服务型政府建设的法治保障

2023-01-20

改革开放以来, 关于政府建设有两次重大飞跃性的历史论断, 第一次是2003年的十六届三中全会, 明确提出了政府职能要从全能型向服务型转变;第二次是十年之后2013年的十八届三中全会, 提出要建设法治政府和服务型政府。在2014年10月21召开的十八届四中全会, 对政府职能有了进一步的清晰定位, 那就是加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。在这种形势下, 研究服务型政府的法治保障问题与对策, 就显得十分必要了。

一、服务型政府建设法治保障的重要意义

服务型政府与法治政府有着内在紧密的联系, 两者相互关联, 不可分割。从一定程度上讲, 服务型政府必然是一个法治的有效政府, 离开了依法合法运作, 服务型政府必然变成空谈。同样, 法治政府建设也必须以服务型政府为根本目的, 如果脱离了为人民群众全心全意服务的宗旨, 法治政府建设就会失去了既定的方向。具体来讲, 完善服务型政府建设的法治保障, 具有以下几个方面的意义:一是明确职责的必然途径。服务型政府建设的一个关键前提就是明确职责分工、实行权力制约, 然而在没有法律高权威的限制下, 权力很难被关进制度的笼子, 只有从法治层面上, 将政府的职能、权限明晰清楚, 才能为服务型政府打下坚实的基础;二是增强公信力的必然选择。服务型政府建设必须以政府公信力为核心, 失去公信力的政府根本就难以提供高质量的服务, 而只有完善的立法、严格的执法, 才能从根本上提升政府的公信力;三是维护公平正义的必然要求。当前, 公正焦虑已经成为一个社会性问题, 要想让民众感受到切实的公平正义, 必然要求以法律的形式予以保障。基于以上几点, 服务型政府建设与法治政府建设必须两手抓、同步抓、融合抓, 只有这样, 才能全面提升执政能力和执政水平, 全面推进依法治国。

二、服务型政府建设法治保障存在的问题

多年来, 我国服务型政府建设、法治建设取得了显著的成效, 但也不可否认, 在法治保障层面, 仍然存在着诸多的问题和不足, 主要体现在以下几个方面:

(一) 法律规范体系尚不完善

建设服务型政府, 必须坚持立法先行, 然而, 从当前我国法律法规体系来看, 还存在许多不完善的领域:第一, 立法缺失。从国外的政府行为来看, 法律法规体系已经相对完善, 相应的细节、标准都比较健全, 但是, 我国法治建设起步较晚, 政府治理中许多领域的法律法规还不够完善。例如, 在对政府部门的权力划分方面, 仍然缺乏明确的法律标准, 部门之间的权力在动态中保持着平衡, 也有许多领域责任不明确、任务不明确, 甚至出现了许多的管理真空、漏洞等。第二, 立法不科学。科学的立法是按照既定的程序, 在充分了解社情民意的基础上实现的, 然而, 从我国立法的程序来看, 民众参与度非常低, 即使存在一些行政行为立法的听证程序, 往往也是走过程, 流于形式, 难以起到真正实质性作用。第三, 法律与政策不衔接。在国家大的法律法规下, 政府出台相应的条例和规章制度, 从而实现法律与政府的完美对接。然而, 实践来看, 法律与政策仍然存在不衔接的问题, 一些地方政府政策经常会突破法律界限, 这显然是与法治政府建设相违背的。

(二) 法律实施环节存在缺陷

服务型政府建设过程中, 法律实施环节的问题最为突出, 主要体现在:第一, 有法不依。个别地方政府或政府部门, 对于符合本地区本部门利益的法律, 就严格执行, 而不符合本地区本部门利益的法律, 往往束之高阁, 不执行或者变相、打折扣执行。例如, 我国1989年就出台了环境保护法, 2014年又做了修订, 但是, 一些地方政府为了政绩, 为了单纯的GDP和财政收入, 往往对国家的法律法规不管不问, 纵容一些企业违规违法污染环境, 有的甚至甘当保护伞, 这显然是与法治精神严重违背的。第二, 执法不严。在政府行政行为中, 法律领域存在一个严重的问题就是政府自由裁量权过大, 同样是一个审批事项, 政府以各种理由, 完全可以拒绝批复, 而且理由还非常充分, 也可以毫无问题的通过批复, 只要是领导一句话, 或者有熟人、有关系即可, 在这种背景下, 民众很难预测自己的行为是否符合要求, 给服务型政府建设带来了巨大的隐患。第三, 违法不究。对于一些违法违规事件, 往往大事化小、小事化了, 使得政府违法的成本大大降低, 法律的权威性和公信力得到极大的破坏。例如, 在大部分地区, 对于一些政府部门的领导干部违法违纪行为, 处理的结果很轻, 有的甚至只要改正错误, 就免于处罚, 这就使得领导干部的胆子越来越大, 问题越来越严重, 最终难以收场。

(三) 法律监督领域相对滞后

从监督领域来看, 监督主体是多元的, 包括党内监督、司法监督、行政监督、社会监督等多个方面, 然而, 从实践来看, 党内监督、司法监督作用没有发挥出来, 行政内部监督的动力不足, 同时, 社会民众、舆论监督缺乏有效的途径和载体, 也没有起到较好的效果。因此, 如何打造更好的平台, 建立多元监督体系, 成为亟待解决的重大课题。

三、强化服务型政府建设法治保障的对策与建议

服务型政府的几个鲜明特征就是职责清晰、民主参与、高效高质、公正公开、廉洁清正, 这些都与法治政府建设有着紧密的联系。强化服务型政府建设的法治保障, 关键是在结合上做文章, 具体建议做到以下几个方面。

(一) 坚持将完善立法与职能界定相结合

在服务型政府建设领域, 应当坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则, 以法律的形式明确政府的职能任务, 有效解决不作为、乱作为等缺位、错位、越位等问题。第一, 要以法律的形式明确政府必须作为的内容。按照服务型政府建设的要求, 政府应当在改善国计民生等多个领域, 承担着重要的职能, 包括养老、医疗、卫生、文化、教育、体育、保障、救助、扶贫、助残等各个方面。因此, 需要用法律的形式, 全面明确政府的责任, 使得责任法定化, 从而以法律的权威性引导和规范政府行为。第二, 要以法律的形式明确政府严禁干预的内容。针对政府部门肆意干预、主动寻租等问题, 应当以法律的形式, 限定权力的内容, 可以考虑通过政府权力清单的办法, 将政府可以做的事项, 一一明确出来, 公布于众, 从法律的层面上将政府的权力关进制度的笼子, 并筑牢、扎紧权力的藩篱, 避免出现以权代法、以权谋私等问题。第三, 要以法律的形式明确政府作为的程度。从实践来看, 政府职能的界定, 主要的问题不是对职能的定性规范不足, 而根本是定量规范不足, 即政府行政行为的自由裁量权过大, 这给政府违规操作、徇私舞弊创造了条件。因此, 下一步应当以法律的形式, 细化量化行政裁量标准, 明确行政行为的范围、种类、数量、幅度等内容, 从而提升政府行为的规范化、科学化水平。

(二) 坚持将依法决策与民主参与相结合

服务型政府建设的本质要求民主决策、依法决策。然而, 从以往我国政府领域有关法律建设来看, 民主参与非常不足, 这导致了法律法规难以得到民众的认可, 使得法律失去科学性和权威性, 导致执行力不足。因此, 建议从以下几个方面推进政府依法决策、民主决策:第一, 完善行政决策法定程序。任何一项行政决策的出台, 都应当按照一定的程序进行, 包括征求民众意见、专家咨询论证、决策听证、公开公示、修改完善、出台发布等, 这些, 都需要以法律的形式明确出来。特别是要以法律的条款明确提出, 涉及民生重大领域的决策, 必须要广泛的群众参与, 对于一些技术性强的公共决策, 需要相应的专家参与, 同时, 对于政府决策的合法性、风险性, 也要建立评估分析机制, 从而保证政府决策符合法律法规的要求, 符合民众的利益 (1) 。第二, 建立政府行为法律顾问制度 (2) 。目前, 在政府内部, 一般都设置了法制办公室这个部门, 主要是为同级党委政府决策提供法律意见和建议。但是, 在各个政府部门内部, 缺乏相应的法律工作者和工作机构, 这就可能会使得一些部门出台的决策, 不符合有关法律法规的要求。因此, 建议建立和推广政府法律顾问制度, 顾问可以是政府部门内聘, 也可以采取与高等院校、法学研究机构及律师事务所合作等方式, 从而全面提升政府决策合法合规程度。第三, 建立决策失误负责制。以往, 政府决策中最大的问题就是对于决策失误, 不愿意追究相关责任单位和责任人的责任, 有时候由于责任不明确, 也难以追究。因此, 未来需要以法律的形式, 将决策者的决策责任和义务明确出来, 如果出现决策重大失误, 就应当依法启动责任倒查机制, 从而起到较好的法律震慑作用。

(三) 坚持将行政执法与效能提升相结合

服务型政府必然是高效能的政府, 所谓的高效能, 主要包括三个层面的意思, 一是效率高, 立说立行, 速办速决;二是效果好, 社会认可, 群众满意;三是效益高, 以最小的成本, 达到最大的收益。要做到这三点, 需要从法律的层面上予以保障。第一, 要明确政府行政行为的时限。目前, 在部分政府部门, 由于从法律上缺乏相应的时限要求, 使得政府行为久拖不决, 一项行政审批, 有的甚至几个星期、几个月都难以完成, 这就不得不导致一些企业、民众, 通过请客、送礼等多种方式, 走后门、托关系, 这显然给政府形象带来了严重的危害。因此, 建议从法律的层面出发, 明确界定各项行政行为、执法行为的时限, 从而推动政府效率的全面提升。第二, 要建立行政行为成果检查机制。以往, 政府行政行为、执法行为中, 往往只重视工作部署安排, 不注重结果检查, 特别是在一些环境卫生、环保执法、占道经营、违章建设等领域, 反弹现象非常严重, 政府管一管, 形势就好转一阵, 政府不管了, 立即出现反弹, 甚至更为恶化。因此, 对于政府各项行政行为和执法行为, 都要进行结果检查, 跟踪问效。第三, 要完善行政行为效益评价机制。由于长期粗放式的政府管理模式, 政府行为很少考虑成本问题, 有些行政行为甚至造成了巨大的浪费, 这实际上是损害了公众纳税人的利益。因此, 在服务型政府建设中, 要以法律的形式明确规定, 对政府行为进行效益的评价, 即核算成本收益, 最大限度地减少政府浪费, 确保将更多的资金用于民众更需要的领域。

(四) 坚持将法律监督与廉政建设相结合

如果失去了清廉, 那么服务型政府就无从谈起。因此, 必须将法律的监督与政府廉政建设紧密结合起来。第一, 要以法律的形式建立多元监督体系。目前, 党内监督、人大监督、司法监督等都有法律法规界定, 且比较完备和详细。但是, 在民主监督、社会监督、舆论监督等领域, 尽管也有一些法律条款, 然而并不完备。因此, 下一步, 要以法律的形式, 将民众的参与、社会的监督、舆论的监督等权利明确出来, 切实打造一些法律层面的监督平台和监督渠道, 从而实现监督的多元化全覆盖。第二, 要强化技术监督和专业监督。服务型政府监督过程中, 审计监督、离任监督、述职监督等方式尤为重要, 因此, 必须进一步建立和完善相关的法律法规, 明确所有的领导干部, 在离任之后, 都要进行审计, 并加强动态审计和重点领域、重大项目审计监督, 避免出现问题, 难以及时发现, 给国家造成巨大损失。第三, 要推行政务公开、信息公开。服务型政府建设过程中, 政务公开、信息公开非常关键, 尽管国家也出台了这方面的规定, 但是, 做的还很不到位, 许多地方政府根本就没有推行政务公开, 有些地方政府尽管建立了公开网站, 但也是敷衍了事、疲于应付, 许多信息不能及时、准确、全面公开, 这显然也需要进一步完善法律法规, 强制性推广政务公开。

四、结论

总之, 党的十八届四中全会, 拉开了新的历史时期依法治国的序幕, 我们必须正视当前我国服务型政府建设法律层面上存在的突出问题, 认真剖析问题存在的深层次原因, 将完善立法与职能界定、依法决策与民主参与、行政执法与效能提升、法律监督与廉政建设紧密结合起来, 从立法、执法、司法等多个领域, 提供全方位的保障, 才能有效推动服务型政府建设, 从而实现依法治国理政的宏伟蓝图。

摘要：本文主要是在十八届四中全会提出全面推进依法治国的大背景对服务型政府建设法治保障进行的研究, 重点分析了法律规范体系不完善、法律实施环节存在缺陷、法律监督相对滞后等问题。在此基础上, 提出了坚持把完善立法与职能界定、依法决策与民主参与、行政执法与效能提升、法律监督与廉政建设相结合, 为服务型法治政府建设, 提供必要的保障。

关键词：服务型政府,法治政府,十八届四中全会