武陵山片区法治政府建设的路径分析

2022-10-01

作为地跨四省, 集革命老区、民族地区和贫困地区于一体, 少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区, 武陵山片区虽然早在2011年就被国家纳入区域发展和扶贫攻坚规划中, 但是由于先天的历史、地理缺陷, 尤其是后天的政府规划管理缺失和失范, 它积贫积弱现象仍然十分严重。新时期, 党的十八届四中全会全面吹响“依法治国”集结号, 为武陵山片区扶贫和发展指明破解难题的方向———加快和强化法治政府建设。

一、武陵山片区法治政府建设的必要性

“法治政府建设的成败将关系到依法治国基本方略的实现”[1], 武陵山片区法治政府建设是贯彻落实依法治国基本方略的必然要求。十八届四中全会上, 以习近平为总书记的党中央明确强调“全面推进依法治国, 必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”, 要求各级领导干部“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”, 强化法治政府建设, 创设良好的法治环境。作为连片特困地区和重要经济协作区, 武陵山片区享受着国家更多的扶持和优惠政策, 更应当积极响应党中央号召, 加强法治政府建设, 科学立法, 确保各项扶贫发展政策符合广大人民群众利益, 防止和严惩贪污腐败, 保障执法为民, 积极为依法治国基本方略和中国梦的实现添砖加瓦。加快法治政府建设是武陵山片区扶贫和发展的现实要求。

首先, 片区地跨4省71个县市, 人口多达3645万, 其间少数民族众多 (包括土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族) , 这就决定片区规划管理和发展难上加难。一方面片区中各县市来自各省, 大多已经形成对归属省份管理的依赖性, 另一方面各县市无论是地理环境, 还是民情风俗、经济文化发展水平都难免有所差异, 再加上大量少数民族自治州、县的存在, 各县市一时还很难打破行政壁垒, 容易诱发为一已私利, 为所欲为的乱象。而要彻底清除这一乱象, 只有加快法治政府的建设, 建立完善可行的法律法规, 有效依法执法, 广泛接受法律和群众监督, 才能完全突破行政壁垒, 遏制个人主义, 确保人口安定, 片区和谐。

其次, 片区虽然囊括乌江、清江、澧水、沅江、资水等主要河流, 水资源丰富;锰、锑、汞、石膏、铝等矿产储量居全国前列, 森林覆盖率高 (是我国亚热带森林系统核心区、长江流域重要的水源涵养区和生态屏障) , 生物物种多样, 但是一方面由于面积广泛、单纯的人工管理困难, 难免会留下“死角”, 另一方面片区经济普遍落后, 部分非法分子为谋求私利, 往往钻“法律空子”, 蓄意破坏和污染环境, 从而严重拖缓片区经济发展。只有加快法治政府建设, 出台完善法律法规, 加快执法监管力度, 丰富法律监督途径, 才能有效保障片区资源不受破坏, 进而为经济发展提供切实的资源保障。

最后, 片区历史、地理等方面的先天缺陷, 再加上长期以来的“权大于法”、“以言代法”、“等级观念”、“特权思想”等封建残余思想的存在, 导致片区市场体系不完善, 经济发展水平低, 特色产业滞后、社会事业发展滞后, 基本公共服务不足, 生态环境脆弱, 承载能力有限, 区域发展不平衡, 城乡差距大, 不利于社会主义和谐建设。近年来, 虽然片区经济取得了一定的进展, 但是由于片区气候恶劣, 旱涝灾难、泥石流、风灾冰冻、水土流失、石漠化现象等易发, 人均耕地少, 资源分布不均, 导致基础设施落后, 市场体系不健全, 社会经济发展遭遇瓶颈, 容易涣散人心, 诱发社会矛盾, 亟需政府抓住依法治国的契机, 加快转变职能, 形成权责一致, 执行通畅、监督有力的行政管理体制, 促成服务型法治政府, 破解难题。

二、武陵山片区法治政府建设的现实条件

强化法治政府的建设, “应该深入分析法治政府建设的动力机制, 寻找法治政府建设的源动力”[2]。亦即是说, 建设法治政府, 不仅需要明晰它的必要性, 更应积极准确地探求其切实可行的现实条件。

纵观武陵山片区, 不难发现, 它具备如下动力源和现实优势:

其一, 十八大以来依法治国如火如荼的进行, 尤其是十八届四中全会对依法治国的深刻阐释, 为片区法治政府的建构提供了切实可行的有利契机。自十八大以来, 不仅党中央首次明确地将“全面依法治国”纳入政治改革的重要议程, 而且“依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 法治国家、法治政府、法治社会一体建设”, 并详细地论述了法治政府建设的方向与途径。这些蕴含雄才大略的方针论断, 无疑为片区法治政府的建构指明了方向。

其二, 片区跨省宽广, 有极其便利、可资借鉴的法治政府建设模式。比如, 湖南“以政府为主导、以程序为重点、以法学家和政治家的结合为方法、以公开透明的‘阳光政府’为价值目标的‘阳光政府模式’”[3], 以及重庆基于行政首长问责、政务信息公开、行政决策听证暂行办法、行政机关规划性文件审查登记办法和纪委、市监察局关于行政审批中违纪违规行为责任追究的的暂行规定, 有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的“4+1”法治政府模式[4], 都已经相对成熟, 并且经受实践检验, 可以成为其参照和借鉴的经验。

其三, 片区虽然相对贫穷落后, 但近年来在党中央正确领导下, 无论是政治、经济还是社会方面, 均取得一定的成绩, 为法治政府的建设提供了坚实的后盾。据统计, 2001-2010年以来, 片区生产总值和财政收入分别增长3.57、3.73倍, 城镇和农村居民收入分别增长2.34、2.36倍, 金融机构存、贷款余额分别增长5.92、3.6倍, 三大产业结构比例由35:30:35调整为22:37:41、城镇化率由16%增长到28%, 铁路、公路、机场等基础设施建设及规划初步构筑起片区对外立体交通大通道, 片区总体经济实力得到提升, 为法治政府的建设提供了强有力的物质基础。

三、武陵山片区法治政府建设的路径对策

“法治政府是有限有为、透明廉洁、诚信负责、便民高效的政府”[5]。基于武陵山片区上述法治政府建设的必要性和现实条件, 以法治政府有限有为、透明廉洁、诚信负责、便民高效基本特征为导引, 片区应该从如下四个方面着手, 来加快和强化法治政府建设:

第一, 转变片区施政者和公民的法治观念, 积极营造良好的法治舆论氛围。

受二千多年封建社会影响, 长期以来“权大于法”、“以言代法”、“等级观念”、“特权思想”不仅普遍残存在公民意识中, 而且还潜藏在某些党员干部脑中, 对法治政府的建构产生巨大的负面影响[6]。因此, 建设法治政府, 片区首先必须精简部门, 成立片区管委会这个有机统一的大部门, 在依托广播、电视、报纸等传统与新兴媒体, 以法治新闻、法治故事、法治案例、法治歌谣等丰富多彩的宣传形式, 增强公民的法治观念, 使其积极主动地参与到法治政府的建设上来。同时, 在行政机关广泛开展法治政府研讨会、举办各类依法治国培训班, 策划法治政府群众见面会, 帮助行政人员驱除“官本位”、人治观念, 树立民主、合法、合理、证据和程序意识, 进而营造出法治政府建设的良好社会氛围。

第二, 完善片区行政立法, 还原主体平等, 确保立法必严、立法必行。就

目前中国法治政府建设来看, 代际领导、中央与地方、政府、企业、公民、立法、司法与行政权限划分不平等, 以及宪法礼仪化和低层化[7], 是延续进程的主要障碍。这些普遍存在的问题, 在武陵山片区均有所见, 而且由于民族自治法的存在, 问题更加复杂。这就要求片区有效组织行政人员、企业、公民代表召开沟通交流大会, 在全面把握共同需求, 全方位整合片区民族自治法律诉求后, 制订切实可行的法律法规。深度明确在任领导和离任领导、政府、企业、公民的平等地位, 避免离任领导为政绩留下“烂摊”给在任领导, 确保离任领导“在其位谋其位, 不在其位谋其职”。防止政企不分、企业发展损害群众利益, 确保行政、企业、公民共同受益。避免留下漏洞, 让个别不法分子以“行政自由裁量权”为名, 将个人思想等同于法, 或拒不执法, 从源头上确保法律法规切实可行。

第三, 强化片区行政执法, 积极构建“有法必依、执法必严、违法必究”

的执法环境。由于片区纳入国家规划不久, 行政执法相对松散。这就要求片区管委会积极借鉴和参考湖南“阳光政府模式”和重庆“4+1”法治政府模式, 制订执法程序规范, 出台细化行政执法程序问责细则, 全面公开政府事务, 在最大限度使行政执法符合法律法规程度的同时, 让行政人员的执法行为完全曝光在人民群众的目光下。与此同时, 片区还要从动机目的、相关及不相关因素方面, 加强对法律法规和行政自由裁量权的控制。唯其如此, 才能杜绝“官本位”, 尤其是个别官员将自己等同于法的不良现象, 才能从根本上还原“法”权威, 保障依法治国稳健落地。

第四, 建立健全行政监督和守法机制, 保障法治政府建设全民参与、全民

监督、全民推进。“建设法治政府, 仅凭施政者观念的转变是不够的, 还必须有切实有效的法律制度作保障”[8]。换言之, 除了行政许可制度化、行政责任司法化、政府信息公开化、行政行为程序化, 以问责制以权制权强化行政监督外, 还要定期不定期通过举办片区执法听证会、开通管委员执法建议和意见箱、开展执法问卷调查、策划执法网络日、执法大追究活动等生动活泼的形式, 建构片区行政权力全方位监督机制。与此同时, 片区管委会还要借助社区、村委会等组织的力量, 开展普法守法宣传, 确保公民知法、守法、法治意识的渗透。因此, 才能确保公民知法守法, 不为一已私利, 滥用破坏片区有效资源, 才能确保法治政府建设全民监督和全民推进真正落地实施。

综上所述, 武陵山片区法治政府建设事关依法治国基本方略的全面实现, 事关片区脱贫攻坚、繁荣富强, 必须抓好十八届四中全会以来依法治国的有利契机, 联动政府、企业、公民、媒体等多方力量, 营造法治政府建设良好舆论氛围, 完善行政立法、强化行政执法、建立健全行政监督和守法机制。唯其如此, 片区法治政府建设才能快速健康地推进。

摘要：武陵山片区由于先天的历史、地理缺陷, 尤其是后天的行政管理与文化的失范, 仍处于相对落后和举步维艰的地步, 亟需加快法治政府建设加以突破。基于此, 本文立足该片区发展现状, 拟从法治政府建设的必要性、现实条件、路径对策三个方面出发, 循序渐进探寻行之有效的构建对策。

关键词：武陵山片区,法治政府,路径