委员会个案监督思考论文

摘要：国家监察体制改革正在进行，中国的反腐已从“个案震慑”进入“新常态机制”。多年来，尽管中国政府的反腐力度逐年加强，也取得了相当不俗的成就，但由于权力体制的特殊性及职务犯罪的复杂性，时下的反腐体制还有一定程度的不足。今天小编为大家精心挑选了关于《委员会个案监督思考论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

委员会个案监督思考论文 篇1：

我国监察体制改革与制度建构探析

摘要：我国当前的监察体制是隶属于行政权的一种行政监察体制，其在实践中弊端甚多，难以切实发挥监察作用，设立国家监察委员会，变行政监察为国家监察无疑是一种可行思路。在此思路下，需要着重解决监察资源整合、独立行权、党纪与国法衔接、对监察委员会的监督与制约等问题，并在制度建构上体现其设置合法性、自身运作合理性以及运用国法时与党纪的同向性。

关键词：监察委员会；监察权；监督与制约；监察体制；改革

文献标志码：A

基金项目：2015年度江西省社科规划基金项目“法治中国视野下儒家人权思想研究”（ 15FX20）阶段性成果。

作者简介：李永军（1987-），男，安徽临泉人，西南政法大学行政法学院法律史专业博士生，主要研究方向：法律制度史学。

一、现行监察体制存在的问题

1监察机关隶属于同级政府，缺少独立性，监察效能低下。行政监察机关级别低，无法行使独立监察权。根据《行政监察法》第7条规定，“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”；第8条规定，“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。”由此可知，行政监察机关属于县级以上人民政府的职能部门，县级以上监察机关如果要向本级政府所属各职能部门派驻监察人员，还需要本级人民政府予以批准。由此，根据级别，其很难监督本级政府领导人员以及同级行政部门行为，而且其外派人员还要本级政府予以批准，这就使其独立性受到严重影响。

2人大及其常委会的监督权被虚化。根据我国《宪法》第3条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。但是，在现实实践中，人大及其常委会就是专门的立法机关，而且大多数人大代表均属兼职性质，加之人大常委会内部的工作人员有限，这就导致人大常委会难以发挥其最高权力机关应有的作用，久而久之，人大及其常委会的职权被虚化，无法按照宪法及法律的规定行使对行政权、司法权的监督。[1]另外就是法律監督权，法律监督权本义是对宪法和法律的执行和遵守进行监督，[2]就我国政体设计而言，该权力应该属于人大行使，但是根据《宪法》规定，法律监督权属于检察院行使，这无疑是一种错位。

与此同时，在我国，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，根据《宪法》的规定行使对国家的领导权；但是《宪法》也规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关。按照姜明安教授的观点，作为执政党的中国共产党，在性质上既有社会

的因素，也有国家的因素，但它又既不完全属于社会，也不完全属于国家，而是属于社会和国家的领导。[5]在现实的政治生活中，党的领导权最大，人大权最高，对于我国来讲，只有处理好最高权和最大权这一核心的政治关系，国家的政治生活才能健康发展。

3人民检察院的权力行使存在法律漏洞。我国现行检察制度是以列宁关于法律监督的理论为指导思想建立起来的，[4]在现行检察体制下，各级检察机关集职务犯罪预防、侦查、起诉和监督多项全力于一身，检察机关所具有的上述权力是法律赋予的，无可争议。按照列宁的法律监督理论，照搬苏联模式，把检察机关定为法律监督机关，实行全面监督，[4]就造成检察机关既要自己去实施职务犯罪预防、侦查与起诉这三个行为，同时自己也要监督自己这三个行为合法与否，出现了检察机关“既当运动员，又当裁判员”的尴尬局面，检察机关的这种自我监督模式无法证明自己行使权力的合法性，以及其监督是否尽职合法的问题。

根据我国《宪法》规定，“检察院实施垂直领导，各级人民检察院受上级人民检察院领导与监督”，其实这样一种规定，也属于自我监督，作为上下级单位，在实践中，很少见到上级对于下级的违法犯罪行为进行起诉的，多数都是事前预防，内部通知纠正，这就很难发挥其应有的监督机关的作用。另外，根据《行政监察法》第21条规定，“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。”这里面的几个规定也是有问题的，如“监察机关调查贪污、贿赂、挪用公款”，“可以查询涉案单位或人员的存款”，按照现行《刑事诉讼法》《民事诉讼法》规定，上述行为应为人民法院和人民检察院来行使，法律却要求由监察机关来行使，法律作此规定，不仅会给司法机关办案造成困扰，而且会挑战检察院对行政机关行使法律监督权的法律正当性。

4党的纪律与国家法律之间衔接不畅。自1993年以后，党的纪检机关与隶属于行政机关的监察机关就开始合署办公，这一时期，监察机关的监察职能不断被弱化，党的纪检机关的职能却不断地被强化，这就导致实践中出现很多问题，集中来看主要体现为两个方面：一是关于党内“双规”及所取证据合法性问题，现阶段我国实际是以中国共产党中央纪律检查委员会为主的监察体系，其主要监察手段就是“双规”，然而“双规”这一手段本质上是一种党内纪律手段，算不得是法律手段，而且在实践中对于党员干部的犯罪查处首先是以党内“双规”为前置，这就使得人民检察院为防范和处理国家公务人员的职务犯罪设置的反渎职、反贪污贿赂局在实践中难以发挥应有的作用，往往是通过党内“双规”对相关人员进行审查取证之后，再由纪检机关将其取得的证据材料移送给检察机关，由检察机关走法律程序。按照《刑事诉讼法》中的有关非法证据排除规则，纪检机关对有关人员采取“双规”手段以及获取的证据就存在手段合法性与证据合法性问题，同时，其也与《宪法》的规定相抵触。从效力位阶上看，《宪法》的效力显然高于党的纪律，根据我国《宪法》第二章的规定：“任何公民非经人民检察院批准、决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”党内“双规”在实际操作中显然是触犯了公民的某些《宪法》自由，所以，在国家监察体制改革中有必要对“双规”这一党内手段赋予《宪法》上的效力，使之达到合宪性要求。二是关于纪检机关与监察机关合署办公之后二者的法律定位问题，由于我国是党委领导下的体制，实践中，监察机关在党的纪检机关领导之下是毫无疑问的，但是往往是纪检机关作出决定又以检监察机关的名义发文，这显然违背了程序正义的原则，而且这种合署办公模式并无现行法律上的依据。

二、我国监察体制改革的基本向度

接下来一个时间段，将是我国监察体制改革的攻坚阶段，通过上述相關问题的论述，未来监察体制改革的基本向度应着眼于使分散的监察资源得到整合、扩大监察领域，使监察委员会能够独立行使监察权，理顺人大与监察委员会的关系，使党纪与国法进行良好衔接，以及对各级监察委员会的监督与制约等问题。

1整合分散的监察资源，扩大监察领域。要实现监察权的有效发挥，就必须要分散的监察资源进行整合。第一，党的方面，比如王岐山同志在十八届中央纪律检查委员会常务委员会第五次全体会议作工作报告所提的，中央纪委全面履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，增设纪检监察室，组建组织部、宣传部、纪检监察干部监督室，监督执纪力量大为增强，省级纪委也相应完成内设机构人员调整，把力量聚焦到监督执纪问责上，这些机构可以考虑设置在新成立的监察委员会内。第二，将党内“双规”，“党内巡视”等工作方式引入到监察委员会内，将这些经过党的实践证明的可行的工作方式在日后的监察委员会工作中体现出来。第三，将现行检察体制下各级检察机关所具有的反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、职务犯罪预防部门等多部门划归到监察委员会，由其统一行使。第四，将隶属于各级政府的行政监察部门撤销，并将其部分职能划归监察委员会，由其履行监督职能。

2使监察委员会能够独立行使监察权。设立监察委员会的目的，就是为了将其从行政机关中独立出来，实现监察权的独立行使，此种情况下监察委员会的地位就需要提高，需要对现行的人大之下的一府两院权力架构加以改变，改变为人大之下一府一委两院的权力架构；同时，对于监察委员会的人员编制、工资发放、福利待遇等应该由中央统一拨付，专款专用，不再由政府来进行拨付。关于监察委员会的人员任命问题，需要注意两个方面，一是国家监察委员会的组成人员，需要由人大选出，对人大负责，受人大监督；另一个就是关于人员提名问题，应该将国家监察委员会组成人员的提名权交由中共中央总书记（国家最高领导人），由其拟定名单，交人大表决。地方各级监察委员会的组成人员的选任由地方各级党委书记与纪委书记联合提名，经主任会议批准后，交由地方各级人大进行表决，不过，其组成人员名单经过人大表决通过后还需经过上一级监察委员会主任会议同意，最后报国家监察委员会备案。笔者此处的思路，来源于宋代御史的选任方式，宋代御史的选任采取皇帝亲擢或臣僚举荐的选任方式。[5]

3促进党纪与国法的良好衔接。如有的学者所言，在中国研究法治中国建设就必须研究法治执政党建设，[3]中国共产党作为执政党，不同于西方国家的政党，它是整个国家的领导，决定国家和社会治理的目标和方式，有鉴于此，新成立的国家监察委员会在执行法律任务时就需要处理好法律与党委、尤其是党纪之间的衔接问题。长期以来，我国的纪检监察体制就是党委与监察部门合署办公，但是，这是两块牌子，两班人马，实践中往往是纪检部门作出决定，以行政监察部门的名义发出，这就造成了名不正、言不顺的局面，因此，为了避免党纪与国法同时出现时不知如何使用的尴尬局面，应该在新成立的监察委员会内将二者进行实质性合署办公，形成两块牌子一班人马，将国家监察委员会及地方监察委员会的一把手交由党的纪委书记兼任，这样党的纪委书记既是党的纪检工作人员，也是监察委员会的工作人员，作出决定就以监察委员会的名义做出，这样就避免了党纪与国法同时出现如何使用的尴尬局面。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出将党内法规体系纳入中国特色社会主义法律体系，虽然这种做法可能会有不同声音，但是将党的纪律法规以党内法规的形式固定下来，就目前的国情看，无疑是最佳选择，所以，我们不妨用良法的视角来看待党的政策法规，将其视为实现建设法治国家目标的一种“非常规”的法律，[6]在同属于中国特色社会主义法律体系范畴内找到二者的衔接点。

4监察委员会的监督与制约。根据中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，新成立的监察委员会能够履行监督、调查、处置三项职权和可以采取十二项执行措施，并且享有预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权，对涉及违法违规行为的调查权、处分权以及对腐败犯罪的侦查权、预审权等。由此看出，监察委员会对涉及腐败的违法犯罪行为拥有绝对的处理权力，这么一个位高权重的部门在今后的运行中完全不能排除公众关于其自身会出现腐败行为的怀疑，换言之，国家公权力如果没有监督和制约必然会被滥用和腐败。[3]但是现行的行政监察体制却是集决策权、执行权以及监督权于一身，是一种自我监督的监督模式，这种监督模式不是权力制约，反而是一种权力的集中，会加重权力不平衡并造成失衡，可以说，权力失衡与自我监督是当前监察体制存在的根本问题。既然我们要建设社会主义法治国家，根据法治社会的要求，在对国家权力进行配置时，就必须肯定分权体制及权力制约机制，[4]首要的就是应解决权力的有效监督问题。如同十八届中纪委第七次全体会议公报所言，“信任不能代替监督，需要把纪委的自我监督与党内监督、国家机关监督以及社会监督有机结合起来”。未来监察体制改革的大方向仍然是纪委与监察委员会合署办公，虽然变成了两块牌子一班人马，毕竟党有党纪，可以从党纪方面对监察委员会进行约束，而且党纪在使用时相对于国法会更加灵活有效率；国家机关监督就是要赋予人大、政协等国家机关工作人员举报、申诉权等；[7]社会监督就是要接受广大人民群众与新闻媒体的监督，监察委员会进行工作时，针对重大案件的处理应该举行听证会，邀请人民群众与新闻媒体参加，接受监督与质询。

三、我国监察体制建构的法理思考

1监察委员会设置的合法性。当前，监察委员会的设置是一个新的事物，从十八届中纪委第七次全体会议公报内容来看，其未来的《宪法》地位会很高，应该与一府两院具有同等的《宪法》地位，即在《宪法》层面，需要解决监察委员会与人大、一府两院的地位问题。根据《宪法》规定，我国国家权力架构是人大之下并存一府两院，未来的监察委员会的宪法地位应该与一府两院平行，构成人大之下一府一委两院，所以要按此架构对《宪法》的相关条款进行修改，加入“监察委员会由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，在全国人民代表大会有权选举或者罢免的人员中加入“国家监察委员会主任”，在全国人民代表大会常务委员会行使的职权中加上“有权监督国家监察委员会的工作”，“根据国家监察委员会主任的提名，有权任命国家监察委员会副主任及其相关人员”，加入“全国人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家监察委员会组成人员”，应当明确监察委员会实行垂直管理，明确其监察的范围与事项，明确县级以上监察委员会的选举程序及其与地方人大的关系等等。在一般法律层面，应该将《行政监察法》更名为《国家监察法》，在此基础上制定新法，在新法中体现国家监察委员会属于人大之下的一府一委两院序列，独立于行政机关之外，另外明确其与其他国家机关的监督关系，其监察对象应该是所有国家机关工作人员；同时，现行检察体制下各级检察机关所具有的反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、职务犯罪预防部门等多部门划归监察委员会。

2监察委员会内部运行的制衡性。有了《宪法》定位之后，接着就是监察委员會的自身制度设计，以使其不致于由于权力过大，沦为腐败之地。这里主要涉及两个方面的制度设计问题，从外部来看，就是如何以制度的方式对其进行监督与制约。第一，需要发挥人大这一国家最高权力机关的作用，在《宪法》中明确其对监察委员会的监督职能，监督模式按照人大监督一府两院的模式进行。第二，发挥我们党作为执政党的作用，可采取由国家最高领导人作为最高监督人的角色，在国家最高领导人办公地点设监察办公室。第三，发挥司法机关的监督作用，检察院、法院长期以来作为司法机关，在查处违法犯罪行为方面发挥着主导作用，虽然新设立的监察委员会将会划分检察院的部分权力，但是保证法检尽可能独立行使司法权仍是全社会共识。从内部看，就是其内部权力分配与运行问题，绝对的权力就意味着绝对的腐败，因此对于权力的制约是必要的。第一，可以考虑在国家监察委员会内部设立类似于纪委的部门，这个部门的主要领导由国家最高领导人选拔，按期向最高领导人汇报情况；地方监察委员会也设置该部门，部门主要工作人员由上级监察委员会常委会议选拔委任，按期向上级监察委员会主任会议汇报情况。第二，在监察委员会内部进行权力分配，让每个分管领导主持一类案件，其拥有最终审批权，辅之以冤假错案终身追究制度，分管个案的领导与监察委员会主任对于个案如果有重大争议，则需报请上级监察委员会主任会议决定。

3监察委员会内党纪与国法的同向性。 正如苏力教授所言，中国当下的司法制度改革，尽管有社会经济转型带来的巨大社会压力，但是真正组织化的推动司法制度改革的主要力量还来自中国共产党（包括党员知识分子），并且是通过贯彻党的方针政策来实现，通过党的纪律来保证的。[8]推及到监察制度方面也是如此，监察权的实现也离不开中国共产党，权力结构失衡是当前监察制度在实践中软弱无力的根本原因，我们的国情决定了不能像美国那样实行三权分立，所以，我们想要监察委员会未来运转达到预期设想，在制度设计上就必须基于现实，寻求党的支持，朝着独立实施监察权的方向努力，而不是一味强调监察权的独立。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次提到了将党内法规体系纳入中国特色社会主义法律体系，这种提法无疑是一个巨大创新与进步，因为即使在英美等国，其政党也没有成文的党内法规，各政党是根据不成文的、长期形成的具有宪法性质的习惯性做法来开展活动的。[9]根据姜明安教授的观点，党内纪律法规应该属于社会法和软法，[10]作为党内法规的软法与作为国家法的硬法虽然本质不同，但是同样可以对国家与社会起到规范调整作用，如果党内法规体系与国家法律体系不能协调一致，国家法律体系在既有的宪法框架下也不可能有长足的发展。[11]因此，在国家监察体制的制度设计上应该以当前党内法规体系建立为契机，将党纪放入党内法规体系，使党纪与国法的关系变成党内法规体系与国家法律体系的关系，以党内法规来支持国家法律的实施。同时，让党的各级纪委书记担任各级监察委员会主任一职，这样既坚持了党的领导权，又保证了监察委员会在运用国家法律时不受干扰，使党内法规与国法在实施上具有同向性，最终实现党内法规体系与作为监察委员会引用法的国家法律在中国特色社会主义法律体系框架内的统一。[12]

参考文献：

[1]胡玉鸿.权力控制：法制的宗旨与归宿[J].法律科学，1996，（3）.

[2]许崇德.中国宪法[M].北京：中国人民大学出版社，1996∶321.

[3]姜明安.法制中国建设中的法治社会建设[J]. 北京大学学报（哲学社会科学版），2015，（6）.

[4]唐素林.“检察权是法律监督权”辨析[J]. 华中科技大学学报（社会科学版），2003，（1）.

[5]贾玉英.宋代监察制度[M].开封：河南大学出版社，1996∶71-72.

[6]王学辉，王留一.论中国行政法治建设过渡期[J].理论与改革，2016，（6）.

[7]侯志山.外国行政监督制度与著名反腐机构[M].北京：北京大学出版社，2004∶26-27.

[8]苏力.中国司法中的政党[J].法律和社会科学，2006，（1）.

[9]华毅.世界政党立法的概况和我国政党立法的若干问题[J].中央社会主义学院学报，1994，（3）.

[10]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2012，（3）.

[11]田飞龙.法治国家进程中的政党法制[J].法学论坛，2015，（3）.

[12]黄树贤.大力加强党内法规制度建设[N].人民日报，2014-12-16（07）.

【责任编辑：张亚茹】

作者：李永军

委员会个案监督思考论文 篇2：

论国家监察委员会的侦查权及其限制

摘 要：国家监察体制改革正在进行，中国的反腐已从“个案震慑”进入“新常态机制”。多年来，尽管中国政府的反腐力度逐年加强，也取得了相当不俗的成就，但由于权力体制的特殊性及职务犯罪的复杂性，时下的反腐体制还有一定程度的不足。监察体制改革的一大核心便是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至国家监察委员会，改革所涉内容大体反映了理论界及实务界对职务犯罪侦查改革的思考和认识。但也应看到，此次改革所涉足的核心内容并非全无争议，一些基础性的理论问题还有待探讨。本文主要探讨国家监察体制改革前后职务犯罪侦查权的变动，尤其是新形势下国家监察委员会侦查权的相关限制。

关键词：国家检查委员会，侦查权，监督与制约

新成立的监察委员会并非原国家行政监察机关职能的简单调整，而是一个整合了诸多部门职能的全新国家机构，该机构“位之高”“权之重”令人惊叹，体现了国家重拳反腐，坚决维系廉洁执政的政治氛围的决心。那么改革给检察机关的职能与地位究竟会带来什么样的影响，检察机关应当如何应对，是本文研究的核心价值所在。

一、传统职务犯罪侦查权及其归属问题

检察机关查办职务犯罪案件的侦查权是整个侦查权的重要组成部分，是人民检察院依照法律实现其司法职能的重要手段，其能否正确实施，是影响一个国家法治化的重要标准。若要对职务犯罪侦查的监督与制约进行深层次的探索，就必须了解什么是职务犯罪，以及职务犯罪侦查权等相关概念。

所谓职务犯罪就是指国家工作人员利用职务之便进行非法活动，或者滥用职权、玩忽职守、破坏国家管理活动，依照刑法应受刑法处罚的行为总称。侦查，是伴随着犯罪产生，旨在收集证据、查清犯罪事实、确定并查获犯罪嫌疑人的一种活动。根据刑事诉讼法第82条第1款规定“侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关强制性措施。”职务犯罪的侦查权不同于公安机关侦查权，它是一种对国家权力进行制约和监督的行为，是以权力制约权力和以法治权的体现，并带有监督执法和司法弹劾的性质。职务犯罪侦查权是国家的一项重要职能，根据我国法律规定由人民检察院行使，是人民检察院发挥其法律监督职能的重要手段。所以，职务犯罪侦查权可以定义为人民检察院对自己受理的案件，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的职权。

在目前我国的司法改革中，国家监察委员会成立之前，职务犯罪侦查权的归属成为学界和司法界的关注热点问题。大多数学者认为，职务犯罪侦查只能由其法定机关人民检察院行使，其他任何机关、团体和个人都无权行使和非法干涉。同时，人民检察院内部的个人，也只有在接受单位的指派时可以行使侦查职责。为什么只能由人民检察院行使职务犯罪侦查权，这是因为在我国由人民检察院行使职务犯罪侦查权是由检察机关作为我国法律监督机关的宪法定位所决定的，职务犯罪侦查权是行使法律监督权的必要手段和有力保障。由人民检察院行使职务犯罪侦查权，是人民代表大会制度下完善国家权力运行机制必要的措施，强化对行政执法权和审判权监督制约的重要内容由人民检察院行使。职务犯罪侦查权是建设社会主义法治国家、实现反腐败斗争法治化的客观需要。

传统意义上的职务侦查权对于时下的重拳反腐有极其重要的实践意义，也取得了不俗的成绩。但也应看到，多头反腐存在一些弊端，已在许多重要案件中显现，并引发了一些较为棘手的问题，故无论是基于强化反腐力量、建构立体式反腐体系，还是立足遵守国际条约、保障基本人权，以国家监察委员会为核心的反腐体系深化改革均有其重要的意義。

二、国家监察委员会行使的侦查权及其特点

自20世纪80年代以来，纪检监察机制在国家治理中发挥了不可替代的作用，保障了改革的顺利进行。但是，随着法治战略的不断推进，以纪检监察为代表的中国式权力监督机制出现了诸多困境和问题，已经无法适应社会发展和政治改革的需求。监察委员会的出现，意味着中国纪检监察监督模式法治化转型的正式启动。国家监察委员行使的权利问题也是备受争议。《决定》明确规定，监察委员会拥有“监督、调查、处置”三项职权，其中的“调查”，既包含针对违反党纪和行政法规的一般调查，也包含针对腐败犯罪的特殊调查，后者即职务犯罪侦查权。

国家监察委员会侦查权的构造，除了根据《决定》的明确规定，《国家监察法》也可以确定，具体而言：第一，侦查主体。监察委员会是由先前纪律检查委员会、人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成的。第二，侦查范围。调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为。第三，侦查行为。监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。需要注意的是，在全面依法治国和实施法治反腐败战略要求下，现有的“双规”“两指”面临诸多合法性诘难，必须对它们进行法治化改造，这是法治反腐的内在要求。《国家监察法》可以参考公安机关采取的“留置”措施对“双规”和“两指”进行严格的限制和规范，从权限、时限、程序、规则等予以限制和保障，形成严密的规则体系，将其纳入法制轨道。

与传统的体制相比，改革后监察委员会所主导的新职务犯罪侦查体制呈现出非常鲜明的特点，也蕴含了“有效打击职务犯罪”与“保障被告基本人权”的目标设定。具体而论：一是确立了更为立体式的腐败治理模式。对腐败违法行为，监察委员会可以行使调查权、处分权；对腐败犯罪行为，监察委员会可以行使侦查权。二是一改以往“多头反腐”的局面，提高了职务犯罪侦查主体的地位，确保反腐朝纵深方向发展。监察委员会整合了检察机关及纪检监察部门反腐侦查资源，充分利用其各自的优势形成打击腐败犯罪的长效机制与合力。三是对“法外”的党纪侦查手段及强制措施进行了“合法化”重塑，回应国际社会及国内各界的质疑和批评。尤其是长期以来饱受合法性质疑的“双规”“两指”等党内调查手段，通过此次改革迎来了合法化的契机。四是保留并拓展了原有的侦查手段及强制措施，以更有效地应对时下日趋隐蔽化、智能化、集团化的腐败现象。多维的职权配置有利于保持信息沟通并及时移送案件线索，减少了中间环节的信息减损及误差。

但监察委员会侦查权的扩张也引发了一定的担忧，有些是以往反腐体制的旧问题仍未得到彻底解决，有些则是改革后可能出现的新问题。尤其是改革后的新反腐体制，检察权和审判权恐怕无法对职务犯罪侦查权形成有效的制约。这些担忧与问题有待我们进一步探讨。

三、监察委员会侦查权的监督与制约机制

监察委员会“位高”，与“一府两院”法律地位平行，而且“权重”，集中统一行使国家监察职权、全面覆盖行使公权力的公职人员，如何破解“最后的监督者”难题？即谁来监督作为监督者的监察委员会行使侦查权？必须建构起一套具有实效性的、法治化的监督制约机制，规范侦查权的行使，确保侦查权在法律轨道上运行，防止侦查权自身成为权力的脱缰野马。具体而言，对侦查权的监督制约主要有三个方面。

（一）确保对监察委员会的监督

首先，落实各级人大及其常委会的监督职责。根据《决定》，目前在试点地区北京市、山西省、浙江省都产生了首个当选省级监察委员会主任。监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生，监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任命，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。当前的体制下，为了实现人大对监察委的监督，有学者建议在层级较高的各级人民代表大会内增设对应的常设机构，对口加强对监察委员会监察工作的监督。设在相应级别人大常委会的机构属于专门委员会，可称为“监察监督委员会”。

其次，衔接司法监督。现代法治社会，公权力行使须接受司法审查，这是一个基本原则。对于监察委员会的司法监督，一来自检察院，二来自法院。可以参考刑事诉讼制度中的批准逮捕机制，由检察院对监察委员会适用留置措施进行必要的审批和监控。除了检察院的监督外，人民法院审理贪腐渎职案件，也要对监察机关的调查过程及调查结果进行司法审查，法院裁判被告人罪名不成立，监察机关可能要承担相应的国家赔偿责任，若其工作人员在办案中存在违法行为，也会被追究相应的法律责任。

再次，进一步加强监察机关的自我监督。建议在现有程序上完善内部监察部门的工作流程。可以设计随机监督与专项监督相结合的制度，建立完善内部监督部门依程序随时随机对纪检人员的监督程序。并设计专项监督，比如对一些重大事项和重要人物启动的监察程序，可以依申请对相关责任人予以全方位审查，目的一是避免受到干扰，防止像袁卫华与黄兴国之间利益勾连，影响案件查处。二是更容易把案件办成铁案，防止未来由于涉案人员利害关系影响案件质量。

（二）明确监察委员会侦查权的合法性设定

合法性原则是指强制侦查必须有明确的法律依据，符合法律规定的实体要件和程序要件，它是刑事程序法定原则在侦查阶段的具体应用，反映了法治原则对侦查程序的基本要求。如前所述，《决定》规定，“监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”，同时在试点省市暂时中止了“《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第2编第2章第11节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定”。可以看到，一些极具强制性、可能限制、剥夺或损害公民个人自由及财产的侦查行为及强制措施均未设明确的法定要件。“打铁还需自身硬”。监督机构身份的合法性和地位的独立性，将直接影响其监督工作的开展，因而，首先需要明确监察委员会侦查权的合法性，通过制度设计，打造一个身份独立、地位权威的监察机构从而行使侦查权。“监察体制改革欲以解决之困境，可归纳为如何整合资源、独立监察、扩大覆面、法纪衔接，最终健全国家监督组织，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，取得监察良效。这也是探索适合国情的监察制度的核心和关键。”当然，因改革时间紧促，许多配套机制尚不成熟，进一步的改革方案也还在酝酿之中。

（三）确立中立的司法审查制度

鉴于侦查行为对个人权利的严重干涉性，各国往往由中立的法官来批准是否采取侦查行为，这是现代法治国家的一项重要原则，也为国际刑事司法所确认。职务犯罪侦查权作为国家对职务犯罪进行追诉的权力，表现一种主动性的权力。这种情况和其他国家权力一样，总是呈现出一种天然的容易被滥用的趋势，应把职务犯罪侦查程序纳入诉讼形态。即由中立的司法机构对各种侦查活动进行审查和制约。“中立的司法机构与侦查机构和犯罪嫌疑人形成了控诉、辩护和裁判三方相互制衡的关系，这样既可以有效地防止将无辜者纳入刑事诉讼程序中，又可以最大限度地防止放纵犯罪，从而有利于实现程序正义。”改革后的监察委员会将独享职务犯罪侦查权，但原有的侦查模式并未得到彻底的改变。可以预期，在很长一段时间，口供依然是职务犯罪侦查的重中之重。

四、結语

我国国家监察委员会的发展完善是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。我们在看到其取得成绩和进步的同时，更应清醒地认识到，我国要完善还有漫漫长路要走。相信在理论界和实务界的共同努力之下，最终必能建立起一个具有中国特色的监察委员会，其行使的侦查权也会逐步健全。正在开展的监察制度改革及其法治化转型，要关照过去与当下，也要放眼未来，要发掘本土资源，也要借鉴异域经验，要重视制度设计，更要关注制度实施。

参考文献：

[1]陈光中，杨城.中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证[M].北京：中国方正出版社，1999.

[2]朱福惠.国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2017（3）：25-35.

[3]施鹏鹏.国家监察委员会的侦查权及其限制[J].中国法律评论，2017（2）：44-50.

[4]李红勃.迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型[J].法学评论，2017（3）：150-158.

[5]李永军.我国监察体制改革与制度建构探析[J].理论导刊，2017（4）.

[6]魏昌东.国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位[J].法学，2017（3）：3-15.

[7]吴建雄.国家监察体制改革的前瞻性思考[N].中国社会科学报，2017-02-15（5）.

[8]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017（1）：1-8.

作者：田丰

委员会个案监督思考论文 篇3：

监察法规的法律地位及其规范体系

摘要：《监察法》确立了监察制度的基本架构，但并未对国家监察委制定监察法规的问题作出规定。国家监察委作为最高监察机关，应当拥有和国务院相同的立法权，可以就监察领域的相关事项制定监察法规。通过修改《立法法》，授予国家监察委立法权，有助于保障监察工作的规范化和法治化。

关键词：监察法;国家监察委员会;监察法规;立法权

文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.03

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

一、导论

在最近几十年来我国法律领域的重大变革中，与其他方面的立法相比，监察制度的改革相对要快捷和迅速得多。2016年，全国人大常委会发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2018年3月，全国人大修改宪法，随后通过了《监察法》，监察制度改革在法律层面宣告初步完成。客观来讲，《监察法》的出台速度较快，有些问题在学术领域讨论得还不够深人和充分，《监察法》对许多重要问题尚未作出规定，其中之一就是监察法规的问题。

关于监察法规的制定权及法律地位，是一个重要和迫切的现实命题。在理论层面，法学界尚未有充分讨论，只有极少数学者在其论文中简单提到该主题;在实践层面，虽然《监察法》对此并未有明确规定，但在监察改革初步完成后，中央纪委和国家监察委就已经开始陆续出台相关监察法规了”。可以说，在制定监察法规方面，实践已经比理论先行一步了，而未来一段时期类似的立法活动一定会非常频繁。在此背景下，关于监察法规的学术讨论亟待跟进，以便为实践提供理论支撑。本文将在当代中国的政治和法律体制之下，结合监察工作的现实情况，对监察法规的包括法律地位、规范体系、立法监督等相关问题进行初步分析，期待此文可以引发法学界更深人更广泛的讨论，从而为监察制度的后期完善提供法理论上的依据和指引。

二、监察法规的法律地位

在当代中国的政治、法律体制下，我国的最高监察机关即国家监察委员会应当拥有立法权，有权制定监察法规。监察法规是我国监察法律体系中必不可少的组成部分，其在实现国法与党规的协调、规范监察机关依法行使职权等方面发挥着重要作用。

（一）监察法规是监察法律体系的重要组成部分

一方面，《监察法》对监察制度的基本框架和主要制度作出了规定，可以将其称为监察领域的“基本法"和“上位法”，但这部监察基本法的贯彻和实施，还需要相关更详尽、更具体、更具有操作性的下位法的支持。因而，针对《监察法》的相关重要内容，比如监察工作的办案程序、具体措施，应该由国家监察委制定相应的监察法规进行细化和落实。需要提及的是，全国人大及其常委会制定的法律，往往是通过最高法院和最高检察院的司法解释来落地实施的。在监察领域，由于无法由最高司法机关作出解释，因此，全国人大《监察法》的细化和落实，就会特别依赖国家监察委制定的下位法即监察法规。

另一方面，当前的监察法律体系还不完备，尚有许多立法空白，需要全国人大及其常委会通过后续的立法不断补充完善，比如监察官法、政务处分法、监察程序法、监察监督法等等。在全国人大及其常委会的后续立法出台后，这些法律同样存在一个细化和落实的过程，这就需要国家监察委制定相应的监察法规予以实现。

总之，监察法律体系的完善需要从横向和纵向两个方面入手，横向的要求是法律制度完备，不存在漏洞和空白，而纵向的要求则是法律层次合理，既有作为基础和依据的上位法律，更有作为法律补充和实施细则的下位的监察法规。在全国人大及其常委会比较抽象的监察法律和现实中具体而各异的监察实践之间，监察法规可以扮演一个桥梁和纽带的作用，把法律和实践连接起来。

（二）监察法规是国法与党规协调衔接的重要方式

“我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。”[1]党和国家机构改革之后，国家监察机关与党的纪律检查机关合署办公，实现了党纪和国法的互融互通与全面执行。在此过程中，从规范的角度讲，监察领域自然存在着党的纪律与国家法律之间的协调问题。

目前，关于纪检方面的党内法规，中国共产党的相关机构已经制定了较完备的纪律体系，包括《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作規则》等等。与纪检方面较完备的党内法规相比，监察方面的国家法律还存在大量空白和不足。因而，在推动党内监督和国家监察相统一的过程中，就需要国家监察委尽快出台相应监察法规，构建完备的法规体系，并使其与党内法规呼应、对接、补充，形成两套规范互联互通互补的格局。

需要澄清的是，监委与纪委合署办公，并不意味着两者工作规则及实施程序的完全混同，理想的状态应当是：纪委办案受党内法规约束，监委办案受法律和监察法规约束，两类不同性质的规范相互补充相辅相成，共同发挥“惩前毖后，治病救人”的作用，以此规范和保障纪检监察工作的协调开展。

（三）.监察法规是监察工作有效开展的制度基础

从宪法地位上讲，国家监察委员会与国务院.最高人民法院最高人民检察院地位平行，其均对全国人大负责并受其监督。最高法和最高检属于司法机关，不享有立法权，但可以对审判、检察领域的法律作出司法解释，国务院属于行政机关，可以就行政管理领域的事项制定行政法规，国务院的各部委也可以制定规章。“从机构性质上看，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，准确的法律定位应是监督机关。”[2]国家监察委作为监督机关，应当享有与国务院类似的立法权，即制定监察法规的权力，通过行使这一权力，更好地履行其监督职责。事实上，在监察改革之前，国务院下属的监察部本身就有立法权，可以制定部门规章，因此，地位提升、职权扩大后的国家监察委，当然更应该享有与其职责对应的立法权。

从履行法定职责角度讲，监察机关享有立法权，制定监察法规，有助于其更好地总结反腐经验，完善反腐制度，通过监察法规实现监察工作的规范化和法治化。根据《监察法》，监察委员会负有“监督、调查、处置"等职责，为了更好地履行法定职责，监察机关可以主要从两个方面制定监察法规：一方面是针对自身职权活动的立法。打铁必须自身硬，监察机关在履行法定职责时，需要相应的监察法规予以指导、约束和规范，明确其工作职权和办理程序，规定监察官违法责任及其惩戒机制，保障监察工作的顺利开展/另一方面是针对被监督对象的立法。监察机关在履行监督职责的过程中，可以结合自身办案经验，分析腐败产生的社会因素及制度根源，寻找预防和抵制腐败的内在规律和有效方法。在此基础上，监察机关通过制定相应的监察法规，对被监督对象的职权行为进行引导和规制，在最大程度上预防腐败的发生。总之，监察法规可以发挥对内和对外的双重效应，对内规范监察机关的行为，对外预防和抵制腐败的发生，从而实现预防和惩治腐败的根本目标。

三、监察法规的基本体系

监察工作的规范有效开展，要以完备的监察法律体系为依据。当代中国的监察法律体系，主要由全国人大以《监察法》为代表的基本法律、全国人大常委会的其它监察法律以及国家监察委员会制定的监察法规等组成。在立法权分配方面，涉及监察制度的基本问题、重要问题以及监察机关与其他国家机关之间的关系等问题，应属于全国人大及其常委会的立法权限，而监察工作中的具体问题、细节问题以及监察机关内部管理方面的问题，则应属于国家监察委的立法权限。

鉴于目前全国人大及其常委会除了《监察法》和《刑事诉讼法》外尚未有其他的监察法律出台，因此，下文讨论监察法规体系问题时，会有一个假设性前提，即以全国人大及其常委会相应法律为依据。在此前提之下，国家监察委可以在宪法、全国人大及其常委会的监察法律之下，制定监察法规，从而形成一个包括监察主体法、监察实体法、监察程序法在内的完备的监察法规体系。

（一）监察主体法

关于监察主体，目前的《监察法》有了基本的规定，为了执行监察法相关规定，监察法规可以围绕“监察机关”和“监察官”两个主题做出类似实施细则性质的监察法规。

关于监察机关的问题，在《监察法》出台之前，曾有学者建议，应该由全国人大及其常委会制定《人民监察委员会组织法》，对监察机关的地位、性质、人员、组织架构、产生方式等事项做出专门规定[3]。出台后的《监察法》并未采取制定专门组织法的形式，而是在《监察法》第2章“监察机关及其职责”部分对监察机关的设置、组成人员任免做出了规定。以此规定为依据，国家监察委可以制定监察法规，对相应法律规定加以细化，可以就监察机关的组织体系、上下级监察机关的领导关系、各级监察委员会及其派出机构的相互关系等方面作出具体的、有操作性的规定。

关于监察官的问题，《监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免考评和晋升等制度”。该条规定确立了监察官制度的法律依据，也为全国人大常委会安排了后续立法作业。目前，《监察官法》已经被列入了第十三届全国人大常委会的立法规划。对此，有学者建议，应当“比照《法官法》和《检察官法》，制定《监察官法》，对监察官的准人标准职务等级、职业保障、执业责任等内容作出具体规定，这样才能保证监察委员会不辱使命地完成国家赋予的监察重任。”[4]可以预见，在未来全国人大常委会的《监察官法》出台后，国家监察委员可能需要及时出台相应的监察法规，对监察官的任职条件、基本素质、监察官的职责、权利与义务、监察官专业技术序列①监察官的惩戒、监察官职业保障等具体问题做出更有针对性和可操作性的规定。

（二）监察实体法

根据《监察法》的相关规定，结合监察机关的实际工作，国家监察委制定涉及监察机关法定职权方面的实体性的监察法规，可以重点从如下几个方面展开：

其一，监察机关履行监督、调查、处置等法定职责方面的法规。

一方面是关于廉洁教育和腐败预防方面的监察法规。在反腐败斗争中，预防与打击同等重要，“前端预防”与“末端惩治”不可偏废。因此《联合国反腐败公约》第5条第2款规定：“各缔约国均应当努力制订和促进各种预防腐败的有效做法。”制定廉洁教育、预防腐败的法规，国家监察委应当仁：不让。在开展廉洁教育方面，内地的监察机关可以参考和借鉴我国香港的成功经验，香港廉政公署在过去近五十年里开展了卓有成效的廉洁教育和腐败预防，通过学校教育、社区教育、发布指南、提前介人等方式，对香港社会进行了从制度到文化的廉洁改造，彻底扭转了香港的腐败风气，为反腐倡廉创造了良好的社会氛围[5]。作为专职專责的反腐机关，国家监察委可以借鉴香港及其它国家、地区的成功经验，结合我国内地反腐的客观情况，出台相应的监察法规，推进反腐败的源头治理和综合治理。

另一方面是监察机关调查处置方面的法规。根据《监察法》，监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。在履行上述调查、处置职责的过程中，国家监察委事实上承担着非常繁杂和重要的立法责任，需要通过监察法规，对调查、处分、问责、监察建议等重大问题作出详细规定，以此保障监察工作的有序开展。

其二，监察监督方面的法规。

不受约束的权力可能腐败，监察机关也不例外。“纪委监委合署办公，监督范围扩大了、权限丰富了，经受的考验更加严峻，对纪检监察机关自身建设提出新的更高要求。”[6]因此，监察机关也需要接受监督。

除开中国共产党的政治监督外，对监察机关的法律监督主要来自三个方面，一是人大和司法机关的监督，二是监察系统内部的监督，三是社会的监督。关于人大和司法机关对监察委的监督，其立法权限归全国人大及其常委会，国家监察委无权作出规定，而关于监察系统内部的监督以及社会监督的问题，则可以由国家监察委自行立法作出规定。

关于构建监察系统内部的监督机制，监察法规应围绕如下方面做出规定：（1）机构设置与职能分工，即将监督权、调查权、处置权交由不同部门行使，彼此之间分工配合又监督制衡;（2）监察工作机制，即设立科学、合理透明、高效的内部办案流程，严格依照程序办事，保障监督权的规范行使;（3）上下级之间的监督机制，即基于监察工作的特点和科学管理的需要，建立报批、备案、复核等程序，确立上级监察机关对下级监察机关的常规监督机制。

关于社会监督机制，监察法规需要明确公民和社会组织的知情权和监督权，应规定监察机关依法公开监察工作信息的范围和程序，主动接受民主监督、社会监督.舆论监督的方式和机制。可以通过监察法规推動监督方式的创新，比如参考香港廉政公署的作法，组建由民间人士组成的外部监督机构，聘请律师、法学家、媒体人：士组成监督员，由这些社会专业人士定期对监察机关的工作开展监督、提出意见和批评②。

其三，国际合作方面的法规。

在全球化的时代，反腐工作的有效开展需要有国际视野和开展国际合作。为了规范开展国际合作，需要通过监察法规对我国监察机关与其他国家、地区监督机关、国际组织开展反腐败国际交流合作以及反腐败国际条约在我国的实施问题做出规定。关于国际合作，主要涉及反腐败执法、引渡、司法协，助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域;关于反腐败国际条约实施，最重要的当属《联合国反，腐败公约》，这是联合国历史上通过的第一个指导国际反腐败斗争的法律文件，于2006年对我国生效，并适用于香港、澳门特别行政区。国际合作方面的法规，有些问题可以由国家监察委单独制定，而有些问题则涉及多个部门多个领域，如反腐败国际追逃追赃和防逃工作，这就需要国家监察委和最高法、最高检外交部、公安部、国家安全部、司法部、中国人民银行等单位联合出台法规。

（三）监察程序法

要保障监察权力的规范行使，必须要有科学、合理的程序设计。在监察法出台前，有学者建议监察法有必要设计和确立六个方面的程序制度：一是监察公开制度，二是公众参与制度，三是证据审查核实制度，四是回避制度，五是排除干预制度，六是听取陈述申辩制度”。上述建议的部分内容，在《监察法》第四章和第五章的相关规定中均有不同程度的体现。

《监察法》授予监察机关可以采取包括讯问、询问.留置、搜查、调取、查封、扣押勘验检查在内的诸多监察措施，为了规范监察机关的权力行使，国家监察委可以通过制定监察法规，针对监察机关上述各类职权活动，设计轻重不同和疏密有别的工作程序。当前，最需要予以规制的包括留置、技术调查措施以及监察程序向刑事程序过渡流转等方面。

1.留置措施

留置措施是一种较严厉的强制措施，若被滥用，将可能对当事人合法权益和司法公正造成伤害。为防止留置措施被滥用，国家监察委可以通过监察法规对留置措施作出规定，具体包括：

（1）留置措施适用的情形，即根据《监察法》第22条作出规定，对可以实施留置的具体情形作出明确的列举，尤其需要对该法条中“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法”“案情重大、复杂”“有其他妨碍调查行为的”等规定予以明确化和清晰化。

（2）留置措施的审批程序，要对《监察法》第43条第1款“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案”作出更详细和具有可操作性的规定，比如集体决定时是否采取表决方式以及通过的人数要求，下级向上级进行批准和备案的时限和方式等等。

（3）留置措施期限的延长，就是要对《监察法》第43条第2款中的“在特殊情况下，可以延长一次”作出界定，应该明确何为特殊情况，防止留置措施被随意延长。

（4）留置场所的设置、管理和监督。监察法规应明确规定留置场所是什么，应具备哪些条件，由什么部门负责管理，对留置场所内发生的突发事件如何处置，对留置场所如何进行监督等等。

2.技术调查措施

“《监察法》所确立的技术调查措施，大体包括记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等多种特殊调查手段，都属于对被调查人的通讯、行踪、谈话、会面等活动进行全程监控的秘密调查手段，会对被调查人的自由隐私、尊严等权益造成不同程度的侵犯。”[8]技术调查措施是一把双刃剑，运用地好，能够提高案件调查的效率和质量，反之则可能侵犯人权，并对司法公正和司法权威造成冲击。

最新修改的《刑事诉讼法》第150条第2款修改为：“人民检察院在立案后，对于利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。”这一规定中的“经过严格的批准手续”的规定，体现了立法机关对技术侦查、调查措施的严肃和谨慎态度，对监察工作具有借鉴意义。“讯问、留置以及技术侦查等手段，从其性质来看，均属于刑事侦查措施，尤其是留置措施和技术侦查手段明显构成了对公民人身权利的严重限制，需要通过相应的程序设计来避免其权力的不当行使。”[9]因此，为了规范技术调查措施的运，用，监察法规可以做出如下规定：.

（1）运用技术调查措施的情形，即对《监察法》第28条中的“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要”这一规定做出明确界定，可以采用列举的方式，即明确列举出可以采用技术调查的情形，也可以采用概括的方式，即提出采用技术调查措施需要达到的基本标准。

（2）审批及执行程序。《监察法》第28条规定：“经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。”那么，严格的批准手续意味着什么，由谁来审批批准条件是什么，这应由监察法规予以明确;“按照规定交有关机关执行”，这里的执行机关指哪一家的、什么级别的机关，也需要监察法规作出规定。由于技术调查措施具有专业性强技术要求高、隐秘性大等特点，应该由公安机关予以执行。公安机关在按照监察机关的要求采取技术手段调查案件时，不得随意扩大技术手段的适用对象和适用范围;执行技术调查措施时，应当严格遵守保密义务。

（3）期限及其延长。《监察法》第28条第2款规定：“批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象，自签发之日起三个月以内有效;对于复杂、疑难案件，期限届满仍有必要继续采取技术调查措施的，经过批准，有效期可以延长，每次不得超过三个月。”这里需要对延长技术调查措施有效期的条件和标准作出规定，什么情况下可以延期，要规定清楚;延长的次数，应当有所限制，可以参照留置延长的规定，以一次为限。

3.监察程序向刑事程序过渡流转

修改后的《刑事诉讼法》第170条规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”对于职务犯罪案件，监察机关的调查结束后，认为犯罪事实成立的，就存在监察程序向刑事程序过渡流转的问题，其中比较重要的包括案件移送的标准.不移送司法程序的监督、补充调查程序、强制措施的过渡衔接等[10]。关于这些程序性问题，在实践中目前还处在探索磨合阶段，在一段时期后，等经验积累成熟时，国家监察委会可以与最高人民检察院等机关沟通后，出台相应的程序性规定。

四对监察法规制定的监督

良法是善治的前提，打造优良的监察法规，需要有必要的监督和审查机制。对于国家监察委立法活动的监督，最重要的是来自全国人大及其常委会的监督，与此同时，执政党社会的监督，在保障监察立法的合法性和合理性方面也发挥着重要作用。

1.全国人大及其常委会的监督

《监察法》规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。”据此，国家监察委制定监察法规，需要接受全国人大及其常委会的监督。考虑到监察法规与行政法规在效力、位阶功能上的高度相似性，参考《立法法》中关于行政法规监督的相关规定，未来的《立法法》修改在授予国家监察委立法权的同时，应确立相应的立法监督机制：监察法规在公布后的一定时间内要向全国人大常委会备案，监察法规同宪法和法律抵触的，由全国人大常委会予以撤销。

关于全国人大常委会审查程序的启动，《立法法》可以规定：国务院、中央委、最高法院.最高检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。除此之外，有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的监察法规进行主动审查。

关于审查过程，《立法法》可以规定：全国人大专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向国家监察委提出书面审查意见研究意见;也可以由宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求国家监察委到会说明情况，再向其提出书面审查意见。国家监察委应当在规定时间内研究提出是否修改的意見，并向全国人大宪法和法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。

关于审查结果，《立法法》可以规定：全国人大宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构向国家监察委提出审查意见、研究意见，国家监察委按照所提意见对监察法规进行修改或者废止的，审查终止。经审查、研究认为监察法规同宪法或者法律相抵触而国家监察委不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案建议，倭员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

2018年，十三届全国人大专门设立了“宪法和法律委员会”和“监察和司法委员会”，这两个机构可以在监督国家监察委的立法活动中发挥积极作用，尤其是宪法和法律委员会，其“一身二任，既是全国人大的专门委员会，负责审查法律草案，亦为推进合宪性审查的宪法监督机构，负责审查法律之下的规范性文件。”[11]因此，国家监察委在制定监察法规的过程中，应主动与上述两个委员会保持沟通，最大程度保障监察法规的合法性和合理性，不断提高立法质量。

2.其他方面的监督

首先是执政党的监督。从法律层面讲，我国宪法明文规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这为执政党监督包括国家监察委立法活动在内的一切国家职权行为提供了宪法依据。从实践层面讲，国家监察机关和党的纪委合署办公，为执政党监督监察立法提供了便利条件。当然，执政党的监督不同于全国人大常委会的监督，它属于政治监督而非法律监督，因此需要注意监督的范围和形式。在监察法规草案的起草制定过程中，中共中央纪律检查委员会可以对草案的合法性和合理性提供意见和指导。在监察法规出台后的实施过程中，党的纪检机构发现法规存在问题的，也可以向国家监察委或者全国人大常委会提出修改或撤销的建议。

其次，公民和社会监督。倾听民意、接受社会监督，是保障监察法规立法质量的重要机制。国家监察委制定监察法规，要充分尊重公民的知情权、表达权.参与权和监督权。立法规划、法规草案，应向社会公布，在法规起草和制定过程中，应当有立法听证和征集意见的必经环节。法规实施中，对于公民的意见和不满，国家监察委应当予以回应，对于公众反映的立法问题，应及时启动立法后评估以及修改、废止程序。

最后，国家监察委可以借鉴我国香港地区廉政公署的经验，设立专门的监督委员会，发挥专业人士在立法中的监督作用。监督委员会成员由人大代表、政协委员、法律专家、各界代表组成，应保障组成人员的独立性和专业性，充分发挥其在监察立法中的论证、评估、监督功能，通过这种外部的专业性监督，规范监察立法活动，提高监察法规质量。

五、结论

从集中式反腐到制度化反腐，从不敢腐到不能腐和不想腐，这种根本性转变，需要监察法律制度的不断完善。完备的监察法律体系，既包括全国人大及其常委会制定的监察法律，也包括国家监察委制定的监察法规。为了发挥监察法规在反腐败工作中的特殊作用，在宪法修改和《监察法》出台后，国家应尽快启动《立法法》的修改，明确赋子国家监察委制定监察法规的立法权，并设定相应的立法程序和监督机制。国家监察委应积极行使好立法权，通过制定监察法规，构建更完备、更具体、更有效、更具操作性的监察法规体系，以此保障监察工作的良性开展，推动我国的反腐败斗争取得根本性胜利。

参考文献：

[1]李建国.关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明（2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议）。

[2]马怀德.再论国家监察立法的主要问题[J].行政法学研究，2018（1）：6.

[3]童之伟.将监察体制改革全程纳人法治轨道之方略[J].法学，2016（12）：10.

[4]陈光中.邵俊：我国监察体制改革若干问题思考[J].中国法学，2017（4）：28.

[5]李红勃.香港廉政公署的廉洁社会改造运动[J].中国政法大学学报，2018（1）.

[6]履行新的职责，踏上新的征程，中国纪检监察报社论[C].2018-03-21（04）.

[7]姜明安.国家监察法立法的几个重要问题[J].中国法律评，论2017（2）：21.

[8]陈瑞华.论监察委员会的调查权[J].中国人民大学学报，2018（4）：16.

[9]江国华，何盼盼.中国特色监察法治体系论纲[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2018（5）：32.

[10]叶青.监察机关调查犯罪程序的流转与衔接[J].华东政法大学学报，2018（3）3：24-27.

[11]郑贤君.全国人大宪法和法律委员会的双重属性[J].中国法律评论，2018（4）：34.

The Legal Address and Regulatory System of Supervision Regulations

LI Hong-bo

（ China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

本文責任编辑：董彦斌

收稿日期：2019-05-01

基金项目：北京市教委2018人才共建项目“中国特色社会主义权力监督机制研究”

作者简介：李红勃（1976），男，陕西长安人，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。

①例如，童之伟.将监察体制改革全程纳人法治轨道之方略[J].法学，2016（12）：12;李红勃.迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型[J].法学评论，2017（3）：157.

②例如，2018年4月16日，中央纪委国家监察委共同发布了《公职人员政务处分暂行规定》，就公职人员的政务处分问题作出了规定;2018年8月24日，中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》，决定建立特约监察员制度，并对特约监察员工作进行指导和规范。《工作办法》规定了国家监委特约监察员的聘请范围、任职条件、聘请程序及任期、工作职责、权利义务和履职保障等内容。

①比如，有学者提出：应建立新型监察官制度，并基于专业分工设立如下相应的专业技术序列。（参见：薛彤彤，牛朝辉.建立专业化导向的国家监察官制度[J].河南社会科学，2017（6）：25.）

①有学者提出，为了有效约束和控制监察委的调查权，应当建立“双轨制的调查体制”，即在监察委员会内部设置两个相对独立的部门：一是政纪调查部，二是刑事调查部。前者统一行使党纪政纪调查权，后者则行使刑事调查权。（参见：陈瑞华.论监察委员会的调查权[J].中国人民大学学报，2018（4）：19.）

②为了防止权力滥用，香港廉政公署设立了四个监督委员会，其成员由廉政专员提名、特区行政长官委任，主要成员有政府官员、立法会议员及社会各界代表性人士（如大学校长、大律师）组成，其中要有一些经常批评政府的人。四个监督委员会的职责是：（1）贪污问题监督委员会：主要负责监察廉政公署的整体工作;听取廉政专员报告廉署对属员所采取的纪律处分;审核廉政公署每年的开支预算。（2）审查贪污举报监督委员会：主要负责监察廉政公署的调查工作，包括听取廉政专员报告廉署接获的所有贪污举报，以及廉署如何处理这些举报;听取廉政专员报告所有历时超过-年或需要动用大量资源的调查个案之进展。（3）防止贪污监督委员会：负责向廉政公署建议防贪研究的优先次序及审阅公署完成的所有防贪研究报告。（4）社区关系市民监督委员会：负责向廉政公署建议推行倡廉教育及争取各界支持的策略。

作者：李红勃