政府财政能力研究论文

作者简介：马恩涛（1976），男，山东德州人，厦门大学经济学院博士生，主要研究方向为财政理论与政策。摘要：构建社会主义和谐社会离不开政府间财政能力的均衡配置。虽然财政能力均衡理论在国外已有50多年的历史，且均衡制度已比较完善，但我国以转移支付为主要内容的财政能力均衡制度建设还处于起步阶段。下面是小编精心推荐的《政府财政能力研究论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

政府财政能力研究论文 篇1：

地方政府财政能力非均衡性研究

[摘要]自新中国成立以来政府间关系问题以及政府财力配置问题，始终都是中央政府关注的问题。但人本理念不断受到重视，政府合法性不断受到强调，国家综合实力在国际政治中不断显示其重要性的当代，正确处理中央与地方政府关系以及合理配置各级政府间财力的问题显得越来越重要，甚至已是当务之急。文章针对地方政府财力配置问题进研究，探讨地方财政分配非均衡性。

[关键词]地方政府；财政能力；非均衡性

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722032

我国中央与地方政府之间的关系始终处于调整变化过程中，但从整体开看，集权程度始终是高的。可能这也和我国的一党执政有关，政府间政治上的集分权程度与财政上的集分权程度并不完全一致，但地方政府地位与政府间财力配置始终是一个统一体。在人们构建的社会结构中，每一个地方财政能力的背后都有许多因素在发挥作用，不仅是指一级政府在财政资源方面的运筹能力，也包括财政资源汲取、分配、使用及整个过程中的组织、管理与协调。所以地方财政能力是多种要素复合而成的，从而导致了非均衡性问题的出现。

1地方财政能力的非均衡性分析

11研究地方财政能力的必要性

同样是一块钱，在不同人手里，产生的效果是不同的。同理，同样数额的财力，在不同的制度下，其筹集、使用过程产生的效果也是不一样的，从而也表现出不同的财政能力。政府财政能力的强弱反映的是政府在汲取资源和使用资源过程中对经济、社会运行产生影响的一种度量，若产生的影响是负面的，则表明政府财政能力弱；反之，若产生的影响是积极的，则表示政府财政能力强。由于人们长期认为财力等同于财政能力，形成了对财政的过度数字化理解，往往使财政变成一个仅仅是筹资拿钱的工具，无形之中限制了财政在支撑地方政府履行职能过程中的作用，同时也降低了地方政府的执政能力，地方财政能力的非均衡性程度加深。因此，分析地方财政能力必须充分考虑多方面的因素，深入探究其非均衡性的原因，观察财政资源的分配及其变化，以准确判断财政能力的状况。

12地方财政能力的构成

各个地区的状况不同，地方政府的具体职能也是有差异的。地方财政能力的具有四个基本能力，其中每一项能力都内含不同的目标与相应的财政资源和财政制度。确保社会稳定能力是基础，从一个时点来看，最主要的基本生存条件、基本的道德和信仰以及对政府的基本信任是社会的凝聚力。促进经济可持续发展能力对一个欠发达地区而言是极重要的政府目标。省（区）内平衡能力是对于人口大国很难做到的。除了全国性的不均衡之外，还有区域内部的严重不均衡。从行政区划看，省（区）内的不平衡程度在东、中、西部都普遍存在。这种经济、社会发展的不平衡导致了各行政辖区内的基本公共服务的差距。应对突发公共事件的应急反应能力在现代风险社会是不断加大的。由于快速市场化引致的社会内部的各种利益冲突，以及快速工业化过程中的各类工业和环境事故，如果政府财政能力缺乏这种能力，则有使财政运行陷入紊乱状态的风险。综上所述，正是由于地方财政能力的目标的差异，才形成了财政作为政府工具的能力层次，导致了地方财政能力的非均衡性。

13政府间事权划分不清导致的财力配置无依据

政府间事权划分是政府间财权和财力配置的基础，政府间事权划分不清导致政府间事权重叠、交叉，事权上下推诿，政府缺位或不作为。无论是我国宪法还是行政组织法，都没有明确规定各级政府的权利和义务。虽然有法律、法规对各级政府的财政职责进行设定，但这些都只是一个框架，具体实施起来，任何一级政府都无法依此作为。对于财政事项，中央既可以自己承担支出责任，也可以将支出责任下放给地方政府。中央无论怎么做都不违法，所以，在利益的驱动下，中央政府就会尽可能地将事权下放给地方政府，而不考虑地方政府的财政能力。中央可以任意干预地方政府财政，如果这种干预是不正确的，只会损害地方财政能力，从而对地方财政能力造成消极影响，进一步加剧非均衡性问题的严重性。

2全面提高地方财政能力的策略与措施

21创新制度，理顺地方政府与市场的关系

财政作为政府干预经济、社会的一个综合性手段，在提高自身能力过程中，需要创新性思维，不断创新理财观念。根据东北地区的区域功能定位，針对老工业发展、农业发展的状况、大面积林地的自然环境、社会矛盾复杂等方面的现实情况，不断更新观念，正确处理好发展与稳定、资源与环境等方面的辩证关系，在不利中发掘有利因素，在矛盾中寻求协调，在协调中促进发展。在市场经济条件下，正确处理政府与市场的关系，不但成为提高社会经济资源配置效率的重要条件，而且关系到政府行为是否合理，财政资源是否存在“错配”而导致浪费等问题，加重地方财政能力的非均衡性。未到达成熟市场经济状态以前，政府与市场的关系将是动态的，需要针对市场化程度的变化而不断调整政府干预的边界。东北要充分考虑市场化进程的基础上，有针对性地调整和转换政府职能，以使地方政府与市场在资源配置中实现互补而形成合力。

22转换财政管理模式，提高管理能力

在政府制度供给中，最重要的制度莫过于政治体制与经济体制，他们决定着中央与地方政府之间的关系以及政府与市场的关系。对这两大关系的处理直接影响各级政府行政效率；各级政府公共物品供给规模和效率，而政府行政效率和公共物品供给效率均是构成居民幸福生活以及一个健康、发达、公平、自由国度的最重要因素。东北作为经济资源大区，为实现社会经济的可持续发展和促进公共资源优势向地方财政优势的转化，需要大力加强公共产权方面的管理。为此，在资产管理方面，一方面加强地方国有企业的资产、股息等方面的管理，防止国有资产流失；另一方面还要重点加强行政事业单位资产管理的力度，整合政府资产，节约施政成本。且东北财政资源本来十分有限，应该更加讲究财政资金的“集约化”使用，避免各部门经费供应的苦乐不均衡，以进一步提高财政能力。

23实现地区差距下的基本公共服务均等化

通过对东北地区实际情况的调查，结合对近年来中央财力性转移支付机制的分析，我们发现，提高东北财政能力需要中央财政在维持目前既定的转移支付基础上，结合东北实际，给予进一步的“注资”。目前，中央政府为均衡各地财政能力而进行的财政转移支付主要是通过财力性转移支付制度实现的。如果将财力性转移支付制度作为一个体系来看，伴随中央各项改革不断层出的各类转移支付，成为财力性转移支付体系中一道靓丽的风景线。目前的财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。这是中国所独有的现象，今后随着对转移支付认识的加深，按照不同的目标，对已有的转移支付类型进行必要的清理、合并和归类，将是我国财力性转移支付制度不断完善的方向。

3结论

财政能力的发挥或大小，最终表现为一系列可观察的政治、经济、社会活动之中，并以这些活动的完成程度来衡量。政府的组织经济建设职能中包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项。在知识经济和经济全球化的时代，知识与技术越来越成为国与国之间、地区之间竞争的关键性因素。总体上，地方财政能力的非均衡性的研究还值得我们继续深究。

参考文献：

[1]卢洪友从建立现代财政制度人手推进国家治理体系和治理能力现代化[J].地方财政研究，2014（1）：6-12

[2]刘亮中国地区间财力差异的度量及分解[J].经济体制改革，2006（2）.

作者：李圆

政府财政能力研究论文 篇2：

我国政府间财政能力及其均衡制度研究

作者简介：马恩涛（1976），男，山东德州人，厦门大学经济学院博士生，主要研究方向为财政理论与政策。

摘 要：构建社会主义和谐社会离不开政府间财政能力的均衡配置。虽然财政能力均衡理论在国外已有50多年的历史，且均衡制度已比较完善，但我国以转移支付为主要内容的财政能力均衡制度建设还处于起步阶段。我国政府间财政能力纵向配置和横向配置的实证分析结果表明，我国转移支付制度的效果不佳，还存在着许多问题。这就需要我们借鉴国外的财政能力均衡制度来完善我国的政府转移支付制度。

关键词：财政能力；均衡配置；转移支付

一、引言

构建社会主义和谐社会，实现城乡和区域的统筹发展，离不开公共产品和公共服务的均等化提供，而这又是以中央政府与地方政府以及地方各级政府之间财政能力①的相对均衡为前提和基础的。所谓财政能力均衡是指作为政府所拥有的一种重要经济资源即财政能力在各级政府之间配置的一种帕累托最优状态。理论上说，财政能力均衡包括两方面内容，即政府间财政能力纵向均衡和政府间财政能力横向均衡。政府间财政能力纵向均衡是指上下级政府之间收入与本级政府应提供的公共产品或服务所发生的成本相适应。其重要性在于使各级政府具有履行其职责所需的收入，它既取决于上下级政府之间职责的划分，也取决于相应的收入权力的划分。政府间财政能力横向均衡是指区域之间的公共服务水平基本均等或区域之间政府提供均等化的公共服务的财政能力基本均等。它是一国内各地区协调发展、稳定增长、实现共同繁荣的关键。

一般来说，由于各个国家政治体制和经济体制的不同，其政府间财政能力特别是纵向财政能力表现出较大的差异性和非均衡性。即使是在同一国家的同一体制下，在不同的发展阶段，政府间的财政能力也表现出较强的多变性。而一国内各地区间由于经济发展水平、地理位置和文化传统等的差异更是导致了政府间财政能力特别是横向财政能力的非均衡性。所以说，政府间财政能力的均衡只是一种理想状态，而政府间财政能力的非均衡才是一种常态。我们的任务就是，如何通过相应的制度安排来对政府间财政能力进行科学配置，以力图逼进均衡的帕累托状态。下面我们在简要回顾相关财政能力均衡理论的基础上，通过对我国政府间财政能力变迁的实证分析指出我国在这方面所存在的问题，最后给出解决我国政府间财政能力非均衡的一些制度措施。

二、相关文献回顾

对于财政能力均衡理论，美国经济学家Buchanan（1950）曾做出开创性研究。他在研究联邦体制下的财政均衡政策时认为，在联邦制国家，由于州和地方政府之间存在着纵向财政能力的不均衡性，基于公平和效率的原则，财政政策应致力于财政纵向均衡，以使每一个处于平等地位的人都得到“平等的财政对待”。 其后，Robin和David（1984）继承了Buchanan的观点，并将财政能力均衡理论横向扩展，认为中央政府补助形式的转移支付制度可有助于实现地区间横向财政能力公平的目标。如果一辖区内税基低于另一辖区，这种横向差异就会出现横向均衡要求，即同等收入者要求得到同等的公共产品收益。由于税基较低的辖区内公共支出需求可能较大，因此该辖区居民的税收负担可能较其他地区重一些，这样一来，应税能力和支出需求的差异就会使地区间产生一定的不均衡，而通过补助制度就可以改变地区间横向财政能力或应税能力的差异。而John（1963）则从公共产品或服务的不可分割性的角度论述了均衡性财政转移支付的必要性。他认为，如果公共产品或服务能分割，且完全能根据受益原则提供，则纳税多，受益多，纳税少，受益少，因而不存在财政净受益的不均衡。当然，John的受益均衡是基于个体负担与受益相适应的原则，其实施结果将造成人与人之间由于收入差别而造成的受益不均衡，进而形成人与人之间不均等的局面。20世纪70年代后，风靡全球的财政分权理论即财政联邦主义使得财政能力均衡，特别是纵向均衡理论取得长足发展。该理论在论证了多级政府存在的必要性的基础上，认为只有明晰中央与地方各级政府的职能边界，并在事权决定财权的原则下对政府财政收入进行科学配置才能够实现政府财政能力的纵向均衡的目的。以上国外学者在论述财政能力均衡理论时虽没有对其进行准确界定，但都是围绕着财政能力的外延即纵向均衡和横向均衡来进行分析的，并强调了政府均衡制度的重要作用。

我国学者对政府财政能力的研究最早见于王绍光和胡鞍钢（1993）对国家能力的论述。他们认为，自改革开放开始到1994年税制改革为止，我国中央政府的财政能力是处于不断弱化的阶段，特别是“两个比重”的逐步降低和中央政府支出责任的刚性增长已使得我国中央财政与地方财政处于严重的纵向不均衡状态，并形成“弱中央、强地方”的格局。而刘溶沧、焦国华（2002）则侧重于政府间财政能力的横向均衡研究。通过实证分析，他们认为我国地区间经济发展不平衡造成了地区间财政能力的不平衡，各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接表现；而各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化。辛波（2005）在分析我国政府间财政能力配置时分别阐述了中央政府与省级政府之间的财政能力纵向配置和省际政府间的财政能力的横向配置，并认为中央政府与省级政府之间的税权配置和中央政府对省级政府的转移支付是实现财政能力纵向均衡和横向均衡的手段。此外，还有一些学者对我国政府间财政能力的均衡配置问题进行了探讨，得出了一些相似的看法，如于淑俐、唐晓波（2004），吴湘玲、邓晓婴（2006）等。

三、我国政府间财政能力配置的实证分析

（一）我国政府间纵向财政能力配置

我国政府间纵向财政能力配置具有明显的两阶段性，即以1994年分税制改革为分界线，前后具有不同的变化趋势。1994年之前，在我国政府总体财政能力下降的同时，中央政府财政能力相对于地方政府财政能力也处于下降阶段，这也就是王绍光、胡鞍钢（1993）所说的全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重的双下降阶段。其中，我国总体财政能力的下降可以从政府财政收入与GDP增长弹性的变化来分析。在表1中我们引入回归方程lnR=C+dlnGDP（R为含债务收入的财政收入，C为常数，d为弹性系数），可以发现，我国财政收入与GDP之间的增长弹性在1994年前总体上处于一个逐步下降的过程，并且在相当长的时期内处于低弹性范围。如在1969－1978年期间，财政收入增长弹性值为1.02，稍大于单位1，属于弱高弹性范围；在1979－1985年期间，财政收入的增长弹性值下降为0.75，属于低弹性范围；在1986－1993年期间，这一弹性值又降至0.60，即GDP每增长1%，政府财政收入实际增长0.60%。而中央财政收入占全国财政收入比重的变化可从表2中看出。1978年中央财政收入的占比是15.52%，其后一直上升到最高值1985年的38.39%，然后经历了迅速下滑的阶段，到1993年为22.02%。

1994年之后，由于分税制改革的实施，特别是1997年后以国债发行为特征的积极财政政策的实行，导致我国财政收入与GDP的增长弹性出现反弹，1994－2005年达到1.63，处于较高弹性区间。因此，2005年全国财政收入（不含债务收入）占GDP的比重为19.6%，含债务收入则为24%，已接近发展中国家25%的平均水平，所以我国的总体财政能力已经较强。与此同时，中央财政收入占全国财政收入的比重在1994年之后也出现了明显的好转，始终保持在50%左右，彻底改变了1994年以前那种中央财政占全国财政收入的比重严重偏低、中央财政能力不足的不利局面，中央财政的宏观调控能力得以加强。所以，与1994年税制改革前“两个比重”的降低相反，1994年后“两个比重”呈现快速上升的态势。

而这一阶段我国中央与地方的支出比重也发生了变化，如表3所示，1986年中央财政支出与收入所占比重持平，都为38%左右，其后，中央财政支出占全国财政支出的比重持续下降，中间虽有所波动，但总体趋势为下降，到2005年其支出比重为26.5%。而地方财政支出的比重从1986年的62.1%增加到2005年的73.5%。这意味着我国财政在支出分权的同时，收入却趋于更加集中。这一方面是由中央政府和地方政府的职能不同所造成的，因为中央政府负有宏观调控责任，集中财力和进行财力的再分配是中央政府实行宏观调控的重要手段，故中央政府需要集中税基广、增长快、潜力大的税种；另一方面是由中央政府利用其在和地方政府博弈中的有利地位，将很大一部分财政支出责任下放给地方政府承担所造成的。支出分权与收入集中的趋势在提高了中央政府的的财政能力的同时，也造成了中央与地方政府财政能力配置的纵向不均衡。

（二）我国政府间横向财政能力配置

我国政府间横向财政能力配置主要是指财政能力在省际间的配置。衡量省际间财政能力差异是一个复杂的问题，我们力图通过综合分析多种指标，相对真实地反映这种能力差异。我们选取了各省、自治区和直辖市的财政收入和财政支出作为分析对象。由于西藏的情况比较特殊，而重庆直辖市设立较晚，所以我们在分析1990－1996年间的各项指标时将二者排除在外，1996年之后的指标则包含了它们。我们分别对省际间人均财政收支差距状况进行考察。通过研究，我们发现：

首先，我国省际间财政收入差距十分明显，相对差异系数都在50%以上，大于发展中国家40%左右的平均水平。1990－1993年，由于财政包干体制的实施，我国省际间人均财政收入的差距有所减小，相对差异系数从1990年的58.81%下降到1993年的历史最低水平51.09%，人均财政收入最大值与最小值之比也降到14以下。1994年分税制改革后，我国省际间人均财政收入的相对差异系数迅速扩大，在2003年达到历史最高水平73.60%，2005年又降低到71.21%；与此同时，省际间人均财政收入的最大值与最小值之比也遵从了相似的变化趋势，即在1994年降到最低值后又出现强势反弹，使得最大值在2005年上升为最小值的18倍还有余。具体测算结果见表4。这说明就我国人均财政收入所反映的财政能力来说，自1994年税制改革后，其不均衡的程度更加严重了。

其次，在分税制财政体制下，中央对各省（市、区）的财政补助特别是税收返还，是省级政府可支配财政收入的一个重要来源。因此，与省级政府可支配财政收入相对应的财政支出更能反映各省（市、区）可支配的预算内财政资源，也相对真实地反映了省际间的财政能力差异。我们的测算结果表明，我国省际间人均财政支出相对于人均财政收入来说差距有了明显的缩小。如1990年省际间人均财政收入相对差异系数为58.81%，而人均财政支出相对差异系数为39.64%，2005年省际间人均财政收入相对差异系数为71.21%，而人均财政支出相对差异系数为46.76%，特别是省际间人均财政支出中的最大值与最小值之比都降为10以下，这说明在中央政府对各省级政府进行政府转移支付后，省际间的财政能力非均衡的程度总体上有所缓解。但自1997年我国开始实施以国债发行和支出扩大为主要内容的积极财政政策后，由于国债投资集中于东部沿海省份，我国省际间财政支出相对差异系数又出现了迅速增加的迹象，在2002年达到历史最高水平50.53%，其后又有所下降，进一步说明了均衡我国省际间财政能力任务的艰巨性和长期性。具体测算结果见表5。

最后，探讨政府财政能力在分析财政收支的同时，也离不开对提供公共产品或公共服务所耗费成本的分析，唯有此才能正确评价某一政府的财政水平。我国各地区社会、自然条件差异比较明显，提供大致相同的公共物品或公共服务的支出成本在省际间有明显差异。不利的自然地理条件，如气候寒冷、山地较多、面积广大等，会形成较高的单位支出成本，理应在财政支出上给予充分考虑。然而，实际情况却是，自然条件越差的省份，财政支出水平往往越低。因此，如果在评估省际间财政能力差距过程中考虑支出因素的影响，这种差异可能又会大很多。

综上所述，由于省际间经济发展的不平衡，我国省际间财政能力横向配置的差距已十分明显，虽然各省份在接受中央财政补助以后，省际间财政能力差异有所减少，但并没有改变总体财政能力差距拉大的局面，特别是考虑到财政支出成本的差异，总体省际间财政能力差距可能比以财政支出指标衡量的省际间财政能力差距要大得多。

四、对我国现行政府间财政能力均衡制度的评价

我国政府间纵向财政能力配置的非均衡性（即支出分权与收入集权的同时性）和省际间横向财政能力配置的非均衡性（即人均财政收支的差异性），要求中央政府在收入与财富的再分配功能上必须发挥更大的作用，建立完善旨在提供均等化公共服务的财政均衡制度。应该说政府间财政能力配置的纵向不均衡一方面可能会加剧横向不均衡，另一方面如果政府间财政能力均衡制度设计得当的话，适度的财政能力纵向不均衡也许恰好能有助于消除财政能力的横向不均衡。我国现行的政府间财政能力均衡制度主要是转移支付制度。如以上我们对我国政府间财政能力配置实证分析所示，这种均衡制度虽然在一定程度上平衡了中央政府与地方政府及省际间的财政能力，但还存在许多问题，主要如下：

1.“税收返还”的设计不符合财政能力均衡化目标。在我国，“税收返还”采用“基数法”，以1993年为基数对所有省份给予返还，没有触动由于历史原因造成的省际间财力分配不均问题，不具有调节省际间不平衡的功能。由于对“税收返还”的依赖，转移支付体系总体上仍然具有很强的回归性，富裕省份得到的转移支付额不断增加，这也许是东部省际间内部财政能力趋于均衡而全国范围内财政能力趋于非均衡的主要原因之一。

2.“原体制上解或补助”和“专项补助”分配不合理。“原体制上解或补助”的本意是通过富裕省份上缴部分收人，同时给予贫困省份补助来达到均衡化的目的，这在理论上是符合财政能力均衡化目标的，应当有益于省际间财政能力的均衡，但实际上各省份的上缴额和补助额仍是按原体制下的“基数法”确定的，即上解额是按1993年实际上解数，并核定一个递增率每年递增上解，结果导致均衡作用不强。“专项补助”的初始目标是加强中央对地方的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件。因此，理论上专项补助具有均衡财政能力的积极效应。但在实践中，由于专项补助不是按客观标准和合理程序分配，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助省份和拨款额，这就滋生了诸如“跑部钱进”等现象。一般来说，富裕地区往往能够出较多的配套资金，所以得到的拨款就多，结果大多数拨款都流向了富裕地区，因而实际上产生了均衡化负效应。此外，专项拨款的预算编制方式不规范，影响预算编制的完整性和预算审批的权威性。突出表现在中央财政年初没有专项资金细化的预算，历年来专项拨款只有一个总数，而没有编制分项目、分资金，种类具体的预算，导致地方人大不能有效监督，影响了预算的完整性。

3.“过渡期转移支付（2002年后并入一般性转移支付）”不足。“税收返还”和“专项补助”所占比重太大，而考虑了一定的因素按公式分配且具有平衡功能的过渡期转移支付比重太小。例如在1997年转移支付拨款总额中，税收返还约72%，而增量转移支付拨款只占约1.8%（张明喜，2006）。相对于规模庞大、“基数法”色彩明显的其他转移支付，“过渡期转移支付”的作用力度显得极其微弱。不可否认，在初级阶段，受外部条件的约束及中央财政状况不佳的局限，“过渡期转移支付”办法的推出，重在建立一种科学、规范、合理的政府间财政分配体制，以解决省际间存在的横向财政能力不均衡问题，支持贫困地区的经济发展，实现我国省际间财政均衡化目标。但是“过渡期转移支付”规模实在太小，所起的均衡作用实在有限。

五、完善我国政府间财政能力均衡制度的措施

政府间财政能力均衡制度的产生在国外有100多年的历史，很多国家特别是发达国家已经取得了一些比较成熟的经验；而在各国财政均衡制度中，均衡目标的选择和均衡制度的设计是两个最重要的内容（课题组，2006）。其中，均衡目标的选择是制度的基础，指导和规定着制度设计的方方面面，而均衡制度的设计则是均衡目标得以实现的保障，两者缺一不可。我们在借鉴国外财政能力均衡制度成功经验的基础上，给出一些完善我国财政能力均衡制度的措施，具体如下：

1．明确我国财政能力均衡制度即转移支付制度的目标。科学界定财政转移支付的政策目标是规范财政能力均衡制度的根本依据。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力，而通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方提供公共产品和公共服务的能力。

2．明确划分各级政府之间的事权、财权，从制度层面分析各级政府的职能。以公共产品的有效供给为准则，用法律形式合理界定中央政府和省级政府的事权范围，使之内涵清晰化，责任明确化，在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权，为建立规范的财政能力均衡制度创造条件。必要时，可以借鉴国外经验，设立“中央补助委员会”，为中央政府提供独立的、中性的均衡性补助建议。

3．简化我国财政转移支付种类，采用规范的财政转移支付形式。逐步扩大均衡化转移支付和与特定政策目标相联系的专项补助的规模；废止维持地方既得利益的、以“基数法”为依据的税收返还制度，建立以“因素法”为依据的转移支付制度，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算；对“原体制上解或补助”和“专项补助”进行调整，使其按照客观标准和合理程序分配，并用法律的形式固定下来，防止讨价还价，消除任意性；整顿专项拨款，使项目的设置更科学、合理，成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导和进行宏观调控的重要手段，并增加“过渡期转移支付”的数额。

4．加强对财政转移支付资金的监管，强化预算约束。一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；二是建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化；三是增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项补助拨付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象，确保有限的资金用在最需要的地方。

参考文献:

刘溶沧，焦国华.2002.地区间财政能力差异与转移支付制度创新［J］.财贸经济（6）.

王绍光，胡鞍钢.1993.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社：150－160.

吴湘玲，邓晓婴.2006.我国地方政府财政能力的地区非均衡性分析［J］.统计与决策（16）.

辛波.2005.政府间财政能力配置问题研究［M］.北京：中国经济出版社：40－45.

于淑俐，唐晓波.2004.我国省际政府间财政能力的差异［J］.山东工商学院学报（5）.

张明喜.2006.转移支付与我国地区收入差距的收敛分析［J］.财经论丛（5）.

政府间财政均衡制度研究课题组.2006.各国财政均衡制度的主要做法及经验教训［J］.经济研究参考（10）.

ROBIN W, DAVID E.1984.Public sector economics［M］.Boston，MA： Little Brown Press.

BUCHANAN J.1950.Federalism and fiscal equity［J］.American Economic Review, 40：583－599.

JOHN F.1963.Economic development of the atlantic provinces in a national perspective［J］.Dalhousie Review, 4：50-60.

作者：马恩涛

政府财政能力研究论文 篇3：

地方政府财政危机国际经验综述

摘要：文章在研究大量文献的基础上发现。地方政府财政危机的主要来源显示为税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行；中央政府和地方政府之间财力和职责的分配不当；地方政府运行中的道德风险。并对财政危机发生后的应对措施和地方财政危机的防范等相关经验进行了总结。

关键词：地方政府财政；财政危机：财政预警体系

文献标识码：A

与其在公共管理领域的地位一致，地方政府财政危机一直是一个相对冷门的研究课题。在大量搜索了地方财政风险的相关英文文献后，我们发现，目前对于地方政府财政危机的研究大量集中于对美国州以下地方政府的研究，关于其他国家的研究文献仅涉及到澳大利亚、新西兰、日本、俄罗斯、以色列、尼日利亚和肯尼亚等几个国家。

地方政府财政危机是一个世界性的现象。关于地方政府财政危机的研究对地方政府的利益相关者来说意义重大，因为地方政府作为公共物品的提供者，在其权限内向辖区居民提供的公共服务的数量和质量对于辖区居民的福利起着决定性的作用。贫乏的服务导致基础设施压力加大、社会分化加剧、犯罪、贫穷以及高素质人群的迁移。而上述这些影响又使得地方政府财政状况进一部恶化，进而陷入恶性循环。

这一问题在全世界范围内的普遍性，使得对这一问题的研究更有意义。但因为各国存在的诸多差异，现有的部分研究主要从所关注的国家地方政府问题出发，建立了各种各样的研究框架。问题的复杂性使得我们很难在国际范围内对地方政府财政危机进行较为全面的概括及建立较为完整的理论框架。

本文试图按照危机研究的一般路径，从成因、对策和预防几个方面来研究地方政府财政危机问题，并对各国地方政府财政危机研究进行总结，以期对我国地方政府财政问题的研究提供有价值的参考。

一、导致地方财政危机的主要成因

虽然各国的财政体系、经济环境存在着较大的差异，但对于财政风险的主要成因我们仍然可以归纳为以下几点：

(一)税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行地方政府的财政收入同经济周期密切相关，经济景气，政府收人增加，经济凋敝，政府财政收入即会大幅衰减。而政府支出特别是一些刚性支出并不会因为经济周期的变动而改变，其中一部分支出如失业救济等方面的支出反而会大幅增加。因此，财政收入和财政支出的这种反向波动在经济不景气的时候会在地方政府的财力上形成一个缺口，而地方政府的税收体系结构则决定着这个缺口的规模。

一个好的税收体系应当有助于保证财政收入的稳定性，反之亦然。以美国州政府为例。美国州政府财政收入主要来源于3种税：销售税、个人所得税、财产税，合计起来构成了美国西部各州和地方政府88％的税收来源。在这3种税中，个人所得税是最不稳定的，当失业率增加时，个人所得税税源减少，反之亦然。同时，股票市场的不景气也极大地降低了资本利得收入，减少个人所得税税源。而财产税，特别是商业财产，具有较强的稳定性，因为对财产的估值并不会发生急剧波动。对销售税的课税方法所产生的风险就是，如果主要的产业下滑，税收收入也会下降。这使得政府可能遭受双重打击：私人部门的优势产业下滑的同时，公共部门应对下滑的能力也随之下降。另一个重要的问题就是财政支出，比如失业保险，是反经济周期的。公共支出的一个主要的功能就是在市境艰难时提供一个安全网。平衡财政需求，与不稳定的税收结构相结合，对地方财政提出了挑战。

(二)各级政府之间财力和职责的分配不当在财政分权的背景下，各级政府间对财力和职责的分配成为一个至关重要的问题。大多数发达国家由于较早开始实行财政分权，并在实践中探索出了一套适合于自己的模式。因此，目前因为政府间财力和职责分配而产生的财政问题主要集中在发展中国家及转轨中的国家。

转轨过程中的俄罗斯地方政府就存在着典型的因财力和职责分配不当而造成的横向和纵向的不均衡问题。横向不均衡主要体现为具有较多支出需求的州更可能采用赤字融资手段；纵向不均衡主要体现为各级政府没有按其所获得的财政资源承担相应的支出责任。尽管收入分享制度和转移支付制度可在相当大的程度上解决纵向不均衡问题，但政治可信性和经济效率均要求州政府和地方政府拥有决定一些收入来源的权力(如根据其需求增加或减少某些税、费)。然而，俄罗斯联邦以下各级政府在征集自有收入方面并没有被赋予足够的自主权，在这种背景下，地方政府为了维持正常运转不得不采取各种方式向外部融资。大量融资的结果就是导致地方政府债务不断增加，财政风险不断积累。

(三)地方政府运行中的道德风险财政分权下的地方政府作为一个相对独立的主体为了各自的经济利益往往存在着大量的自利性行为。这些自利行为往往体现为地方政府的发展冲动，这种发展冲动集中体现在地方政府为发展经济而进行的公共投资项目。在地方政府决策正确，管理得当的前提下，这些项目无疑是有益的，而这些投资项目一旦失败，地方政府就必须承担损失。在政府间关系界定科学合理的国家，这种损失由地方政府自己承担，但在很多国家，上级政府实际上是在为下级政府扮演着担保人的角色。当地方政府财政出现问题的时候，即地方政府不能保障工资、奖金和失业救济，或者地方政府变得不能提供最低水平的公共服务时，迫于社会压力可能迫使中央政府插手。这种暗示性担保机制事实上是中央政府为地方政府的负债所提供的一种担保。该担保产生了一个极其严重的道德风险问题：地方政府有着强烈的借款、担保甚至欠款动机，因为这些行为的成本极有可能最终由国家来承担。

日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因就是中央政府对地方债务的一个暗示性担保。有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产，但其债务从来没有被豁免，而是由中央政府偿还。这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款。虽然在2006年，日本为控制地方负债建立了一个“咨询体系”以取代原地方政府举债批准体系，但事实证明，只要中央政府的这一担保机制存在，那么地方政府行为中的道德风险就不可避免。

二、地方财政危机的应对措施

(一)地方政府破产应对地方政府财政危机的常见举措是在地方政府无法偿还到期债务时，实施破产程序。从世界各国的情况看，地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护，无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。

一般而言，地方各级政府在无法偿付到期债务时应当被视为破产。无法支付工资薪金、养老金、合同款项、债务的本金或利息都是政府破产的证据。

与企业和个人的破产立法不同，联邦以下各级政府的破产程序不包括为偿付债权人的债权而清算

政府资产的内容。地方政府破产程序的目的是强迫地方政府进行负责的财政行为，而不是关闭地方政府，停止其运行。对于那些无力支付的政府，破产给他们提供了扭转困境和恢复财政健康状况的时间。

(二)财政紧急控制地方政府破产是一种只有在财政管理严重不善的情况下才使用的激烈措施。另一种较为温和的方法是实施财政管理紧急控制，在这种情况下，上级政府通过特别控制手段，减少由于地方政府管理不善导致的财政和经济危害。例如在美国，20个州拥有对处于财务危机中的市政府进行帮助和控制的法律条款。

美国对州财政紧急状况的确定以一系列客观标准为基础，例如，联邦以下各级政府在连续两年无法支付债务或没有充足的资金弥补预算赤字。当财政紧急状况发生时，上级政府建立一个委员会对州政府或地方政府进行监管和提供技术帮助。联邦以下各级政府和监管委员会联合制定一个计划，支付所有债务、养老金和其他必须履行的支付项目，同时通过减少相对次要的预算项目以消减支出。

与破产选择相比，紧急委员会被授权改变地方政府所作出的财政决定，这会使地方政府丧失更多的地方控制权。

三、地方财政危机的防范

地方财政危机的防范主要表现为相关体系的建设。一个健全而又严格执行的财政体系对于财政安全至关重要。因此，从某种意义上说，地方财政危机的防范涉及到整个国家财政体系的建设与完善。下面我们对几个最直接关系到地方财政安全的方面进行讨论。

(一)财政预警体系的建立加强监控是防范地方财政风险的前提。建立一个预警体系以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个体系可被用于对地方政府财政状况的评级并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。此外，在很多发展中国家，地方债券市场和私人信用评级体系没有发展起来，地方政府不受制于市场规则，很多国家地方财政运行缺乏透明度的境况加剧了地方政府财政行为的草率。这些问题的大量存在，进一步说明了加强中央政府对地方财政进行监控的必要性。

例如，美国模式或者更确切地讲就是俄亥俄州模式相对是比较健全的。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府的财政状况符合所规定的三种情况中的任何一种，审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官(也是该委员会的成员)必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。为配合这项改革，审计部门等相关咨询机构还会向处于监控中的地方政府提供无偿的咨询服务，这也减少了改革的相关成本。

俄亥俄州模式虽然结构精细，并有一个很明确的设计目标——提供早期预警，但却有着很明显的局限性：(1)财政监控体系中所使用的风险指标基本上是静态的，他们并不反映政府收入、支出和债务的动向，因此，不能对财政的稳定性进行直接的评估；(2)一个更大的缺点在于大多数指标是基于传统财政账户——政府现金流量和直接债务，它们不能或者仅仅在一个很小的限度内反映政府的或有负债。

或有负债不纳入到地方政府财政风险评估的范围通常是因为，在大多数情况下，数据很难收集甚至根本不存在。而澳大利亚和新西兰是为数不多的开发出计算和报告地方政府或有负债的两个国家。下面我们以澳大利亚维多利亚州为例简要说明澳大利亚地方政府财政预警体系。

澳大利亚维多利亚州政府要求国库在其向议会和公众提交的年度和半年度预算中提供一个关于地方财政的风险评估，该评估应当包括所有可能对财政成果产生显著影响的因素，具体包括：(1)经济参数的变化，比如雇佣、薪水、物价以及利率；(2)与不确定事件的发生相关的财政风险，这种风险会影响到特定收入或支出，但是其可能性和发生时间又是不确定的；(3)由地方政府担保所产生的不确定的或有负债转化为现实负债。

1999年到2000年中期财政报告的风险陈述讨论了大量来自政府或有负债的可计量或不可计量的事件。这些事件包括对政府的法律诉讼、政府担保、环境损害以及对公共服务需求的可能变化，例如：(1)州征税办公室存在大约9300万美元的或有负债，该或有负债产生于针对最高法院1998年的一项决定的诉讼；(2)在1994年5月，公共交通公司与OneLink协会签署了一项为期十年的合同，由该协会负责为公共交通公司提供自动化票务服务。国库对公共交通公司向服务提供者履行支付服务费用的义务作出了担保。服务提供商有权索取因为公共交通公司私有化或公共交通改革而产生的损失；(3)有些政府财产被认为是潜在的污染源，虽然该州并未在法律上规定政府应承担任何与此相关的义务，政府仍将承担为治理污染、恢复环境而可能发生的支出；(4)公共事业部门提供的关键服务，比如，对公共医院的急救服务的需求强势增长，这样政府就应向这些组织提供计划外的资金。

(二)政府间关系的调整政府间关系的调整应当包括两个方面：一方面是财政资源在各级政府间的合理分配；另一方面是上下级政府间责任承担的有序界定。

责任的承担应该是以相应的权力为基础，因此责任的承担应以财政资源的分配为基础，政府间财政资源的分配一般有两种方式。一是在各级政府间合理分配税源，赋予地方政府合理的征税权力i在发达的市场经济国家，一般而言，地方政府至少可控制一个税种的税率。比如，新西兰地方税税率在选民意见的基础上由地方政府决定。美国州、地方政府一般都有自己独立的税收体系和主体税种，通常州政府以销售税为主体而地方政府以财产税为主体。澳大利亚的宪法还对各级政府的征税权力做出了某些专门的限制，如第114条规定联邦政府不能征收各州的财产税，各州也不能征收联邦政府的财产税等。另一方面就是政府间合理的转移支付。在发达国家，政府间的转移支付大都根据客观透明的公式来计算。如在美国，纽约市财政可支配收入中大约有13％来自联邦政府的转移支付，20％来自州政府。除此之外，很多地方政府来源于上级政府转移支付可支配收入的部分达30％左右。在具体拨款数额上，全部300多项转移支付拨款项目有85％是按公式法确定的。

(三)建立比较健全的地方政府融资体系地方政府融资体系的建立应当是基于政府间关系合理界定的基础上。只有权责界定清楚后，地方政府才会真正把财政风险作为决策的一个重要影响因素。地方政府融资体系的建设应当是多层次的，一方面应当建立一个包含了短期、中期及长期融资手段的体系，另一方面应当建立一个包含直接融资和间接融资多种渠道。目前，国外地方政府最主要的融资手段仍是发行地方债券，由于地方政府债券的相关问题我国学者已经进行了较多论述，本文便不再赘述。

责任编校　孟　卿

作者：李建英　于科鹏