基层审计管理探析论文

作者简介：吴春华（1986-），女，汉族，安徽肥西人。主要研究方向：基层医疗机构预算管理。摘要：近年来，我国不断加大对基层医疗卫生机构的投入，随着新医改的不断深入，尤其是2020年度新冠疫情在全球的传播，使人们更加重视基层医疗卫生机构，乡镇卫生院作为基层医疗卫生的守门人，加强自身能力建设尤为重要。今天小编为大家推荐《基层审计管理探析论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

基层审计管理探析论文 篇1：

基层央行风险管理研究

摘 要：西方发达国家央行大多按照COSO风险管理框架建立了一整套较为完善的风险管理体系，且有较为成熟的风险评估方法。本文拟借鉴国外风险管理理论和发达国家央行风险管理模式，对我国基层央行风险管理状况进行分析，并尝试构建基层央行风险管理框架，以期提高基层央行的风险管理水平。

关键词：基层央行；风险管理；COSO

基层央行作为中国人民银行总行的派出机构，既是金融调控与监管体系的组成部分，又是促进经济发展的重要力量。近年来，随着中央银行职能的转变、新业务的拓展、新系统的使用，基层央行面临的风险呈现出多样性和复杂性的特点。目前西方央行大多根据COSO（Committee of Sponsoring Organization）风险管理框架建立了各具特点的风险管理体系，基层央行可参照其主要做法，运用COSO风险管理框架构建符合自身实际的风险管理体系和方法。

一、西方央行风险管理开展状况

2004年10月，COSO对沿用了近10年的《企业内部控制——整体框架》进行了修改和延展，发布了《企业风险管理——整体框架》。风险管理整体框架由内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息和沟通、监控等八个相互关联的要素构成。目前，西方央行大多是按照COSO风险管理框架开展风险评估和风险管理活动的。

（一）纽约联邦储备银行（简称纽联储）风险管理模式

1. 纽联储风险管理架构。纽联储与风险管理相关的组织层次很多，体现了全面风险管理原则。一是董事会层面有审计与操作风险委员会。二是业务部门负责人层面有操作风险委员会、风险监督委员会、信息安全委员会、应急管理委员会等。三是业务部门层面，机关管理部下设的业务流程优化办公室负责协调全行业务流程优化，战略投资与风险评估办公室负责协调全行的操作风险管理、投资审查和业务连续性管理，法规部下设的合规与道德办公室负责对全行雇员的行为规范进行指导和检查，技术服务部下设的信息安全处负责协调指导全行的信息安全政策。四是人事部门和内审部门也参与纽联储全行层面的风险管理工作。

2. 纽联储风险评估方法。纽联储将识别出来的风险分为操作风险、市场风险、信用风险、战略风险、信誉风险五类。其中：操作风险包括业务流程、技术和信息管理、持续经营计划、人力资源、外部环境/事件等五个方面的风险。每类风险设置不同权重。各类风险又分为1到4四个等级，等级越高、风险越大。

纽联储风险评估模型为：V=∑A（i）*Wi 。其中V为风险评估值，A（i）为第i项风险因素的评级，Wi为权重。

通过计算风险评估值，即风险等级乘以相应的权重，既可以对被评价对象上述风险因素分别进行评价，也可以将各项风险得分相加进行总体评价。风险评估值越高风险越大。

（二）英格兰银行风险管理模式

1. 英格兰银行风险管理架构。英格兰银行在不同层次上都设有风险管理组织机构。一是董事会。负责内部控制系统和风险管理框架的建立。二是审计及风险委员会。协助董事会对财务报告、内部控制和风险管理有效性进行监督和评价。三是行领导层。分类审批风险管理标准，在风险运营委员会的监督下建议制定有关风险领域的应对策略。四是部门主管层。各部门总监除负责管理各自部门层面的风险外，还需要共同管理和决定全行层面的风险。五是风险运营委员会。其主要职责是确保风险管理框架适用和有效运行，及时和适当地向各部门总监和董事会报告操作风险事项。六是风险监控中心。作为日常办事机构，向高级管理层提交全行层面的风险报告。七是各部门内设的风险管理处。

2. 英格兰银行风险评估方法。

（1）英格兰银行将其面临的风险分为金融风险、操作风险和政策与分析风险共三类风险。其中，金融风险分为市场风险、信贷风险和流动性风险；操作风险分为人力资源风险、业务中止风险、信息系统风险、安全风险、项目风险、声誉风险、法律风险和操作控制风险。

（2）风险评估。一是将风险事件按发生的概率分为5个等级：1—几乎不可能、2—不太可能、3—可能、4—非常可能、5—几乎确定。二是将风险事件造成损失的影响程度分为5个等级：1—可忽略、2—小、3—明显、4—重大、5—十分严重。三是将风险事件描绘到矩阵上，其中：矩阵的横向坐标代表风险带来的影响，数值越高影响越大；矩阵的纵向坐标代表风险发生的可能性，数值越大可能性越高。矩阵的区域Ⅴ代表的风险程度为紧急；区域Ⅳ的风险程度为重大；区域Ⅲ为风险程度明显；区域Ⅱ为风险程度小；区域Ⅰ为风险程度可忽略（见图1）。

图1：英格兰银行风险矩阵

（三）澳大利亚储备银行风险管理模式

1. 澳大利亚储备银行风险管理架构。澳大利亚储备银行的风险管理组织体系主要由风险管理委员会、风险管理中心、审计部组成。风险管理委员会的主要职责是统筹安排澳大利亚储备银行的各项风险管理活动。风险管理中心的主要职能是协助风险管理委员会履行职责，具体工作是帮助各业务部门在全行统一的框架之内管理各自的风险环境。审计部独立于风险管理中心，作为风险管理中心的补充，确保储备银行的风险管理政策有效，测试银行各个层面流程和控制的充分性。

2. 澳大利亚储备银行风险评估方法。

（1）选择能够较好地代表央行各职能部门业务风险的最具代表意义的10个因素， 作为其风险因素及权重应用模型的变量因素，并分别确定这10类风险的权重（见表1）。

（2）设定各风险因素的风险等级衡量方法。其中对于前4项风险因素采取定量分析的风险评价方法，5-10项风险因素采用定性分析的风险评价方法。每个风险因素分为5个等级，等级越高、风险越大。

（3）风险评估值的计算与纽联储一样，为：V=∑A（i）*Wi 。但不同的是，澳大利亚储备银行考虑了控制有效性因素（上次审计至今的时间长度、内控质量），对剩余风险，即管理层采取风险应对措施之后所残余的风险进行评估。

（四）启示

通过考察西方主要央行的风险管理情况，不难发现西方央行风险管理体系具有如下特点：一是大多实施了全面风险管理模式，按照COSO框架开展风险评估和风险管理活动。二是根据组织的管理模式，设计出与之对应的较为完善的风险管理架构，以便能在组织的各个层面对风险进行控制。三是都能够结合自身的实际情况，统一标准划分全行风险类别，进行风险事项识别。四是重视风险评估工作，能够结合自身的实际情况，建立量化评估模型进行风险评估。

二、基层央行风险管理框架设计

（一）基层央行风险管理存在的问题

目前基层央行的风险管理模式属于“分散控制与集中监督”的模式，“分散控制”主要指风险管理分散于各部门，“集中监督”是指在基层央行多个监督部门中，风险管理监督职责相对集中于内部审计。通过多年实践，基层央行现行风险管理模式在促进央行履行中央银行职责、有效发挥风险管理作用等方面取得了较好成效，同时存在以下问题：

1. 风险管理组织、制度体系不够完善。一是在风险管理组织机构的具体设置上，缺乏一个集中统一的风险管理部门。二是在风险控制功能的实施上，主要是事后管理，事前防范和事中监控有待进一步提高。

2. 风险管理意识有待加强。目前部分基层央行员工对风险管理的认识不足，尚未认识到风险管理的重要性，风险观念和规范意识不强。

3. 尚未形成完善的风险评估方法。一是风险评价方法比较单一，缺少定量方法对风险进行评估。二是未建立相关的风险信息数据库，与风险评估相关的资料和数据掌握不全面。

（二）基层央行风险管理体系的构成及运转

通过了解西方央行风险的管理状况不难发现，要完善基层央行的内部控制、加强风险管理，可以以COSO风险管理框架为参照，建立基层央行风险管理机制。一是在管理的理念上，COSO风险管理框架是将单位战略与风险管理战略紧密结合在一起的全面风险管理战略，这将有助于基层央行最大限度地实现风险管理的目标。二是从管理技术上来看，COSO风险管理框架要求有先进的风险管理技术做依托，因此在实施该框架的过程中，新管理技术的不断引入可以在一定程度上提高基层央行管理技术水平。三是从管理文化上来讲，COSO风险管理框架体系的实施强调风险管理观念的普及，强调由共同风险管理文化的建立而带来企业各个层面的支持。由此可见，COSO风险管理框架的特点与基层央行风险管理中存在的问题具有较强的对应性，其应用能够提高基层央行现有的风险管理水平，对基层央行发展起到很好的推动作用。

1. 风险管理组织体系构建。针对基层央行风险管理体制的现状，结合COSO风险管理框架，建议对基层央行风险管理组织结构做出如下设计：一是设立风险管理委员会。风险管理委员会作为基层央行风险与内控管理的决策执行机构，由行长担任委员会负责人，委员会成员包括行领导、风险管理委员会办公室、内审、纪检监察等部门负责人。二是在风险管理委员会下设立办公室。办公室负责日常风险管理组织工作与信息沟通，业务上接受上级行风险管理部门的指导。三是成立专业风险评估小组，由单位内具有丰富管理经验的人员组成。四是在各业务部门设立风险管理岗。五是设立监督部门，主要包括内审和纪检监察部门，重点负责对风险管理运行情况进行监督。

2. 风险管理组织体系的运转方式。风险管理组织体系的各组成部门主要按照以下职责进行运转，从而将COSO风险管理整体框架中提出的八个组成要素融入其中。

（1）风险管理委员会。一是研究并确定组织要实现的总体目标、业务管理目标、风险管理目标。二是确定全行性风险管理措施和重大风险应对措施。

（2）风险管理委员会办公室。一是组织风险评估小组开展风险识别和评估，定期向风险管理委员会报告评估结果以及风险监测分析报告。二是按照重要性原则，向风险管理委员会提出重大风险应对措施建议，确定一般性风险应对措施，督促业务部门落实风险应对措施。三是具体组织业务部门制定风险控制措施，收集、整理风险管理信息。四是根据风险管理委员会要求开展全行性风险管理理念培养活动。

（3）专业风险评估小组。一是根据风险管理委员会的安排，对业务部门和下属机构开展风险识别和评估。二是根据风险识别和评估情况，向风险管理委员会办公室及被评估对象提出具体风险应对措施。

（4）各业务部门。一是根据全行性风险管理要求树立正确的风险管理理念。二是要制定具体风险管理措施。三是落实风险管理以及风险应对措施。四是及时向风险管理委员会办公室报告风险管理中存在的问题。

（5）监督部门。一是对风险管理委员会办公室定期进行监督，保证其认真履行风险管理职责。二是对业务部门定期进行监督，重点是对风险管理和风险应对措施的执行情况进行检查。三是为风险管理委员会和业务部门提供风险管理咨询服务。四是定期向风险管理委员会报告风险监控情况。

三、基层央行风险识别和评估方法研究与实践

风险识别和评估是进行风险管理的关键。只有采取科学的风险识别和评估方法，才能对风险管理状况进行准确判断，从而采取有效的风险管理措施。

（一）基层央行的风险识别

开展风险识别首先要对风险分类。央行风险主要可分为市场风险、信用风险、流动性风险、法律风险、声誉风险、资产风险、信息技术风险、效率风险、操作风险等类型。市场风险、信用风险、流动性风险主要集中在总行层面。因此本文将基层央行的风险分为法律风险、声誉风险、资产风险、信息技术风险、效率风险、操作风险等六类风险（见表2）。

确定基层央行的风险类别后，在风险管理实务中，需要对基层央行所面临的重要风险事项进行系统、详尽的识别，形成一个风险清单，并按照风险发生后果确定各个风险事项所属的风险类别和风险等级（可以按照严重、较大、中等和轻微四个等级）。然后根据风险清单开展风险评估，确定风险控制措施。风险清单被确定之后，并不是一成不变的，还需要对清单进行不断的完善。实践中需要尽可能多地收集风险样本，进而使风险清单能够尽可能完整地囊括并反映会对基层央行产生潜在影响的事项，为之后的风险评估奠定基础。

（二）风险评估

在对基层央行所面临的风险进行分类、对具体的风险事项和相应的风险等级进行识别的基础上，拟从六类风险角度构建风险评估模型。

1. 构建风险评估指标体系。由于基层央行所面临的风险事项很多，为便于将风险事项归类，可对六类风险进行再次细分。

（1）法律风险：①行政管理违法，包括处罚主体、处罚内容、处罚对象不合法，以及程序违法；②合同订立违法，主要指主体不符合法律规定、合同内容违法或合同要素不完整。

（2）声誉风险：①决策失误风险，包括决策的信息不充分、决策程序不合规；②道德风险，主要指行政不作为、利益驱动导致逆向选择；③媒体、舆论等负面报导或评论，指由于履职不到位、内部管理缺陷或违规操作，被传媒报道或受到非议。

（3）资产风险：①资金损失风险，指由于舞弊、业务差错或管理不到位等因素导致资金损失的风险；②实物资产损失风险，指由于舞弊、业务差错、管理不到位或不可抗力等因素导致实物资产损失的风险。

（4）信息技术风险：①基础设施风险，指机房、网络等软硬件设备管理方面的风险；②运行维护风险，主要指设备运行环境不合规定，因维护不足或遭到破坏等原因导致系统无法稳定运行的风险；③信息安全风险，主要指系统的访问权限不明确、口令密码管理混乱以及感染病毒等原因致使数据记录不完整、被篡改或非法访问；④应急、备份和技术支持风险，包括应急管理、备份和外包技术服务方面的风险。

（5）效率风险：①资源浪费，指由于业务差错、管理不善或信息沟通不畅等原因造成各类资源的浪费；②行为低效率，指人员素质差异、管理监督不力或信息沟通不畅等原因导致工作效率低下。

（6）操作风险：①业务流程风险，指流程设计和执行中存在的风险；②人员风险，主要指人员舞弊、业务差错、关键岗位配置不当等方面；③外部事件风险，指由于自然灾害、政治事件等外部因素所造成的不利影响。

根据上述两层基本要素的内容，构造风险评估指标体系如下（见表3）。

2. 风险评估模型构建方法的选择。根据上述风险评估指标体系的特点来构建风险评估模型，需要解决两个重要问题：一是需要科学确定各指标所占权重。二是如何根据风险评估小组成员对各指标的评分，结合所确定的权重计算出风险评估综合分值。

（1）运用层次分析法确定各指标要素的权重。层次分析法是对一个问题的多个影响因素的重要性进行判断时，先将这些因素进一步分解，形成一个有序的递阶层次结构，然后对这些元素进行相互“两两比较”得出一定的重要性数值，计算确立各元素的权重，以此作为评价和选择方案的依据。它综合运用定性分析与定量分析，适用于解决多层次因素的复杂问题。

（2）采用模糊综合评价方法计算风险评估综合分值。由于进行风险评估离不开主观判断，所选择的评估要素具有一定主观性，评价的结果不可避免带有一定主观判断，因此本文选择模糊综合评价方法来具体计算风险评估总分值。其基本思路是：根据上述综合评估指标体系，针对每个指标要素，运用专家意见法进行评分，结合层次分析法所确定的要素权重，逐级采用加权平均法，计算出风险评估综合分值。

3. 运用层次分析法确定指标要素的权重。具体步骤：第一，对同层次各评估指标的重要性按“1—9标度”法予以赋值，构造两两比较判断矩阵。第二，运用几何平均法，求得特征向量（权重向量）。第三，计算判断矩阵的最大特征根、平均随机一致性指标CR。第四，若CR<0.1，说明矩阵具有满意的一致性，可以确定该层指标的权重，否则就需要调整矩阵，直到具有满意的一致性为止。

（1）构造两两比较判断矩阵。采用美国匹兹堡大学萨迪教授于二十世纪80年代建议的1—9标度方法（见表4），根据本级别指标要素之间相对重要性的比较，构建两两比较判断矩阵。

（2）运用几何平均法进行计算：计算判断矩阵每一行指标元素的乘积Mi：Mi＝；计算Mi的6次方根：＝；对向量＝[ ]T规范化，Wi＝，得W＝[W1 W2 W3 W4 W5 W6]T。

（3）计算判断矩阵的最大特征根；计算一致性指标CI：；计算平均随机一致性指标CR：。按照上述方法计算得出如下数值：W=[0.1984 0.1114 0.3335 0.1114 0.0469 0.1984] T，最大特征值，一致性指标CI＝0.0116，平均一致性指标CR＝0.009（见表6）。

（4）由于CR<0.1，所以矩阵具有满意的一致性，确定权重向量W=[0.1984 0.1114 0.3335 0.1114 0.0469 0.1984] T（见表7）。

表7：各类风险权重

风险类别 法律风险 声誉风险 资产风险 信息技术风险 效率风险 操作风险

权重 0.3800 0.2511 0.1599 0.0686 0.0396 0.1008

同理，建立二级指标要素比较判断矩阵，使用上述方法计算相应二级指标的权重Wij，并判断矩阵是否具有满意的一致性，必要时对矩阵进行调整，直到具有满意的一致性为止，以最终确定指标权重（见表8）。

4. 采用模糊综合评价法计算风险评估综合分值并确定风险等级。

（1）确定风险等级评分标准。本文将风险等级确定为“轻微、中等、较高、严重”四个等级，为了便于量化评分，采用百分制将四个等级分别赋值为100、75、50和25，据此形成风险等级的量化评分标准（见表9）。

（2）运用专家意见法确定各个风险要素等级。对于每个二级指标，评估小组成员均要按照“轻微、中等、较高、严重”的等级进行讨论确定分值。

为了更好地说明模糊综合评价法如何计算风险评估综合分值，本文选择辖内某中心支行进行风险评估，评估小组评分结果如下（见表10）。

（3）计算风险评估综合分值。将二级指标评分Ri和对应的权数Wij（i=1，2，…，n）相乘求和， 运用公式V＝ΣWij×Ri（i=1，2，…，n）逐项计算一级评价指标的加权分数，然后再运用加权平均公式计算得到一级指标要素的综合评分值V为84。参照评价定量分级标准表9，可知该中心支行风险总体评估结果为风险水平“中等”，属于Ⅲ级。

参考文献：

[1]中国人民银行国际司.中国人民银行境外短期调研报告选集[M].中国金融出版社，2011.

[2]中国人民银行内审司.纽约联邦储备银行内部审计基础.

[3]戴春兰，揭火艳.企业内部控制风险评估数学模型探析[J].财会通讯，2010，（4）.

[4]中国人民上海总部课题组.内部审计对央行风险管理的监督与评价[J].中国内部审计，2008，（3）.

[5]吕永波.系统工程（修订本）[M].清华大学出版社、北京交通大学出版社，2006.

[6]美国反欺诈财务报告委员会，方红星，王宏译.企业风险管理—整合框架[M].东北财经大学出版社，2005.

[7]刘艳琼等.风险评估理论方法及国内外研究现状述评.第十三届中国系统工程学会年会会议论文集，2004.

（责任编辑 孙 军；校对 SJ）

作者：辛树人 陈震宇 路勇

基层审计管理探析论文 篇2：

浅析基层医疗卫生机构预算管理

作者简介：吴春华（1986-），女，汉族，安徽肥西人。主要研究方向：基层医疗机构预算管理。

摘要：近年来，我国不断加大对基层医疗卫生机构的投入，随着新医改的不断深入，尤其是2020年度新冠疫情在全球的传播，使人们更加重视基层医疗卫生机构，乡镇卫生院作为基层医疗卫生的守门人，加强自身能力建设尤为重要。基层医疗卫生机构在深化医改的过程中，应该明确自身的发展目标，合理利用各项补助资金，为广大人民群众提供更加优质的医疗卫生服务。但是，在当前基层医疗卫生机构存在预算编制不科学、预算执行不完善、预算体系不合理的问题，应该强化预算编制水平、加大预算执行力度、完善预算体系，有助于财务管理水平得到显著提升，乡镇卫生院也能适应改革发展的需要。

关键词：基层医疗卫生机构;预算管理;财务

近年来，预算管理一直是各行业所熟知的，不可缺少的经营管理模式之一，而作为基层医疗机构，如何运用预算管理这一工具提升财务管理能力，也是基层医疗机构面临的问题，但是，在基层医疗卫生机构，多存在“重业务、轻管理”的思想，对预算管理普遍存在重视不够的现象，这让预算管理无法发挥其作用，从而失去了意义。基于医疗卫生机构的实际发展水平，医院的管理者应该科学分配人力、物力资源，在了解医疗活动的实际现状时，还应全面监控当前的预算管理活动，逐步改变原有医疗管理决策中的不足之处，以此来完成预设的目标。预算管理具有重要的作用，不仅有助于管理人员充分运用相关资源，而且还能保障财务活动充满有序性，因此，管理者需全面控制相关的财务收支活动，制定优良的预算管理方案。

预算管理的作用

预算管理是医院管理的一个重要组成部分，在医院管理中的作用主要体现在：第一，它能使各项工作得到高效地开展。基于预设的发展目标，院部会全面划分每名人员的工作职责，使其全身心投入后续的财务工作中，如果预算管理中出现问题，财务人员也能及时制定崭新的预算策略。第二，增强各部门间的沟通频率。当部门间共同探讨同一问题时，有利于制定优良的目标方案，还能增强部门间的凝聚力，避免产生工作分配不均的情况[1]。第三，管理者拥有明确的决策  续的发展前景，赢得更多人的认可。第四，确保各项资金得到有效使用。随着预算管理工作的持续开展，管理人员会尽量避免盲目支出行为，科学安排每笔资金的具体用途，有助于为民众提供更佳的医疗卫生服务。

二、基层医疗卫生机构预算管理中存在的问题

预算编制不科学

预算管理是一个系统的流程，如果一个环节出现差错，后续工作都会受到严重的影响。对于预算编制工作而言，当前基层医疗卫生机构运用了不科学的增量与增减方法，导致预算结果与预估数额存在较大的差距，预算编制不能彰显应有的价值。加之较多人员忽视了预算编制的重要性，尤其在基层医疗机构更加重视医疗业务而忽视了财务预算，通常仅运用较短时间来开展编制工作，导致信息收集过程中缺乏重要的数据信息，各部门之间缺少必要的沟通，尤其是医疗业务部门与办公财务部门之间的沟通预算编制工作中产生严重的问题，预算编制效率也会持续下降[2]。现今管理人员也缺乏正确的思想观念，没有充分知晓预算编制中的基本内容，也未了解医疗市场的变动现状，导致预算编制不具有指导性的特点。此外，基层医疗卫生机构在制定预算编制方案时，仅将历史数据作为最终的参考依据，没有认识到当前收入的重要性，导致预算收入、实际收入间存在较大的偏差，财务人员在进行支出预算时，仅能了解过往的数据执行情况，无法了解最新的数据信息。当年末时，如果财务人员调整数据信息，将造成核算数据缺乏真实性，无法如实展现机构的实际发展现状。

预算执行不完善

即使医院管理者已经认识到预算执行的重要性，改变原有的预算执行模式，然而工作人员缺乏优良的监督措施，导致预算执行过程中暴露出众多问题。预算编制为确定预算指标的重要依据，但是工作人员在预算执行过程中，没有充分了解当前医疗卫生机构的实际发展现状与未来的发展趋势，导致预算执行结果无法提升预算管理水平[3]。另外，部分人员可能会擅自改变预算目标，在无法彰显预算管理约束性特点的同时，还使后续预算执行工作面临更大的挑战。预算执行机构中也缺乏专业性的人员，导致预算执行效果不佳，如没有增强收入与支出间的关联性，未全面分配每笔资金的具体用途，加之机构缺乏完善的奖惩措施，工作人员的工作积极性会持续降低，预算执行流程也将过于形式化。最终，在不完善的预算执行模式下，资金使用效率会不断下降，员工也没有形成成本效益的思想观念，无法全面按照目标方案来开展采购工作，明显缩小了机构的影响力。

预算体系不合理

预算体系是影响预算管理水平的重要因素之一，当预算管理体系充满科学性时，能为管理者制定决策提供重要的依据，避免后续预算过程中产生严重的问题。现今医疗卫生机构没有制定完善的预算体系，也没有争取强大的动力支持，导致运营水平在持续下降，工作人员也形成不负责任的工作态度，未将更多精力投入于预算管理中。基层医疗卫生机构还没有了解预算考核中的基本内容，导致预算考核标准缺乏公平性，不符合单位的当前发展现状，随着考核水平的持续下降，预算体系将会变得更为不科学。财务人员也没有运用全局性的思想观念来看待相关预算问题，当得到年度资金时，未全面划分各项资金的用途，使机构产生资金浪费的情况。预算体系影响各部门的经济效益，在常规的预算模式下，既无法全面提升工作人员的职业素养，也无法将一系列数据紧密联系在一起，严重降低了资金使用效率[4]。此外，管理者也没有对预算体系进行全面的跟踪与考核，即使年初制定了绩效考核目标，然而在诸多客观因素的影响下，工作人员可能无法全面落实预算考核中的具体要求。

三、基层医疗卫生机构预算管理的措施

强化预算编制水平

基层医疗卫生机构需强化预算编制水平，使编制流程充满完善性，管理者需形成全局性的思想觀念，全面了解预算编制中每一环节的具体情况，并将创新性的思想观念融入预算编制中，有针对性的对预算管理模式进行改革。管理人员还应制定完善的预算编制目标，改变原有的预算编制模式，基于当前的财务现状来组织预算编制工作。并了解以往的财务执行水平，妥善处理预算编制中所出现的问题，还应全面对比每种预算编制方案的优势与不足之处，确保所制定的预算编制方案富有针对性。预算编制人员也应拥有较高的思想道德素质，加大与财务人员的沟通力度，以此来制定一系列的年度收支预算方案，使各个部门都能拥有优良的预算管理依据。在此过程中，预算人员需对工资、物资采购等工作进行全面的规划，可使预算编制流程充满有序性，促进单位的进一步发展[5]。医疗卫生机构在制定预算收入编制来源时，需了解具体的收入来源情况，比如：医疗业务收入、公共卫生服务收入、其他收入等，并知晓以往的年度收支情况、财政部门的相关要求，以此来强化预算编制水平。对于医疗支出而言，财务人员应该了解具体医院情况后，随后制定预算编制方案，在确定药品与材料成本计划时，需了解具体的医疗业务工作计划，以此来构建优质高效的预算编制模式。

医院管理人员应加大预算编制宣传力度，尤其是对医护人员的宣传，制定上下联动的管理体系，有助于辖区居民享受到优良的医疗服务，并加大对医院工作人员的培训力度，使其形成正确的工作观念，有效的参与到预算管理中去，由此，在各部门大力合作沟通的情况下，原有的预算编制水平将得到改善。基层医疗卫生机构也应该提升资金预算管理水平，创建优良的资金预算管理相关体系，以此来高效掌控各项资金的使用情况，当产生资金预算偏差时，也能对后期的现金流量进行全面掌控，避免产生严重的资金风险问题。管理者也应对各种资金进行日常管理，当产生潜伏性的预算执行风险时，便应该制定科学的解决措施。岗位人员需形成优良的责任意识，不仅能确保各项预算执行流程符合各种制度的具体要求，而且还有利于了解现金流量的具体情况。在此过程中，管理者也需加大对各种资金的管控力度，运用事中监督的方式来对资金进行管理，随后对各种资金进行科学的使用，可增强资金的安全性。基层医疗机构也应该逐步提高会计工作的规范性，运用各种信息化手段来对基层财务信息进行高效管理，使其成为开展决策工作的重要依据。

加大预算执行力度

医院管理者应意识到提高预算执行水平的重要性，充分了解单位的可流动资金数额，确保预算目标中的基本内容符合预算执行现状，并秉承实事求是的原则，将每一笔资金应用于实处，避免产生不必要的经济开支[6]。也应强化预算管理基础，知晓每个科室的实际收益情况，随后充分整合相关的数据信息，对各项数据进行全面的分析，将数据结果与科室的预算目标联系在一起，以此来提高预算水平。医疗机构也应该加大内部审计力度，增强各部门间的沟通频率，使每名人员充分抒发自身的见解，经过全面的讨论后，管理者从中择选出最优的预算执行方案。管理人员还应形成严谨负责的工作态度，逐步提升预算审计水平，当运用优良的预算管理模式时，便能全面彰显审计的价值。

医疗卫生机构也应发挥审计的独立性，成立独立性的审计部门，并逐步加大内部审计力度，优化相关的审计制度，根据每项审计工作的具体要求，提出针对性的审计方案。在此过程中，管理者应该充分了解每个科室中的预算申报信息，全面发挥内部审计的基础性作用，以此来规避不必要的财务风险问题。医疗卫生机构也应该了解政策法规的基本发展动向，秉承以人为本的基本原则来加大预算执行力度，使每名工作人员形成强大的工作热情，在目标方案的指引下来开展预算执行工作。财务管理人员需拥有优良的思想道德素质，全面掌握各项财务软件的具体使用方式，该举措可增强管理质量，并了解会计行业制度中的最新内容，知晓医疗改革对医疗卫生机构所造成的影响，掌握更多的财务管理技能。医疗卫生机构还应该对自身进行准确的定位，不断向受众提供优质的公共卫生服务，妥善处理人员配备与基础设施建设等问题，让各项资金促进卫生机构的进一步发展。

完善预算体系

基层医疗卫生机构应构建预算预警体系，全面分配每笔流动资金的用途，随后在优良的预算管理框架下，制定最佳的预算预警指标，避免产生更多的预算问题[7]。并加大预算执行监督力度，充分彰显预算監督的价值，完善原有的预算评估系统，使预算评估发挥更大的作用。各个部门还应具备一定程度的预算管理思想，在预算执行过程中，全面考量一系列风险因素的危害性，提前制定优良的解决方案。领导还应成立专门的预算管理机构，使专业人员对预算流程进行全过程的管理，每名人员应产生高度的工作责任感，全面开展预算编制工作，通过全面审查相关信息的方式，还可提高预算管理效率。为避免产生贪污腐败的现象，管理者应全面审核支出凭证，以此来避免产生资金挪用的现象，管理者也应聘用专业人员来完善预算体系，由于医疗卫生机构具有特殊性，工作人员应该掌握一定程度的医药知识，这样有利于全面开展财务管理工作。各部门间也应增大沟通力度，当产生重大的预算支出时，所有人员全面沟通相关的事宜，以此来确定最终的预算管理方案。

财政部门还应发挥自身的主导性，每经过一段时期，总结当前的预算管理情况，机构也应该完善预算管理制度，全面阐述相关财务规范中的具体内容[8]。并制定严格的奖惩措施，当员工取得优良的工作表现时，便可获得一定程度的奖励，在优良的考核模式下，有利于各部门全面开展预算管理工作。财务人员需不断提升财务管理内部控制水平，全面记录各种应收账款的往来记录，还应该全面审查一系列的账目，才能知晓当前的财务状况。管理人员也应了解资金运营的实际现状，使审计部门发挥更大的职责，对各项财务管理模式进行全面的监督。工作人员也应授权审批相关的应收账款，准确记录账款的形成时间与实际数额，使应收账款管理流程充满透明性，还应对各种应收账款进行全面的催收，确保各项资金得到全面的流通，每笔资金产生较大的使用效益。更应该对应收账款进行高效的回收处理，在提升回收能力的同时，还能为后续预算管理流程奠定坚实的基础。

结语：提高基层医疗卫生机构预算管理水平是一个长期的过程，管理者为增强机构的经济实力，使机构拥有可持续发展的趋势，便应该全面监督预算管理中的各个环节，提前制定一系列的风险防范方案，随后从中择选出最优的预算管理手段，确保各项资金被应用于有意义的新项目中。最终，优良的预算管理模式促进机构的进一步发展，还可扩大机构的影响力。

参考文献：

[1]黄雯雯.探究基层医疗卫生机构预算绩效评价[J].财富生活，2020，000（11）：182-183.

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[8]李鹏飞.关于加强基层医疗卫生机构的预算管理的探讨[J].环球市场，2019，000（001）：128-129.

作者：吴春华

基层审计管理探析论文 篇3：

我国城市街道办事处管理体制的改革创新与实践

摘 要：城市街道管理体制的改革与实践是城市基层政府治理和社会管理创新的重要举措。面对街道管理法律定位不明确、职能超载、职权有限、自身管理失灵等问题，广州市荔湾区政府以“一队伍三中心”为载体，重建街道办事处管理架构，规范编外人员管理，推进政府购买服务和网格化管理，进一步明确了区、街道、居委会等治理主体的责权，积累了宝贵的经验。但街道办事处在职能转变、改革的法律依据、公共服务供给、管理机制及社区自我治理等方面仍存在着诸多问题，需进一步并加以解决。

关 键 词：城市街道管理体制；一队伍三中心；广州市荔湾区

收稿日期：２０１１－０３－０４

作者简介：李海峰（１９８２—），男，湖南新宁人，广州市委党校荔湾分校教师，法学硕士，研究方向为政府管理与公共政策。

基金项目：本文系２０１０年广州市荔湾区重点调研课题“广州市街道管理体制改革探析”的阶段性成果。

在我国，城市基层治理模式的转变是对城市基层管理的重要平台——街道办事处在管理体制上进行的改革创新，也是政府深化行政管理体制改革，科学把握公共管理规律，建设服务型政府的必然要求。广州的街道办事处管理体制改革始于２０世纪９０年代，自２００９年以来荔湾区试点的“一队伍三中心”①街道管理和服务体制改革，与当前全国比较有影响的北京、上海、武汉、深圳、青岛等街居管理体制模式相比，有明显的自身特点。从创新角度来说，广州“荔湾模式”对全国城市街道管理体制改革都有一定的借鉴意义。

一、我国城市街道办事处管理体制改革创新的背景分析

以街道办事处和居委会为基本组织形式的城市基层治理组织自建立以来，在社会管理、维护稳定、发动居民、便民服务、发展经济、扩大就业、配合政府重大活动等方面发挥了重大作用。但随着改革的深入和经济社会的转型，“街居体系”的局限性日益凸显，主要表现在法律定位不明确、职能超载、职权有限、自身管理失灵等方面。

（一）街道办事处管理存在的问题

⒈法律定位有待明确。我国城市街道办事处产生于２０世纪５０年代，与街道办事处有关的法律共三部。１９５４年第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》、１９７９年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及１９８９年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第２条则概要地规定了“街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系”，但对街道办事处的职能、职权、机构、编制等都未作明确规定。总体来看，街道办事处在法律地位上缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法依据。［１］

⒉职能超载。就目前街道办事处的实际运转情况来看，其性质和职能早已不限于《城市街道办事处组织条例》规定的“居民工作”。广州市自２００６年实施的《广州市街道办事处工作规定》中明确了街道办事处的工作职责：居民工作、社区服务、社会管理和城市管理，相关的具体规定达２４项，涉及城市建设管理、市容卫生、绿化美化、民政福利、社居工作、社会救助、社会保障、计划生育、人民调解、信访、劳动就业、市场物价、消防安全、社会治安综合治理、社会主义精神文明建设等方面。从荔湾区逢源街、海龙街的情况来看，街道办事处承担的任务种类繁杂，包括了党群类、街道事务类、行政管理类、居民服务类等日常工作以及“创文”、拆迁安置、大型活动等临时性工作，其职能已大大超载。

⒊职权有限。街道办事处作为城市治理的“神经末梢”，在很多工作上虽然名义上规定拥有协调权、监督权，实际上则有事权而无职权。因为街道办事处作为区政府的派出机关，从法律地位上来说，其不具有完全的行政执法权、行政许可权和行政管理权。由于区政府和街道办事处的职能关系比较模糊，区政府各职能部门将大量的事物“漏”到街道办事处一级，街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接，只能按照各职能部门的委托办事或充当行政职能“传递者”的角色，最后大多数工作仍需职能部门去完成。这样就导致了街道办事处不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且成了各职能部门的“干事处”、“突击队”、“施工队”、“保洁队”、“群众工作队”。［２］

４．自身管理失灵。在社区服务模式方面，公共服务供给大多由政府直接提供，但由于街道办事处人力、财力、物力的不足，导致服务品类不多，专业性不强，内部管理对象交叉重叠，部门之间、人员之间推诿扯皮现象时有发生，分工合作变成分家干活。在管理方式上则过多地依赖突击式和运动式管理，而编外人员多，聘用类型繁杂，薪酬不一，忙闲不均，力量分散，也导致管理工作难以形成合力。

（二）广州市政府的探索

１．政策准备和经验学习上的探索。自上世纪９０年代开始，广州市政府就着手探索城市管理重心下移的问题，并制定了一系列的相关政策：１９９８年颁布了《关于深化城市管理体制改革的决定》，２００２年印发了《广东省城市基层管理体制改革工作实施方案》，随后又颁布了《关于加强街道工作的意见》（穗府〔２００４〕１５号）、《广州市关于加强街道工作意见的实施办法》（穗府办〔２００５〕３１号）、《广州市街道办事处工作规定》（广州市人民政府令２００６年第２号）等政策法规。同时，广州市主要领导还分别于２００９年、２０１０年到香港和新加坡考察学习先进的城市管理经验，提出强化社区综合服务等市政管理思路。

２．市、区管理工作实践上的探索和准备。２００８年，广州市开始探索把城管中队下放到街道，实质性下移城市管理重心。２００９年，荔湾区根据相关法律法规和省市有关部门的要求，结合自身实际，在广州市率先探索街道办事处管理和服务体制改革。先后制定了《荔湾区试点街道管理和服务体制改革工作方案》、《荔湾区街道管理和服务体制改革实施意见（试行）的通知》，在荔湾区逢源街、海龙街、金花街进行试点工作。２０１１年１月，荔湾区对改革试点进行了成功个案总结，并决定从２０１１年３月开始在全区推广。

二、城市街道管理体制的改革创新与实践——“广州荔湾模式”

广州市荔湾区以“重心下移、规范管理、权责统一、有偿服务、精简高效”为目标，以“一队伍三中心”为载体，按照“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，理顺区政府职能部门与街道办事处的关系，实现了政府职能部门专业执法与街道办事处属地管理的良性互动和有效衔接；实现了社会管理与行政事务办理、培育社会组织与实施政府购买服务的有机结合。

（一）荔湾区的主要做法和经验

⒈组建“四大机构”，改革创新街道办事处运行载体。在保持荔湾区街道党政办、经济社会事务管理科、城市管理科、人口和计划生育办公室等科室不变的情况下，对街道办事处所属行政编制科室、事业单位科室等机构及其所属工作人员和职能部门驻街、街道编外人员进行整合，在试点街道办事处建立一支队伍，三个中心。一是建立街道管理综合执法队。按照市政府的要求，将城管中队下放到街道办事处进行管理，调整充实街道综合执法队在编人员，形成一支在街道办事处拥有行政执法资格的队伍，并接受区城市管理综合执法分局和街道办事处双重管理。实行条块结合、以块为主的管理体制，主要承担政府赋予的行政执法与管理责任。同时对各职能部门原有派驻街道的编外人员重新核定人数，整合后的队伍统一称为“城市管理辅助队”，协助街道管理综合执法队开展城市管理工作，履行巡查、守点、告知、协助、采集报送信息的职责。二是建立街道社区管理中心。整合原街道劳动和社会保障服务中心、出租屋管理服务中心、社区服务中心的对外服务等窗口，建立街道社区管理中心。主要负责失业登记、推荐就业、社会救助、计划生育、退休人员管理、流动人口管理、出租屋租赁管理及“两费一税”征收等工作。三是建立街道社区综合服务中心。在街道社区服务中心基础上建立街道社区综合服务中心，向社区居民提供多层次、多方位的服务。主要包括：面向社区居民的便民、利民服务，面向驻区单位的社会化服务，面向困难群众的社会救助和福利服务，面向就业困难人员、失业人员的就业援助和社会保障服务。四是建立街道综治信访维稳中心。按照一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核落实的运作机制，整合原来综治办、司法所、信访办等职能，建立街道综治信访维稳中心，构建大综治工作格局。综治信访维稳中心负责综治、维稳、信访等工作，落实社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合管理服务的“六联”工作机制。

改革后，城市管理重心下移有了实质性载体：一是在职能方面，将直接面向群众的管理服务平台集中到“四大机构”， 街道社会管理和公共服务的大执法、大服务、大综治格局逐渐清晰。二是在机构设置上，创造性地组建了“四大机构”，并将多支队伍整合，作为大部制改革的延伸，街道办事处“大机构”架构基本形成，为街道办事处下一步继续精简科室做了准备。三是管理力度上，城管执法中队下移至街道办事处，街道办事处有了一定的行政执法权；社区服务、编外人员等经费由区财政统一拨付后，街道办事处的财力、人力、物力等实力大大增强；街道办事处根据工作需要可打破原有科室和辅助队员工作职责的配置，更容易集中力量完成工作任务。

⒉规范人员管理。根据“人随事走”的原则，以“减员增效、提高待遇、把事办好”为标准，对街道办事处编外人员管理实行“三统一”，即统一总量控制、②统一工资福利标准、统一整合。经过改革，一是减少了编外人员数量，降低了人力成本。虽然个别街道办事处在过渡期还继续自筹经费聘用区财政不承担的“编外人员”，但根据改革方案显示，三个街道办事处总共减少编外人员３４６人，比原来人数减少了约６０％，为街道办事处降低人力成本指明了方向。二是提高和统一了待遇，调动了编外人员工作的积极性。按照区财政统一核拨、比原来要多的原则下，每人每年财政核拨３．２６万元，解决了改革前编外人员收入不均、收入较低等问题。

⒊推进购买社会服务，实现社区服务供给多元化。荔湾区通过向社会公开招标、街道办事处组建社会服务机构等方式，将部分公共服务交由具有相应资质的服务机构承办。目前，向社会组织购买的服务主要集中于助老服务、慈善救助、残障康复、青少年辅导、婚姻家庭辅导、社区戒毒和再就业指导等领域，已形成了“项目制”、“招标制”等多种运作形式。社区服务正在从以政府直接提供为主逐步转向购买社会组织服务的方式。

⒋推进网格化管理，提升城市基层管理水平。以社区居委会为单位将街道分为若干网格片区，每个网格明确１－２名管理辅助队员，负责信息的搜集、反馈和传输，实行定岗、巡查、报告制度。对重点区域，按照“定岗与流动相结合”的原则，组织街道管理人员与职能部门执法人员定期巡回检查，确保网格管理的触角覆盖到社区的每一个角落，实现片区内各种管理信息的互通与共享。

（二）改革过程中存在的问题和困难

⒈“三定”有待进一步探索。一是在街道职能方面。虽然对“四个机构”的职能进行了整合，但是对区、街关系和街、居关系未做深入探索，“四个机构”职能本身还存在职责交叉等问题，有待进一步规范。二是在机构方面。“一队伍三中心”以管理、服务、综治、执法“四位一体”的职能定位而设置，加上党群等序列工作，基本包括了《广州市街道办事处工作规定》中的“居民工作、社区服务、社会管理和城市管理”四大职能，但其他职能科室依然存在，有职能重叠、重复和增加办事层级之嫌。三是编外人员改革不彻底。因为职能超载问题依然存在，街道不得不继续聘用未被区政府财政统一承担的“编外人员”，导致改革前后的人力成本改变不大。

⒉改革面临法律法规依据困境。一是街道办事处作为政府派出机关，在《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》及广州市有关街道办事处的规定中，都未对街道办事处的行政执法权以及完全的行政管理权、行政许可权等作详细规定，因此，街道办事处的行政执法权和管理权需要寻找组织法依据，以规范行政执法、行政管理责任主体。在全国逐步推进减少政府层级改革和推进社会管理创新的大背景下，街道管理走向关系重大。二是职能部门的独立性和专业性受到影响。城市执法、安全监察、劳动监察等都是政府序列的专业职能部门管理机构，从中央到地方有着严谨的规范。改革后，这些职能部门在街道办事处聘用的成员都被整合，会出现街道办事处实际工作与自身职责不一致的现象。城市执法辅助队员可能从事出租屋巡查、安全监察等工作；出租屋管理人员可能上街辅助执法、到企业进行劳动监察。在相应的规范未出台之前，由非专业的工作人员从事专业的辅助执法和辅助管理工作，行政执法和行政管理工作的权威性和专业性会受到质疑。同时，职能部门也难以对工作人员进行指导、培训、约束和管理。

⒊管理制度不完善。一是“四大机构”与职能部门对接难。因街道办事处将市、区职能部门驻街人员进行整合，难免出现职能部门与街道工作人员对口问题以及工作任务、开会、考核等 “撞车”的问题。二是信息平台急需整合。各项职能部门使用的信息平台不同，影响了信息共享和工作效率。三是管理有待进一步规范。改革初期，工作人员制服、台账、报表等都不统一，在工作过程中容易让上级部门和群众产生误解。四是工作人员能力有待拓展。改革后编外人员需从事多个专业种类的工作，而每个种类的工作都有自己的规范和要求，如何让编外人员适应“一专多能”的工作局面也需完善相关制度。

⒋社区自治功能有待进一步发挥。“街居体系”是我国长期以来形成的比较稳固的城市基层治理体系。改革中对于街道与社区居委会的关系以及社区自治功能的发挥虽有一定的设计，但仍然欠缺深层次的实践和探索。居委会作为街居体系的重要组成部分不应被忽视。

⒌政府购买服务不规范。在社区综合服务中心的运作模式中，政府组织以项目管理和购买服务的方式向社会招投标，社会组织通过竞投取得服务项目的承办权进而开展相应的工作。目前，购买服务在购买项目、购买招标、资质审核、考核评估等方面，在区一级政府的层面还没有具体的程序和标准。各街道办事处各自进行探索实践，不利于区政府公共服务专项资金的预算、拨付、审计、监督及使用。

三、完善我国城市街道办事处管理体制的建议

街道办事处管理体制改革是政府体制改革和社会管理创新的一个重要组成部分，它需要在区、街层面重新定位政府的角色，使政府治理的观念、结构、方式和方法得到根本变革，使政府的内部组织、运作程序及与外部的关系得到重新调整，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务质量的政府。对此，笔者有以下几点思考：

（一）尊重公共管理规律，坚定街道办事处管理体制改革方向

街道办事处管理体制改革是城市基层政府治理变革、社会管理创新的必然要求，必须尊重公共管理规律，探索街道管理体制改革的方法。当前，公民社会是现代民主政治制度的社会基础，它相应要求与公民直接接触的政府代表、政府的“一线指挥部”——街道办事处，在职能上注重公共服务和社会管理，注重重心下移，处理好区、街关系；在政府与社会关系处理上注重公民自治和社会力量的参与，注重多元化治理，处理好街道与居委会的关系；在自身管理上，注重大机构、大格局、多元化、专业化、高效化运作，注重运作方式的社会化，处理好街道办事处内部各要素之间的关系。

（二）合理转变政府职能，更加注重公共服务和社会管理

一般来说，政府管理的事情越多，管理方法越细，机构设置和人员配备则越多，行政成本则越高，行政效能随之会受到影响。反之，成本就会降低，效能就会提高。《广州市街道办事处工作规定》明确了街道办事处的工作职责是居民工作、社区服务、社会管理和城市管理。但在实际工作中改革后的街道办事处仍然需要做大量的行政事务性工作。因此，随着改革的深入，市、区应对街道办事处社会管理和公共服务等实质性工作在政策上、人财物上进行倾斜，行政性事务则应逐渐回归职能部门。只有使街道职能产生根本性转变，考核评比、台账、报表、报告、会议才会减少，街道办事处才能有更多的人力、财力、精力做好公共服务和社会管理工作。

（三）理顺区、街、居关系，重构街道办事处管理框架

大部制改革是党的十七大报告中确定的政府机构改革方向，街道办事处作为政府层级管理机构的延伸，其向大机构方向发展是改革的必然趋势。

⒈建立“社会和社区发展”机构。针对当前国家越来越重视社会管理和社区建设创新的实际，在市、区层面，参考北京、深圳等地的做法，可在市（区）委办、政府办或民政部门以挂靠形式设立专门改革协调机构——“社会和社区发展办公室”。条件成熟时，可将与社会、社区建设和发展相关的部门职责整合，成立政府组成部门——“社会和社区发展局（委员会）”，专门管理、指导、协调和考核社会管理和街道、居委、经济联社工作。

⒉继续深化街道办事处“大机构”改革方向。街道办事处应以建立决策、执行、监督三分框架的“大机构”为目标，继续撤销、合并一些科室，由街道办事处领导班子、科室负责人等组成委员会，面向公共部门，作为街道办事处决策机构；整合街道办事处党工委、办事处机构，成立面向社会和私人部门的综合职能较强、人力资源充沛的执行机构，强化街道办事处执行区政府职能部门任务的能力；优化居委会工作和监督、考评机制，建立包括职能部门、自身测评、群众监督在内的对街道办事处的３６０度监督评估机制。从而形成以下街道管理架构：一个核心，即党的领导；双重动力，即政府推进和社会推进；三个重点，即社区自治、社区服务、社会管理；四大治理主体，即政府、居委、ＮＧＯ、市场；五大科室，即党政办公室、城市综合执法队、综治信访维稳中心、社区综合管理中心、社区综合服务中心（即将党委、人大、政协、群团、居委指导等职责并入党政办；将经济社会事务管理、城市管理、人口和计划生育等机构以及其他街属事业单位并入“一队伍三中心”）。如图所示。

（四）注重法规政策配套，为街道办事处改革建章立制

⒈无论在国家层面还是市区层面，都应继续完善有关城市街道办事处的相关规定。应在考虑政府层级和机构改革的基础上，对街道办事处职能、机构设置、人员编制进行新的规定。建议各城市选择符合自身实际的街道社区管理模式，无论是虚区实街还是保持现有体制不变的区街，只要是有利于政府效能和公共服务质量提高，都应鼓励探索，为街道办事处管理体制改革建章立制奠定基础并提供法律依据。

⒉由组织部门或区委办、区府办组成直接指导改革的机构。因为街道管理体制改革涉及到党委、政府、群团、居委等多个主体之间的关系，一般由政府部门作为牵头部门与综治维稳、执法、财政等部门协调，会超出其业务范围，且从长远来看不利于改革的深入推进。

⒊跟进改革配套措施。街道管理体制改革需在横向层面与经济、社会改革配套进行，从纵向层面上必须与市区、居委改革配套进行，使改革既有利于市区政府的宏观管理，又有利于充分发挥街居的积极性和加强基层民主建设。市、区职能部门则应在经济、社会及政府工作等各方面制定配套措施。

（五）坚持“一多三专”，优化公共服务供给

⒈供给方式上坚持多元。政府购买社会服务不是政府采购，而重点在于转变观念和供给方式，主要体现在充分利用市场和社会的力量，推行公共服务的社会化，建立公私合作伙伴关系。对可以社会化的服务，街道办事处和其所属事业单位、民间组织、社会机构之间可以通过建立契约关系、项目委托等形成“委托——代理”、“采购——提供”、“指导与被指导”等有偿、低偿或志愿服务的供给方式，多元供给社区服务。对于社会化条件还不成熟、不可行或社会不愿意从事的服务，可以继续采取措施提高由政府提供的公共服务质量。

⒉在供给原则上坚持专业、专注和专项。在专业方面，一方面要鼓励ＮＧＯ和社会力量在养老、医疗、教育、心理咨询、劳动培训、环境卫生、治安等方面建立一批专业机构，形成高品质的服务技术、服务设施、服务流程、服务标准和服务文化。另一方面要吸纳各行业的专业人才和大中专学生组建一支能够提供公共服务的高素质专业人才队伍。在专注方面，职能部门和街道办事处在提供公共服务时要更加关注那些与居民生活关系密切、群众要求迫切的社区文化、体育、卫生、教育、法律、社会福利等服务项目，逐渐从繁琐的行政事务和管理事务中摆脱出来。在专项方面，对公共服务要实施“项目化”管理。一是做好短中远规划。政府财政预算应与公共服务对接，预留出突发情况的公共服务专项资金，做到专款专用。二是要制定一系列关于购买公共服务的标准、程序。三是要做好考核。应组建由专家、居民、政府等各方组成的评估机构，对每项服务的效率、效益和成本做好评估，做到公开、公平、公正。

（六）处理好街居关系，提升社区自治能力

为更好地维护社会稳定，实现居民“自我教育、自我管理、自我服务”，街道办事处管理体制改革要注重理顺街道办事处与居委会的关系。在指导思想上，居委会作为党领导下的群众自治组织，既不能行政化，也不能去行政化。在具体事务上，应该尽量减少行政事务性工作，让居委会有更多的空间从事居民工作。在居委会自身管理上，应明确职责，重新定位街居关系，鼓励和引导业主委员会等民间组织和社会力量的发展，建立社区事务分类、民主议事、社区考评、社区精英鼓励、青少年参与等制度和机制，考量建设“利益社区”［３］（ｐ１６）的可能性，调动群众参与社区管理的积极性，增强主人翁责任感，配合街道改革，进一步规范街居关系。

（七）健全管理机制，提升街道办事处管理效能

⒈健全管理制度和管理方式。要继续完善管理制度，使街道办事处管理逐步走上制度化、规范化的管理轨道。在管理主体上，要从单纯重视政府作用向社会共同治理转变，从传统的社会管理向现代社会“治理”转变。在管理方式上，要从偏重管制控制向更加重视服务、重视协商、协调转变，妥善化解社会矛盾。在管理环节上，要从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，使社会管理关口前移。

⒉健全对“人”的管理。一是要加强公务员、事业人员和编外人员的交流。建议对新提拔的干部可派其到社区管理工作一线交流学习，编外人员可适当到街道办事处行政、事业岗位上工作学习。二是对编外人员的使用应建立专业技术职务聘任制，对于优秀的编外人员可考虑优先进入街道办事处编制内工作。三是在人员素质上，要加大培训力度，充分发挥基层党校、行政学校的培训学习主阵地作用，通过形式多样、内涵丰富的培训，着力提升工作人员的专业能力、综合素质、业务能力。

⒊完善管理信息平台。城市管理网格化对电子监控设备、各类信息资源共享以及网络高速公路建设要求较高。一方面，要把每个网格安装电子监控设备作为城市基层管理水平提升的关键性要素来对待。另一方面，要加大技术、资金投入力度；做好协调工作，把出租屋、计划生育、劳动监察、安全监察、城管执法等信息平台整合统一，以利于系统掌握城市管理的各类信息，推动网格化管理进程。

【参考文献】

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（责任编辑：牟春野）

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——Ｃａｓｅ Ｓｔｕｄｙ Ｒｅｐｏｒｔ ｉｎ Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｔｏ Ｌｉｗａｎ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｉｎ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｃｉｔｙ

Ｌｉ Ｈａｉｆｅｎｇ

Ａｂｓｔａｃｔ：Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｅａｓｕｒｅ ｆｏｒ ｕｒｂａｎ ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｖｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｉｎｄｅｆｉｎｉｔｅ ｌａｗ ｓｔａｔｕｓ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｏｖｅｒｌｏａｄｉｎｇ，ｐｏｗｅｒ ｌｉｍｉｔｅｄ，ｐｏｓｉｔｉｏｎ ｅｍｂａｒｒａｓｓｉｎｇ，ｓｅｌｆ－ｃｏｎｔｒｏｌ ｆａｉｌｕｒｅ ｅｔｃ．Ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｅｒｖｉｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ Ｌｉｗａｎ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｉｎ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ ｃｉｔｙ ｗｈｉｃｈ ａｉｍｓ ｔｏ ｄｅｆｉｎｅ ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ（ｄｉｓｔｒｉｃｔ，ｓｔｒｅｅｔ，ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）ｗｉｔｈ “ｏｎｅ ｔｅａｍ ｔｈｒｅｅ ｃｅｎｔｅｒｓ” ａｓ ａ ｃａｒｒｉｅｒ ｄｅｖｏｔｅｓ ｔｏ ｒｅｃａｓｔｉｎｇ ｔｈｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｓｕｐｅｒｎｕｍｅｒａｒｙ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈａｓｉｎｇ ａｎｄ ｎｅｔｗｏｒｋｉｎｇ ｐｒｏｃｅｓｓ ａｎｄ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｐｒｅｃｉｏｕｓ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｇａｔｈｅｒｅｄ ａｎｄ ａｃｃｕｍｕｌａｔｅｄ．Ｂｕｔ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｓｈａｌｌ ｂｅ ｓｔｉｌｌ ｃｏｎｄｕｃｔｅｄ ｉｎ ｒｅｓｐｅｃｔ ｏｆ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｓｈｉｆｔ，ｍｅｒｉｔｓ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍ，ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｓｕｐｐｌｙ，ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ａｕｔｏｎｏｍｙ ｅｃｔ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ；ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ；ｏｎｅ ｔｅａｍ ｔｈｒｅｅ ｃｅｎｔｅｒｓ；Ｌｉｗａｎ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｉｎ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ ｃｉｔｙ

作者：李海峰