诉讼的目的。

二、合理拓展我国行政诉讼的范围

在当今这样一个公民广泛参与国家事务管理的时代，公共利益的司法参与保护往往比批评、建议、游行更有效。可以说环境行政公益诉讼是公众参与国家环境管理的一种最有效的方式之一。行政诉讼是法院运用国家司法审判权来监督行政机关依法履行职责，以保护公民合法权益的有效制度。公民对环境行政管理机关的违法失职行为通过司法审判及时纠正，减少或防止危害的发生，这不但满足现代行政管理的需要，也是维护自身权益的必需。因此，我国应尽快建立环境行政公益诉讼制度，打破行政诉讼的范围限制。

（一）突破传统行政诉讼的受案范围

任何行政违法行为或行政不作为最终都导致社会公共利益受损，因此从本质上看，行政诉讼都具有公益性，只是因为诉讼所直接指向的对象不同，我们相对地作出公益与私益的区别罢了。既然如此，从《行政诉讼法》第一条所规定的行政诉讼的立法宗旨来看，其受案范围不应该排除公民以个人名义为维护环境公益而提起的环境行政公益诉讼。

在现实生活中，一般引起环境行政公益诉讼的案件主要表现为两种形态：一种是行政机关违法行使行政职权（包括不作为），批准或者放任某单位损害环境公益的项目或行为；另一种是行政机关自己采取或实施的破坏环境、针对不特定公众的行政行为，如某行政机关命令毁掉防风林，改建商业农田的行为。这两种表现都是因为行政机关的积极作为或者消极不作为导致环境公共利益受损，根据法理分析，有利益损害就应获得司法救济，那么行政诉讼的受案范围就不应仅局限于具体行政行为。因为在环境行政领域，抽象行政行为虽然针对的是不特定主体，但因其适用面广，对环境的破坏更严重，影响面更大，仅靠现有的对抽象行政行为审查机制很难制止其危害后果的发生。因此我国行政诉讼的受案范围应该在传统的基础上拓展突破，把抽象行政行为对环境公益的损害纳入司法审查的范围。

另外，我国现行《行政诉讼法》的受案范围仅限于公民、法人和其他组织的人身权、财产权受侵害的情形，这样的规定太过狭窄。行政诉讼法的立法宗旨就是要保护公民、法人和其他组织的合法权益，使公民权能与强大的行政权相对抗。从法治精神来看，法律规定的公民合法权益是一个整体，具有多元性。环境公共权益保护的要求决定了行政诉讼的受案范围不应仅局限于公民的人身权、财产权受侵害，而应包括公民的一切合法权益，尤其应该包括人们共同生活的环境公益。

（二）扩大传统行政诉讼原告范围

环境是一个整体，不是分属于个别人，而是由全体社会成员共同所有，而环境行政公益诉讼所要维护的正是作为整体的环境公共利益。当环境公益遭到破坏，而这种破坏又是因为行政主体的违法行为或失职行为导致的，那么法律应否对原告的起诉资格做出限制呢？国外环境行政公益诉讼的实践经验告诉我们，行政诉讼原告的范围有逐步扩大的趋势，尤其对于环境公益的保护，只有把原告扩大到所有社会成员，对环境公益的保护才是最充分的。“环境行政公益诉讼规则将会随着诉讼实践的发展而不断发展，这种诉讼的规则、程序的发展有助于实体环境权的生成与完善。”[2]我国在制定行政诉讼法时，之所以对行政诉讼的原告资格做出限制性规定，是因为担心滥诉现象的发生，造成司法资源不必要的浪费。可《行政诉讼法》实行二十多年，不但没有滥诉的情形，相反行政案件相比其他两类诉讼案件而言，数量明显较少，存在行政相对人不敢诉或不愿诉的情形。因此，我们应该回归法理精神，把诉权赋予每一个公民，减缩行政诉讼对原告资格的限制。

建立环境行政公益诉讼制度的宗旨在于将司法权引入环保管理体制，促使行政机关依法行使职权，积极履行法定职责，从而有效地制止环境损害行为，维护社会环境公益。因此传统适格理论上的法律上“利害关系”标准应该进行改造，凡是以维护环境公益为主张而提起诉讼者均可成为适格起诉人。“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的公民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。”[3]结合我国社会历史传统和经济发展状况，我国环境行政公益诉讼的原告范围至少应该包括公民、环保团体和检察机关。也就是说不必以是否具备法律上的“利害关系”为标准进行原告资格的判断，通过主体范围的扩大，实现司法的最终解决。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”[4]

行政诉讼的受案范围决定着司法权对行政权审查的范围，行政诉讼的原告资格是立案审查的前提条件，两者范围的大小直接决定着公民权益受保护的范围和程度。环境行政公益诉讼并非一种新型诉讼，它是随着环境污染严重、生态环境恶化，环境保护呼声提高而需要加强的诉讼内容。拓展行政诉讼范围正是顺应这一要求，使公民参与环境保护的理念能在诉讼法上得到体现与支持。

[参考文献]

[1]裘璆.论环境的行政公益诉讼[J].环境污染与防治，2003，（10）.

[2]詹建红.环境公益诉讼形态的类型化研究演进[J].河北法学，2006，（8）.

[3][英]威廉·韦德.行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1997：365.

[4][美]伯纳德.施瓦茨.行政法[M].北京：群众出版社，1986.

[作者简介]蒋飞（1979—），女，吉林桦甸人，山东科技大学讲师，南京师范大学法学院宪法学与行政法学博士生，研究方向：宪法与行政法、环境保护法。

[基金项目]本文系山东科技大学“春蕾计划”项目《环境行政公益诉讼制度若干问题研究》的阶段性研究成果（项目编号：2010AZZ157）。

作者：蒋飞