中国基层政府法治建设

2024-04-18

中国基层政府法治建设（共6篇）

篇1：中国基层政府法治建设

坚持依法行政

建设法治政府

——关于加强基层法治政府建设的思考

中共**县委副书记、县长

（2017年5月）

国无常强，无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。从古到今，小到一个地区，大到一个国家，要实现长治久安，推行法治是前提和保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心党中央将依法治国纳入“四个全面”战略布局，提升到了事关党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安的高度。当前，全面建成小康社会进入冲刺阶段，改革步入攻坚期和深水区，发展稳定任务更加繁重，矛盾风险挑战日益加剧，加强法治建设的地位更加突出、作用更加重要，如何推进依法行政，建设法治政府，已成为基层政府面临的一项重要而紧迫的历史任务。

一、建设法治政府具有重大的现实意义

（一）建设法治政府是全面依法治国的核心内容。政府作为国家权力的执行机关，肩负着贯彻实施宪法和法律的重要职责。如果政府不能在法治轨道上行使权力、开展工作，法律就不能从“纸上”走入“实际”，全面依法治国就只是一句空话。建设法治政府，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，将更好地促进和带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律，推动依法治国方略全面落实。

（二）建设法治政府是规范行政行为的现实需要。法治政府应该是有限政府，但由于权力界限不明晰，长期以来存在“大政府、小社会”现象。一方面，政府权力集中，大包大揽，什么都管，另一方面，由于量大面宽，管理存在盲区，一些该管的事没有管到位，不该的手却伸得比较长。大量不合理的行政许可、非行政许可、审查、备案，让一件原本很简单的事变得异常复杂，给市场戴上了“紧箍咒”，阻碍了经济发展。迫切要求对政府行政行为进行规范，以法定化方式明确“该做什么”、“什么不能做”，彻底给市场松绑，激发发展活力。

（三）建设法治政府是提升行政效能的有效举措。法治政府的特点是决策、执行、监督全部纳入法制化轨道，权力与责任高度一致，有限与有为高度一致。长期以来，由于权力太大、管得太多，加之责任不清、透明度不够，削弱了政府行政管理效能。所以必须做好权力的减法、做好责任的加法，明确行政程序，加强政务公开，推进政府职能、权限、程序、责任法定化。

（四）建设法治政府是维护和谐稳定的必然要求。当前，经济社会正处于转型期，一些深层次矛盾问题逐步显现，人民群众利益诉求呈现多元化，社会利益调整更加复杂困难，群体上访、非法上访、暴力冲突时有发生。但与之不相适应的是，行政工作人员依法办事观念不强、能力不足，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，极易导致矛盾问题升级、引发社会不公。这就要求我们必须牢固树立法治思维，在法律的框架内行使权力、解决问题、化解矛盾。

二、基层法治政府建设面临的困难问题

近年来，**县认真贯彻落实党的十八大和十八届四中全会精神，深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，政府依法决策、依法管理、依法办事水平明显提升，法治建设取得了显著成效。但结合工作实际来看，基层法治政府建设还面临许多不容忽视的困难和问题。

一是法治观念还没有普遍树立起来。一些政府工作人员法律知识水平不高、依法行政观念不强，抓工作习惯于行政推促，往往把高效完成摆在第一位，特别是在协调复杂问题和处理矛盾纠纷时，很容易凭主观经验作决策，而忽视了程序是否合法，甚至存在以言代法、以权压法的现象。

二是政府职能转变的步伐还不够快。政府管理越位、缺位、错位的现象同时存在，一些应该放给市场、交给社会的事项还没有彻底下放，一些领域的行政监管还处于空白，一些部门职能交叉、权责失衡，行政效能有待提升。

三是行政执法不规范问题比较突出。重执法轻服务、重处罚轻教育、重事后问责轻事前规范的理念未能彻底转变，执法不公、执法不严、以罚代刑、滥用行政强制执行和自由裁量权等问题仍然存在，因执法不合理而引发的社会矛盾日益突出。

四是监督体制机制有待进一步完善。行政监察对行政行为的监督主要是事后监督，事前事中监督开展较少，效果不理想。行政执法监督力量不足，“两随机、一公开”执法制度落实不够规范。政府信息和政务公开的范围不够大，群众参与监督的渠道还不够广。

三、加强基层法治政府建设的对策与思考

建设法治政府是一项系统工程，必须深刻领会全面依法治国的精神实质，紧密结合基层工作实际，统筹谋划，全面推进。

（一）建设法治政府要明确三个方向

第一，法治政府必须是责任政府。权责一致是法治政府的内在要求，政府应该在法律框架下活动，遵循职权法定、法律优先的基本行政原则，坚持权力与责任相称，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究，既不失职，做好法律法规规定要做的事，又不越权，不做超越法定权限和法定程序的事。

第二，法治政府必须是服务政府。法治的根本是保障群众基本权利，建设法治政府必须坚持民本思想，重视对行政权的控制和相对人权利的保护，持续推进简政放权，严格权力运行监督，强化政府职能部门及其工作人员服务意识，在管理手段和行为方式上找准角色定位，从管制型政府向服务型政府转变。

第三，法治政府必须是廉洁政府。廉洁是政府公信力的基石，如果在法治政府建设进程中不能有效遏制和解决腐败问题，群众就不会信任政府。必须以完善的规则、严格的法律制度来约束和规范权力运行与政府行为，不断提高行政过程的开放性和透明度，从源头上防止和治理腐败，让权力在阳光下运行。

（二）建设法治政府要厘清三个关系

一要厘清权力和法治的关系。对权力和特权的态度是人治和法治的分界线，法治社会里，任何个人和组织都不能享有法律之外的特权，法律面前一律平等，决不允许有法外之地、法外之权、法外之人。必须牢固树立宪法和法律至上的思维，严格按照法律办事行权，坚决杜绝以权压法、在言代法和徇私枉法的现象。

二要厘清群众和法治的关系。一方面，对人民群众来说，“法无禁止即自由”，法治政府建设要以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由；另一方面，对政府机关来说，“法无授权即禁止”，政府机关必须严格规范和约束公权力，完善各项监督机制，坚持依法执政和依法行政。

三要厘清改革和法治的关系。改革具有较强的变动性、创新性，法治具有较强的稳定性、规范性，处理好改革的“破”与法治的“守”，以“定”的法律法规适应“变”的改革要求，关键就是要按法律办事，既要守规矩，还要有作为，在法治轨道上推进改革，以改革促进法治建设，实现改革发展与法治建设“同频共振”。

（三）建设法治政府要抓好五个关键

一要划定权责边界。纵向上，上下级之间权力界限必须要廓清；横向上，行政部门的权力边界必须明确，即制定“权责清单”，将机构、职能、权限、程序、责任以法律的形式固定下来，一方面，属于法定的职责，必须勇于负责、敢于担当，该管的一定要管住管好，坚决克服懒政、怠政；另一方面，清单之外的事是市场、企业、民众愿意干、能够干的事，政府绝不能插手、不能干预，做到法定职责必须为、法无授权不可为。在此基础上，深入推进简政放权，依法取消和下放行政审批事项，最大限度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定，切实为企业“松绑”、为群众“解绊”、为市场“腾位”。

二要健全决策机制。决策是一种重要的行政权力，科学决策是依法行政的重中之重。推进依法科学决策，就是要彻底消除“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”现象，防止决策失误造成重大损失。要健全完善并严格落实政府重大行政决策规定，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立完善重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制，坚持“谁决策、谁负责”的原则，明确各类决策主体的责任，加强决策实施情况后评估，对决策严重失误的严格追究法律责任，推动提高行政决策科学化水平。

三要公正规范执法。推进公正规范执法是建设法治政府的关键，其一，优化精简执法力量，削减执法队伍种类，重点在城市管理、食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输等领域内推行综合执法。其二，细化执法标准，根据过罚相当原则，结合经济发展和行政案件发案等情况，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为执法人员提供可操作的裁量依据。其三，规范执法流程，重点围绕行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，对执法具体环节和操作步骤作出明确规定，便于执法人员掌握“干什么、怎么干、干到什么程度”。其四，加强执法队伍管理，严格执行持证上岗和资格管理制度，坚决杜绝“临时工执法”现象。严格执行罚缴分离和收支两条线制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩，消除钓鱼执法、创收执法冲动。严格执行执法全过程记录制度和“两随机、一公开”制度，有效预防随意执法、粗放执法等现象。

四要强化制约监督。健全完善监督体系，自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督，拓宽群众参与监督的范围和渠道，支持群众对行政行为依法实施监督，让行政权力在法治轨道内运行。加强权力运行制约，对权力资源密集型的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，强化内部流程控制，推进决策权、执行权、监督权适度分解与制衡，防止权力滥用。严明纪律规矩，持续加强对行政机关及公务人员执法、廉政、效能情况的监察，强化对重点领域、重点项目、重点资金的审计监督，及时制止和纠正违法或不当行政行为。完善纠错问责机制，坚决纠正行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、庸政、怠政，坚决惩处失职、渎职。

五要推进政务公开。公开与透明，是对权力最好的监督。要坚持以公开为常态、不公开为例外，把决策公开、管理公开、服务公开、结果公开贯穿到政府工作的全过程，全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，持续深化财政预算、公共资源配置、重大项目实施、社会公益事业建设等重点领域的信息公开，特别是食品药品安全、保障性住房分配、征地拆迁、医疗服务收费、行政事业单位人员招录等涉及公共利益和公众权益、社会普遍关注的事项，要采取公示、听证等方式及时予以公开，更大范围“晒权”，主动接受群众和社会监督，确保权力在阳光下运行。

篇2：中国基层政府法治建设

问题一：当前法治政府建设尤其是涉及环境问题的行政决策中存在的问题

1、行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍。依法行政体制不严，与现行行政管理体制和政府职能的转变尚未形成全方位的对接，依法行政与经济建设和社会发展之间的关系不够清晰；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。

2、行政决策程序和机制不够完善。因行政决策的合法性、民主性和科学性不够，导致决策失误给经济建设与社会发展带来巨大损失。在行政决策过程中，程度不等地存在着越权决策，决策程序公开性与透明度不够，借助行政决策设租、寻租，专家参与机制不够健全，公众参与不够广泛，行政决策责任追究机制乏力等各种问题。

3、有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈。在行政管理实践中，由于各种主观与客观原因，在一些地方与部门一定程度地存在着违背法制统一原则、政令不够畅通的问题，诸如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间的冲突，新法与旧法之间的冲突等；在行政执法过程中，存在着有令不行、有禁不止的政令不畅问题。

4、对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。因行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定规范性文件、行政执法、行政司法等在各种行政法制实践中都相当程度地遭到滥用，行政权发生变异，严重损害法律权威与政府形象。

5、一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待于进一步提高。公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力与水平都有待进一步提高。

问题二：如何做到依法决策？（加强立法）

1、以环境立法推动政府落实科学发展观

胡锦涛总书记2007年6月25日在中共中央党校的重要讲话中指出：“党的十六大以来，党中央继承和发展党的三代中央领导集体关于发展的重要思想，提出了科学发展观。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观的重要内容之一是发展必须促进人与自然的和谐，发展的目标是建设资源节约型、环境友好型社会。使科学发展观在各级政府和政府各部门得到落实，是事关政府的环境保护公共职能能否在政府的各级和各个部门得到一体承认的问题。有些政府部门，如环保局，努力地执行环境法律，保护环境，保护公共物品；但同时另一些部门，如负责经济发展和资源开发的部门，有时却无视环境法，从事着牺牲环境和生态，谋求短期GDF’增长的事情。在不少的地方，环保部门甚至不能有效行使其法定的职能。这说明我们的政府在完整地、统一地履行环境保护公共职能方面存在比较大的问题。

因此，要以环境立法来推动科学发展观在政府得到落实。一是修订《环保法》或者制定一部新法，以一系列法律措施保障其在政府的各级和各部门得到遵守和实行。其二是通过修订《环保法》或者制定新法，要求各级地方政府将其管辖区域的环境质量状况和变化趋势、地方政府执行环境资源法律的情况、节能减排的情况、社会对地方环境质量的满意度等指标纳入地方政府主要领导人和地方政府各部门主要领导人的政绩考核体系。三是通过修订《环

保法》或者制定新法，进一步为社会力量如参政党、公民、公民团体、企业等对政府践行科学发展观情况的监督规定适当的程序。

2、以环境立法克服环境管制的“政府失灵”

针对现行环境法律缺乏上级政府环保部门制约下级政府的环保不作为或不当作为的制度安排这一缺陷，环境法律应当补充规定上级政府环保机构对下级政府的监督和制约机制。

针对现行环境法律缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排这一缺陷，环境法律要建立和加强对政府决策行为和执法状况的社会监督制度。

针对现行法律对负有环境保护职责的政府各部门的环境保护职责设定过于模糊和宽泛，行政自由裁量权的范围过大的缺陷，环境法律应当规定国家的环境政策并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责，使本部门职责同国家环境政策统一起来。

3、以环境立法建立和强化对行政部门影响环境的行政行为的社会监督

在环境与资源保护领域中，在战略环评（或规划环评）、建设项目环评、环境监理、污染或生态破坏的受害者救济等方面，法律可提供以下四个基本条件：一是承认这种社会监督的合法性；二是规定政府的环境信息公开义务；三是为这种监督规定详细可行的程序；四是为这种监督规定相应的法律责任。

篇3：中国基层政府法治建设

(一) 政府是法律的主要执行机关, 其管理涉及政治、经济、文化和社会生活的各个领域, 涉及人民群众生活的方方面面。

政府管理的法制化进程, 直接影响甚至决定着法治中国建设的进程和水平。因此加快建设法治政府是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容, 是全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要, 是维护人民合法权益、实现社会公平正义的制度保障。

(二) 建设法治政府是协调各种矛盾, 保证公平正义, 促进改革开放和社会发展的根本方法。

改革和发展, 说到底就是要改掉生产关系中不适应生产力发展的东西, 解决各种矛盾, 协调各种关系, 解放生产力。而矛盾的协调和解决, 公平、正义的建立离不开法律这个基石, 更离不开政府这个基本的执法主体。近些年我国改革发展逐渐进入关键时期, 各种新的社会矛盾也逐渐显现, 促成这种现象生成的因素是多方面的, 但不可否认的其中一点是某些政府或政府部门没能做到依法办事、依法行政。例如, 土地征用过程农民权益不受保证, 城镇拆迁中侵害居民利益, 建筑行业恶意拖欠或克扣农民工工资等等。由此而引发众多的信访和群众性事件。再比如, 一些地区社会矛盾激烈, 干群关系紧张, 有的在职干部对辖区群众利益不够重视甚至漠视, 致使辖区群众无处申冤诉苦;一些干部缺乏责任心, 对群众反映情况不予及时解决, 致使小事变大事, 从而激化干群矛盾;有些干部只顾关系案、人情案, 以权谋私, 甚至收受贿赂, 从而引发民愤;还有干部不照顾群众利益, 不分青红皂白, 随意动用专政工具压制上访群众, 引发群众不满, 影响社会稳定。这些问题产生的根源很复杂, 但是一个关键是很多时候政府不能依法办事, 不是无法可依, 就是有法不依。所以法治化是新形势下解决各种新矛盾, 新问题最有效的办法。而法建立、完善、执行还是离不开政府这个主体。

(三) 建设法治政府, 是完善中国特色社会主义管理体系的必然要求, 更是实现中华民族伟大复兴中国梦的目标和任务之一。

我们党提出, 到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入在2010年的基础上翻一番, 全面建成小康社会;到本世纪中叶建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家, 实现中华民族伟大复兴的中国梦。而富强、民主、和谐的社会主义现代化国家, 必将也是一个高度法治化的社会主义国家, 而且必须以高度法治化为前提, 这是各个方面的共识。十八届四中全会公报明确指出, 我国法制建设体制建设还存在诸多与社会现状不适应、不符合的问题, 达不到党和国家事业发展的要求和人民的期望。例如:执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在, 多地区存在执法司法不严谨、不严格、不透明、不文明的现状, 致使广大人民群众对执政部门反感与不信任;个别国家干部甚至干部领导无视法律、徇私枉法现象屡见不鲜等等, 这种现状的存在绝大部分原因在于政府。因此要全面推进法制行政, 政府必须坚持严格、公证、文明的执法原则, 积极建立法治政府, 建立有权必有责, 用权受监督, 违法要追究的监督机制。同时各地区各部门还要积极做好法治宣传教育, 向广大民众传播法律知识, 弘扬我国的法治精神, 从而增强全民法律意识, 进而实现法律面前人人平等、人人自觉守法用法的社会氛围。

二、如何建立一个法治政府的几点想法

法治政府的内涵及特征。法治政府就是按照法治的原则运作的政府。法治政府最基本的特征, 就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内, 严格依法办事, 防止权力被滥用。具体表现就是:一是依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度, 推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。二是健全依法决策机制。三是深化行政执法体制改革。四是严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为, 加大事关群众切身利益的重点领域执法力度。五是强化对行政权力的制约和监督。六是全面推进政务公开。推进行政执法公示制度, 推进政务公开信息化, 加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

要建设法治政府, 各级领导干部要进一步提高法律意识, 增强法治观念。思想是各项工作的先导, 要构建法治社会, 建设法治政府, 各级领导干部一定要有责任感和自觉性, 增强法治观念。一, 人民赋予了政府权力, 这就决定了政府必须承担起与权力相等的义务与责任, 执政过程中定要对人民负责。这就要求执政干部要树立职权法定和权责统一的观念。二, 法律具有权威性, 各级行政机关及工作人员要崇尚法律、尊重法律, 遵守法律, 维护法律权威, 不可以权代法, 以权压法, 以权乱法, 以权废法, 严格在宪法和法律的范围内活动。三, 要具备依程序行政的观念。在当前的情况下依法行政特别要树立依程序行政的观念, 完善行政程序方面的法律制度, 做到任何行政机关及其工作人员必须遵守法定程序。

要建设法治政府, 各级领导干部就必须要牢固树立执政为民的思想。积极做好关系到人民群众利益的各项工作, 维护社会稳定。人民赋予了政府的行政权力, 没有了人民也就不存在政府, 这充分体现了党执政的基础在于人民, 执政的目的是为了人民。在工作过程中只有切实做到为民执政, 才能在根本上巩固党的执政地位。而巩固执政地位的目的, 又在于更好的执政为民。山西发生的塌坊式腐败则从反面进一步说明了建立法制政府的极端重要性。

执政为民的关键, 还在于努力实践, 抓好落实。执政为民, 依法行政, 不能仅仅停留在口号上, 而且要落实到政府的决策中, 落实到领导干部的思想和行动中, 落实到关心群众的生活中, 从群众最现实、最关心、最直接的事情抓起, 努力实现好, 维护好、发展好人民群众的根本利益。比如现在国家正在推行简政放权, 国家已经从政策上简政了, 地方如何把这些政策落实好, 就是依法行政的重要表现。

要建设法治政府, 各级领导干部要树立正确的权力观, 自觉做到权为民所用。在我国, 人民是国家的主人, 领导干部手中的权力是人民赋予的。对于领导干部如何运用手中的权力, 是领导干部的立身之本和行为准则。如优秀人物的代表, 任长霞、大漠“猎鹰”:木拉提.西日甫江等, 他们把人民赋予的权力看作是为人民服务的崇高理想的实现, 充分体现了“三个代表”重要思想, 是我们学习的榜样。而如果一个领导干部不把人民赋予的权力为民所用, 那就是忘本, 就是背叛, 就不配做共产党员的领导干部。如:徐才厚、杜善学、聂春玉等等, 他们最终受到了严惩。因此, 每一位领导干部一定要倍加珍惜人民赋予的权力, 一定要在权力为谁用这个根本问题上自省, 自重, 自警, 自励, 自律, 牢固树立正确的世界观, 价值观, 人生观和权力观, 忠诚实践“三个代表”重要思想, 自觉依法行使手中的权力, 真正做到为人民掌好权, 用好权。

权力是一把双刃剑, 它既能敦促干部奋发图强为人民服务, 也能诱使某些干部腐化堕落, 将手中权力演化成自己谋取私利的手段。官员腐败现象败坏了党和政府的形象, 损害了人民群众的利益, 损害了政府与人民群众的血肉联系, 进而激化了人民群众与政府间的矛盾。因此作为领导干部一定要以身作则, 时刻明确哪些事情可以做, 哪些事情不可为, 切实做到权力为民所用。而这这其中的标准就是一个, 法律。当然态度也很重要, 凡是有利于人民群众的事, 如果法律还没有明确规范, 就是尽快立法, 为人民群众谋福利, 不但要积极主动地去做, 而且全力以赴地去做。凡事以权谋私的事, 不利于人民群众的事, 法律没有明确的, 也要尽快推进立法, 从法律的源头上杜绝损害人民群众利益的事。

篇4：中国基层政府法治建设

关键词：法治；基层政府；法治建设

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）08-0071-02

2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出全面推进依法行政。2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，对市县政府提高行政机关工作人员依法行政意识和能力、完善行政决策机制等方面提出了明确要求。近年来，武胜县从完善制度、明确职责、规范程序、依法决策、依法管理等多个环节入手，强力推进依法行政，法治政府建设取得明显成效。2012年，成功创建为全省“依法行政示范县”。但在工作实践中，我们也发现，由于历史文化和发展阶段特征等方面的原因，武胜与许多县级行政区域一样，在法治政府建设中仍然存在一些不可忽视的问题，法治政府建设离时代的更高要求还有明显差距。

一、基层法治政府建设中存在的主要问题及原因分析

（一）政府权责边界不清，越位缺位现象同时并存。

《全面推进依法行政实施纲要》提出建设有限责任政府，划分了行政权力和民事权力的界限。然而，由于我们自上而下多年来习以为常的工作方式和社会的习惯认识，政府工作无所不包、无限责任的情况还会在较长时期内存在下去。一个地方只要一旦出了点事，上级政府不管任何理由，都会追究下级政府的责任，社会大众不管该不该政府负责，都会埋怨当地政府。这些年里，我们常常看到，政府对不该管或不宜过多干预的事（如经济事务）去管多了，该管、该负责任的事（如社会建设）反而力不从心了。

在政府职能部门的权责划分上，一方面，一些临时机构执法，其职权和政府常设机构存在职能交叉、权限不清的问题；而另一方面，一件事又有几个部门分别管辖，职权的划分又显得太清太细（如食品安全问题等）。争权夺利的事争着管、有权没利的事推着管、没权没利的事没人管的现象时有发生。近年来，随着经济社会的发展，地方政府常常将新成立的经开区管委会、工业园区管委会、景区管委会等辖区内的各种管理行政委托其管理，但县域内的管委会很少能获得行政主体资格。同时也容易与当地的党委政府形成全力交叉，常常出现各自为阵、互相推诿的现象。

（二）政策法规跟不上发展步伐，基层政府为了推动工作不得不寻求变通。

在媒体报端，常常有人批评基层政府“上有政策，下有对策”。在基层工作中，我们经常发现，如果严格按照国家的现行法规和上级政策去执行，我们的工作就根本没法得到推进。在基层工作，许多领导同志都压力很大，其中一个非常重要的原因就是：一方面，要推动工作不得不花大量精力去研究对策，去做工作，去寻变通。另一方面，又的要避免出现任何意外情况，确保不要把那些变通过的、不太合法合规的做法牵扯到媒体和大众的视野里来。变通的结果，自然就会使上面的政策到基层就走样了。

客观而论，这种现象的出现也不能完全归根与基层干部，上面政策规定与基层情况的脱节或许才是更为深层次的原因。一是国家法律法规和上面政策不够完善，一些空白和灰色地带为不法之徒绕道法规和政策提供了可趁之机。二是一些法规和政策严重滞后，与基层的实际情况和群众的最新要求差距较大，在很大程度上制约阻碍了工作的正常推进。三是上面要求的许多工作是在不具备或不完全具备条件的情况下推行的，而很多时候，上级领导只要结果，不管过程，导致基层政府部门和干部不得不违规违法开展工作，不出问题就一了百了，出了问题就由基层政府负责。在基层调研中，我们看到：食品安全、环境污染、土地征用、房屋拆迁、拖欠工资、黑车营运等许多难点热点问题屡查屡犯，难以根治，都与这些因素有着一定关系。

（三）基层政府决策议事程序缺乏法律规范，依法决策缺乏刚性保障。

近年来，为了推进依法决策、科学决策，武胜县政府在制定实施《县人民政府工作规则》，从政府职能、成员职责、决策程序、依法行政、政务公开公文审批、会议制度等多个方面予以规范的基础上，专门对县人民政府常务会议、全体会议、专门会议分别制定了《工作规范》，对会议的参加人员、召集条件、主要任务、议题准备、会务服务、落实执行等多个环节作了明晰的界定。在对具体问题的研究决策过程中，坚持必须听取法制办的审查意见，对涉及重大民生和民众利益，或存在一定社会风险的重要决策，要求相关部门在提交县政府集体研究前，必须在通过听证会，代表座谈会、民意调查等途径准确了解民意的基础上，交法制部门和相关法律顾问逐项审查，签据明确意见。研究决策中，原则上都要尊重采纳法制部门和法律顾问意见。相关部门如果建议暂不采纳法制部门和法律顾问意见，必须有非常充分的理由，并确保不得与国家相关法律法规相抵触。应该说，这一系列举措，都是武胜县政府在法制政府建设中的有益探索，对县人民政府的依法决策提供了非常重要的制度性保障。但我们也应看到，武胜县政府的这种情况在很大程度上是由县委、县政府一把手推动形成的，与当地一把手的法制意识和民主意识关系极大，在全省、全国的范围不一定具有普遍代表意义。在更多的地方甚至更高的层面，我们看到，由于没有在操作层面对政府决策的明确规范，政府决策随意性较大，在执行中才发现与国家法律法规和上级政策要求不完全相符，不得不边执行边纠正，既容易引发群众质疑，损害政府威信，也给工作推动带来被动。

（四）行政执法监督乏力，干部队伍法制意识有待提高。

目前，政府执法的监督，主要来自同级党委的监督、人大的依法监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督、社会的群众监督，以及因提起诉讼而受到司法监督。但现实中，“同级监督太软，上级监督太远”，很大程度上是行政机关内部的自我监督，导致许多失职、违法违规行为不能及时的得到很好的纠正和处理。

另一方面，经过二十多年的普法宣传教育，政府及其部门工作人员法制意识有所加强，但由于我们是从一个漫长的封建社会走过来的，人治观念很深，法治理念不强。一些政府和部门官员缺乏尊重法律、敬畏法律的应有意识，加上对系统的法律知识学习不够，法律知识有限，在行政执法中主观武断、简单粗暴，在政策制定中为部门利益争权夺利。同时，受政府机关公务员和事业单位人员编制的限制和财政不足的影响，为应对经济社会发展，大量设置门槛低、薪水少的临聘岗位；基层公务员待遇差，流动性大，导致整体素质提升缓慢。

二、关于在基层推进法治政府建设的几点建议

（一）加强培训宣传，提高领导干部的法治意识。建立法律知识学习培训长效机制完善各级行政机关领导干部学法制度。通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式组织学习宪法、通用法律知识、行政法规和与履行职责相关的专门法律知识，定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。

（二）强化行政监督与问责，促进政府行政运行和职权行驶更加公开透明。首先从制度设计层面进一步完善人大、政协的监督，使人大、政协的政治监督和民主监督真正深入到政府决策、行政、执法等关键环节。二要充分重视新闻媒体的舆论监督作用，运用网络和大众的力量对权力进行监督和制约。三要大力推行政务公开，把政府的决策、立法、行政和执法过程向公众开放，确保公众充分的知情权。四要探索重大决策与公民互动的有效途径，通过建立和完善保障普通群众参与公共事务的平台，推动公民参与，使他们的合理意见得到充分表达、合法诉求得到充分体现。同时，强化行政问责，坚持有错必纠、有责必问，对违法行政导致公共利益受损的，严肃追究有关领导直至党政一把手的责任。

篇5：中国基层政府法治建设

杨小军宋心然范晓东

2014年04月18日15:55 来源：国家行政学院学报

以2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)为契机，为落实《纲要》中所提出的建设法治政府的目标，各地开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。因此，厘清法治政府指标体系建设中的理论问题，有助于推进法治政府建设的进程。

一、法治政府指标体系的产生背景及建设实践(一)法治政府指标体系产生的历史背景

法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，而我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程：

1.起步阶段：从依政策办事到依法律办事

改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过“文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982年《中华人民共和国宪法》第5条第1款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987年10月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。据此，从1978年—1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。

２.确立阶段：依法行政，规范政府行为

以1989年《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。1993年３月，八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1997年9月，党的十五大明确提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国基本方略被写入宪法。如此，在1989年—1999年的10年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。

3.全面推进阶段：全面推进依法行政，建设法治政府

以“依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999年宪法总纲为开端，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确“依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于2008年5月发布了《关于加强县市政府依法行政的决定》，于2010年10月提出了《关于加强法治政府建设的意见》，这些都延续和深化了《纲要》的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自1999年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。也就是在我国加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府这一大的背景下，基于将法治政府建设的目标和任务、基本原则和要求等予以细化和量化的考量，全国的许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。

(二)法治政府指标体系目前在我国的建设实践

目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的发展趋势。

首先尝试建立法治政府指标体系的是深圳市。2008年12月，深圳市委、市政府作出了《关于制定和实施<深圳市法治政府建设指标体系(试行)>的决定》，将法治政府的建设具体细化为12个大项、44个小项、225个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如2010年6月，湖北省委、省政府印发的《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》，以8个大项、35个中项、160个小项，并大多以完成式的语态，说明了法治政府建设指标要求达到的结果和状态。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。

可见，越来越多的地方政府已加入到了法治政府指标体系的建设行列，这是因为国务院《纲要》等文件虽然明确了法治政府建设的目标、基本原则和要求等内容，并对工作推进提出了全面部署，但总体上来说，这些规定基本还是原则性的、框架性的，对于如何落实以及法治政府的具体标准都缺乏统一认识。而制定法治政府指标体系的意义，就在于将《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观，更加清晰，可以看得见、摸得着，这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。也正是因为反映了目前法治政府建设更为深入、规范、精致的客观需求，法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起，并作为政府法治建设进程和发展方向的一个侧影，被各个地方政府所采纳，成为法治政府建设过程中具体“抓手”。

二、法治政府指标体系对于法治政府基本要求的体现和反映

法治政府有基本要求，这是法治政府内涵的体现。法治政府指标体系应当紧紧围绕法治政府的基本要求进行内容设定。

(一)法治政府的基本要求

法治政府从字面上讲就是“法律统治下的政府”，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的“法治”理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。总的来说，西方“法治”理论视野下理解法治政府的关键和要害在于政府行为均应当受到法律的限制、规范和约束，政府权力的运行应体现法治的原则和精神。而从实质法治观的角度来看，法治政府中对于行政权力加以约束的法律还必须是符合正义的良法，这是因为实质法治观看来，法律也可以成为权力的工具，权力的装饰，所以“善法”、“良法”或曰“公正的法律体系”被视为实现法治的前提。［1］

我国自2004年《纲要》正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在《纲要》中对于依法行政所提出的六项基本要求上。具体如下：

１.合法行政，强调行政机关应当依照法律规定取得和行使行政权力。这就意味着在法治政府的范畴内，计划经济条件下的“全能政府”应转变为市场经济条件下的“有限政府”。

２.合理行政，强调行政机关实施行政管理应当公平公正，行使自由裁量时也要合乎比例原则。这就意味着法治政府应当为一个能够保障公众权利、为社会提供公众服务的“服务政府”。

３.程序正当，强调行政机关实施行政管理应当公开透明，严守法定程序，保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。这就意味着法治政府应当是一个“阳光政府”。

４.高效便民，要求行政机关实施行政管理遵守法定时限和职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。这是意味着法治政府应达到“效能政府”的基本要求。

５.诚实守信，要求行政机关信息公布应当全面、准确、及时，不得随意撤销、变更已经生效的行政决定，确需撤销或变更时，要按法定权限和程序进行，要给相对人损失补偿。这就意味着法治政府打造的是一个“诚信政府”的形象。

６.权责统一，强调行政机关违法或不当行使职权，必须承担相应的法律责任，实现权利和责任的统一，依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权需赔偿。这就意味着法治政府的范畴内，政府应当是一个“责任政府”。

可见，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“效能政府”、“诚信政府”、“责任政府”就是《纲要》中对于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一就是建设法治政府目标下对于推进依法行政工作的基本要求。但若从行政权力依照法治原则进行运行这一法治政府的精髓来分析，“有限政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“责任政府”的内涵都是直接指向行政权力运行的规范和方式的，理应属于法治政府的基本内涵；而强调行政应提高办事效率，为社会公众提供优质服务的“服务政府”、“效能政府”的内涵，则更侧重于强调政府行政的宗旨和导向，这其实是对法治政府建设所提出的更高目标和要求。笔者认为，就目前我国建设法治政府的目标来说，法治政府的内涵应首先是符合底线标准和体现最低要求的，这是因为，就公权力的运行规律来说，依照法律进行运行这是行使行政权力的底线，只有坚持了依法行政的基本原则，也就是坚守了法治政府的基本内涵。这也就意味着，要达到“服务政府”、“效能政府”的更高目标，基础和前提首先是法治政府。因此，建设法治政府的目标应首先是达到法治政府基本要求中的最低标准，即合法行政、程序正当、诚实守信和权责统一。

(二)法治政府指标体系应以分解法治政府的基本要求作为内容设定的基本依据

目前各地基本上是以《纲要》中建设法治政府的基本框架进行指标体系的内容设定的。为落实关于法治政府的六项基本要求，《纲要》中从七个方面对法治政府建设提出了任务和措施，即转变政府职能，深化行政管理体制，包含5项内容；建立健全科学民主决策机制，包含3项内容；提高制度建设质量，包含5项内容；理顺行政执法体系，加快行政程序建设，规范行政执法行为，包含5项内容；积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，包含3项内容；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，包含8项内容；不断提高对行政机关工作人员依法行政的观念和能力，包含4项内容。这七个方面33项内容构成了《纲要》中法治政府建设的基本轮廓，各地的法治政府指标体系即主要依此轮廓设定出了具体的指标体系内容。以深圳市为例，其指标体系共设置了12个大项、44个子项、225个细项。12个大项是：政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政决策法治化；公共财政管理与政府投资法治化；行政审批法治化；行政处罚法治化；行政服务法治化；政府信息公开法治化；行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。再如湖北省，其设置了8个大项、35个中项、160个小项的指标体系。8个大项为：政府职能界定与机构职责配置；制度建设；行政决策；行政执法；行政服务；社会矛盾的防范和化解；行政监督；依法行政能力建设。可见，法治政府指标体系虽然基本反映了《纲要》中对于法治政府建设的基本要求，但内容并不完全对应，各地往往结合自身的实践，对于法治政府建设的具体方面有所侧重，有所取舍，并在具体内容上有所突破。

那么，法治政府指标体系是否可以被看作为法治政府基本要求的具体规定？达到法治政府指标体系的要求是否即意味着实现了建设法治政府的目标？笔者认为，若单纯将法治政府指标体系作为推动法治政府建设的“抓手”，从手段和工具的意义上，指标体系的具体内容是可以超出法治政府的基本要求，对法治政府建设的方方面面提出更高的要求，此时指标体系本身并不等同于法治政府，二者之间是手段和目的的关系。但是若要以法治政府指标体系作为建设法治政府的评判标准，则就应当围绕法治政府的基本要求进行内容设定，或者将体现法治政府的基本要求和最低标准的内容确定为指标体系中的基本部分，此时，法治政府指标体系的内容才可以被看作为法治政府的具体规定，这种对应关系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化为指标体系具体内容的问题。

三、法治政府是否以及能否运用

指标体系予以量化法治政府的内涵是丰富的，基本要求也是抽象概括的，一套具体化的法治政府指标体系，是否以及在多大程度上能够反映法治政府的内涵和基本要求？这是构建法治政府指标体系所要回答的理论问题。

(一)法治政府可以被量化的理论和实践依据法治政府如同法治一样都是抽象概括的，而法治的基本要素在学理上和实践上是能够被细化分解、指标量化的，这构成了法治政府可以被量化的理论和实践依据。

1.理论依据

学理上关于法治构成要素的分析，为量化法治提供了理论依据。如德国社会学家韦伯就认为：法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性，行政活动要权责分明，公私严格区分，禁止买卖官职，公务员的人格要保证独立化、专业化等。［2］又如我国法学家张文显教授认为，根据不同时期法治的原理和各国法治实践，可以把不同法治国家共性化的标志分为形式标志与实质标志：形式标志是指法治国家的外在表现方式以及实现法治国家的技术条件，这些条件包括完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格的执法制度、公正的司法制度、专门化的法律职业等等；实质标志则是指依据法治的精神而形成的理性化制度的确立和运作，涉及法律与政治、公共权力与国家责任、权力与权利、权利与义务等方面的关系。［3］这些理论，说明了法治可以分解为不同的构成要素，而这些构成要素是可以通过具体指标来予以计量的。

2.实践依据

目前世界上一些政府机构、社会组织尝试运用社会指标的方法，对部分地区的法治发展状况进行考察和分析，具体开展了法治指数的量化实践，这些实践活动为法治政府指标体系的建立提供了实践依据。例如世界银行推出的“全球治理指数”，认为对一个国家治理情况的评估主要由六项指标构成：反馈与问责、政治稳定与减少暴力、政府效力、规制质量、法治和腐败控制。其中，对法治评价的标准，主要为政府对隐私、合约的保护力度，以及警察、法庭等部门削减犯罪和暴力的能力。再如由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的世界正义工程，其于2008年7月出台了旨在形成全球统一规范，衡量一个国家遵循法治程度的“法治指数”，其通过将行政、立法与执法过程等原则浓缩为联合国公约的13个核心原则，再对每项原则制定出3—7个具体指标，形成了一套包含60个指标的评价体系。还有我国的香港地区也于2005年出台了“法治指数”，它通过量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取的案件、当值律师服务处理的案件、以及质化公众对法治几方面的观感数量来计算法治指数。且在及格分为50分，满分为100分的情况下，具体评定出2005年香港的法治指数为75分。这些实践活动均直接说明了抽象概括的法治是可以通过具体指标予以量化的。

(二)法治政府能够运用指标体系予以量化的可行路径

相比于法治被分解为不同的构成要素和具体指标，法治政府又如何被分解量化呢？笔者认为，从建设法治政府基本要求的横切面上，可以通过设定制度性指标、行为性指标、系统性指标和效果性指标四个方面将法治政府予以量化。

1.制度性指标。依法行政的前提首先是要有完备的法律制度，为规范行政权力运行提供合法合理的依据，这是法治政府的基础性和前提性的要素。而行政法规、规章和规范性文件这些制度性规范，则完全可以在规模、质量、规范等方面量化为具体的制度性指标。首先从数量规模上，尽管制度的绝对数量并不必然导致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的数量或者规模必须能够达到足以覆盖大部分的政府行政领域的程度。此时，制度的有无、多少、是否已经有效公布等均可以通过指标进行量化。其次，在质量要求上，制度建设是否遵守了法定的权限和程序，是否具备完善的规范要素，如施行时间、有效期等，也可以通过设定具体指标予以判断。再次，在规范性上，制度内容是否统一清晰，也完全可以通过制度是否定期进行检查、评估和清理的工作进行指标性的考评判断。

2.行为性指标。依法行政主要体现为行政机关的一系列行政行为，这是法治政府的主要内容之所在。而政府在具体行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现，可以通过设定具体行为性指标予以量化。比如行政决策行为，就可以通过对决策程序是否进行了意见征求、风险评估、合法性审查等内容予以具体的指标设定和判断。再比如对于行政复议行为，也可以通过对复议机关是否依法受理、办理、作出等环节进行分析判断，形成具体指标内容。

3.系统性指标。依法行政以规范行政机关的行为为主要内容，但并不局限于此，法治建设中从立法到司法、护法、守法、学法的各个层面的法治环境都是依法行政的土壤。可以说，若没有整体的法治环境，单独的法治政府也是不可能实现的，这些构成了建设法治政府的体系性要素。而与政府行政行为相关的其它法治要素，则可以通过外在性表现进行指标考量。比如法治观念，就可以采取对行政领导实施任前法律知识考试、强化集体学法以及开展依法行政知识培训等途径进行提升，而这些途径的开展情况作为具体实践本身又可以运用指标予以量化。再比如行政机关与人大、政协、司法机关之间的协调和监督关系，也可以通过落实行政机关办理人大代表建议、政协委员提案的办结率，行政机关对于行政诉讼的出庭率和执行率等情况予以指标设定，进行量化考核。

4.效果性指标。行政机关依法行政的能力和水平，最终还是要体现为人民群众对于政府推进依法行政及其取得成效的认可和满意程度。可以说，法治政府建设的成效如何，群众感受最真切，评价也更客观，这些构成了法治政府建设的不可或缺的民意要素。而公众对于法治政府的评价，则可以通过设定反映人们对于法治政府建设的感觉、愿望、态度、评价等主观状况的评价性指标进行考核。

当然，法治政府指标体系能够被设定是一个层面，而这些指标如何在实践中被测量、被验证则是另一层面的问题，这涉及到法治政府指标体系建设中数据获取的方式和途径。应该说，制度性指标、行为性指标、系统性指标作为客观存在，“大多可以通过统计报表或现有资料获得”。［4］而效果性指标作为主观评价，则可以通过设计调查问卷、进行抽样调查等多种方式，获取公众主观感受的相应数据。这里笔者要强调的是，为保持指标体系评价的透明度和有效性，客观性指标所获取的数据应当选取的是公开数据，而主观性指标所获得的数据则应侧重于由独立的第三方进行评估。

四、法治政府指标体系建设

应当处理好的系统关系法治政府建设本身是一个系统工程，不是也不可能是政府系统自身就可以实现的目标。因此，在构建法治政府指标体系的过程中，应着重处理好以下几种关系：

(一)行政机关内部自上而下推动法治政府建设与人民群众由外及内驱动法治政府建设的关系

目前我国法治政府的建设基本由政府主导推进，政府通过公共权威，采用自上而下、有目标、有计划的法治政府的建设路径，这种模式下，上级政府、行政机关或者行政领导的安排和指令是法治政府建设和推进的直接动力，上级政府及行政领导对于法治政府建设的重视程度，往往决定了法治政府建设的发展程度和推进速度。不可否认，在现阶段，行政机关内部自上而下推动的优势和有效性是非常明显的，政府作为一种“初始推动力”具有不可替代的意义。［5］但对自上而下的推动来说，行政机关更注重也更擅长使用上级要求下级服从的方式，如命令、指示以及相伴而生的处分、问责等，其强制色彩较为浓厚，手段也较为单一且刚性。这样一旦下级行政机关和公务人员不能认同，出现有形或无形的抵制时，法治政府建设的动力也就难以长久的维持。同时，单纯依靠政府的推动模式也往往会导致法治政府建设失去应有的社会基础而无法推行。按照现代政治哲学理论：“政府公共权力的运行不仅取决于自身的支配性、强制性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人社会公众的同意。只有当公众认为政府行政行为具有了法治化特征，政府在公众眼里才是合法的。”［6］社会公众作为法治政府建设成效的体验者和最终评判者，其本身从外部对于法治政府建设的需求和回应、认可和支持，将成为法治政府建设不可或缺的动力源泉和民意基础。

所以，法治政府建设需要行政机关和公众的沟通和协作，应当积极引导政府之外的社会公众参与到指标体系的内容建设、评估考核的过程之中，整合两种推动力量的优势，从不同角度发挥合力。

(二)法治政府与法治国家、法治社会一体建设的关系

政府建设既是治国理政的基本方面，又是社会发展中的重要内容。因此，国家的依法治理、社会层面的法治建设，成为了与法治政府建设息息相关的政治“生态环境”，如果没有相应的政治“生态环境”，法治政府建设也难以“孤军深入”［7］。关于这一点，总书记在2012年12月4日召开的首都各界纪念现行宪法公布施行 75 周年大会上，强调了新时期的法治中国建设问题，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这里提到的全面推进、共同推进、一体建设，这正是对法治国家、法治社会、法治政府关系内涵的深切解读。具体来说就是，建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工。

故此，在确立法治政府指标体系时，需要站在法治国家、法治社会的大框架内进行法治政府建设的思考。一方面，法治国家建设所需具备的政治、经济、思想基础需要在指标体系的设定过程作为背景予以参考和体现；另一方面，法治社会中除了制度要求外，其他法治精神层面的要素也应成为法治政府建设中的基本理念，成为指标体系确立时的价值依据。

(三)地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系

目前法治政府指标体系的建设只是在部分地方政府层面展开，而在国家层面，虽然2009年国务院法制办公室曾组织起草了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》，并提交于同年12月召开的全国法制办主任法规司司长会议讨论，但这个指导意见并没有正式印发，也就意味着国家层面目前并没有出台法治政府指标体系。在国家层面统一的法治政府指标体系缺失的情况下，部分地区率先进行指标体系建设，并主张要在地方范围内率先实现法治政府的建设目标，这样就有个问题：在统一的法域内能否存在部分地区建成法治政府的状态？地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系是一种什么关系？对此，笔者认为，一方面法治政府建设是有基本要求和最低标准的，站在这个角度，依法行政不能因为地区、层级、城乡等不同而不同，否则就会导致整个国家法治建设缺乏内在的统一性。由此出发，法治政府指标体系的建设也应强化整体性和科学性，从国家层面应当出台法治政府指标体系建设的“基本版”，对于全国范围内指标体系的统一建设提出最低要求。但另一方面，法治政府建设实践却是复杂和多样的，各个地方社会、文化、经济条件的不平衡，自然会使法治政府建设的进度和关注点有所差异和不平衡，因此，法治政府指标体系的建设在地方层面可以有“充实版”，这可以体现出不同地方法治政府建设的特色和重点。

可见，法治政府建设需要国家层面和地方层面共同推动。只要在国家法治建设的统一框架内，地方政府法治政府指标体系的出台，不仅不会破坏国家法治政府建设的统一性，不可能导致所谓的“法治割据”，相反，它还会使我国的法治政府建设更加具有现实性、针对性和实践性。

(四)法治政府的不断发展性与基本规定性之间的关系

法治政府建设与法治发展一样具有渐进性特征，其处于不断完善的长期历史过程之中。同时，法治政府的建设也并非无源之水，它受到社会市场经济、民主政治、理性文化等诸多因素和条件的制约，而政治的民主化程度、社会理性文化的积淀、国家安定的内外部环境等本身也处于一个不断积累的历史进程，这些都决定了法治政府的建设是不断发展的，而且这个过程没有终点。此时产生的问题就是，既然法治政府建设始终处于不断完善的过程之中，那么《纲要》中提出的用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，以及党的十八大提出的2020年法治政府基本建成的目标又如何来理解呢？此时需要关注法治政府建设所具备的基本规定性，即法治政府在历史长河中虽然是不断发展的，但在某一历史时期内，法治政府的建设还是有基本要求的，也就是意味着法治政府是有最低标准的，如此达到了法治政府的基本要求和最低标准，我们就可以认为此阶段内基本实现了建设法治政府的目标。

可见，法治政府的建设是不断发展性和基本规定性的统一。受此特点影响，法治政府指标体系的建设也应当区分出静态指标和动态指标，其中，静态指标反映法治政府的基本规定性，由此确定出一个阶段内法治政府建设必须完成的任务；而动态指标则反映法治政府的不断完善性，由此来明确未来法治政府建设发展的方向。

［参考文献］