今天小编给大家找来了《审判管理论文范文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！2011年4月，为进一步创新审判管理工作机制研究，在收集海西两级法院自2000年以来有关审判管理制度资料、工作总结和2010年以来相关法院审判管理改革的媒体报道、资料、经验介绍的基础上，专程到格尔木、天峻、都兰、大柴旦等地法院进行实地调研，与各院法官座谈，发放调查问卷。
第一篇：审判管理论文范文
优化法院审判管理的新思考
〔摘要〕 优化审判管理是提升法院司法工作能力、法院法治推进能力和法院社会管理创新能力的内在要求。当前法院审判管理存在的主要问题有：审判管理权力的行政化，审判管理模式的程式化，审判管理组织的分散化，审判管理流程的模糊化和审判管理方式的陈旧化等。优化法院审判管理，应重塑审判管理组织，完善审判绩效考评机制，再造审判管理流程，创新审判管理方式。
〔关键词〕 审判管理，管理模式，管理组织，管理流程，绩效考评机制
〔
审判管理是社会管理的重要组成部分，也是做好人民法院审判工作的重要抓手。随着改革开放的深入推进，各种矛盾和纠纷不断出现，使得人民法院承担的执法办案任务日益加重，而社会公众对司法的要求也在不断提高，这给人民法院的审判管理带来了越来越大的压力。与此同时，当前人民法院的审判管理存在的问题与不足，制约了审判绩效的提升，也影响到人民法院的科学发展。因此，优化人民法院审判管理，是推动社会管理创新，促进司法公正廉洁高效，实现人民法院科学发展的重要举措。
一、优化法院审判管理的必要性
审判管理是人民法院提高司法工作能力，落实科学发展观，探索社会管理创新的重要手段。在改革开放不断深化和社会转型日益深入的新形势下，优化审判管理势在必然：
1.优化审判管理是提升法院司法工作能力的内在要求。当前中国社会在改革开放的持续推动下已经进入了转型关键期。一方面，伴随社会转型而带来的社会结构深刻变动和利益格局深刻调整导致各种矛盾纠纷不断凸显，加上人民群众法治意识的提升和法治观念的增强，使得其对司法服务量的需求越来越大;另一方面，随着社会的发展和法治建设的推进，人民群众对司法服务质量的需求也越来越高。有效满足人民群众司法服务需求的关键在于增强法院的司法能力，而司法能力主要表现为法院的人员队伍和管理水平。据统计，1979年全国法院系统工作人员约为5.9万人，其中法官估计将近4万人; 2010年全国法院系统工作人员约32万人，其中法官19万余人;审理案件数量， 1978年为61万余件，而2010年超过1200万件。〔1 〕从这些数据可以看出，改革开放以来，法院人员队伍的增加速度远远低于案件数量的增长速度。由此可知，在人民群众对司法服务需求不断增长的情况下，尽管人民法院的队伍也在增加，但增加的程度还是与人民群众对司法服务需求增长的速度不相适应。而在法院人员队伍基本稳定的情况下，司法工作能力的高低主要取決于管理水平，而法院管理水平在相当程度上又决定于审判管理的绩效。因此，要解决好司法服务需求与司法工作能力之间的矛盾，必须优化人民法院的审判管理，提高审判管理的绩效。
2.优化审判管理是提升法院法治推进能力的内在要求。法院是法治进程的重要实践主体和保障力量。法院的法治推进能力主要取决于法院践行司法公正的能力和程度。而司法公正主要体现为理念公正、过程公正和结果公正，即法院以实现司法公正为价值追求，严格遵守法定程序，公平正确地确认和分配具体的权利义务， 且裁判结果体现社会正义的要求。司法公正能否得到真正践行以及践行的程度高低在根本上取决于审判权是否得到正确行使以及正确行使的程度，然而，审判权的正确行使并不是自动的。从权力运行的角度看，任何一种权力，包括审判权在内，都存在滥用的可能，而要避免权力的滥用，就必须使之受到另一种权力的监督和制约。对审判权进行监督和制约的权力就是审判管理权，审判管理作为一种权力，不仅通过对审判资源的科学配置来服务于审判权，也通过对审判行为和过程的规范来监督和制约审判权。而审判管理目标的有效达成又建立在科学的审判管理组织和运行机制之上。因此，只有优化审判管理，建立科学的审判管理组织和运行机制，才能确保审判权的正确使用，从而真正实现公正司法，进而不断推进法治进程。
3.优化审判管理是提升法院社会管理创新能力的内在要求。社会管理创新是一项复杂系统工程，其要实现的主要目标包括更好地协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等，人民法院作为社会系统中的司法机关，对于实现这些目标发挥着不可替代的重要作用。〔2 〕另外，从社会管理创新的内容构成来说，主要分为理念创新、主体创新和行为创新，而在这三个方面的创新中，人民法院均居于重要地位。就理念创新而言，社会管理创新就是要将传统社会管理的效率优先理念转变为追求社会正义的理念，这一理念和人民法院的司法公正理念是统一的;就主体创新而言，社会管理创新就是要将传统社会管理以政府为单一管理主体的管理模式改造为多元主体共同参与的管理模式，这一管理模式离不开人民法院通过惩治违法犯罪、保护合法权益，调处矛盾纠纷、实现定分止争而实现;就管理行为的创新而言，社会管理创新就是要将传统社会管理注重控制的刚性管理行为转变为注重协调的柔性管理行为，人民法院通过司法审判实现的利益协调是柔性管理行为的重要组成部分。人民法院在社会管理创新中作用的发挥程度取决于其社会管理创新的能力。对于人民法院而言，参与社会管理创新的能力可以被视为其外部管理的能力，这一能力的高低在很大程度上是由其内部管理能力即审判管理能力决定的。在当前人民法院社会管理创新能力与社会期望以及社会需要还存在较大差距的背景下，优化审判管理就成为提升人民法院社会管理创新能力的内在要求。
二、当前法院审判管理存在的主要问题
由于受多种因素的影响，当前法院审判管理还存在不少问题，严重制约了审判管理绩效的提升。
1.审判管理权力的行政化。审判管理作为一种权力与审判权、行政权是有区别的。行政权和审判权在本质上是两种性质不同的权力形态，审判权主要体现的是公平、正义的价值观，而行政权主要体现的是效率第一的功利主义价值观。〔3 〕也就是说，审判权坚持公平正义优先，而行政权坚持效率优先。审判管理权则界于审判权和行政权之间，同时追求公正和效率两个目标。应该说，审判管理具有行政权的属性，这是因为，“只要是管理，就要有组织，有层级(显著的和隐秘的)，就有决策和执行(领导与服从)的问题。这是科层制的铁律。” 〔1 〕审判管理的行政权属性主要体现在对审判工作的安排、审判流程的规范、审判资源的整合、审判行为的监督、审判绩效的考评，然而，人民法院审判机关的组织性质和践行司法正义的职能定位决定了审判管理的根本目的是服务于审判权，也就是说，“审判是第一位的，管理是第二位的，二者是主从关系。” 〔2 〕如果公正和效率两种价值发生冲突的话，审判管理对公正价值的追求优先于效率价值。从上述分析可以看出，审判管理尽管具有行政权的属性，但由于审判管理的对象是司法审判事务，其不同于行政事务，在管理过程中必须遵循司法规律和司法权运行的属性，因而审判管理权实际上属于带有司法特性的准行政权，〔4 〕其主要目标是服务司法审判，更好地践行司法公正。然而，由于对审判管理属性认识不清和审判管理职能定位不准，当前我国法院的审判管理权力存在行政化的倾向，对司法效率的追求已经影响到司法公正的优先地位。例如，在对审判绩效的考评上，本应将合法性和公正性摆在第一位，确立公正优先、兼顾效率、效果的原则，然而审判管理实践中，一些法院在审判绩效的考评中设置了过于繁杂的指标，致使法官压力增大、职权弱化。由于审判绩效考评过于强调排名，致使被评估的法院或其部门为能获得较好的排位名次，采取了一些背离审判工作规律的做法，甚至弄虚作假。再如，审判管理对审判活动的监督不能损害法官公正司法所必须的最低限度的独立性，但当前一些法院的审判管理活动已经超过了这一限度。上述现象实际上是法院审判管理行政化的反映，其结果是影响了法院司法公正的践行和司法能力的提升。
2.审判管理模式的程式化。审判管理模式的程式化是指审判管理过程过于重视量化考核和数据排名的作用，而忽视了对于合理区间的考虑和对人本身的关照。当前我国绝大多数法院已经建立了审判绩效指标体系，例如上海市一中院建立了涵盖审判质量、审判效率、审判效果和审判延伸四个方面指标的审判绩效指标体系，〔5 〕上海浦东新区法院建立了由审判公正数据、审判效率数据和审判效果数据三方面指标构成的审判绩效指标体系，对审判绩效进行量化考评。应该说，一定的量化考核和数据排名是实现管理目标的有效途径，然而，如果量化考核和数据排名超过应有限度，就不仅不利于审判管理目标的实现，反而可能带来反作用。当前法院审判管理就在一定程度上存在着程式化倾向，这主要表现为两个方面：一是过于注重量化考核。审判管理权的内涵在于指导、监督和服务法官依法办案。总体来讲，审判管理权及其行使是宏观性的，是运用计划、组织、指挥和制约等方式，协调并控制审判工作的流程，规范并监督审判组织的行为。〔4 〕过于重视量化考核往往并不一定能实现管理的精确性，例如，二审发回重审和改判案件并非都系一审裁判错误所致，新证据、新事实、自由裁量事项、其他各种不可归咎于一审法院的原因等，都可能导致二审发回重审或改判。现有的案件质量评估机制未能合理区分二审改判和发回重审的具体原因，只能将二审发回重审和改判案件一律纳入计算，这样势必会影响以上诉发改率为依据的案件质量评估的准确性和科学性，相应地也必然会影响管理行为的有效性。二是过于重视数据排名。审判管理同时追求公正和效率两个目标，但审判管理的主要目标还是服务于司法审判，更好地践行司法公正。数据排名作为审判管理的一种手段，其初衷是为了更好地实现审判管理追求司法公正和效率的双重目标。在一定程度上，数据排名所服务的司法公正和效率两种价值是可以统一的。然而，如果处理不当，司法公正和效率的价值也会产生冲突。从管理的效果讲，数据排名更主要地是服务于司法的效率价值，在实际工作中，由于司法效率是更为显性的价值，而司法公正则更为隐性，对显性业绩的追求导致一些法院在审判过程中更重视通过强化数据排名来追求司法效率，但其结果会违背司法规律，从而影响司法的公正，并且也违背审判管理的初衷。另外，由于量化考核和数据排名所体现的公正效率需要通过法官的自身工作来达到，机械的审判管理模式不可避免地会增加法官的工作压力。实际上，审判管理模式的程式化已经影响到法官的积极性和法院队伍的稳定性。据最高法院公布的数据，近五年中，除正常原因外，全国各地法院流失人员近两万名，其中法官1.4万名，占现在法官总人数的7%。〔6 〕其中不能不说有审判管理模式程式化的影响。
3.审判管理组织的分散化。审判管理职能的履行离不开一定的组织。从管理学的角度看，组织的高效运行需要科学的组织设计。组织设计需要遵循一定的原则，其中整分合原则既是管理的重要原则，也是组织设计的重要原则。整分合原则要求将组织视为一个系统， 从整体角度设计组织的结构功能，确定系统的总体目标，然后将组织的职能目标科学分解为各个部分，据此设置相应的组织机构，并且保持履行相同或相关职能的组织结构之协调，以防止组织分散、政出多门或相互推诿。“整体把握，科学分解，组织综合，这就是整分合原则的主要含义。” 〔7 〕 (P72 )在组织设计过程中，如果对整分合原则把握不准，很容易导致组织出现各种问题，其中，组织的分散化正是当前法院审判管理存在的一大问题。一些地方法院如笔者所在的上海浦东新区法院已经设置了审判管理办公室(以下称审管办)这一单独的审判管理部门，还有不少地方法院的审判管理部门不是单设的，而是与审监庭等机构合署办公的，而不管是单设还是合署办公，很多地方法院都是由审管办、立案庭、审监庭、研究室、办公室等部门共同承担审判管理工作，由于对于组织目标的整体把握、组织职能的分解和组织的协调存在偏差，使得完整的审判管理工作被强行分割开来，“造成职能分散、多头管理，不能形成整体合力，难以最大限度发挥管理作用”。〔8 〕审判管理组织的分散化，其结果是造成了审判管理工作中的相互推诿和多头管理，制约了审判管理绩效的提升。
4.审判管理流程的模糊化。审判管理流程是指由审判管理各个环节构成的整个过程。审判管理流程和审判流程是两个不同的概念，前者强调的是审判管理的各个环节，而后者强调的则是审判的各个环节。尽管从理论上讲，审判管理贯穿于审判的全过程，但两者的主体、性质和追求的价值都是不同的，这也决定了两个概念存在本质的区别。然而，当前无论是学术界还是实务界都重视的是审判流程的管理，而在一定程度上忽略了审判管理流程，这不仅导致了审判管理流程理论研究的缺位，而且也导致了实践工作中审判管理流程的模糊性。也正是因为审判管理流程研究的缺位和实践的模糊，导致了实践中要么将审判管理流程和审判流程混淆在一起，要么认为审判管理流程无关紧要，这又带来了审判管理实践工作中管理流程的随意性，制约了审判管理绩效的提升。
5.审判管理方式的陈旧化。先进的审判管理方式是提升审判管理绩效、实现科学管理的重要支撑。当前，我国法院审判管理的方式还较为陈旧，这在相当程度上制约了审判管理绩效的提升。审判管理方式的陈旧化，在当前主要表现为两个方面：一方面表现为审判管理信息化建设的滞后。应该说，随着信息化建设的推进，大多数法院对审判管理的信息化建设给予了关注并积极推进。然而，由于不少法院对审判管理信息化建设的理解仍然存在一定的偏差，一些法院在重视审判管理信息平台和软件建设的同时却忽略了审判管理信息化的内容设计和及时更新，另有一些法院忽略了信息化队伍的建设，使得审判管理信息化的功能难以充分发挥。另一方面表现为审判管理方式的静态化。尽管当前关于审判管理主体的多元性、作用的全过程性已经成为共识，然而，在审判管理实践中，往往侧重的是审判管理过程中的某个环节，而不是整个过程。具体说来，不少法院的审判管理主体对于事后的监督评查较為重视，对于事前的预测和事中的动态管理则重视不够。实际上，这仍然是一种静态的审判管理方式，忽略了审判管理的动态性。
三、优化法院审判管理的基本路径
针对存在问题，优化法院审判管理应当从以下几个方面着手：
1.重塑审判管理组织。当前法院审判管理组织的分散化妨碍了审判管理绩效的提升，克服审判管理组织的分散化要求重塑审判管理组织。组织设计遵循整分合原则是管理学的一个重要原则，这对于审判管理也是适用的。应当看到，法院审判管理具有不同于一般行政管理的特点，其职能是分层的，由此带来的主体也是多元的。法院的审判管理可以分为宏观管理、中观管理和微观管理，其中法院院长、审委会的管理属于宏观管理，法庭庭长和审判长的管理属于中观管理，法官在审判过程中的自主管理属于微观管理，而审判管理办公室作为审判管理的综合协调机构则跨越了宏观、中观和微观三个层面。重塑审判管理组织的关键是增强审判管理组织的整合性。为了增强审判管理组织的整合性，应当设立审管办这一行使审判管理职能的综合协调机构，充分发挥审管办跨越和沟通宏观、中观、微观三个层面的优势。在行使综合管理职能时，审管办应明确自身职能定位，既为法院审判管理的宏观层面提供有效服务，又与中微观层面有效衔接，并加强与业务庭、研究室等职能部门的沟通协调，防止职能的交叉与缺位，增强审判管理工作的合力。例如，上海浦东新区法院建立了多主体参与审判管理的合作管理体系，将院长和审委会的宏观决策优势，法庭庭长和审判长的中观管理优势，法官的自主管理优势和审管办的综合协调优势结合到了一起，在提升审判管理绩效方面取得了积极成绩。
2.完善审判绩效考评机制。当前大多数法院的审判绩效考评机制过于重视量化考核、过于重视数字排名、考核指标体系繁杂和指标设计不够科学，这些缺陷制约了审判绩效考评机制的功能发挥，也影响了审判管理的绩效提升。为了克服当前法院审判绩效考评机制存在的缺陷，应当完善审判绩效考评机制。首先，审判绩效考评机制建设应当遵循适度量化的原则。审判绩效考评机制是法院内部对各部门审判工作进行科学考核和民主管理的重要制度。基于审判工作的特点和规律，审判绩效考评机制建设应当遵循适度量化的原则，避免过度量化考核和数据排名对审判价值的干扰和审判质量的削弱。审判的价值包括质和量或者说质和效两个方面，如果说量或效的价值较易通过量化考评来反映，那么质的价值则难以通过量化考评来反映，而且过度追求量化考核和数据排名往往会影响审判质的价值实现。值得注意的是，对于审判来说，质才是核心价值。其次，应当建立科学的审判绩效指标体系。审判绩效考评机制是否科学，在根本上取决于审判绩效指标体系是否科学。因此，完善审判绩效考评机制需要建立科学的审判绩效指标体系。对此，2005年初，《人民法院第二个五年改革纲要》就强调指出，“建立科学、统一的审判质量与效率评估体系，在确保法官依法独立判案的情况下，确立科学的评估标准，完善评估体系。”建立科学的评估指标体系要求根据案件类型和内容的不同设立不同的评估指标，在这方面，上海浦东新区法院的作法具有积极借鉴意义。浦东新区法院对于不同的案件类型适用差别化的审判绩效指标。例如，在审判效果指标方面，民事、刑事案件适用的具体指标就有较大的差别，民事庭适用的审判效果指标有11项，刑事为7项。〔9 〕这些差别化的指标较好地适应了不同类型和内容案件的要求。再次，应当严格遵循评估指标体系设计原则。在设计审判绩效指标体系时，应该遵循一定的原则，这些原则主要包括全面性、具体性、客观性、稳定性和可操作性原则。最后，应当科学确立绩效考评的合理区间。司法审判有其自身的规律，审判的各项环节都需要一定的时间来保障，而且不同类型和内容的案件其法律规定和所需时间精力也是非常不同的，因而在考核指标数值上的正常反映也是不同的。以浦东新区法院为例，由于法律对各类案件规定的审结期限不同，加上辖区房地产诉讼案件多发，而房地产诉讼案件在审理过程中经常需要进行一些为时较长的评估和鉴定程序。这导致负责审理房地产诉讼案件的相关法庭在大部分绩效指标上处于全院落后位置，其中2012年1至5月的平均审理天数、审限内结案率名列全院倒数第二。〔9 〕对于浦东法院的相关法庭而言，上述数据的排名靠后在一定程度上指出了其努力的方向，但并不能全面准确地反映其绩效的高低。这些考核指标在数值上的正常反映范围构成了审判管理各项绩效指标考评的合理区间。各个指标只要在其合理区间范围内就是正常的，单纯的排名并不能准确反映其审判绩效。因此，关键的工作在于确定各项绩效指标考评的合理区间。指标考评合理区间的确定应当综合考虑案件的类型和复杂性、法院的管辖范围、工作任务、队伍规模等因素。
3.再造审判管理流程。当前审判管理流程不够科学优化，在相当程度上制约了审判管理绩效的提升。优化审判管理需要再造审判管理流程。对此，建立问题导向型的审判管理流程是一种积极的思路，这实际上也是审判管理流程的一种再造，其内容是：首先由审管办和各庭室根据实际情况提出需要解决的问题，然后由责任部门对问题进行分析和回应，待廓清问题症结后，由审管办综合协调各主体共同协商可行的解决方法，最后由各业务庭负责落实相关解决措施，审管办则进行动态跟踪，并及时向相关主体反馈整改情况。这种问题导向型的管理流程有利于增强审判管理措施的客观性、准确性和针对性，提升审判管理的绩效。2011年以来，浦东新区法院尝试运用问题导向型的审判管理流程对18个月以上长期未结案件实行常态化集中清理，取得了积极的成效。到2012年2月，列入专项清理范围的122件长期未结案件，已清结109件，尚余9件，扣除4件破产案件，清结率达90.90%。〔10 〕这说明，再造审判管理流程对于提升审判管理绩效具有重要作用。
4.创新审判管理方式。尽管近年来许多法院都非常重视审判管理方式的改进，然而总体说来当前法院审判管理方式还较为滞后，远远不能满足新形势下审判管理的需要。优化审判管理离不开审判管理方式的创新。在信息化突飞猛进的时代，创新审判管理方式需要加强审判管理的信息化建设。值得注意的是，加强审判管理的信息化建设包括了多方面的内容，不仅仅是信息平台和软件建设，而且包括审判管理信息化内容的科学设计，还包括信息化人才队伍的建设，这几方面的建设需要平行推进，否则就难以取得信息化建设的实效。在这方面，上海法院系统已经积累了一定经验。例如，上海法院系统平时就注重信息化人才队伍的建设，在此基础上，2011年，上海市高院审管办联合信息管理处开发了适应于三级法院的“上海法院审判管理工作平台”，这是全国法院首个专门的审判管理信息化工作平台。该信息化工作平台的内容经过科学的设计，由审判质效管理、庭审及文书质量管理、适法统一规范管理、司法建议管理、审判管理调研、管理情况上报及辅助查询等六大板块构成，强调对上海法院审判工作的动态管理、监督指导和全程跟踪。该信息化平台的开发和应用，是审判管理方式创新的一个实践表现，对于提升审判管理绩效发挥了积极的作用。
参考文献：
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〔8〕福建省厦门市中级人民法院课题组.关于审判质量与效率管理机制的调研报告〔J〕.福建法学，2009，(3).
〔9〕上海市浦东新区法院审管办.2012年1-5月浦东法院各业务庭(局)审判(执行)质效数据及点评(未刊稿)〔R〕.2012-06.
〔10〕上海市浦东新区人民法院.强化目標管理 提高管理效能〔A〕.上海市高级人民法院审判管理办公室：上海法院审判管理工作会议交流发言材料汇编〔Z〕，2012-02.
责任编辑 杨在平
作者：易承志
第二篇：创新审判管理工作机制研究
2011年4月，为进一步创新审判管理工作机制研究，在收集海西两级法院自2000年以来有关审判管理制度资料、工作总结和2010年以来相关法院审判管理改革的媒体报道、资料、经验介绍的基础上，专程到格尔木、天峻、都兰、大柴旦等地法院进行实地调研，与各院法官座谈，发放调查问卷。经过深入调研，笔者对海西两级法院审判管理工作机制改革运行情况、存在问题及其原因有了较为全面的了解和掌握。通过参阅、学习及借鉴其他法院在审判管理工作的先进做法和有益经验，就如何创新审判管理工作机制提出建议。希望将调研成果加以转化和应用，在探索建立、健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制，为新形势下做好法院工作，更好地实现司法公正高效权威提供一份有价值的决策资料。
一、十年来海西法院审判管理工作机制改革取得的重要成果及尚未解决的问题
一是改革审判工作流程管理，建立“大立案”机制。2000年初中院逐步实行大立案流程管理，明确立案庭职责为“立案审查、排期开庭、文书送达、财产保全、审限跟踪、证据交换、结案归档”，从全院抽调干警加以充实，庭室迅速成为法院第一大庭，人数最多时达17人。
二是推行审判长和独任审判员选任制。2000年11月，中院率先进行审判长选任制，通过自荐报名、竞职演说、民主测评、组织考核、党组研究决定“五关”，产生审判长11名，专门负责案件的审理和裁判。除重大疑难案件由院领导把关外，审判长、独任审判员享有案件的裁判权和法律文书签发权，对案件的裁判质量负责。
三是实行司法工作绩效考评管理。2003年起，中院对基层法院和各内设机构开展工作绩效考核，司法绩效考评设定的考核内容包括：案件数量、质量、效率、调研信息、督办宣传、法院改革、队伍建设。
四是实行案件评查。2004年10月，两级法院成立了案件质量评查领导小组，由院长担任组长，成员由业务庭室应时抽调人员组成，制定了《案件质量评查办法》，每年年中和年底由案件质量评查小组办公室审监庭随机抽取全院报结案件(含执行案)10％～15％进行案件质量评查。
五是设立了审判管理办公室。2011年3月在全省审判管理工作会议召开后。中院在汲取西宁经验的基础上，按照审判工作划分为审判实务和审判管理的思路，成立审判管理办公室。辖区各基层法院由审监庭履行审管办的职能，初步将涉及到审判管理的各项工作归口管理。
六是建立一些审判管理制度。2000年7月，制定了《案件审理流程管理操作规程》、《立案管理工作规范》、《排期开庭管理规定》，对立案庭各项工作流程进行规范；制定了《人事制度改革及选任审判长实施办法》、《审判长管理与考核暂行规定》等一系列审判管理制度，规范了审判活动。
两级法院审判管理经历十年创新改革，虽在审判管理制度建设、审判运行机制等方面取得了一些成绩，但市、县、矿区审判管理工作仍不平衡，传统的审判管理工作机制仍存在方方面面的局限性。
一是审判管理职能分散，没有形成合力，影响了审判效能的提高。如格尔木法院，管理流程的第一个环节即案件流程管理归入立案庭，审判最后环节即案件质量评查归入审判监督庭，审判绩效考评由政监室承担，三个职能由三个部门分担，难免出现职权交叉，相互扯皮，管理运行不顺畅，出现问题互相推诿，影响了审判管理效能，疏漏在所难免。
二是管理作用发挥不足，把握、驾驭全局能力差。庭室领导和部分法官对审判管理工作重视不够，观念滞后，认识不到位，有的产生厌烦甚至抵触情绪；审判管理的协调机制不健全；缺乏对审判指标数据的综合运用和指导：审判管理局限于对过去问题的描述，缺乏对审判过程的绩效评估和对审判运行态势的预测和修正。
三是审判管理方法简单，导向不够鲜明突出。对八个基层法院而言，审判管理日常工作应中院安排开展案件评查，缺乏对审判运行过程的监控和指导，更忽视调研、总结、提高；案件评查多注重程序问题，不触及实体问题：注重案卷的整理装订、文书格式等一般性评查，忽视对法官司法能力和办案质效的考查；注重案件普查，忽视案件的专项评查以及在此基础上的专项调研分析。
四是质效指标设计不科学，不符合审判规律。两级法院目前考核指标与高院并不一致，考评指标的计算统计口径也不尽相同。况且单纯用数字指标去衡量往往难尽合理，也容易人为地导致司法统计数据失真，不能反映审判运行的实际情况。有些指标采用复杂的函数公式计算，基础参数很难准确，数据缺乏最基本的依据，信息收集不全，也很难操作和对比。审判管理工作的整体协调性不强。
五是审判管理手段落后，信息化程度差。受各种因素、条件制约，两级九院审判管理工作需要的信息化设备及管理软件没有及时购置或更新；一些法官观念陈旧，不习惯于用计算机信息化管理，个别年龄较大的干警甚至不会使用计算机，阻碍了审判管理信息化工作的有效开展；现实中单机输入尚普遍存在案件基础信息录入不准确、不及时、不全面的问题，导致查询统计功能难以发挥应有的作用。
二、海西法院审判管理工作机制目前的运行现状
(一)审判管理机构设置现状
根据最高人民法院和省高级人民法院要求，2011年4月，海西中院请示州编委，申请增设审判管理办公室，增加编制3人，机构正在报审。按照职能分工，中院审判管理办公室为院综合审判业务部门，主要承担审判绩效管理等五项工作职能，与省院基本对口。各基层院由审监庭负责审判管理工作的开展。
(二)审判管理制度体系建设
2011年3月，海西中院建立年度工作计划预案制度，4月底开始在全州推行“五表一库”审判管理运行机制。5月9日，在重新确定全州法院案件质效评估指标的基础上，中院印发《全州法院法官审执绩效考评管理办法》。初步搭建起海西审判管理的制度框架。辖区各基层院在上报本院开展审判管理年活动的实施方案的同时，也按照要求制定完善了案件流程管理办法、案件质量评查规则及案件评查制度。
(三)案件质量评估
2011年3月，中院首次系统确定出36项全州审判质效评估指标，先行“投水试验”。各院审管机构负责案件质量评估工作。案件质量效率评估指标覆盖立案、审判、执行工作。目前，两级法院对案件质效指标的评估仅为数据分值区别的简单加减，指标权重的调整工作有待年度审判工作形势分析结束后，根据评估结果加以调整和规范。
(四)案件质量评查
两级法院常规评查具体方式的是：第一，案件及材料的交接登记，立案庭及各业务庭收到审管机构的通知后，安排人员调取案件材料，统一交由审管机构指定的评查小组登记。第二，评查小组按照标准和审管机构规定的时间对案件或材料进行评查。第三，案件经承办人评查后，由评查小组组长召集全部评查人员评查，按照少数服从多数的原则，做出评查结论。在评查人员抽调、选用和评查权威、结果运用均缺乏机制可循。
(五)审判效率管理
辖区各院对案件按庭室均实行单机录入，各庭室将本庭的案件情况及时录入电脑，使各庭室能及时准确的掌握和提供审判执行信息，由于受到客观条件限制，均未建立案件信息管理平台。
(六)审判绩效考核
《全州法院法官审执业绩考评管理办法》虽已制定，在客观性评价方面，日常工作管理、监督检查等过程记录难以如实表现，规定的确认程序也难以实现。总分采取各项分值累积计算考核，直接加分和减分。在主观性评价方面，考核庭审能力和处理重大疑难案件没有制度加以支撑，难以运行。对须采用相应的领导集体主观评价方法的法官审执业绩情况，因权重没有明确比例，难以对法官自身素质建设和履行职责情况进行总结和评价。
三、从问卷调查取得的基本认识
2011年4至7月，笔者围绕16个审管科目，从基于了解司法体系外人员对审判管理情况的了解程度和力求引起社会各方面各层面对审判管理创新的关注和支持，在全州开展了问卷调查。由于对涉诉群众的测评难以集中进行，人员分类以实现形式上的替代。被问卷调查人涵盖党委人大政府机关公务人员(131人)、法官(170人)、企业单位职工(72人)、事业单位工作者(31人)、律师(26人)等5类人员。发放问卷430份。收回426份。虽然在问卷调查问题的设计上未曾开展科学性论证，但从问卷的反馈结果可以得到以下认识。
第一，广大法官对审判管理有了一定程度的认识，近95％的法官表示知道什么是审判管理。83％的问卷人员认为自上而下，保持审管职能一致来创新或变革审判管理机制更易进行。
第二，对审判管理的职能认识较为清晰，65％的问卷人员认为应当将最高院界定的审判质量管理、效率管理、效果管理、评价管理纳入审判管理。
第三，85％的问卷人员认为审判管理权分散、审判行为缺少目标设计、审判管理缺乏程序规范是当前审判管理呈现的特点。
第四，近70％的问卷人员把审判考评制度稀松，规范不封闭，管理整合程度低，管理职能交叉，管理软件建设匮乏，管理缺乏长效激励机制，调研力度不够、制度的设计存在缺憾作为当前审判管理存在的问题。
第五，94％的问卷人员认为审判管理应当由独立的机构完成。
第六，51％的问卷人员认为加强和创新审判管理各项机制是解决目前审判管理存在问题的主要办法。
第七，83％的问卷人员认为创新审判管理机制应在建立健全审判流程管理工作体系，建立健全案件质量评查王作体系，建立健全审判质量效率评估工作体系，建立健全审判绩效考评工作体系，创新工作思路，促进审管规范化建设，推进信息化建设，提高管理现代化水平等方面下功夫。
第八，认为创新或变革审判管理机制会在引起审判业务庭室的反感和法院领导的思路转变方面受阻的人员占78％。73％的问卷人员认为通过强力推进，作出成绩加以说服，培训学习，明确审判中的问题，争取班子的支持等办法可以消除和减少创新审判管理机制阻力。
第九，84％的问卷人员认为最高院的部署安排、社会管理创新的东风和大量审判质效问题要解决是目前创新或变革审判管理机制最有利因素。
第十，认为通过创新或变革审判管理机制能实现法院的人员考评公正、案件质量提高、案件效率提升、审判信息集中、法院决策水平提高、法院工作人员责任感增强等司法目标的人员比列多达78％。
四、创新审判管理工作机制需注意的问题
(一)创新审判管理工作机制的原则问题
1 审管不是“管控”。要建立以服务为主要方向的审判管理理念和模式。审判管理方式必须由偏重管制控制向审判服务、审务协商、审务协调转变；实行依照制度管理、科学管理、人性化管理，推动审判管理的科学化、规范化和常态化。
2 审管不是“全能”。要建立健全审判管理民主化制度，从审判、执行等不同领域和审判管理的不同层面人手，实现院长、审委会、庭长、审判长等不同层面的有序管理和广泛参与，充分保障法官接受审判管理的知情权、参与权、表达权和监督权。
3 审管不是“备案”。要把审判管理环节从注重案件评查等事后管理向流程节点检测、质效评估等源头治理转变，将审判管理的关口前移。审管制度建设由传统僵化固化的通报问责转向动态监控机制建设。
4 审管不是“行政”。要把审判管理手段由偏重行政手段向多种手段综合运用转变，更多运用制度规范、物质奖励、法官职业道德约束、审判态势分析、审执舆情研究等方式加以管理。
(二)创新审判管理工作机制的协调问题
审判管理事关审判工作全局，抓住审判管理，就抓住了审判工作的“牛鼻子”，掌握了主动权。搞好审判管理工作机制创新要坚持统筹的方法，处理好六个关系。一是协调审判秩序与激发法官工作活力的关系，在法官的认识接受范围内，通过设置合理的指标完成审判任务，抓动力传导，达到焕发法官工作信心斗志的目的。二是协调专门机构主导与其他审管组织多元管理的关系，设置审判管理办公室并不是把审判管理的职责全部归拢，更多的二级管理、顶层决策依然要由院长、审判委员会、庭长作出。三是协调结合海西实际与坚决贯彻上级法院安排的关系，省法院在部署审判管理工作时，由于地区的差异，总会为实际操作留下空间，两级法院要在总体安排下结合各自实际，作有利与各院审判实际科学发展的管理规划。四是协调审判管理与审判服务的关系；审判管理始终是为审判工作服务的，要做到管活、服务有为适度。五是协调立足州情与学习借鉴的关系，目前江苏经验、成都经验，更有本省的西宁经验，不能使用拿来主义，要与海西审判实际相结合，有选择的吸收和使用；六是两头抓紧与动态协调的关系。把办结案件的事后评查与设置目标引导、审判能力辅导、决策监督指导、适时审判态势分析、通报点评一责任分解、考评激励、台帐管理等手段融通运用，纳入一体化运行机制之中，确保整个审判管理体系协调有序运转。
五、关干创新审判管理工作机制的思考
(一)健全完善以管理软件应用为基础的审判信息整合工作机制
要抓住最高法院推广审判管理软件的有利时机，积极派员学习培训，保证专人负责，提高两级法院审判管理的科技含量，实现审判管理的信息化。重视收集准确、及时、全面的案件基础信息，以信息化推动审判管理的规范化，不但在案件管理系统这个基础层面，还要在审判质效评估系统、审判工作智能分析系统、审判绩效智能考评系统、专项审判管理软件等应用层面实现信息管理、加工、转换、传递、分析和决策功能，借助现代科技手段，实现数字化信息管理。
(二)建立健全以确保司法公正为核心的审判质量管理工作机制
一要完善案件评查制度。不断拓宽案件评查范围，不但要针对裁判文书制作、庭审笔录制作等“小节”开展专项评查，针对发回改判、投诉举报、重复信访案件进行重点评查，还要在实体性评查和研究性评查方面进行探索，建立评查结果转化机制。通过定期通报、点评讲评、专题报告、落实反馈等形式，及时发现审判工作中存在的问题，确定部门、确定人员研究制定解决方案，定期跟踪整改效果，切实使评查工作成为提高案件质量的有力抓手，避免案件评查流于形式。二要完善案件审核把关制度。不断加强院、庭长对案件的审核把关力度，明确案件审核的工作要求，实行定期总结报告制度。要求庭、院长将案件审核情况定期向审判委员会汇报，切实将审核工作落到实处。三要监督自由裁量权的行使。建立经常性的问题发现机制，及时学习掌握省法院的法律适用、裁判尺度等情况，细化不同类型案件的裁量标准，避免“同案不同判”现象的发生，指导法官准确适用法律。四要大力推进庭审规范化建设。通过对庭审能力的考核评议，进一步规范庭审标准。
(三)健全完善以案件流程监控为核心的审判效率控制工作机制
流程管理是审判管理的重要的基础性工作。当务之急是继续强化流程管理，真正实行全部案件流程化管理，建立流程环节督促机制。针对审判流程中的排期开庭、文书送达、司法鉴定、合议庭评议、裁判文书制作等重点环节进行重点督促，科学缩短案件审理周期。对执行案件程序终结进行严格控制，严把程序终结审批关，切实提高案件执结率。其次要继续强化审限管理。对临审限案件及时通过警示、催办、督办等方式子以纠正。严格审限延长、中止、审限扣除、简转普等环节的审批，切实解决“隐性超审限”问题。三要倡导均衡结案。根据年度工作计划，合理分配办案时间，以月度、季度相对结案均衡为保障，实现全年均衡结案。四要通过审判管理对案件流量信息的分析，进一步优化审判资源配置。实现案多人多，缓解部门之间审判力量闲置和紧缺的矛盾。
(四)健全完善分工明确、运转协调的审判管理组织工作机制
层级管理是审判管理的“中枢系统”，位置和作用十分重要。一要进一步完善审判层级管理体系。审委会和院领导是宏观决策管理：审判管理部门和庭长中观职能管理；审判长及法官是微观自我管理。三级管理，从宏观到微观，从决策到执行，互相协作，互为补充。二要进一步明确各层级管理职责。审委会及院领导负责重大管理事项的决策，审判管理部门及庭长要抓好调度协调、履行好推动管理制度、管理责任落实的责任，审判长及法官要抓好个案审理，积极参与管理，提高工作水平。三要进一步统筹协调各层级的责任。不仅要明确各个层级要管什么，管到什么程度，而且要明确如何衔接、如何协调、如何反馈，逐步形成既分工明确又统筹兼顾的管理体系。
(五)健全完善以审判绩效考核为基础的审判岗位责任工作机制
一要科学设定考评指标。既要重视审判实绩的考评，也要重视综合能力的考评，既要重视审判业务部门的考评，也要重视综合部门的考评。要科学划定法官的职务层次、职位要求和职责分工，分类定岗，科学设定覆盖全部岗位的考评指标，健全法官业绩档案。二要明确考评方法，结合审判质效指标数据、案件质量评查结果，同时法官审理重大疑难复杂案件、撰写裁判文书、庭审考评、调研能力以及司法作风等方面，进行综合考评，全方位考评法官的工作业绩。三要注重考评结果的运用，不仅要把考评结果与评先评优、晋职晋级、表彰奖励等紧密结合起来，同时也要作为培训学习、外出考察等工作的重要参考依据，构建起新的激励机制，最终实现全员管理、全面管理、全程管理的大审判管理格局。
作者：王军
第三篇：反思与重塑:法院系统内部审判管理机制研究
摘 要:传统审判管理模式侧重于院庭长对个案的把关,使监督制约很容易扭曲为对独立审判的干预,其产生的根源在于审判制度与法院内部行政管理体制的交溶。审判管理权是带有司法特性的准行政权,审判管理权与审判权应当是服务与被服务、制约与被制约的关系。故审判管理改革的关键应当是将审判管理职能与审判职能逐步分离,使审判管理回归本位,并赋予其新的内容,从制度上保障审判活动的规范运作和审判权的正常行使。
关键词:反思;审判管理机制;法院
文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.10
司法的过程永远都不可能如马克斯·韦伯所形容的像自动售货机那样,一边是输入案件事实和法律条文的入口,一边是输出司法判决的出口,机械运行,不逾雷池半步。而是充满着各种事实因素和价值因素的干扰。只要有审判活动,不管是法官对法律推理三阶段中的大前提——法律规范的理解,还是对小前提——案件事实的归纳,都离不开法官的自行解释和判断,都不可避免地要介入法官自身的价值判断。因而,法律适用的过程就是法官行使自由裁量权的过程[1]。那么,在授予法官裁量权的同时,必然需要构建一个能够约束和控制法官自由裁量权,保证其谨慎、公正裁判的有效机制。设置审判管理制度的重要目的,正是在于制约法官裁判权的滥用和不当行使。在现代司法制度和法治本土资源的交锋与碰撞之下,我国的审判管理制度历经数次变迁,与之相伴的种种争议亦未曾停息。那么,审判管理制度究竟该何去何从,亟需我们对其进行彻底地梳理、深层地思考和系统地重塑。
一、历程回顾:审判管理制度的模式演变
我国的审判管理制度形成于人民法院建设初期,并沿袭至今。从其发展历程来看,其具体内涵和表现形式在不同历史时期呈现出不同的特点。[ZW(]本文对于审判管理模式历程演进的考察以及在此基础上所作的问题分析、对策建议,均以重庆市法院系统的审判管理工作情况为主要研究样本。[ZW)]
(一)第一阶段(2000年以前):高度收权的审判管理模式
在2000年以前,几乎所有案件的裁判结果都必须经过院庭长审批签发才能予以公布。院庭长在签发裁判文书时,不仅可以对文字表述进行修改,还可以对裁判文书中的事实认定、证据分析、法律适用、裁判结果等各方面进行审查,并有权对其认为错误或不当之处直接进行修改,甚至删除、增添内容;或者将其退给文书制作人,令其修改,其实质是对裁判内容的变更[2]。而且,对审判过程的管理也由院庭长通过行政命令来完成。在这种模式中,审判管理行为侵入审判活动的领域,使司法裁判活动带有浓厚的行政化色彩,院庭长成为事实上的一级“审判组织”,对案件具有最终决定权,严重分解了法官的审判权。
(二)第二阶段(2000年-2004年):高度放权的审判管理模式
2000年左右,全国各地法院相继开始开展审判长选任和合议庭职责改革,并最终得到最高人民法院“一五改革纲要” 及《关于人民法院合议庭工作的若干规定》的进一步确认,审判管理权限和方式随之发生重大变化。大部分案件的裁判权和裁判文书签发权交由合议庭和审判长独立行使,只有很少部分案件须由院庭长把关。从笔者所在的重庆市第一中级人民法院及辖区基层法院的情况来看,以刑事案件为例,除拟判处死刑、缓刑的案件或其他经审委会讨论的案件以外,其余一审案件均由审判组织[ZW(]
除非特别说明,本文所称审判组织仅指合议庭和独任审判员。[ZW)]自主决定,所形成的裁判文书由审判长或独任审判员自行签发;二审案件则无论案件属于何种类型,除发回重审以外,均由合议庭决定,由审判长签发。而且,院庭长把关的方式也由有权直接改变裁判结论转变为只能提出并不具有强制力的指导意见和建议。由此,高度放权的审判管理模式得以确立。从2000年开始至2004年左右,各法院大都采取了该模式,审判组织的审判职权得到空前强化,同时院庭长的审判管理权被边缘化。伴随着“还权于合议庭”的改革,审判管理方式的的另一显著变化是,立案庭被赋予了立案、分案、案件排期、审前准备、审限管理等职能,既从事审判业务,又负有对案件流程监督管理的职责,形成所谓的“大立案”模式。但由于其把业务职能和监督职能合二为一,致使审判管理权难以有效行使[3]。
(三)第三阶段(2004年以后):约束型放权的审判管理模式
2004年以后,各法院乃至各业务庭根据各自的实际情况对裁判权运行方式作出了一定的调整,高度放权模式下制定的相关规定在实务中大多被废止或发生异变,院庭长的审判管理权又开始在放权基础上向收权回归。以重庆一中院为例,该院于2006年出台了《二审案件改判、发回重审规则(试行)》,对二审案件的审判管理权限进行了重大调整:拟改判或者发回重审的案件,报庭长审核;拟作重大改判或者发回重审的案件,经庭长审核同意后,还应当报分管院长审核。同时,二审改判案件的文书签发权也由审判长上收至庭长(发回案件文书原即由庭长签发)。二审案件审判管理权限的调整,不过是即将发生或已然发生的一系列较大规模变化的一个缩影。与此同时,一审案件的审判管理权限也在实际操作层面悄然发生着变化,而其辖区基层法院的相关调整工作则已于此前便先期完成。较之前一时期,重庆一中院辖区两级法院的院庭长审判管理权限明显呈现出扩张的趋势(见图1)。鉴于此种审判管理模式界于高度放权与高度收权之间,故将其称之为约束型放权式。重庆一中院的这种变化态势在全国法院系统具有较强的代表性,为大部分法院所认同。[ZW(]
笔者曾就审判权限配置的相关问题向重庆地区各中级法院及其辖区基层法院、成都中院以及广州中院等法院发出调查问卷表共计559份,收回402份。调查问卷表反馈的总体情况如下:90%的中级法院实行约束型放权模式;70%以上的基层法院采用了约束型放权式。[ZW)]这一时期,“大立案”模式被逐渐摈弃,立案庭的审判管理职能被弱化。然而,除院庭长的指导监督权有所凸显之外,其他形式的审判管理措施并未及时跟进,审判管理处于单一、无序的状态。
二、理念突破:审判管理功能的重新定位
(一)问题与根源
1传统审判管理制度存在的弊端
首先,审判管理局面较为混乱。没有专司审判管理职责的专门机构,管理职能分散于研究室、立案庭和其他业务部门,且审判管理流程仅局限于一般性程序问题,对审理判决的重要和关键环节缺乏过程控制和有效监管。
其次,审判管理措施较为单一。前述三种审判管理模式均侧重于院庭长对个案的把关,其他形式的管理手段严重缺位,没有形成完整的审判管理工作体系,审判管理功能未能充分发挥。大量的审判事务性工作由办案法官自行承担,其结果是辅助工作和管理工作冲淡了审判工作,繁杂事务排挤了审判业务,审判工作的正常运行受到掣肘。
第三,审判管理方式不尽科学、合理。依赖个案把关的管理方式存在破坏法定的审判权分配机制,干扰审判组织独立裁判,违反审判的内在规律,削弱审判组织功能,挫伤法官积极性,不利于法官业务素质的提高以及影响审判效率等缺陷。在当前“去行政化” 、强调以法官为中心的司法改革背景下,侧重于院庭长对个案把关的传统审判管理模式不可避免地受到了质疑与挑战。
2传统审判管理制度弊端产生的根源
我国法院内部有两套正式制度,这两套制度从原则上讲是为了分别针对法院的审判工作和法院内部的行政管理工作。作为审判机关,法院的主要职能无疑是审判工作。独任审判员、合议庭及审判委员会为法定的审判组织,代表法院具体行使审判权。根据专业分工,法院内部还设置了各个业务庭,各业务庭即为所谓的审判机构。这便是法律对审判工作所作出的正式的制度安排。同时,由于法院内部还存在大量的审判管理、政务管理和人事管理工作,这些工作通常由作为法院行政领导的院庭长和后勤保障、人事管理部门来承担,形成了相应的行政管理制度。审判制度和行政制度本应是两套并行不悖的制度,按照各自的职能分工运行。但在实际操作过程中,审判制度溶入了法院内部的行政管理体制,变成法院行政管理制度的一个有机部分,形成了一系列尽管是非正式、然而实际上却很有影响的审判体制[4]。这一审判体制最突出的特征就是,院庭长的审判管理权以对个案把关的形式直接渗透进审判活动之中,并成为审判管理体系中最主要、最直接的一个组成部分,造成审判管理的重心发生偏离,导致审判职能与行政管理职能交错,审判权与审判管理权混同,独立审判与审判管理的界限模糊。前述三种模式的审判管理制度,均无一例外地打上了这一特征的印记——院庭长对个案的指导监督嵌入了审判体系之中,不同程度地分离和削弱了审判权。行政管理制度与审判制度没有完全分轨并行,形成了备受诟病的审判行政化现象,而真正有助于确保审判权正常行使的审判管理制度尚未建立起来。
(二)性质与关系
1对审判权和审判管理权的再定义
所谓审判权,是指审判组织依法享有的对案件进行审理和裁判的职权。审判权的内涵在于依法、独立、公正地审理和裁判案件的程序及实体问题。审判权只有通过依法、独立、公正地运作,才能体现和发挥法院所独有的审判职能。所谓审判管理权,是指法院内部负有领导、管理职责的人员和机构依法对审判活动进行监督管理的职权[5]。审判管理权的内涵在于指导、监督和服务法官依法办案。总体来讲,审判管理权及其行使是宏观性的,是运用计划、组织、指挥和制约等方式,协调并控制审判工作的流程,规范并监督审判组织的行为。笔者认为,在我国的司法语境中,审判管理权应当包括两个层次的内容,即院庭长对案件实体处理的指导监督权和以程序控制、质效管理为主的审判事务管理权。其中,审判事务管理是指通过不干预审判组织和审判人员对案件实体处理的方式,对其是否严格依照法律和程序办案进行监督,确保审判工作依法有序开展的工作机制。审判事务管理是审判管理的核心内容和发展方向。
2对审判权与审判管理权关系的厘清
审判权属于司法权的性质,审判管理权则是一种行政权,二者存在本质的区别。但由于审判管理的对象是司法审判事务,其不同于行政事务,在管理过程中必须遵循司法规律和司法权运行的属性,因而审判管理权实际上属于带有司法特性的准行政权[6]。审判管理是为了支撑法院实现其审判职能的,其主导价值目标在于保障审判人员依法行使审判权,故其应当是辅助性的。审判管理一般不直接涉及个案的处理,而是创造条件,确保审判组织后顾无忧、集中精力、公正高效地独立进行审判,保障审判程序的运行和司法目的的实现。因此,可以说,审判管理权与审判权是服务与被服务、制约与被制约的关系。
(三)更新与重构
《人民法院第三个五年改革纲要》规定,“完善合议庭制度,加强合议庭和主审法官的职责”、“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。笔者认为,应当依据这些精神,对审判管理制度进行改革和完善。立足现阶段法院所处的外在环境和内在条件,进行科学的价值功能重塑和制度性改良,最大化地消除和避免审判体系中的行政化色彩,将审判管理职能与审判职能逐步分离开来,使审判管理回归本位,并赋予其新的内容,以切实促使审判权良性运行,保障司法公正与效率的实现。
1审判管理理念的更新
首先,丰富和拓展院庭长审判管理权的内涵和外延。一方面,传统审判管理模式根植于我国文化背景和制度环境之中,有其独特的生成机制,在目前我国法院的内部组织形态仍以科层的塔式结构为主,法官的整体素质还差强人意,司法环境尚有待改善的情况下,院庭长对案件的指导监督依然属于审判管理体系的重要组成部分。但应对其加以规范和完善,最大限度地发挥其正面效应,抑制负面效应。另一方面,院庭长的审判管理权绝不能仅限于对个案的指导监督,必须丰富和拓展其内涵和外延。不能单一地把院庭长的管理职能只定位于通过个案审判发挥引导示范作用和个案研究把关上,而应当将院庭长的审判管理权由点向面扩展。而且,院庭长还要对案件运行过程中的程序环节进行审批、时限环节进行监督,全面发挥院庭长的领导、引导和指导作用。
其次,将审判管理的重心转移至审判事务管理。“从管理对象而不是从管理的主体出发来思考组织(单位)决策,是现代组织管理学的基本方法”,因此,围绕审判并以法官为中心来确定审判管理的范围、内容是现代管理学的基本要求[7]。结合当前司法改革和发展的新要求以及司法现状,除了对院庭长的审判管理职能进行重新界定以外,更为重要的是,应当将审判管理的重心转移至审判事务管理上来,开掘审判事务管理的深度和广度,强化其对案件质效的控制及服务功能。为此,须增加审判管理的主体,优化审判管理职权配置,构建多层次全方位的审判管理体系;减少审判管理的主观随意性,将审判管理纳入制度化、程序化、规范化的轨道,建立审判管理的长效运行机制。
2审判管理原则的重构
(1)遵循审判规律的原则。审判管理应当符合审判规律和司法活动发展规律,并符合诉讼法及相关司法解释的规定。基于司法审判活动中立性、被动性、程序性等特征,审判管理应当以尊重审判组织依法独立审判为前提,从制度上保证审判组织的裁判处于独立但不失控的状态。
(2)回应现实需要的原则。审判管理活动既要尊重审判规律,同时也要正视现实司法环境并积极回应现实需要,根据不同的发展阶段确定不同的发展目标和改革措施,从而推动审判管理走上科学发展的路径。
(3)质量效率并重的原则。审判管理既是为了确保案件质量,也是为了提高审判效率。因此,在审判管理过程中,应当注意处理好质量与效率的关系,两者不能偏废。通过合理的制度设计,使审判管理活动在质量与效率之间达至某种程度上的均衡。
(4)管理服务兼顾的原则。审判权能否规范行使需要监督管理,而与审判有关的辅助性事务同样也属于审判管理的范畴,故应兼顾审判管理的管理效能和服务效能,纠正传统审判管理模式重管理轻服务的偏差,使审判活动在规制空间内释放出更大的活力。
三、机制创新:审判管理改革的具体措施
(一)建立综合性审判管理模式
建立以审判委员会为决策机构的宏观管理,以审判管理办公室为专门机构的中观管理,以院庭长为基础单位的微观管理,组成综合性审判管理模式。该模式以审判管理专门机构为主导,审委会和院庭长等各层面主体积极参与[8]。
首先,设立审判管理的专门机构。担负过程监管、绩效考核、质量评价、督查督办以及统筹协调等职责,从进入诉讼到结案归档进行全程管理监督。发挥审判管理的主导作用,将各项分散的审判管理措施有机整合在一起,形成一体化、全方位的审判管理体系,切实解决“管理割据”和“管理缺失”的问题。
其次,完备配套管理机制。除了专门机构以外,审委会和院庭长亦为重要的审判管理主体。审判委员会要定位为审判管理的领导决策机构,负责研究带普遍性的法律问题和审判管理宏观决策。通过听取审判运行态势分析报告、案件质效评查报告、专题问题探讨等方式,加大其对审判管理有关事务的研究力度,准确深入把握审判运行中存在的新情况、新问题、新趋势,及时分析成因,总结经验,查找不足,并做出相应的决策,从而维护审判机体的正常运行。院庭长作为审判管理的重要力量,除以听取汇报、参加案件研究、审签法律文书等方式进行个案把关以外,还应当在审判质量效率控制、法官业务素质以及法官审判绩效考评等方面承担审判管理职责。比如,通过定期主持召开典型或类型化案例评析会,统一同类案件裁判的价值取向和法律适用;通过召集审判长联席会议或庭务会,集中研究审判工作中的重大、疑难、复杂法律适用问题,为审判组织提供具体指导意见,供审判组织参考;通过定期主持被改发案件、信访案件和督办案件通报分析会,分析研究审判中存在的普遍性、倾向性问题,提出解决方案并督促落实[9]。
(二)完善信息化条件下的审判流程管理
审判流程管理主要依托电子信息化管理平台,对案件运行过程进行必要的程序化控制,为审判活动的顺利推进提供保障和支撑。
首先,大力推进电子信息化平台建设。信息化管理是审判管理工作的高级阶段,要借助现代信息技术,引进现代管理理念,对落后的管理方式、僵化的组织结构、低效的审判流程等进行全面而深刻的变革。加大计算机网络管理平台建设和运行力度,将各诉讼环节的操作过程、审判流程、统计分析、结案归档等均纳入计算机信息系统,实现审判管理工作流程与计算机软件运行流程对接,确保各类信息实时登录和数据自动生成,为实施规范化流程管理奠定基础。
其次,强化审判流程管理。严格按照“立审分离、审监分离、审执分离、审管分离”原则,结合审判管理软件在运行中的实际效果,不断完善审判流程管理系统,强化管理手段上的过程控制和在线监督,变“事后监督”为“事中监督”,使监督制约更为及时有效。根据“流程”管理的“犹太法则”[ZW(]业界对“流程”有一个通行的“犹太法则”,即“80/20”原则,表示应首先关注那些“关键流程”,即管理的“关键环节”,它们的数目可能只占全部数量的20%,却对整个组织的绩效发挥着80%的决定性作用。[ZW)],应当重点抓好审判管理的“关键环节”,特别是对一些容易出现影响公正和效率问题的环节,实行重点监管,从而达到事半功倍的效果。立案环节重点监控进入诉讼和排期开庭等程序的顺利推进;审理环节重点监控审限延长、中止、审限扣除、中断等情形;结案归档环节重点监控案件审判全程运行质效管理以及结案归档验收。
(三)健全审判绩效评估考核体系
管理学层面的管理,主要通过管理约束人的行为,辩证法意蕴的管理,则强调通过管理激发人的主动性和创造性,审判绩效评估考核体系便是对两者的结合,有助于发挥管理的整体效能。审判绩效评估考核体系由审判质效评估体系和审判绩效考核体系两部分构成。其中,审判质效评估体系以绩效考核指标为基础,通过一系列指标对法院的审判质量包括法律效果和社会效果进行整体评估。考核指标的设置应符合审判工作规律、适应审判队伍现状和审判工作实际,以充分发挥审判绩效评估体系的评价、监控、引导、约束、激励功能。对于审判绩效指标完成情况,通过审判管理工作通报和审判运行态势分析进行全面反映,分析研究审判工作的成效与问题、特点和趋势,为审判决策管理提供科学、精确的实证依据。而审判绩效考核体系则以法官考评委员会为领导机构,由审判管理办公室、干部人事部门等负责具体的实施和组织协调工作,形成分工明确、各负其责、优质高效的考核工作系统,从而实现与前述审判绩效评估体系的有效对接,科学评价审判业务部门和审判人员的审判业绩,为审判管理的有效运行提供坚实的保障。
(四)强化案件质量评查和处理机制
确立裁判文书评查与案件质量评查的职责及标准,建立裁判文书出门前校核制度和全面覆盖的案件质量评查体系,加强对案件质量的动态管理和严格考核。在发挥专门评查机构主导作用的同时,积极发动各个审判业务部门参与,扩大评查主体和评查范围。探索实施庭长点评讲评制度、专题报告制度、专家质评等制度,使评查的力度不断加强,评查结果能够及时转化为改进工作的措施和方法。对于裁判文书和案件质量的评查结果,实行奖优罚劣,并将其纳入审判绩效考评体系,作为评定法官业绩的重要依据。同时,结合绩效考核工作体系,积极构建多层次的审判责任追究机制。明确差错案件的认定标准、认定程序、责任主体和责任形式,重点加强对二审改发案件、再审改发案件和重点案件的评查及差错责任认定。不仅要在绩效考核中对差错责任予以体现,而且,对于发现有违法违纪线索的,应及时移送纪检监察部门处理,若存在违反最高法院两个办法规定的,严肃追究违法审判责任。
(五)规范院庭长指导办案
继续探索院庭长指导办案的细化规则,正确处理院庭长的指导监督权与审判组织的审判权之间的关系,既不能放任不管,又不能越权越位。一方面,要明确院庭长指导办案的范围。实行分类管理制度,普通案件由独任审判员或合议庭自行裁决,对重大、疑难、敏感案件,则根据案件的复杂、疑难、敏感程度或案件类型分别由院、庭长按照各自的权限进行指导。重大、疑难、敏感案件的界定和指导层级的划分并非一成不变,各法院可以根据不同时期的不同情况进行相应的调整。总的说来,院庭长指导案件的范围应当呈逐年缩小的趋势。另一方面,要设定院庭长指导办案的程序。院庭长在行使指导监督权时,首先必须充分尊重审判组织的主体地位,不能直接否决或改变其裁判意见。在此前提下,对于需要指导的案件,审判组织应当按程序将案件提交院庭长指导。如果庭长对评议结论有异议,可以要求审判组织复议,同时应当提出明确的指导意见及理由。但是,即便经过复议,审判组织还是可以坚持自己的意见。这种情况下,应当将案件提请分管院长指导,分管院长指导后仍不能形成统一认识的,提交审委会讨论决定(见图2)。
(六)增强合议庭内部监督和审级监督
对审判权的监督制约,世界各国都采取了较为理性的方式。就法院系统内部监督制约机制而言,通常是通过合议制的审理方式和审级制度的设置来实现对法官裁判权的规制。因此,合议庭以及审级监督制约功能的正常发挥,对于审判管理制度的完备具有重要意义。首先,强化合议庭职责,增大横向监督制约力度。合议庭成员在评议案件时必须展现对案件事实和裁判结果的逻辑推演过程,不能简单地以“同意”或“不同意”等方式变相放弃裁决权。而且,合议庭全体成员都必须在裁判文书上签署审核意见[10]。相应地,合议庭成员要共同为裁判承担责任。在审判过程中,还应注意发挥审判长的组织管理职责,以尽力改变司法实践中存在的合议制流于形式的状况,激活合议庭的内部制约功能。其次,建立沟通指导制度,完善审级监督制约机制。通过业务讨论会等形式,收集整理实践中一二审法院认识不一致的问题,通过特定的程序确定掌握尺度,并将处理原则及时向下级法院通报,为下级法院今后的裁判提供指导与参考。同时,二审法院应当加强对改发案件的说理,并与下级法院定期交换意见,从而有效地消弭争议、统一认识。
结 语
纵观当今世界各国司法改革,无论是强调职权主义的传统大陆法系国家,还是突出当事人主义的英美法系国家,都将“管理型司法”确定为改革的基本理念和方向[7]64。顺应建立“管理型司法”潮流的要求,对审判管理制度进行改革和完善,理顺审判权与审判管理权的关系,进行科学、合理的制度设置,保障审判活动的规范运行和审判权的正确行使,是当前人民法院积极回应内部需求和外部压力所采取的必要措施,也是摆在我们面前的重大课题,希望本文的探讨能够为这一问题的妥善解决提供一个思考的角度。
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Reflection and Reconstruction of the Interior Trial Management Mechanism of the Court
LI Shenglong, JIA Ke
(The First Intermediate People’s Court of Chongqing, Chongqing 401147, China)
本文责任编辑:唐 力
作者：李生龙,贾 科