课程改革回顾学习心得

第一篇：课程改革回顾学习心得

培训学习心得：信息化教学方式回顾

培训学习心得--信息化教学方式回顾

小数点 小数点爱数学

今天上午听取了吴晓进校长的报告，下午学习了吝教授的讲座。收获良多。以下结合自己的教学实践写点作业。

从2002年工作以来，一路误打误撞参加了许多的教学比赛。第一次好像是校内多媒体教学比赛。我的参赛题目是《数学归纳法》，当时用了FLASH做了一个小动画。后来陆陆续续接触到了信息化教学。

笔者工作以来一直着力于信息化教学，大致分为这么几个阶段。第一阶段是将中职数学课程和”几何画板”等教学软件结合开展课堂教学。在此阶段，

几何画板应用于数学课堂”探究学习”中，使学生愿意并真正有机会自主的探究，而不是被老师牵引着直接获得问题的结果。但是，我们很快发现了问题，利用”几何画板”等教学软件教学，学生的逻辑思维能力训练不足，导致学生是在”玩”数学，或者说是在玩数学应用软件。我们及时进行了调整，进入第二阶段的教学模式实践研究。

第二阶段，开发了一个贴合江苏省教育出版社出版的《数学》教材中模块(复习回顾、探究、新知、例题解析、合作交流、课后拓展等)的论坛式网络学习平台。同时，我们开发了一批教学资源(教案、课件、动画、自测自评试卷等)。1.网络学习平台让学生自己掌控学习。利用教学视频，学生能根据自身情况来安排和控制自己的学习。2.增加了学习中的互动。当学生在完成作业时，我们会注意到部分学生为相同的问题所困扰，我们就组织这部分学生成立辅导小组，及时的给予指导。在此阶段，我

们再课堂教学实际中发现了如下几个问题。1.师生空间分离，教师看不到学生，难以实现对学生的有效实时监控(包括学习行为、思维生成等)，教师与学生无法面对面交流，阻碍了师生的沟通。不便于实时互动，学生提出一个问题，利用文字解说，不能及时抓住学生的思维。2.不便于数学分析过程、解题过程的展示。3.编制自测自评考试系统发布在网络平台使用，过程繁琐不便于推广。进入信息技术环境下中职数学课程教学模式实践研究第三阶段。

第三阶段，直录播互动课堂教学实施阶段。”直录播互动课堂系统”不仅可以录制本地学生画面，还可以录制远程学生的互动画面，录播教室互动时音频清晰、低延迟，没有啸叫和停顿等现象。录播教室同时将不同画面传播给远程接受教室。系统具备强大兼容性，可对接其它品牌的教育信息化系统，还支持iPad和智能手机等移动终端接入，可以观看直播、点播以及讨论，支持不同的

操作系统。在此阶段我们课题组成员录制了一批课堂教学实况录像，也同时发现了一些小小的瑕疵，这种教学实施的办法固然优越，但是每次录播课堂需要多方筹措，人员配备较多，不便于教师实时开展课堂教学工作。进入信息技术环境下中职数学课程教学模式实践研究第四阶段。

第四阶段，异地实时互动教学实施。通过互联网技术，让师生教学突破时间和空间限制，达成了教育资源共享，通过流媒体技术实现的异地课堂同步教学。然而，要实现这种同步互动教学，技术方面的成熟程度起着决定性作用。我们先是尝试利用QQ的群视频功能，但是信号传输太慢，画面延迟现象太严重。后来又试图开发一个专门的网站，由于工作量太大，技术难关不易攻克等原因也最终放弃。购买现成的教学软件，成本太高，年费用达几万，花销太大，无法实现。最终我们选择了网络视频会议软件zoom和问卷星软件搭载网络学

习平台的办法来组织教学。异地实时互动教学实施由3部分组成：1.网络课程资源，主要通过精品课程网站提供以及实现在线答疑。该模块是针对中职数学课程教学内容专门开发的精品课程网站资源。2.多终端同步视频互动教学平台，教师通过同步视频实现远程同步授课，同时实现师生和生生之间的同步交流互动。3.多终端教学评价平台，通过手机平台登录自测自评系统完成同步训练，实时形成反馈信息进而促使教师调整课堂教学，师生互评动态调整教学实施，以达成师生共识，深化知识生成。在此阶段，我们发现了一个重大问题，就是数学教学资源严重缺乏，不能满足当前教学使用。

更多的探索，后续补发。

第二篇：回顾改革开放30年

回顾改革开放30年--几大国家级经济区的比较

作者：佚名

文章来源：本站原创

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更新时间：2010-5-4

一九七九年那是一个春天，有一位老人在中国的南海边画了一个圈，神话般地崛起座座城，奇迹般地掘起座座金山，春雷啊唤醒了长城内外，春辉啊暖透了大江两岸，啊,中国,中国，你迈开了气壮山河的新步伐，走进万象更新的春天„

一首歌曲由此拉开了中国改革开放的序曲，一位伟人的英明决策从此掀开了中国大地改革开放的浪潮„„

深圳特区：

1980年8月26日第五届全国人大常委会第15次会议决定，批准国务院提出的决定在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省厦门建立经济特区。1980年10月，国务院批准在湖里2.5平方公里范围内设立厦门经济特区，湖里成为厦门经济特区的发祥地。1981年10月15日，随着破土动工的一声炮响，厦门经济特区在湖里拉开了建设的序幕。1985年，国务院批准长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲为沿海经济开放区。中央1985年85号文件说，“厦门特区扩大到全岛，实行自由港的某些政策，是为了发展东南经济，加强对台工作，和平统一祖国大业作出的重要部署。”

深圳经济特区位于深圳市南部，东起大鹏湾，西至珠江口，北靠梧桐山，南临香港以深圳河为界。东西长49公里，南北宽7公里，总面积327.5平方公里，实际可开发面积110平方公里。设有全长86公里的特区管理线。特区范围包括罗湖区、福田区、南山区和盐田区。

一座建筑见证了一个城市的发展与繁荣,一个城市浓缩了一个国家改革开放的奇迹。深圳国贸大厦便是如此,她的诞生,创下了中国的数个第一:我国最早实行招标的建筑工程,在国内率先大面积运用滑模施工,以及抒写“改革开放神话”——“三天一层楼”的“深圳速度”

上世纪八十年代初，当大多数国人尚不知股票为何物时，新中国的第一张股票———“宝安股票”已在深圳经济特区诞生了。然而，它却没人理睬。在这种情形之下，当地政府就发文要求党员干部带头买。随着示范推动和股票交易体制逐渐走向完善，股票价值开始迅速升温并形成热潮乃至狂潮。随着巨大获利机会的发现，人们从全国各地涌向深圳，他们有的甚至扛着大麻袋的钱和身份证，由此形成了当时轰动全国的万人空巷购买新股抽签表的盛大场面。

甚至发生踩死人的悲惨局面!国家为了控制局面，稳定社会，于是推出了设立铁丝网、和办理边防证的宏观调控方法来阻止大量的人群流，防止过量的人群流破坏当地的承载能力，要知道当时的深圳特区还处于发展阶段，各方面的基础设施都是很薄弱的。如果不采取正确的方法加以控制，将会出现不可估量的后果!

从当年人们对“深宝安”不理不睬，怀疑、观望到认为买股票赚钱是合法捷径，再到现在频频挂在嘴边的“全民理财”，国人对投资理财的观念，不得不说是深圳特区开创并推动了“解放思想”的历史先河。随着股票浪潮的滚滚推进，时至93年国家才推出了《股票法》，实行了上封顶，下保底股票政策，由此结束了股票的效益最大化时代。【国家开发深圳特区，面临的是资金缺乏的瓶颈问题，于是就引进了金融产品：股票】

上海浦东开发区：

1990年4月18日，党中央、国务院作出了开发开放上海浦东的重大决策，上海市委、市政府按照中央的战略部署，制定了“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的开发方针。2005年，国务院正式批准浦东进行国家综合配套改革试点，市委、市政府明确了“一个作用、三个区”的功能定位(在树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实施建设“四个中心”国家战略中发挥示范带动作用，努力成为改革开放先行先试区、自主创新示范引领区、现代服务业核心集聚区)，标志着浦东改革开放进入了新阶段。16年精心谋划，16年坚实步履，在党中央、国务院坚强领导下，在中央各部委、全国各省市大力支持下，浦东开发开放取得举世瞩目的成就，初步建立了外向型、多功能、现代化新城区框架，浦东已成为“中国改革开放的窗口”和“上海现代化建设的缩影”。

上海浦东新区开发区位于上海市东部，长江三角洲东缘。东濒长江口，南与闵行区、奉贤区接壤，西和北分别与徐汇、卢

湾、黄浦、虹口、杨浦、宝山6区和崇明县隔江相望。面积为1210.41平方公里，人口268.60万。【国家开发上海浦东新区同样使用的是金融产品：股票】

天津滨海新区：

从20世纪80年代中国开发深圳，到90年代开发浦东，珠三角、长三角迅速跃升为中国经济最活跃的“两极”，每一次的区域开发都带来一个相应区域板块的经济腾飞。2006年天津滨海新区正式纳入国家发展战略，成为中国继深圳特区和上海浦东新区之后重点开发开放的区域。规划面积2270平方公里，常住人口200万左右【国家开发天津滨海新区使用的金融产品是：股票+基金】

泛北部湾经济区：

泛北部湾经济区地处广西境内，它由：南宁、北海、钦州、防城港、崇左、玉林6个城市所属行政区域组成，面积4.25万平方公里，人口1250万左右。《国家西部大开发“十一五”规划纲要》明确将广西北部湾经济区列为重点发展区域，目的是为了探索西部省区发展的新思路和新途径，为西部大开发提供有益的经验.广西北部湾经济区以南宁，北海，钦州，防城港四市为核心，并把临近的玉林，崇左两市的交通，物流纳入经济区统筹规划.它背靠大西南地区，面向东南亚国家，是泛北部湾经济合作，大湄公河区域合作，泛珠江三角经济合作等多个区域合作的交会点，是中国沿海与东盟国家进行海陆交往的枢纽，是促进中国与东盟全面合作的重要桥梁和基地，区域优势明显，战略地位突出，发展潜力巨大.

促进北部湾经济区快速的发展，以广西辐射西南，中南，华南.带动整个西部地区的经济快速发展!减少东西部的差距。撬动巨额民间储蓄，自发的参与到北部湾的经济建设中来，解决建设资金瓶颈问题!打造大规模的中产阶级，塑造一个以中产阶层为社会主流群体的橄榄型社会.因为壮大中产阶级是全面建设小康社会的基础，是维系民间资本持续增长的沃土，培育一个庞大的中产阶层，形成两头小中间大的橄榄型社会结构，是国家经济和社会发展的一项重要的战略目标!

地处华南经济圈，西南经济圈与东盟经济圈的结合部与东部，中部和西部三大地区相连的北部湾城市群，在中国与东盟，泛北部湾，泛珠三角等国际区域合作中具有不可替代的战略地位和作用.正因为它拥有这样独特的区位优势，所以在中国-东盟自由贸易区次区域合作发展中担负着重要的历史使命.

2007年年初，中央参照天津滨海新区做法批准将北部湾(广西)经济区列为国家综合配套改革试验区，给予其对外交往、行政体制改革、土地管理改革、金融制度创新等方面先行先试的权力，这将产生双重的作用和意义。

2008年1月16日国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》。国家发改委指出：广西北部湾经济区是我国西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区，对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。要把广西北部湾经济区建设成为中国-东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心，成为带动、支撑西部大开发的战略高地和开放度高、辐射力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的重要国际区域经济合作区。

前面三极的经济浪潮已经过去，泛北部湾经济区现在是中国经济增长的第四极，沿海开发最后的一块处女地，由于它对内和对外的独特的区域优势和地理优势，决定了国家对它的重视与支持的程度!否则国家拿什么来对接中国—东盟经济自由贸易区!【打造泛北部湾经济区同样需要巨额的资金，打造北部湾经济区于是国家就引进了新的金融产品“引金入桂”，解决资金瓶颈问题!】

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责任编辑：youzhixu

第三篇：新课程改革三次“学术争论”的回顾与反思

孙传远

一、新课程改革三次“学术争论”的回顾

新课程改革以来发生了三次大的“学术争论”。

第一次争论：是否存在“轻视知识”的教育思潮?

这次争论首先由北京师范大学王策三教授发起。王教授在《北京大学教育评论》2004年第3期上发表了一篇4万多字的长文：《认真对待“轻视知识”的教育思潮——再评由“应试教育”向素质教育转轨提法的讨论》。他认为，当前存在一股“轻视知识”的教育思潮，要认真对待和克服;要坚决摒弃“由‘应试教育’应向素质教育转轨的提法”;多样综合是教育改革创新的重要方式;加强理论和学风建设，必须建立科学的、有自己特色的课程论。针对王策三教授的观点，华东师范大学钟启泉教授、有宝华研究员随即在《全球教育展望》2004年第10期上发表了一篇文章：《发霉的奶酪—口<认真对待“轻视知识”的教育思潮>读后感》。接着，钟启泉教授又在〈北京大学教育评论〉2005年第1期上发表了一篇文章：《概念重建与我国课程创新——与〈认真对待“轻视知识”的教育思潮>作者商榷》。同时期的同类文章还有张正江的《素质教育是轻视知识的教育吗?——与王策三先生商榷》《(全球教育展望》2004年第10期)和夏正江的《果真存在一股“轻视知识”的教育思潮吗——与王策三先生商榷》(《全球教育展望》2004年第12期)等。钟启泉教授等的主张是：当前并非存在“轻视知识”的教育思潮，素质教育也并非是轻视知识的教育;要将国际视野与本土行动统一起来，开展课程知识学习及课堂文化概念的重建与创新;教育理论工作者要敢于放弃陈旧、发霉的思想，坚持与时俱进，树立良好学风。

这次争论反映了双方知识观之分歧。王策三教授的根本失误在于他的知识观的“偏失”与陈旧，他认为所谓知识就是书本知识，即人类认识的成果或间接经验，忽视了知识与人的关系，特别是人(学生)在吸收知识中的主动性和情感体验。这一点可从王教授的“教学认知论”看出。但他也给了我们诸多有价值的提醒：要处理好传授与接受的关系，要尊重知识、尊重经验，要加强理论学习和文风建设等。钟启泉教授等明确提出了“我国基础教育的唯一出路是由应试主义教育向素质教育转型”。他的核心观点是“动态的课程观”和“动态的知识观”。但他将“凯洛夫教育学”比喻成“发霉的奶酪”而要求人们“敢于放弃”和“坚决摒弃”之，则未免失去了对待传统教育理论所应具有的“扬弃”的态度。

第二次争论：新课程改革的理论基础究竟是什么?

这次讨论首先由西南大学靳玉乐教授发起。《中国教育报》分别在2005年刊登了一系列文章，对“新课程改革的理论基础是什么”的问题进行了长达半年之久的争论。

2005年5月18日，靳玉乐教授等在《中国教育报》上撰文认为，不能盲目地将国外的理论进行翻译和组装之后就成为改革的理论基础;要以马克思主义认识论和全面发展学说作为我们进行课程改革的理论基础。8月13日，深圳大学高天明教授在《中国教育报》上撰文说，讲课程理论基础时，不能泛泛搬用马克思主义认识论，应在课程哲学上多做些具体和深入的探讨。河南焦作的马福迎更认为，这次新课程改革的理论基础是鲜活的、清晰的、先进的，建构主义、后现代主义、杜威和加德纳的理论等使我们突破了长期以来只重文理智力的狭小天地，成为落实素质教育的重要理论基础。

西南大学的孙振东、陈荟在《中国教育报》(11月28日)上撰文认为，我们要批判、改造、借鉴先进的外国教育理论，且认为我们的课程与教育理论体系已“初步形成”。西南大学的郑绍江更进一步认为，“我们已经有一套新的理念，并且有完整的课程框架作为新课程实践的支撑”。但就“理论基础是什么”而言，他说“答案在探索之中，而我们都是探索者，

我们正在路上”。

这次有关新课程改革理论基础的争论已过去两年，但关于新课程改革的讨论并没有结束，教育理论工作者和教育实践者们还在进行着“拉锯战”。从这场持久的论战中暴露出两个基本问题：一是理论的匮乏。新课程改革之理论基础的争论暴露出整体改革的准备不足和改革者自身基本理论知识的薄弱和欠缺。二是理论与实践的脱节。一方面，教育理论工作者或改革倡导者锣声敲得很响，而“教育实践者”却很少响应，一则表现为因循守旧，极力反对和抵抗;二则表现为阳奉阴违，消极对抗;三则表现为邯郸学步，盲目效仿。这使得课程改革步履艰难。

第三次争论：新课程改革应走向何方?

第三次是关于新课程改革“大方向”问题及其相关几个问题的讨论。它源自钟启泉教授在2006年12月15日《中国教育报》上发表的与记者的对话(记者专访)，题目是：“义无返顾奏响改革进行曲”。时隔两周的12月29日，《传播学论坛》上发表了四川社会科学院查有梁先生的一篇文章，题目为：“新课程需要软着陆”，以此形成了新课程改革以来的第三次学术争论。

钟启泉教授认为：(1)教育基本价值取向应从“精英教育”转向“大众教育”，但也不排斥对少数有学术才能学生的培养;(2)新课程应从文化层面去理解课程，强调课程的深层文化价值;(3)坚持新课程实施的“创生取向”，着力调整课程内容，实现科学世界与生活世界的整合;(4)“全球视野”与“本土行动”是统一的，不是对立的。针对《<基础教育课程改革>(试行)解读》的内容和钟教授的谈话，查有梁先生列举了五个方面的“误导”，主要针对钟启泉教授提出的教育基本价值取向、“三维目标”的表述与实现、课程实施的取向、“教师即课程”、“国际视野”与“本土行动”的对立与统一等问题提出疑问和发表看法，可谓情深意切。他的基本主张是：新课程改革在大方向不变的情况下需要“软着陆”。

这次论战是继前两次论战(特别是第一次论战)后的又一次大的争论，充分体现了教育改革者对我国新课程改革的关切之情，其间也透露出诸多的忧思和困惑，从某个角度看，也体现了新旧两种教育观念的交锋和争斗。但从目前改革所处的阶段以及理论和实践中存在问题看，查有梁先生的观点也不无道理。

二、新课程改革三次“学术争论”的反思

反思新课程改革以来的三次争论，一个总的认识是：“新课程改革的大方向是不容置疑的”。这样就坚定了教育改革者以及关心我国新课程改革的人的信心和信念。有争论是正常的，“风平浪静”则是反常的，争论者“仁者见仁，智者见智”的观点不会使我们摇摆不定，反而使我们越来越清楚地认识到问题所在。笔者以为，三次争论均暴露了以下几个问题，这几个问题也是今后的改革实践或理论创新中需要进一步明确的。

1.应有什么样的知识观?

知识是普遍的、确定的、客观的，还是开放的、动态发展的?分清这个问题将直接关系到如何实施课程和如何培养人的问题。新课程改革首先要突出解决知识观的问题，即由传统的客观主义知识观向现代的建构主义知识观转型。王策三教授和钟启泉教授分歧所代表的正是两种知识观的对抗。笔者认为，学习是学习者主动建构知识的过程，新课程改革应持有动态的建构知识观。但这决不意味着教师作用的削弱和取消，相反，教师的作用加强了，教师作为学生学习的促进者角色更加突出了。

2.如何对待国外先进教育理论?

新课程改革中，改革者们特别是广大的一线教师们，对待国外的先进教育教学理论所表现出来的态度是千姿百态的，关于“理论基础是什么”的争论正是这一形态的集中体现。总体而言，新课改中，盲目接收或消极抵制和排斥国外先进的教学理论的态度都是不对的，应采取借鉴和批判地吸收态度，同时，对于本土传统的教学理论加以批判地继承。归根结底，

应以本土的教育理论为主体，借鉴国外先进教学理论，对本国本土的教育理论加以改造、创新，走自己的路，形成有自身特色的教育理论体系和课程体系。

3.如何对待教育理论和教育实践的结合?

教育理论的来源既有本土的，也有国外的，既有来自教育实践的提炼和升华，也有教育理论工作者自身的创新。理论和实践的结合要视具体情况而定。国外借鉴来的所谓“先进”教育理论，到了本土不一定就适合，也不一定就“先进”，它要视教师的能力水平、学生的状况、学校的条件和环境而定。同样，本国本土的教育理论也不一定都能“推而广之”。从某种角度而言，这也是教育理想与教育现实的关系问题。教育改革者首先应是一个教育理想者。教育理想与教育实践之间总会有距离，如何逐步缩小这个距离，变理想为现实，是历代教育改革者追求的目标。

4。如何开展学术争鸣，引导理论健康地发展?

新课程改革的理论基础不是“先在的”、“先有的”，而是在改革实践中不断探索形成的。既然目前还处在“探索”中，就难免出现疏漏或偏颇的地方，这需要改革者“慧眼识金”、仔细分辨，勤于学习、反思和研究，不断创新和发展，最终才能为新课程改革打下坚实的理论基础。

学术界历来提倡“百花齐放，百家争鸣”。“事越辩越清，理越辩越明”，改革者对待任何教育理论都不能不加思考，毫无批判地吸收和利用，不能随改革大流，亦步亦趋或人云亦云，那样也会对改革不利，甚至会葬送改革和自身的发展。另外，争论者要有“对话”意识和态度，努力形成对话氛围。千万不能将和自己持相反意见的人“一棍子打死”或判为“反改革者”。“对话”应是有问有答，对话双方应是心平气和地沟通、交流，谦虚坦荡地互通有无，满含关切和激情地关心改革与发展，只有具有了这样的心态和品质，才能开展对话。如果只是一方的“质问”而无对方的“回应”，则会失去对话的意味和精神了。

笔者翘首期盼更多的教育理论研究者和教育改革实践家对新课程改革展开争论。

参考文献：

[1]王策三.认真对待“轻视知识”的教育思潮——再评由“应试教育”向素质教育转轨提法的讨论阻北京大学教育评论，2004(3).

[2]钟启泉，有宝华.发霉的奶酪——《认真对待“轻视知识”的教育思潮》读后感[J].全球教育展望,2004(10).

[3]钟启泉.概念重建与我国课程创新——与《认真对待“轻视知识”的教育思潮》作者商榷[J].北京大学教育评论，2005(1).

[4]张正江.素质教育是轻视知识的教育吗?——与王策三先生商榷[J]全球教育展望，2004(10).

[5]夏正江.果真存在一股“轻视知识”的教育思潮吗?——与王策三先生商榷[J].全球教育展望，2004(12).

[6]新课程改革的理论基础是什么[N].中国教育报，2005-5-2，8-13,9-17，10-22,11-8.

[7]义无返顾奏响改革进行曲[N]中国教育报，2006-2-5.

[8]查有梁.新课程需要软着陆[N] 传播学论坛[N].2006-12-29.

摘自《中小学教师培训》2008。4(34~36)

第四篇：税收征管改革的回顾与展望

柯 俊

1997.2.24

各位领导，各位同仁，大家好!

我受有关领导的委托，今天在这里就税收征管改革的有关理论与实际问题与大家共同学习、探讨一下。

国家税务总局副局长项怀诚同志曾经这样说：从他主持税收工作三年以来，一年干了一件大事：94年税制改革，税收收入超收了800亿;95年机构分设，又超收了800亿; 96年征管改革，超收了1000亿! 最近，国务院办公厅以国办发【1997】1号文件的形式，转发了国家税务总局深化税收征管改革的《方案》，国家税务总局又以国税发【1997】27号文件的形式，下发了推进和深化城市征管改革的实施意见以及推进和深化农村税收征管改革的实施意见。我省税收征管改革实施办法也即将由省政府办公厅转发。税收征管改革是税务系统继税制改革之后又一重大举措，是今年包括国税和地税在内的全国税收工作的重点。

根据工作需要，我曾参加了上面四个文件的起草或修改工作，也就是参与了国家税务总局征管改革《方案》的修改工作，执笔起草了《国家税务总局关于推进和深化农村税收征管改革的实施意见》，参与起草了《城市征管改

1 革的实施意见》，执笔起草了我省国税系统税收征管实施办法。今天，我根据我在平时工作中所掌握的信息，向大家介绍一下有关征管改革的情况。今天我讲的内容，有的是文件上已明文规定的，有的出自有关领导的讲话，但也有的属于我个人的理解。由于我本人水平有限，对有些问题的理解不一定全面、准确，如果我的发言中有不妥当或者不正确的地方，希望大家批评指正!

今天我准备讲四个方面的内容，一是征管改革的回顾与背景，二是征管改革的内容与原因，三是征管改革的影响与困难，四是征管改革的现状与展望。

一 征管改革的回顾与背景

一、征管改革的简单回顾

我国税收征管改革大致可分为以下四个阶段：

第一阶段：专责管理(50年代中期80年代)

税收征收管理工作的内容主要有对帐簿、发票的管理、纳税方式的确定、税款的征收、纳税情况的检查等等。在理论上，这些工作在税务系统内部应该由不同人去完成，但在我国，由于特殊的历史原因，在很长一段时间里它们常常由一个税务干部去做，这就是专责管理制，也叫专管员制。专管员制的具体形式有以下几种：

1、按地区专责管理。税务干部按行政区划分片管理，负责辖区内所有纳税人所有税种的各项税收征管工作，集

2 征收管理、检查于一身，通常将这一模式称为“一人下户，各税统管”。

2、按行业专责管理。在复合税制下，税种多，各税种的具体规定多，行业税率也各不相同。按地区专管，一个人管理的行业很多，难于一一记清，在具体工作中时常发生错误，各地区之间、各干部之间具体执行上很不一致。为此，各地在地区专责管理的基础上，先后又按行业专责管理，将地区内的纳税人按行业分类，每个税务干部负责一个或多个行业纳税人的征管管理工作。

3、按经济性质管理。为了适应以公有制为主体，多种经济成份并存的特点，各地在按行业按地区征管的基础上实行了按经济性质征管。按国营、集体、个体和三资等经济性质设臵征收机构、安排征管人员并且保留了区域专管和行业专管的做法，在同一经济性质内部实行。 第二阶段：管户交流和岗位轮换(80年代初期中后期)

专管员制度实行以后，由于专管员与纳税人关系长期固定，征税人与纳税人形成了比较密切的关系，许多地方出现了“关系税”、“人情税”等问题。针对这一现象， 80年代初，税务系统开始对延续多年的专管员制进行了有限度的改良，在全国先后推行了管户交流和岗位轮换制度。

1、管户交流。对专管员的管户定期或不定期进行全部或部分调换，使专管员与纳税人处于一个经常变动的状态，以避免和减少“关系税”的现象。

2、岗位轮换。与管户交流制度相联系，为了克服税 3 收专管制度对专管员业务能力的限制，使税务干部业务得到全面的发展，同时也是为了缓解税务机关内部“内勤与外勤”在工作中苦乐不均现象，税务系统还进行了“岗位轮换”的试点，即对管理不同行业的专管员在一定时期内互相轮换、内勤和外勤相互轮换，以锻炼干部，提高素质。

第三阶段：征管查分离(80年代末90年代初)

改革开放后，我国的经济体制有了很大的变化，经济成份趋于多元化。为适应新形势的需要，从1982年开始，我国对税制作了大规模的调整和改革，建立了有三十多个税种的复税制，原有的专管员模式已不适应。主要表现在：第一，由于税种的增多，专管员难以全面掌握，专管员的业务素质难以适应;第二，专管员一人下户，集征管查于一身，专管员的权力缺乏制约。

1985年7月，全国税务工作会议正式提出，要经过努力，在不太长的时间内，建立起一套科学严密的征管体系。会后，这些地区如吉林、辽宁、青岛等地的国税部门，对税收征管工作作了一些必要的改革，主要是增加了税务稽查，从省到市县各级税务局都成立了税务稽查队，不仅加强了对纳税人的税务检查，而且加强了对税务机关和税务人员的监督制约，把税收稽查、税款征收、税收管理分离开来，改变了“一人下户、征管查集于一身”的现象，收到了较好的效果。为了探索征管改革的路子，积累经验， 1987年底，国家税务局在湖北、吉林、河北三省和武汉市进行了征管改革的试点。同时，要求各地税务部门结合实际，大 4 胆探索。经过两年的改革实践，征管改革的主体框架基本形成。国家税务局于1989年12月下发了《关于全国税收征管改革的意见》，进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，推动了全国征管改革工作的开展。

第四阶段：申报、代理、稽查模式(90年代初期)

早在1990年理论界就有人对税收征管的“管理”职能发生了怀疑，认为四十多年来，税务机关一直忽视了纳税人的权利和义务。在世界税收管理上，无论是古代还是现代，纳税人的权利和义务都落在纳税人身上。它们的共同点是：国家公开税收政策，纳税人通过自身的学习和向税务机关咨询等方式予以全国理解和掌握，自行依法申报应纳税款，税务机关除了设有一定的人员从事税法宣传外，主要力量都在税务稽查上。我国则不同，专管员负责对纳税人的应纳税种作出纳税鉴定、对各种税收报表指导填写，几乎包办了纳税人所有的纳税事宜。正是在这一背景下，征管查模式特别突出了管理这条线，认为它是整个税收征管工作的基础。《税收征管法》颁布以后，取消了纳税鉴定，征、管、查各职能之间的力量对比发生了变化，征管查分离模式暴露出了一些问题。党的十三届五中全会以后，我国开始进行社会主义市场经济体制建设。为适应市场经济的要求，1994年我国对税制进行了重大改革。一方面，原有的“分离”形式的征管模式，由于征税主体和纳税主体并没有彻底分离，不仅没有提高纳税人自觉纳税意识，而且还造成了新的征纳双方责任不清，使税务机关内部产 5 生了新的矛盾和工作摩擦;另一方面，由于机构分设后，国地两家人员都不够，许多地方又退回到原有的专管员模式，税收征管模式出现了回归，与新税制的要求已很不适应，迫切需要进行改革。90年代初，开始了新征管模式的探索工作，主要观点是：建立一个征收、管理、检查相互监督制约，申报、代理、稽查相互配合的科学严密的税收征纳管理体系。

纵观我国建国以来曾探讨或实行的税收征管模式，经历了一个从低级到高级的发展过程。通过这一系列的改革，突破了几十年来计划经济体制下形成的“一员到户，各税统管”的征管模式，将监督制约机制引人税收征管，对于坚持依法治税，提高征管的质量和效率，促进队伍建设和廉政建设，保证财政收入的稳定增长，具有重要意义。

二、征管改革的背景

任何东西的产生都是有一定的背景的。了解了税收征管改革背景，有利于我们更深刻地了解税收征管改革的本质。下面，我准备五个方面说明一下税收征管改革的背景。

背景之

一、社会主义市场经济对税收征管模式提出了新的要求。

实行征管改革前，我国实行的是专管员制。什么叫专管员制呢?通俗一点讲，就是每个税务干部负责若干个纳税人的税务管理，纳税人所有的纳税事项比如办税务登记、缴纳税款、购买发票就找这一个税务干部，税务所把税收任务也下给这个税务干部，完不成任务就会扣发工资，影 6 响晋级。这就是大家所熟悉的“一员下户，各税统管”，专管员一个人到企业去，所有有关纳税的事情，他一个人说了算。

专管员制的征管模式是在计划经济下形成的，与市场经济已越来越不适应。主要表现在以下几个方面：

第一点不适应是：专管员制以完成税收收入任务为核心，与市场经济下依法办事、依率计征的要求不适应。

政府给税务局下税收任务，是我国所特有的税收管理方法，在国外是没有的。政府把完成税收任务的好坏作为考核税务局工作的主要指标，只要收入任务完成了，就可以一好百好。为了完成税收任务，税务部门于是将任务层层下达，落实到税务所，落实到专管员个人，落实到企业，形成了以完成税收收入任务为核心的税收征管模式，形成了一种税务部门向政府承包税收收入任务，下级税务部门向上级税务部门承包税收收入任务的局面。而对于税法是否被正确地执行和遵守则重视不够。这样做的结果，一方面往往造成经济不发达的地区若按税法征税，则无法完成收入任务，为了完成收入任务，该减的不减，该免的不免，甚至寅吃卯粮，搞“空转”;另一方面造成经济发达地区若按税法征税，则会超额完成收入任务，常常是越权减免，很难做到依法办事，依率计征，与市场经济的要求不适应。

第二点不适应是：过分强调了税收管理权，忽视了纳税人的合法权益。

在市场经济下，纳税人作为独立的生产者、经营者或 7 者财产、所得的拥有者，其合法权利是不容侵犯的。我国原有的税收征管模式对纳税人的合法权益重视不够。

表现在税收立法上，税收政策调整时，对于税负的高低问题，纳税人缺乏发言权，有时甚至根本不征求纳税人的意见，有的税种就是一纸电报而突然开征的(筵席税)。特别是我国的税收政策常常有追溯期，如94年税改时，一些实施规章、有关税收政策规定和解释性文件，许多都是后来颁布的，但却要纳税人从当年1月1日起执行。

表现在日常征管上，征收多少、补税多少、罚款多少，常常是专管员一个人说了算。

第三点不适应是：管理多，服务少，与市场经济下政府的地位与职能不适应。

根据市场经济的理论，政府被认为是公共服务部门。“管理就是服务”，这一要求表现在税务部门，就是应该为纳税人服务。

关于是否应向纳税人提供纳税服务的问题，在我国曾经有过较大的反复。一开始，我们片面强调为纳税人服务，税务机关大包大揽，为纳税人做纳税鉴定、为纳税人填写纳税申报表、带税票上门为纳税人缴税开票，甚至干预纳税人的生产经营，为纳税人采购原料、推销产品，当时把它叫做“促产增收”。94税改之后，由于法制意识的增强，开始要求明确纳税人与征税人的权利与义务。然而，随着“促产增收”受到全面的怀疑与否定，我们又片面地理解了“依法治税”，认为纳税人就是依法纳税，税务机关就 8 是依法征税，双方“井水不犯河水”。在这一观念的指导下，税务机关与纳税人的关系越来越疏远，为纳税人的服务意识和服务措施也越来越少，与市场经济的要求不适应。

背景之二：新税制运行平稳，为征管改革提供了有利的环境。

税收实体制度相对稳定之后进行税收征管改革是税收管理的普遍规律。在世界范围内，税收实体制度经过多年的实践和探索，已进入一个相对稳定的时期。各国的税制结构已经基本稳定，主体税种已经明确。虽然主体税种各有不同，有的以所得税为主，有的以流转税为主，但大多已延续多年，具有很深的传统，税制已相对稳定。在这一时期，各国都把税收建设的重点放在征管上，税收征管改革已成为一种世界性的潮流。

国际货币基金组织财政事务部主任李查德.M.伯德在《发展中国家税制改革》一书中提供了这样的材料，他说：“阿根廷在改革了税收结构之后，已经转向对其税收管理体制进行彻底检查，并已取得了初步成效，税收收入开始提高。秘鲁也在进行税收结构和税收管理的改革。墨西哥的税收管理正在发生重大的结构性变化。萨尔瓦多、牙买加、巴拉圭和委内瑞拉都在计划采用增值税和实施税收管理改革。巴西也在研究进行联邦税收管理改革的可能性。”“南美洲的玻利维亚、智利、哥伦比亚和乌拉圭的成就尤其显著，葡萄牙和西班牙在这一时期也取得了相当大的进步。”

9 为什么新税制稳定之后就要进行税收征管改革呢?因为税收是一种强调可行性的科学，理论上再完美的税制，如果税制所表现的意图在实践中被歪曲，就可能变成最蹩脚的税制。国家各项税收政策都是通过税收制度的贯彻来实现的，贯彻税收制度的重要手段就是征收管理。如果征收管理不到位，那么税收制度的各项规定就难以实现，税收的政策作用就难以体现。在国际上，有很多税种都因为制定时没有考虑征管水平不得不停征的。如斯里兰卡和印度曾于1959和1964年试行过“支出税”，以取代当时风行的所得税，然而都都因征管上行不通不停征;我国台湾于 1978年和1989年两度对证券交易所得征税，最后都因为征管问题而停征，我国的筵席税也有类似情况。如果目光再放远一点，我们就会看到，美国、澳大利亚、加拿大、日本之所以至今还没有实行增值税，其原因之一，就是认为增值税难以管理。因此，税制确定之后，为保证新税制在实践中不被扭曲，必须根据新税制的要求，对税收征管进行改革，这是税收征管的普遍规律。

党的十四大之后，根据市场经济的要求，我国对原有的税制进行了大刀阔斧地改革，将三十多个税种压缩简并为十八个。新税制经过两年多的运行，已进入相对平稳阶段。为保证新税制的健康、有效运行，着力解决征管不严、监控不力、手段落后等问题，必须进行税收征管改革。

背景之

三、精神文明建设对税务部门提出了新的要求，在税收征管上建立廉政机制。

10 为政清廉，秉公执法，是社会主义精神文明建设的重要内容。税务部门作为执法部门之一，加强廉政建设。

八十年代初期，我国实行了两步利改税，当时的税法都有不少减免税规定，同时还有为数不少的周转金，税务机关和税务人员一度曾经拥有过较大的权力，成为社会各界关注的热点部门之一。特别是也极少数税务人员执法不公，为政不廉，随意减税或缓缴税款，收“人情税”，以税谋私，甚至贪脏枉法，严重地损害了税务机关的形象。要改变这种状况，除了继续抓好思想教育和纪检监察工作外，更重要的是建立和形成一套制度，从制度上保证税收执法上的公正和廉洁。

新的征管模式将从两方面建立和完善制约机制：一方面，让纳税人自行申报纳税，变专管员管户为管事，以事设岗，以岗定责，从机制上形成征收、管理、稽查之间的相互联系，各自独立，各司其责的格局。另一方面，用计算机进行税收征管，把法定的标准、程序编入计算机软件，让机器监督人，让规范化代替“随意性”，切实从征管机制上铲除滋生腐败的温床和土壤。

背景之四：税制改革之后，税收管理体制发生了变化，加强税收征管成为税务部门的首要职责。

在94年税改之前，税务部门还担负着税收法规的起草、制定工作，很大精力都放在了税源调查、收入测算、税法起草等等工作上。可以这样说，在此之前，税务部门对税收征管重视的程度是不够的。然而，根据新的税收管理体 11 制的规定，税收法规的制定权绝大部分都转移到了财政部门，税收立法主要由人大、国务院和财政部负责，国家税务总局不再拥有税收法规的制定权，税务部门从国家税务总局到基层税务所几乎都成了纯粹的税法执行机关，成了一个征收管理单位。如何全面、彻底、正确地贯彻财政部、国务院和全国人大制定税收法律法规，成了税务机关的首要任务。在这种形势之下，1995年，国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“两个转移”方针，也就是“向征管转移，向基层转移”。实际上，基层的主要任务就是税收征管，向基层转移归根结蒂还是向征管转移。

“两个转移”的直接结果是，税务部门得以有机会重新审视税收征管的现状，考察国际上税收征管的成功经验，认识到我国税收征管的缺点与不足。于是，国家税务总局从1994年开始，在全国确定了北京的海淀区、沈阳的沈河区、杭州的萧山市、江苏的无锡市共四个单位，与国际货币基金组织和世界银行联合，进行征管改革试点，1995年又将试点单位扩大到青岛、大连等18个城市，各省市、自治区、直辖市在全国试点推动和启发下，也自行进行征管改革试点，我省国税部门95年就确定了铜陵等20个试点单位，96年又扩大到90个。通过大量的试点，积累了丰富的经验，国家税务总局在总结试点经验的基础上，制定了深化税收征管改革的方案和具体的实施意见。从而，97年进行全国范围的税收征管改革成为必然。

12 税收征管改革的主要内容(上)

根据国务院办公厅批转的方案和国家税务总局的两个实施意见，税收征管改革的主要任务是：建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式。

一、以申报纳税和优化服务为基础

关于是纳税人上门纳税还是由税务机关上门征税问题，也就是纳税人是否应申报纳税问题，在我国曾经争论了很长时间。在征管改革前，我国实行的是专管员制。在专管员制下，税款是由专管员到纳税人那里去收的，叫做“上门收税”。

长期以来，我国税收征管工作的口号是“服务于企业”，税务机关包揽一切，纳税人从税务登记到税款缴纳都由税务人员一手操办，专管员不仅要上门收税，还要亲自确定纳税人应当纳什么税，帮助纳税人计算税款，为企业做纳税鉴定和为纳税人填写纳税申报表被认为是税务机关应尽的义务。当时的《征管条例》中就专门有“纳税鉴定”这一节。一直到1984年，还有人在《中国税务》杂志上对申报纳税提出了批评，认为我们应该为纳税人服务，要方便纳税人，申报纳税容易使税务机关产生官僚主义思想，等等。

税务人员代替纳税人承办一切涉税事务，一方面不仅影响了纳税人的纳税意识，税收违法案件日益增多;另一

13 方面，造成了法律责任不清，严重影响了税收法律法规的权威性和严肃性。行政诉讼法颁布后，很多税务行政案件都因难以分清责任而使税务机关败诉。鉴于这种情况，在新的征管模式中，我们借鉴了国际上通行的做法，要求纳税人自行申报纳税，税务机关不再代替纳税人办理纳税事宜。

虽然说纳税申报是纳税人尽的义务，但为什么说纳税申报是整个税收征管模式的基础呢?

要弄清这一问题，首先要弄清税收征管的最终目的是什么，即税收征管是干什么的。

毫无疑问，税收征管的最终目的就是要把应收的税全部收上来，也就是要做到“应收尽收”。但是，无论古今中外，依法应收到的税款与实际收到的税款之间，总是存在或大或小的差距，实收税款总是小于应收税款。为什么会出现这种情况呢?主要是纳税人实际发生的销售额、营业额、所得额等等，与税务机关掌握的不一致。要想缩小这一差距，就必须摸清税源，弄清税基，如果二者一致起来了，就不会出现这种情况。而作为税基的销售额也好、营业额也好、所得额也好，谁最清楚呢?只有纳税人自己最清楚!因此，整个税收征管制度主要解决的就是如何让纳税人如实申报，如果让纳税人如实申报纳税，自己对自己的生产经营进行申报，势必会最大限度地减少税收流失。因此，纳税人自行申报纳税是整个税收征管改革的基础。

纳税人如何进行申报纳税呢?

14 根据规定，纳税人可以自已申报，也可以委托税务代理机构代理申报。无论是自己申报还是代理申报，都可以采取以下办法：

1、纳税人在税务机关指定的银行开设“税款预储帐户”，按期提前储入当期应纳税款，并在法定的申报期内向税务机关报送纳税申报表和有关资料，由税务机关开具完税凭证，并通知指定银行划款入库。

2、纳税人在法定的纳税申报期内，自行填写纳税申报表，并携带其它有关纳税资料，向税务机关办理纳税申报，由税务机关开具完税凭证，交由纳税人向银行缴纳税款。

3、在法定的纳税申报期限内，由纳税人自行计算、自行填开缴款书并向银行缴纳税款，然后持纳税申报表和有关资料，并附盖有银行收讫税款的缴款书报查联，向税务机关办理申报。

4、对于使用现金纳税的纳税人，逐步推行使用信用卡、储蓄卡纳税。

对不同类型的纳税人，税务机关在纳税期限、发票购印、税款缴纳、税务稽查等方面采取不同的管理方法。

上面我们谈的是纳税人如何进行申报纳税的问题，如何使纳税人有能力按照税法的规定进行申报纳税呢?

从税收法规的角度看，在国际上，税收法规繁杂已是普遍的现象，而且越是法制完善的国家，这一情况越普遍。我国目前共有18个税种，每个纳税种都有具体的实施细则 15 或实施办法还有具体的规定，此外还有税收征管法及其实施细则、发票管理办法等等纳税程序方面的规定，有人曾作过统计，94年以来，税务总局发布的仅仅有关增值税专用发票方面的文件，就有三百多个。税改前，大家形容税收文件、规定之多，说是“外行看不懂，内行记不住”;其实，税改后，随着各个税种的完善，具体规定也越来越多，“外行看不懂，内行记不住”是必然的趋势。纳税人主要是从事生产经营的，要求他们熟悉税收法规的具体规定、具体税收专业知识、成为纳税方面的专业人才，显然是不现实的。实际情况是，大多数纳税人都不具有很高的税务知识和纳税技能，许多纳税人只有小学文化水平，有的甚至是文盲和半文盲。在通常情况下，纳税人对是否纳税和需要纳多少纳税难以判断，但法律又规定他们必须做出正确的判断并加以履行。因此，纳税人必须依靠外界的帮助。

谁来为纳税人提供服务呢?提供那些服务呢?

主要有两种人为纳税人提供纳税服务，一是官方的，一是民间的。

官方的服务主要是税务机关提供的服务，它包括以下内容：一是建立税法公告制度。除了国家公布的税务法律、行政法规外，通过适当的形式，如税法公告、新闻发布会、纳税人例会等等，定期向纳税人和税务代理人提供有关税收法律法规和税务信息，使纳税人及时、准确地了解税法和税收政策，便于按期如实申报纳税;二是建立办税服务 16 厅以集中公开的形式向纳税人提供服务。办税服务厅是纳税人办理纳税事宜的场所，办税服务厅内设臵：税务登记、受理申报、税款征收、发票发售、涉税申请、税务咨询等窗口，使纳税人可以在办税服务厅内办完绝大部分纳税事宜，以方便纳税人纳税。。

民间的服务主要是社会中介组织提供的服务，主要内容是开展税务代理。按照自愿的原则，纳税人可以委托代理机构进行税务代理，代理机构根据纳税人的委托和税收法律的规定，依法帮助纳税人履行纳税义务。

二、以计算机网络为依托

电子计算机自从1946年在美国问世之后，首先被用于军事领域，但由于其高速运算效能所产生的巨大效率，在经济领域也迅速得到了广泛的应用。在世界范围内，计算机在税收领域的运用分三个时期，60年代在美国;70年代在欧洲;80年代在亚非拉等发展中国家。

60年代初，美国首先预计到了电子计算机这一先进工具在税务管理领域的巨大作用，提出了使用电子计算机处理税收事务的设想。当时，美国正处于战后经济繁荣时期，纳税事务大量增加，税务人员严重不足。因此，这一设想很快就得到了美国国会的批准，拨巨款着手全国的税务计算机系统建设。该系统于60年代中期逐步投入使用，收到了预期的效果。

英国、法国、加拿大、西德等发达国家受美国的启发，也于60年代开始进行税收管理电子化建设，并于60年代末 17 或70年代初相继建成，投入使用;澳大利亚、意大利、新加坡、北欧以及欧共体其它国家也于70年代末实现了全国的税收电子化，我国的台湾地区也于这一时期建成了税收电子网络。

进入80年代后，世界局势比较稳定，一些发展中国家相继走上了发展经济的道路，也开始遇到落后的税收征管手段与与日益繁重的征纳事务不相适应的问题。在这一形势下，印度、泰国、菲律宾、印尼、马来西亚、阿根廷、墨西哥、埃及、东欧和独联体的一些国家，开始将税收征管计算机化提上议事日程。

为什么在世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，都不约而同地选择了税收征管计算机化这条道路呢?新征管模式为什么要以计算机网络为依托呢?

主要是缘于以下四个方面的原因：

第一是控制偷税、骗税的需要。任何一个税收制度，如果违反税收制度的行为不能得到及时地查处，就必然引起其它纳税人的仿效，导致偷税、骗税成风。为此，必须加强对纳税情况的监控，打击偷骗税行为。然而，纳税监控用手工进行是十分困难的，工作量大，效率低，不能及时发现、查处违反税法的行为。

电子计算特别是全国性计算机监控网络的建立，机能够对纳税情况进行有效监督，提供比较准确的检查线索，强化税务稽查，杜绝和减少偷骗税行为。

第二是降低税收成本的需要。发达国家率先进行税收 18 征管电子化的原因，除了加强税务管理外，降低税收成本也是一个重要的因素。从这些国家的实践看，计算机化在降低税收成本方面的效果十分明显。例如，美国联邦税务系统仅有雇员12万人，每年征收国税一万多亿美元，人均征税近一千万美元，每百元税收成本仅0.58元;40年来，日本税收收入增加了105倍，而税务系统只增加了1万人，总共才有5.5万人。其它发达国家每百元的税收成本也都在1元以下。与此相反，发展中国家每百元的税收成本则在3至6元。至于中国，仅以人头经费算，每百元税收成本就已达2.64元。

随着世界范围内经济、贸易的发展，发展中国家的人力成本也逐年上升。与此同时，计算机设备的价格则在迅速下跌。以我国来看，购买一台微机在5年前可以支付约10个劳动力一年的工资，现在只能支付一个税务干部一年的一次了。计算机化初期虽然需要一定的投资，但也相应导致了人员的减少从而节约了开支。至于计算机化以后征管质量的提高为政府和经济发展带来的好处，则是难以直接计算的。因此，计算机化自然成了各国发展税收的一个必然选择。

第三是规范税务管理的需要。在计算机环境下，每个税务人员只能按照自身的职责和分工，根据计算机提供的资料，利用计算机系统的各种能力，从事税务管理工作，其工作质量和工作效率在一定程度上还要受计算机系统的监督和管理。因此，税务人员很难象在手工状态下那样容 19 易做手脚，只能廉政、高效地工作。由于数据处理工作都由计算机系统完成，所以差错率极低，与纳税人的纠纷也减少到了最低程度。

第四是为纳税人服务的需要。为纳税人服务是税务机关的一项重要职责，这一职责也只有在计算机化后才能得到较好的履行。现代化的计算机系统处理能力大，通信网络广，法规资料和纳税人资料储存完整，加上电话、电子邮件、语音信箱等其它现代化工具的辅助，能够有效、快速，并且直观地受理并完成纳税人的服务要求。

计算机网络建设主要分两大块，一块是硬件，一块是软件。主要内容是：

1、统一纳税人识别号。纳税人是企业的，以技术监督部门发放的全国组织机构统一代码加上行政区域码为纳税人识别号;纳税人是个体工商户的，以公安部门发放的居民身份证号码为纳税人识别号。

2、推广和完善统一的税收征管软件。要运用统一的税收征管软件办理税务登记、处理纳税申报、收缴与核销税款、催报逾期申报、催缴滞纳款项、筛选稽查对象、进行税收会计核算、统计分析和纳税信息的查询，把税收征管的全过程纳入计算机管理。省局将进一步完善其他模块并做好与稽查选案模块、增值税交叉稽核系统、防伪税控系统、丢失报警系统，以及银行、工商行政管理、企业等其他部门的接口，积极向全国统一的征管软件过渡。

3、建立国家、省、地市、县四级网络。根据计算机 20 技术本身的特点和税收征管改革的要求，从整体上考虑网络布局和硬件配臵工作。省辖市和有条件的县级市在市区应建立集中式或集中分布式的计算机管理网络，其他地区应建立使用高档服务器的局域网络，并尽快做到省辖市和条件较好的县级市全市联网。同时，积极探索与银行、工商管理、企业等有关部门的计算机联网，使税收监控能力在技术手段、信息处理和管理水平等方面都有较大的提高。

税收征管改革的主要内容(下)

三、集中征收 什么叫集中征收?

集中征收的概念，至少应回答三个问题：集中的对象、集中的程度、集中的方式。这三个问题相互关联、密不可分。

1、集中的对象。即集中什么?有人认为，集中的对象是纳税人，应当将纳税人集中起来，让他们在指定的地点纳税;有人认为，集中的对象是纳税地点，应当尽可能少地划定纳税地点，让纳税人在这些地点纳税;也有人认为，集中的对象是税收信息，应当将纳税人的纳税信息集中起来，进行分析处理。对集中对象的理解不同，对集中的方式和程度的理解也就不同。

2、集中的方式。如果集中的对象是纳税人，那么集中的方式就应当是采取直接申报纳税，让所有纳税人都亲

21 自上门申报纳税，有的地方对邮寄申报、电子申报作了种种限制，正是基于对集中集中征收的这种理解;如果集中的对象是纳税地点，那么集中的方式就是尽可能少地建立办税服务厅，这种现象在实际工作中也有，如有的城市，几百万人口，只建立一个办税服务厅;如果集中的对象是税收信息，并不一定非要建立集中的办税服务厅不可，纳税人也并不一定非到办税服务厅集中申报纳税不可，完全可以分散设立申报受理点，纳税人就近申报纳税，对纳税信息的集中、整理、分析由计算机通过网络进行。

3、集中的程度。集中征收的对立面是分散征收。那么，集中与分散的界限是什么?何谓集中?何谓分散?如果集中的对象是纳税人，那么就是在某一地方纳税的纳税人数量越多，则集中的程度越高;如果集中的对象是纳税地点，那么就是办税服务厅的数量越少，则集中的程度越高;如果集中的对象是税收信息，那么就是计算机网络化程度越高，则集中的程度越高。

怎样正确地理解集中征收呢?

我们认为，所谓集中征收是指纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中的统一。新征管模式的技术基础是现代化的计算机网络系统。集中的对象应当是纳税人的纳税信息，而不是纳税人本身。因此，集中与分散的界限应当以计算机是否联网以及网络的范围，而不是办税服务厅数量的多少。集中的方式应当是直接申报纳税和间接申报纳税并存，提倡、鼓励电子申报和邮寄申报，而不是对其加 22 以限制。

为什么要实行纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中呢?我们认为，主要有以下几点原因：

第

一、它是申报纳税的必然结果。在实行税务机关上门征税时，由于纳税人是分散的，税务人员只能一户一户地上门征收，实行“分散征收”。实行申报纳税后，纳税人要到税务机关上门缴税，一个税务机关管理成千上百个纳税人，众多纳税人到某一个税务机关纳税的结果，必然形成集中。

第

二、它是优化服务的内在要求。新一轮征管改革中有一个显著的特点就是要求建立办税服务厅，办税服务厅是作为为纳税人提供服务的场所而建立的。办税服务厅建立起来后，要为纳税人提供税法咨询、受理申报纳税、发售发票等等服务，有的地方还建立了大型电子显示屏，电子触摸查询系统。这些服务设施，为一个纳税人服务也是服务，为十个纳税人服务也是服务，这就有一个规模问题。大家知道，在经济学中有一个名词叫“规模经济”，所谓规模经济，就是指经济行为在一定规模前，规模越大，成本越低，效益越高。税收工作也是这样，只要办税服务厅能容纳得下，只要纳税人纳税不要因为路途太远而不方便，当然是越集中越好。

第

三、它是电子技术发展的时代产物。新征管模式是以计算机网络为依托的，如果每个纳税人都有计算机，并且与税务机关联网，纳税人在家里就可以进行申报纳税， 23 当然不需要集中到一起来。然而，当代计算机的性能与价格比，虽然在日益下跌，但总体来说还是一项高投入的产业，在我们国家，将计算机配备到每个纳税人，实行分散征收，绝不是短期内财力所能达到的。计算机的配备只能相对集中，比如集中到办税服务厅里来，与此相适应，纳税人的申报纳税也必须相对集中，实行集中征收。

怎样实现纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中呢?

一是依靠计算机网络。税务机关可以通过计算机网络，调查纳税人在外地的生产经营情况，进行纳税资料的交叉鉴别，对纳税申报真实性进行审核，通过系统内部的广域网或internet网，实现全国甚至全世界的信息共享，达到信息的高度集中;

二是建立办税服务厅，以集中公开的形式向纳税人提供服务，办税服务厅可按税务分局设臵，既可以方便纳税人纳税，又可减少办税服务厅的数量，降低税收成本，这就是办税场所的相对集中集。

四、重点稽查

纳税人自觉申报纳税的动因，来自于内部和外部两个方面：在内部，是依法纳税人观念，这种观念的获得，来自于整个社会的风气、税务机关的宣传、纳税人自身的修养等等因素;在外部，则是税法的威慑力，即税法对那些违法行为进行了严厉的惩罚。税法如何对违反税收法规的行为进行惩罚呢?首先就是要发现违反税法的行为，查清 24 违反税法行为的性质，这就必需依靠税务稽查。只有通过税务稽查，稳、准、狠地打击税收违法违章行为，才能震慑犯罪，促使纳税人如实申报、依法纳税。这一观点在今天，大概所有的人都能接受，已成为共识。

然而，目前税收理论界和实际工作中，对“重点稽查”的理解却有很大分岐。一部分同志将“重点稽查”理解为“税收工作的重点是税务稽查”，从这一认识出发，这些同志强调稽查的面和稽查的频率，从总局到基层税务所的许多文件中都有“对某类纳税人的稽查面不应少于百分之多少，对某类纳税人每年检查的次数不应少于多少次”这一类规定。持这一观点的同志认为，税务机关应当集中大量的力量从事税务稽查，对所有纳税人，不分青红皂白，进行普遍地、拉网式地稽查，来个“地毯式的轰炸”;另一部分同志认为，“重点稽查”是指对部分纳税人进行有重点的稽查。他们认为，税务稽查不可能发现所有的违反税法的行为，稽查的目的主要是威慑性的，税务机关应当集中力量筛选稽查对象，对涉嫌税收违法违章的纳税人进行有重点地稽查，来个“杀一儆百”，以儆效尤。

所谓“重点稽查”正是从这个意义上来说的。

为什么要实行重点稽查呢?

首先，它是行政管理的一般要求。我们当中大多数人对农村都不陌生，农民种田有一个习惯：有事没事都要到地里、田里看看。在我们税务系统，有一些人也有这种习惯，有事没事到企业“转转”。这种行为是不足取的，因 25 为，行政管理有一个依法行政的原则，对行政管理对象的一切行政行为都必需有一定的依据，税务机关也不例外，对所有纳税人的税务检查都必须有理由怀疑他有偷逃骗税的行为，否则便不应无故打扰。

其次，它是税收原则的具体体现。稍有税收理论的人都知道，税收原则中有一个叫“最小征收费”的原则，通俗一点讲就是尽可能少花钱把税款征收上来。如果我们不是对纳税人进行选择，有重点的进行稽查，而是片面强调一定的稽查比例，甚至要求对所有纳税人进行稽查，势必要动用大量的人力、物力、财力，显然不符合税收的基本原则。为了节约征收费用，必须对纳税人进行选择，有重点的进行稽查。重点稽查是税收原则的具体体现。

第三，它是税收工作的现实选择。根据国家税务总局 1996年统计，95年底我国共有各类纳税人1520万户，而税务稽查人员只有6万人，每人每年要负责253.户。而税务稽查至少应“双人下户”，这样，即使每户每年稽查一次，每天应稽查两户，可以这样说，每户每年稽查一次的要求根本做不到。税务人员的增加受人事管理权限和财力的限制，不可能大量增加。因此，只能对稽查对象进行选择，实行重点稽查。

如何进行“重点稽查”呢?

1、建立一级与二级相结合的稽查的行政体系。稽查的行政体系，全国各地不太一致，我省要建立的是一级与二级相结合的稽查体系：在城市实行一级稽查，在农村实 26 行二级稽查。所谓在城市实行一级稽查，就是在城市包括县城实行稽查和征管的外分离，在县城和县级市设一个税务分局负责征收，设一个稽查分局负责稽查，在省辖市设若干个税务分局但只设一个稽查分局，负责市区所有纳税人的税务稽查任务。这样，稽查分局可以在全市范围内统一调配力量，统一指挥，提高稽查的力度和效率，从组织上保证重点稽查的实现。

2、实行分类稽查。稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查三类。日常稽查是对纳税人申报、纳税情况进行的常规检查;专项稽查是针对特定行业或某类纳税人进行的重点检查;专案稽查是根据举报或者前两类稽查发现的重大问题进行的个案检查。此外，各级国税机关还可以根据当地的实际情况，确定所属稽查部门的稽查对象、重点和范围。这样，通过对稽查对象的分类处理，可以突出稽查的重点，从方法上实现重点稽查。

3、建立科学的稽查规程

选案。利用计算机采集储存的内外部信息，选择必要的纳税指标，以不同时期的相同指标作纵横向的对比分析，筛选出纳税指标异常户，作为制定稽查计划的依据;暂不具备计算机选案条件的，也可实行人工选案。

制定计划。根据选案结果确定稽查户数，制定稽查计划，分配稽查任务。

实施检查。检查方法有两种，一种为案头检查，一种为实地检查。案头检查，主要是稽核申报指标异常户的发 27 票和利用计算机储存的内外部信息进行检查;实地检查，主要是根据掌握的线索到纳税人的生产、经营场所对其帐簿、票据、报表以及实物进行检查。

案件审理。案件审理主要是就办案人员提交的稽查报告在法律法规适用、证据认定、量罚幅度上，进行审理、把关。

执行。经过审理定案的案件，要作出处理决定书，由执行人员依法送达违法当事者，责令限期缴清应纳税款、滞纳金、罚款;逾期不履行的，由税务机关或提请司法机关依法强制执行。

检查结果分析。通过对检查案件结果的统计分析，找出税收政策或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一轮检查工作的力度和质量。

这样，选案的不查案，查案的不定案，定案的不执行，从工作程序上保证重点稽查。

三 征管改革的影响与困难

一、征管改革对有关方面的影响 1、征管改革对纳税人的影响

新的税收征管模式，以纳税人申报纳税和优化服务为基础，突出了自行申报纳税和纳税服务，因此，深化税收征管改革对纳税人是非常有利的。这主要表现在以下几个方面：

28 首先，征管改革为纳税人公平竞争创造了良好的外部环境。征管改革取消了税务专管员固定管户制度，建立以计算机为依托的制约机制，最大限度地避免了税收执法的随意性，纳税人在税法面前的一律平等。

其次，方便了纳税人纳税。根据新征管模式的要求，要建立一批多功能办税服务厅(室)，以集中、公开的方式为纳税人提供纳税服务，纳税人绝大部分的涉税事宜，都可在办税服务厅(室)办理。对于集贸市场和交通不便的地方，税务机关还要从方便纳税人出发，采取设臵征收点、代征点等方法，为纳税人提供纳税服务。随着改革的深化，纳税人还可采取邮寄、电子等方式，办理申报纳税手续，履行纳税义务。这样既提高了纳税人的办税效率，又节约了纳税成本。

第三，提高了执法的透明度。新的征管模式要求建立税法公告制和税务代理制，它将进一步增强税法和税收执法的透明度，有利于维护纳税人的合法权益。

2、征管改革对税务机关和税务人员的影响

全面推进和深化税收征管改革，不仅是税收管理方式的改革，而且是税收观念上的变革。可以说，它是税务机关和税务人员的一场自身革命。通过征管改革，税务部门在以下几个方面将有明显改变：

一是机构少了。深化征管改革，建立新的征管模式，要按“精简、统

一、效能”的原则，缩减现行基层征收机构，调整后，全省基层国税征收机构总数比现在减少35% 29 左右。

二是权力小了。从专管员的角度看，新的税收征管模式与现行的征管模式相比，一个实质性的变化就是专管员由管户向管事的职能转变，彻底改变了现行专管员对纳税人有关税收方面的一切事务全部包揽的做法，将专管员管户的各类事项分解到各个征管体系之中，从而分解了专管员的权力;从整个税务机关和人员看，新的征管模式，提高了税收征管专业化程度，在机构设臵、职责划分、运行机制和管理服务方式上，对税务机关和人员的执法权力形成了内外监督制约体系和机制。

三是服务多了。新的征管模式要求税务机关由现行的单一管理型变为管理服务型，强化了税务机关的服务意识。为纳税人提供优质服务是税务机关征管工作的重要职责，享受税务机关提供的服务是纳税人的权力。

四是要求高了。新的征管模式是以计算机网络为依托，以稽查为重点。它要求税务机关有一大批懂技术的计算机专业人才和精通财会及税收政策法规的查帐能手，因此，征管改革对各级税务部门的人员业务水平和技能等素质提出了越来越高的要求。

3、征管改革对对地方财政收入的影响

由于这次征管改革涉及税务征管机构改并，城市市区由现行的按行政区划为主设臵征管分局改为按片或结合行政区划设臵征管分局，农村按经济区划设臵征管分局，并减少、合并部分基层征收机构，相应地调整各分局的税源 30 管辖范围。同时，建立较为集中的办税服务厅，实行集中征收。可能有人会担心，这会不会影响税收任务的落实和完成，混淆税收收入的隶属关系和预算级次，从而会影响地方的财政收入呢?

其实，这种担心是多余的。首先，从征管改革的目的上看，不会影响地方的财政收入。国家之所以要进行征管改革，建立新的征管模式，其中一个很主要的目的，就是要规范税收征管行为，强化依法治税;严格按照税法规定的级次入库税款，是依法治税的内容之一。因此，深化税收征管改革不仅不会造成混库影响地方财政收入，相反更有利于严格财经纪律，促进税收任务的完成和税收收入的划分。实行集中征收，虽然要撤并不少征收机构，但不管征收机构设臵多少，税收任务最终都是要落实到每一个纳税户的。撤并征收机构后，只要按每一个征收机构所管辖范围的变动将税收任务做相应的调整，最终仍落实到每个具体纳税户，这样就不存在税收任务不好落实和完成问题。其次，从实际工作的方法看，完全能做到不影响地方的财政收入。将现行按行政区划设臵征收机构改按经济区划或按片等设臵征收机构后，只要将每个纳税人缴纳的税金按种类、预算级次、隶属关系和经济性质等统一的类别和规定的程序进行分类、汇总，也就不存在税收收入种类之间、预算级次之间、隶属关系之间的串差混淆。随着征管改革的推进和深化，计算机的应用将更加广泛，人情税、关系税、随意性将大大减少或杜绝，从而更能保证各行政区域 31 之间税收收入的及时、准确、真实、完整。

二、征管改革工作面临的困难

当前，征管改革工作主要面临着以下的困难和问题：

1、资金短缺。

这一次的税收征管改革与以往的征管改革的主要区别一是运用了现代化的征管手段，以计算机网络为依托;二是增强了服务观念，建立办税服务厅。然而，税收电子化是一项资金和技术密集型的庞大工程，需要大量的资金保障。九五时期，国家税务总局的奋斗目标是建立中央、省、地市、县的四级计算机网络和300以上以中小型机和微机局域网络为主体的城市税务计算机网络系统。到本世纪末，全国税务系统各类计算机的装备总量达115000台。据国家税务总局有关部门的测算，九五时期，这项工程即需资金 80亿元外加美元3至4亿元。目前，全国税务系统经费普遍紧张，以每个税务干部每年从人均经费中挤出1000元计算，需十三年左右的时间才能完成!

从我省来说，我们的人头经费本已十分紧张，在全国倒数。今年我省两税收入超收7亿多元，增幅居全国第二，不能不说与解决经费紧张没有关系。据我们测算，如果购臵1台服务器、4台终端、两台打印机、进行最基本的装修，建立最简单的办税服务厅也要20至30万元，即使按调整压缩后的基层征收机构计算，也需资金2亿元左右，这还不包括省、地市、县的网络建设费用和运行费用。同样，按每人每年挤出经费1000元计算，也需要十多年的时间才 32 能建成。

这次征管改革的另一个显著特点就是压缩农村征收机构，压缩的结果就是人员的集中办公，就得有办公场所，有生活场所。这有是一大笔开支，其数目决不少于购臵微机、建办税服务厅的费用。

因此，资金短缺，或者说资金严重短缺，是这次征管改革面临的最大问题。

如何解决这一问题呢?

最近，省政府即将转发省国税局税收征管改革实施方案，在这一实施方案中我们提出了如下办法：各级政府要根据财力情况，采取地方财政拔一点、超收奖励一点、政策给一点的方法，对税征管改革给予必要的支持;各级国税部门要从经费中挤一点、合理合法筹集一点，有的地方通过税务银行合署办公的形式，也解决了不少改革资金。我们认为，还应当加上一条：想方设法，向总局多要一点。只有在资金问题上采取两条腿走路的办法，才能渡过难关，按期完成改革任务。

2、素质偏低。

随着征管改革的深入，特别是计算机在税收征管的广泛应用和税务稽查工作的深入开展，基层税务干部的业务素质与形式发展不相适应的矛盾越来越突出，主要表现在以下三个方面：一是文化素质偏低，全国80万税务干部，研究生只占万分之八，本科生占4%，大专生占28%，中专占29%，高中以下的占38%，我省这一比例还要低。二 33 是专业人才不不足，精通财务会计知识和熟练掌握税收法规的人员少，懂计算机的专业人才更少，既懂税收又懂计算机、既懂法律又懂征管的复合性人才几乎是空白;三是专业技能普遍较差，有相当一部分干部职工不能适应本职岗位业务工作的要求;不少单位计算机配备后，功能不能很好地得到利用;有相当数量的稽查人员不懂查帐技术，到企业后不敢翻帐本;有许多基层税务人员法律法规知识贫乏，依法治税观念淡薄;基层税务人员不会算、不会写、不会调研等现象大量存在，直接影响着依法治税的力度和税务人员的形象。

征管改革的客观要求与现有人员业务素质不相适应已经成为制约税收征管改革深入发展的主要矛盾。解决这一矛盾的唯一出路，在于尽快地采取各种措施，即从培训和用人的内在机制上着手解决，提高税务人员的业务素质。

在这方面，河南省有一整套的做法，不妨向大家介绍一下：第一，实行竞争上岗制度，税务干部上岗工作前，必须参加业务培训和考试，考试不合格者，不得上岗工作。第二，实行待岗制度，业务考试不合格者，列为待岗人员，待岗时间为半年，待岗期间只发基本工资。第三，实行辞退制度，凡是业务考试不合格的，当年不得定为“称职”等次，连续两年考核不合格者，予以辞退。当然，各省的情况不同，河南省税务干部超编一倍以上，因此有必要实行这样严厉的制度，我省本来就人手不够，难以用如此重的“泻药”。但是，我省国税系统税务干部的素质与 34 他们是大致相同的。因此，省局在去年9月召开的全省国税工作会议上指出：“对现有人员，根据工作需要和公务员制度，合理安排，竞争上岗，达到优化经合，人尽其才。要有针对性地抓好岗位培训，做到工作需要什么，就学什么，缺什么就补什么。当前，尤其要加强计算机操作技能的培训。”我省的滁州市去年就选派二十多人，委托州税务学院进行为期一年的计算机专业知识培训。

我们应当看到，十年树木，百年树人，税务人员素质的提高是一项长期的任务，决非一朝一夕之功。

3、支持不够

征管改革的重要意义在于，从机制上实行严格执法的要求，达到依法治税。依法治税将意味着要“得罪”一些人，要顶住来自各方面的压力。要做到这一点是不容易的，济南交警的口号是“热情服务，严格执法”，有位中央领导视察后感叹说：热情服务好做到，严格执法不容易。交通警察如此，税务干部又何尝不是这样呢!要依法治税，必须要有当地政府的支持。

我在总局工作期间，曾听到过这样一则笑话：说是在征管范围调整工作中，某地国税局与地方政府有点不愉快，于是总局的某个领导在一次出差时就做当地政府的工作，他对当地政府领导说：“国税和地税是地方政府的左右手啊，是左膀右臂，应当一视同仁。”可是，当地政府领导说了：“虽说是左膀右臂，但右手好用，听话;左手不好用，用起来不顺手。”于是，这人说“手心也是肉，手背 35 也是肉，手心手背都应该一样那!”可是，当地领导也说了：“虽然手心手背都是肉，但手心肉多，手背肉薄”。

尽管这则故事的真实性值得怀疑，但不可否认的是，自从税务系统分设后，由于财政利益的关系，国税系统与地方政府的关系越来越疏远了。有的地方之所以至今仍与当地政府关系密切，主要是依靠当地国税领导与地方党政领导的“老领导”、“老同事”等等非正规的工作关系，这种关系是不会长久的。随着领导的更替，“人一走，茶就凉”的现象在所难免。

我们应当看到，这种局面从长期看，是不会长久的。因为，我国是一个集权制国家，保持维护中央的权威是一条传统。从税收角度看，首先，增值税的征收范围肯定要扩大，而增值税范围的扩大主要是从营业税的征收范围中划转，增值税征收范围的扩大就意味着营业税征收范围的缩小，意味着共享税比重的增大，意味着国税地位的提高。其次，企业所得税最终也要变成共享税，不论是分率计征也好，还是由国税统征也好，都意味着国税征收范围的扩大。第三，从从国际上看，没有一个国家的个人所得税是地方税，因此，从长远看，个人所得税最终也会变成中央税。目前，有人对地税的待遇羡慕不已，我认为，这种状况也不会长久的。第一，从上面分析看，国税地位将逐渐增强，地方政府将越来越重视;第二，从中央看，如何维持国税干部的稳定，保证中央政府的收入，可以说是一个政治问题，今年全国虽然超收一千亿，但主要是地税超收， 36 国税差一点连任务也完成不了，这一现象已引起中央领导的重视;第三，地税的“五小税”分成的政策今年已到期，以后的经费来源也很炸个人看法，仅供参考)

尽管这样，如何争取地方政府的支持，仍是当前国税部门重要的工作。

四 征管改革的现状与展望

一、征管改革的现状

(一)全国税收征管改革的状况

1993年，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的决定，紧接着，国务院进行了工商税制的改革。在新老税制初步实现平稳过渡、新税制主要政策基本到位的时候， 1994年9月在沈阳召开了税收征管改革试点工作会议，拉开了新一轮征管改革的序幕。三年来，全国税收征管改革工作按照新的征管规程和运行模式，选择了18个城市进行综合改革试点，为深化征管改革探索路子。特别是近年来，各地从实际出发，解放思想，因地制宜，积极探索，大胆实践，从理顺职能优化组合，打牢基础，规范征管流程，优化税收服务，改进监控手段，加大稽查力度等方面进行了广泛的改革试验，为全面深化征管改革积累了许多宝贵经验。

目前，全国税收征管改革的总体情况是：新的征管模式已经确立，并在全国逐步推行，有的地区已初步实现了

37 模式转换，一个适应社会主义市场经济体制要求的税收征管运行机制正在建立。具体来说，可以归纳为以下内容：

1、推行自行申报，加强了征管基础建设。各地从更新观念，转变管理方式，划分征纳双方的权利和义务入手，改变过去税务人员上门催缴税款的做法，逐步建立起以纳税人自核、自报、自缴为中心内容的自行申报纳税制度，纳税人自行申报纳税意识明显增强。目前，全国企业的申报率平均在90%以上，个体工商户的申报率，城区约在 85%左右，农村各地情况不一，一般也达到了80%左右。同时，各地致力于抓好征管基础工作，完善各类征管制度，规范征管流程和业务表格、文书，开展征管资料检查和考评，推动了基层征管业务的基础建设。

2、建立了办税服务厅，改善了税收服务。随着征管改革的深入，各级税务机关为纳税人服务的意识大大增强。各地克服困难，因陋就简，建立起了规模不同、形式各异的办税服务厅近8000个，基本实现了集中征收。这些办税服务厅以集中、公开的形式，从税务登记、发票发售、纳税申报、税款征收和税务咨询等环节，为纳税人提供全方位的税收服务，既降低了税收成本，又方便了纳税人。

3、突出了征管重点，强化了税务稽查。税务稽查作为税收征管的“重中之重”，在改革中得到日益强化。截止去年年底，全国县以上税务稽查机构已达6200多个，92%的县级以上税务机关有了专门的稽查机构;一批素质较高、业务较精通、作风较好的干部充实到了稽查队伍中来，专 38 职稽查人员近6万人;税务稽查的装备和手段不断改善，稽查工作的力度日益加大。

4、运用计算机管理，改进了征管手段。目前，计算机作为现代管理的有效技术手段，在一些地区、一定范围内已经应用于税务咨询、税务登记、发票发售、申报受理、税款征收、会计统计和稽查选案等各个环节，以及增值税稽查监控和出口退税管理等各个方面，为组织税收收入和调控经济发挥着重要作用。全国已配备7万多台计算机，其中，小型机与服务器2500多台，投入运行的计算机局域网达2000多个，省级统一开发的税收软件57个，并形成了一支由1500人组成的计算机专业技术队伍，为计算机在税收征管中的应用提供了有力保障。目前，全国统一的税收征管软件正在北京等地试运行，总局荐的哈尔滨、西安、重庆等地的税收征管软件也在部分地区应用。全国计算机发展计划已报国务院有关部门批准。

5、调整充实征管机构，推动基层建设。各地在转换征管模式，改进征管手段的同时，注重转换征管职能，调整基层征管内设机构，加强了专业化管理，加大了对基层和征管设施的投入，改善了基层的工作和生活条件，对于稳定基层干部队伍和提高干部的政治、业务素质，起到了有力的推动作用。(数字保密)

总体来看，征管改革正在促进我国税收管理上的两个，转变：即由计划经济条件下的旧征管模式向适应市场经济要求的新征管模式转变;由传统的分散征收、分兵把口的 39 粗放型管理向现代化集中征收、重点稽查的集约型管理转变。这种转变，带来了税务干部思想、观念上的深刻变化，保障了财税改革的顺利实施，提高了征管质量和效率，增长了税务人员的知识和才干，促进了税务系统的廉政建设和基层建设，推动了税收征管现代化的进程。这种转变，范围之广、力度之大、影响之深，是前所未有的。

(二)我省税收征管改革的现状

1995年初，我省在总结在认真总结税收征管工作实践的基础上，针对新税制实施后征管工作出现的新情况、新问题以及国税机构组建后面临的人少事多等困难和矛盾，经过反复研究，确定了加快征管改革步伐的工作思路。95确定了20个征管改革的试点单位，拉开了征管改革的序幕。去年，我省国税系统在95年征管改革试点的基础上，进一步加快了征管改革步伐。

1、扩大了试点面。省局在95年试点单位的基础上，又确定了70个试点单位。各地征管改革积极性高，除省局确定的试点单位外，又增加了40多个试点单位。到1996年底，我省征管改革已达到了一定规模，取得了明显成效。全省共有130多个征收单位进行了改革试点，约占全省现有城区征收单位的三分之一。试点单位覆盖纳税户6万多户，约占我省纳税总户数的27.3%，组织的“两税”收入约占全省“两税”收入的60%。改革后试点单位征期纳税申报率、税款按期入库率均由改革前的80%左右提高到95%以上，税收收入增长率比改革前也有了明显提高，试点工作 40 取得了令人满意的效果。

2、建立了一批办税服务厅。各级国税部门千方百计克服资金不足、人才缺乏、办公用房紧张等困难，不等不靠，自我加压，自费改革。全省共投入改革资金近3000万元，改建办税服务厅130多个，配备计算机近500台。多数地方将银行引进办税服务厅，在厅内设立了银行办税窗口，实行税务银行一体化，既方便了纳税人纳税，又保证了税款及时入库。

3、统一了全省税收征管软件。过去，由于征管软件不统一，直接影响征管改革的进程。为统一全省税收征管软件，省局于去年初专门下发了关于进行征管软件技术情况的调查通知，对1995年征管改革试点中一些地市自行开发应用的税收征管软件进行了全面的规范的调查摸底，做到心中有数。在此基础上，于3月中旬组织召开了征管软件评测会议，对马鞍山、铜陵、合肥等7个软件参评单位，先采用抽签方式确定的顺序，然后逐个进行汇报、演示，并由各单位的业务和技术骨干对照省局制定的统一评测标准，分别打分。最后，按照“自力更生、自已开发、自主版权”的原则，经局征管改革领导小组认真研究，确定了以马鞍山市开发的征管软件作为全省统一征管软件的基础。

为了使该软件更加完善，更加符合全省总体要求，更具有操作性，省局先后3次组织有关业务和技术骨干赴马鞍山进行修改和完善。经过全面调查，分开测评，组织完 41 善三个阶段紧张而有序地工作，4月份如期完成了全省税收征管软件的统一。为了把统一的软件尽快推广应用，省局组织编写了税收征管软件操作应用手册，并于6月中旬举办了应用培训班，为11个地市培训了42名师资力量。

4、制定了全省国税系统税收征管改革实施方案。为使方案具有可操作性，在局领导的高度重视下，我们深入调查研究，在掌握一线征管改革情况的基础上，草拟了实施方案的讨论稿，并经局征管改革领导小组讨论修改后，又多次召开座谈会广泛进行集体修改，直到提交全省国税工作会议进一步讨论修改后，才行文印发。方案从讨论到定稿，八易其稿，历时1个月，集中了大家的智慧。方案明了我省全面推进和深化征管改革的目标和任务，采取了配套保障措施，排出了征管改革时间表。

5、审核批准了首批税务师资格

税务代理是征管改革的重要内容，这项工作我省相对滞后。为了加快进度，1996年我们在认真调查研究并主动与省地税局反复磋商后，制定了可操作性的考核认定条件。依据考核认定条件，我们先后多次集中人员、集中时间，对国税系统层层审核上报的2229份申报材料逐份审核，登记造册。按照税务师资格审查条件要求，我们本着高标准、严要求、确保质量的原则，对经两局分别审核的申报人员两次逐人逐份进行了审核，并经省税务师资格审查委员会审核批准了我省首批税务师资格541人，其中国税系统336人。目前，第二批税务师资格审批工作正在进行之中。

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二、征管改革的实施步骤

整个改革必须分类、分步实施，先试点后推广，先城区后农村，先转换模式后逐步实行计算机网络化。总局要求2010年基本完成这项改革，我省根据自己的情况，提出争取在本世界末完成征管改革，比总局要求提前10年。

1、城市市区和县城关

在1996年完成征管改革试点任务的基础上，1997年全面推进和深化税收征管改革。当年完成六项任务：一是征管改革面达100%;二是按照新的征管模式的要求，完成征管机构调整，理顺职能，分流人员，实现由专专管员管户向管事的职能转换;三是合理设臵办税服务厅，建立局域网络，实现集中征收;四是全面实行自行申报制度，企业和个体工商户按期申报率分别达到95%和90%以上，入库率达到95%以上;五是在纳税人自行申报和集中征收的基础上，调整力量，充实稽查，稽查人员的比例达40%左右;六是按照征管业务规程的基本要求，达到征管资料的规范化。

1998年，办税服务厅功能进一步齐全，规范;企业和个体工商户按期申报率分别达到98%和95%以上，入库率达到96%以上;50%以上的地市局与下属单位实现计算机联网。

1999年，企业和个体工商户按期申报率分别达到99%和97%以上，入库率达到97%以上;80%以上的地市局与下属单位实现计算机联网。

43 2000年，新的征管模式基本建立;办税服务厅功能齐全，操作规范，服务优化;基层内部机构按征管功能设臵，并运行正常;全省实现省、地市、县三级计算机网络化。

2、县以下农村地区

1997年主要是立足于建立新的征管运行机制，并达到四项目标：一是征管改革面达到30%，力争50%;二是运用局域网或单机处理主要征管业务;三是分局内部按征管功能设臵岗位，以岗定责，专管员管事不管户;四是企业和个体工商户按期申报率分别达到90%和85%以上，入库率达到90%以上;

1998年，所有分局全面推行征管改革，并建立办税服务厅，实现集中征收，采用局域网或单机从税款征收税收计会统入手，逐步扩大应用范围，向全面应用计算机过渡。 1999年至2000年，实现计算机化，做到所有分局都能应用微机处理征管业务。

在征管改革的实施过程中，要层层建立联系点，做到点面结合，以点带面，推动全盘。

改革分步推行到位后要相应进行验收，具体验收办法和标准由省国税局制定。

三、今年我省税收征管改革的要求

经过前期的试点和一系列的准备工作，全省国税系统征管改革已进入全面实施阶段。国务院《税收征管改革总体方案》和总局的《实施意见》即将下发，省局《关于推进和深化税收征管改革实施方案》已经出台，各地的具体 44 方案均已批复，大政方针已定，今年的税收征管改革工作主要是很抓落实。在今年一月份召开的全省地市税务局长会议上，程伯勤局长代表省局提出了我省今年税收征管改革的工作要求，归纳成一句话就是：“加大力度，确保征管改革有突破性进展。”

今年征管改革的主要任务：一是城市、县城征管改革面达100%，农村地区改革面不少于30%，力争达 50%;二是全面实行纳税人自行申报纳税制度，制定配套办法，加大处罚力度，确保定期申报率和入库率分别达95%以上;三是合理设臵办税服务厅，实现集中征收，提供优质服务;四是进一步完善全省统一的征管软件，扩大计算机应用范围，城市建立局域网，农村运用单机处理征管业务;五是建立新的稽查体系，充实稽查力量，稽查人员比例达到40%以上;六是加强征管基础建设，初步实现征管资料规范化;七是调整基层国税征管机构，理顺职能，实现专管员由管户向管事的转变，调整后的征管机构数比现有征管机构数减少35%。

为了实现上述目标，各地要突出抓好以下几个方面的工作：

在纳税申报方面，重点在提高纳税人申报纳税的自觉性、准确性、真实性上下功夫。一是建立税法公告制度，省局将不定期出版《税收政策法规公告》，每个办税服务厅都必须设立税法公告栏，定期公布最新的税收政策法规;二是加强对纳税人的辅导、培训。要通过举办纳税辅导、 45 讲座或开办咨询窗口等形式，广泛宣传税收政策，确保纳税人及时了解最新的税收政策，提高申报纳税的准确性。同时，要加强对纳税人的培训，今年内，各地都要分期分批地对所辖的企业办税人员培训一遍，办税人员的培训由地市国税机关具体负责，省局将统一制定办税人员培训办法，统一制发合格证书，办税人员合格证将作为办理纳税事宜的资格证书。各地要采取有效措施，确保在今年内分期、分批对全部企业的办税人员培训一遍。今后，对已取得合格证的办税人员还要定期培训，以不断提高办税能力;三要实行分类管理，根据纳税人的纳税意识、财务管理水平、办税人员素质等综合情况，将纳税人进行分类，并在申报纳税方法、申报资料种类、发票管理和税务稽查等方面采取相应的管理办法，以促进纳税申报质量的提高;四是强化申报责任，加大处罚力度，对那些申报违章的典型，要严格按照税收征管法进行处罚。各地都要选择一批典型，公开处理，以儆尤。

在计算机应用方面，一要推广、完善全省统一软件，今年下半年，所有改革单位都必须使用全省统一征管软件。二是加快计算机网络建设，省辖市和有条件的县级市市区建立集中式或集中分步式计算机管理网络，在有条件的农村建立局域网;三加强计算机操作培训，达年底，改革单位征管人员取得计算机合格证的面要达到60%。

在税务稽查方面，一是要抓紧建立一级和二级稽查结合的税务稽查体系。城市市区、县城实行一级稽查，县以 46 下农村实行二级稽查。从体制上保证稽查的深度和广度;二是要充实稽查力量，要通过竞争上岗等措施，将一批政治素质、业务技能较好的人员充实进稽查队伍，到年底，稽查人员占一线征收人员的比例必须达到40%以上。三是要改进稽查方式，提高稽查质量。推广计算机选案和人工选案相结合的稽查选案方式，扩大稽查覆盖面，提高稽查工作质量和效率。。

在基层税务机构调整方面，各地要按照省局批准的方案进行调整，不得擅自扩大机构数量或提高机构级别。同时，严肃机构调整工作纪律，确保各项征管资料和公共财物的安全和顺利交接，严禁借机构调整之机，突击提干、滥发钱物，。在使好基层机构调整的同时，每个地市可选择一个县(市)局进行内设机构调整试点。

为把以上工作落到实处，取得实效，省局已制定了征管改革工作计划，明确了工作要求和时间进度，各地也应根据省局的工作安排，制定具体化的、可操作性的配套措施，层层落实到位。此外，省局还将采取以下措施：一是建立改革联系点制度，直接抓铜陵市和天长市两个点，并经常调查了解改革情况，帮助解决改革中出现的问题，不断为面上提供新鲜经验;各地市也要抓1至2个点，以点带面，推动全盘;二是建立一批“规范化征管分局”、“规范化办税服务厅”以及税收征管资料规范化建设单位，树立一批单项征管改革先进单位，推动整体工作上台阶;三是制定征管改革工作验收标准，并对各地贯彻落实省局改 47 革方案实施情况进行一次检查，通过检查对改革工作做得好的地方，给予必要的奖励，鼓励先进，鞭策后进;四是召开征管改革经验交流会，交流经验，找出差距，推动全省的征管改革向纵深发展。

征管改革是一项复杂而艰难的工作，涉及到系统内干部观念的转变，涉及到自然和经济环境、人员素质、技术手段等许多因素的制约，矛盾多，难度大，不可能一蹴而就。因此，我们要对深化改革的复杂性和艰巨性有足够的认识，要求长期作战的准备。

但是，征管改革是巩固税制改革成果，充分发挥税收职能作用，推进社会主义市场经济体制建立与发展的客观要求;

是全面推进依法治税，强化税收执法刚性的有力保证;

是改进征管手段，提高征管质量和效率的必由之路;是建立廉政机制和提高干部素质的内在需要;

一句话，是党和国家赋予税务系统的历史使命。

对此，我们也定要充满信心，坚定不移，坚持不懈，打好征管改革之战，为建立和发展社会主义市场经济做出新贡献!

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第五篇：国有企业改革：回顾与展望

提要：1998-2008十年间是中国推进国企改革力度最大、成效最明显的时期。在此期间，中国国有企业的面貌发生了根本性变化。原因在于，这十年中国大力度进行了国有企业改革，当然这也是国有企业最艰难的时期。我们编著《国有企业改革实录》一书的目的是，尽可能完整真实地把这段改革过程记录下来，给历史以交代。 国有企业改革是改造微观主体

1998-2008十年间是中国国企改革推进力度最大、成效最明显的时期。在此期间，中国国有企业的面貌发生了根本性变化。原因在于，这十年中国大力度进行了国有企业改革，当然这也是国有企业最艰难的时期。我们编著《国有企业改革实录》一书的目的是，尽可能完整真实地把这段改革过程记录下来，给历史以交代。参与编写的都是当时在国家经贸委、国资委一线的工作者。陈清泰同志评价本书是描述国有企业改革最全面，也是最实在的一本著作。

国有企业改革是中国经济体制改革中最核心和关键的环节，一直被称为中心环节。国有企业改革的难点就在于其是微观主体改造，因而涉及许许多多企业和职工。在改革初期，我们面对超过200万家国有和集体企业，职工人数达到1.1亿人，其中国有企业8000万，集体企业则超过3000万人。这些企业绝大部分是计划经济时期建立的，其体制机制、布局结构、社会定位和职工观念与市场经济完全无关。要把这么庞大的经济体系从计划经济转到市场经济，这就是中国国有企业改革的任务，难度非常大。到目前为止,中国国企改革可以大致分成三个阶段。

起步探索阶段：承包制迈出国企改革的第一步

第一阶段是起步和探索阶段(1984-1998年)。中国从1984年开始启动城市经济体制改革，国有企业改革随之启动，这段时间基本可以算作起步和探索阶段。

这个阶段国有企业的体制最终定位为承包经营责任制。承包制本身有其积极意义，解决了两个问题：第一是从计划导向转向市场导向。原先国有企业根本不知道什么是市场，为计划而生产。在承包制下，企业承包的是利润指标,企业产品只有在市场上卖出去才能实现利润。所以实施承包制以后，企业马上从原先的面向计划转向面向市场。第二是调动积极性。但是承包制也存在局限性，其本质是不改变体制和结构，只是改变了政府对国有企业的管理办法，这是一种浅层次的改革。承包制特别适合短缺经济，生产可以承包，却不能完成结构调整，所以承包制适应中国经济发展状态的时间非常有限。

值得注意的是，在此期间，不仅全面实施了承包经营责任制，还进行了一系列重要的改革探索和试点。比如小企业改制、公司制改革以及企业破产退出，职工安置等。这些在日后发挥了重大作用的改革方式，在此期间进行的小范围试点，为日后大规模改革做好了准备。

改革攻坚阶段：朱镕基时代国有企业改革的三项工作

第二阶段是改革攻坚阶段(1998年到2003年)，即朱镕基总理的五年任期。当年提出国有企业通过三年改革脱困的背景是1998年前国有企业并没有实质性退出，留下的摊子非常大，职工非常多，但是经营状态却非常之差。1998年，全国国有企业盈亏相抵后，实现利润只有213.7亿元，集体企业盈亏相抵后是净亏损。当时亏损企业非常多，很多困难企业连工资和退休金都发不出，到处都是国有企业职工闹事。国有经济已经维持不下去了，不得不进行改革攻坚战。改革攻坚阶段主要由三项工作构成。

(一)国有经济主动从中小企业层面退出

第一项工作是国有中小企业改革。文件提出，国有中小企业采取多种形式放开搞活、抓大放小，实际是国有经济从中小企业层面退出。为什么国有经济要从中小企业层面退出?因为国有企业在这个层面上不具备比较优势。在世界其他国家，中小企业都是私人经营的，主要形式有个体企业、家庭企业、合伙企业等，由于是自己经营自己的资产,股东的关切度非常高。而国有经济必然有层层的委托代理关系，关切度每多一层就衰减一次。所以在中小企业层面，国有经济不可能和私营企业竞争。

国有中小企业改革是主动退出的过程。这项改革的力度非常大，具体方式是产权制度改革加身份置换。产权制度改革包括两种方式，一是企业改制，二是企业整体出售。身份置换是向职工提供经济补偿，以减少改革阻力。这项改革涉及面非常大，涉及十几万家国有企业和上百万家集体企业的4000-5000万职工，持续时间也较长。这项改革根本性地改变了国有经济的布局结构，原先我们的国有经济布局是面状，各行业的大小企业都是国有性质。中小企业从国有层面改制退出去后，剩下的都是规模较大的国有企业。这是三年改革脱困对国有经济动的第一刀手术。

(二)国有困难企业的关闭破产

第二项工作是关闭和重组国有困难企业。这是一轮空前规模的结构调整，解决的是计划经济体制转轨造成的结构矛盾。这种性质的结构矛盾是转轨国家面临的非常特殊的结构矛盾，中国是一个典型的转轨国家——经济发展经历两个阶段。第一个阶段是解放后到改革开放前，我们进行了一轮大规模经济建设,建成了一个门类齐全的工业体系，可却是按照计划经济的模式建的。第二个阶段是改革开放之后，我们开始逐步转向按市场经济要求进行经济建设。

中国的经济体制改革是从计划经济转向市场经济。原先大家认为，从计划经济转向市场经济是宏观改革层面的改革，从计划配置资源转到市场配置资源。但是在改革过程中，我们发现其既是宏观改革又是微观改革。其微观的含义是指，原先计划经济下建立的大量企业，在转向市场经济的过程中，很多企业由于种种先天不足，无法顺利完成转向或无法生存下去，这就形成了经济转轨造成的结构矛盾。

这种性质的结构矛盾，有的表现在点上，有的表现在面上，甚至还有全局性问题。

最典型的点上的问题是，过去我们建立了一批三线企业，为了备战靠山隐蔽，把企业建在交通最不方便的地区。这些企业离市场最远，运输成本最高，周围没有社会依托，信息最闭塞，生活条件最苦。改革开始后，我们要求这些企业转向市场参与竞争，这样的先天条件注定其没有办法跟同类城市企业竞争。

面上的问题反映在区域布局上。举个具体例子，全国国有企业的破产重组是按照计划有步骤进行的，但当时发现青海的破产规模特别大，完全不按照计划走。金融机构开始警觉，国有商业银行向国务院报告，青海的破产操作不规范，同时也宣布青海是高金融风险区。我们在调研中发现，的确青海的企业破产不太规范，步子太大，没有按计划走。为什么当时破产要按计划走?因为不能所有企业集中破产，社会没有办法承受，财政支付不了这么多安置费用，银行也没有这么多呆坏账准备金。那么青海为什么要这样做?我们也充分理解了。当时青海的经济布局完全是沿海地区的翻版，国有企业大都是从沿海(主要是上海)迁过去的，其结构与上海企业几乎完全一样，大多是纺织和机械企业。然而迁到青海后发现既没有原料(青海不产棉花)，也没有市场。所以，这些企业需要的原材料得从外地运进去，产品要运到外地销售。这一进一出的运输成本使这些企业完全没有竞争力，是计划经济人为辟出的飞地，完全不符合市场经济的要求。所以，这批企业在青海没有办法生存，政府只能让这批企业彻底破产。

全局的问题主要是经济发展格局的变化。以前中国经济发展的格局是城乡分割：城市发展工业，农村发展农业。改革开放之后，农村也开始进行工业化，农村工业化的起点必然是劳动型密集产业，因为其技术要求不高，投资门槛很低。那时候还有一个概念叫做“星期日工程师”，乡镇企业不具备办企业的技术，请城市的工程师星期日去农村点拨一下就可以了。当农村劳动型密集产业充分发展后，就和城市同类企业形成竞争关系，并且竞争优势还在农村一方。因为这个层次的产业技术要求不高、投资门槛很低，唯一的竞争要素是人工成本。农民和城市职工的工资不在一个数量级上。所以，农村的工业发展后，所有城市的同类产业都陷入困境，因为其和农村同类企业展开竞争缺乏成本和价格优势。比如以前上海和北京纺织工业的规模很大，但在农村同类企业的竞争下都成了亏损企业，最后都通过破产被淘汰了。

这种全局性的经济发展格局变化是造成国有企业破产的最主要的原因，涉及的企业和职工最多。当时我们曾经面对一个巨大的社会危机，大批企业由于种种原因亏损，很难在市场竞争环境下生存，政府非常头疼。在90年代上半期，这些企业是被政府以补贴形式维持着的。甚至压银行向困难国有企业提供贷款，当时有“安定团结”贷款之说，结果造成大量呆账和坏账。随着这类企业越来越多，最后政府还是痛下决心，通过市场方式让它们破产重组。

当时国有企业关闭破产的工作特点：第一，纯粹的行政行为。一家企业破产，当地政府要安排几十到上百人规模的清算组进入企业工作。第二，政策上保证安置职工。即保证每个由于企业破产而下岗的职工能够拿到安置费。在上世纪90年代三年改革脱困时期，全国平均安置费为2万元，职工很难接受，因而工作推进很难，堵交通、围攻工作组的情况经常出现。这次规模空前的结构调整，从1994年开始试点、1998年全国推开到2008年结束。在此期间，我们一共关闭了5010家大中型国有困难企业，涉及984万职工，这实际上是中国为转向市场经济付出的代价。

这项工作是国有企业改革中最艰难的一项工作，但是意义重大。第一是改革意义，国有企业能够退出市场，市场经济优胜劣汰机制才能发挥作用。第二是结构意义，我们通过这种方式，化解了经济转轨造成的结构矛盾和社会问题。

(三)建设安置职工下岗的社会安全网

企业改制和破产都会造成职工下岗，这就要求我们有良好的社保体系作为安全网，而在三年改革脱困时期，我国的社保体系建设恰恰是滞后的。准确地说，计划经济时期我们有一套社会保障制度，但采取的是单位保障模式。具体而言，职工的社会保障责任是由工作单位承担的。退休后由单位发放退休金，看病由单位报销医疗费用，住房也由单位分配。这个保障制度在计划经济时期是适用的，因为国有企业和政府是一本账，国企在保障方面多开支就可以向政府少上交利润，如果保障开支不足，政府还要提供补贴。在市场经济时代，国有企业已经走入市场，政府财政和企业财务分开了，国企本身成为一个没有保障的市场竞争主体，更不可能再保障职工。所以当时的实际问题是，改革向市场经济转轨，废弃了原先的社会保障制度，而新的社会保障制度却没有建立起来。因此在1998年上半年，中国面临一个非常危险的时期，当时国有企业改制破产，职工开始下岗，但是社会没有安全网，全国各地都有下岗职工闹事，这是一个全局性问题。

建设完整的社会保障体系需要时间，来不及。当年中央下了重大决心，没有时间建立社会保障体系，我们可以建一个替代物，即再就业中心。再就业中心做四件事：第一，给下岗职工发放基本生活费;第二，交纳个人各项基本保险;第三，进行再就业培训;第四，介绍三次工作。近年来，由于中国加快建设社会保障体系，再就业中心已经成为历史名词。但在当时，再就业中心在保证社会稳定方面，起到了非常重要的作用。

(四)“前人栽树、后人乘凉”

综上所述，三年改革脱困就是“两刀加一个保障”。第一刀是中小企业改革，只留下大型国有企业;第二刀国有困难企业破产，让困难企业退出市场。这两刀根本性地改变了国有经济的布局结构。然而这两刀下去带来了下岗问题，因此我们需要一个安全网，这就有了再就业中心——起到社会保障作用的托底措施。这一组改革是中国国有企业的关键性改革，根本性地改变了国有经济的布局结构，化解了转轨时期矛盾，没有这个时期的改革，也就没有后来国有经济相对较好的局面。这也是中国社会风险最大的改革，破产造成大量职工下岗，即使改制，职工也不愿意从国有体制转到非国有体制。因而对社会稳定冲击很大，是改革最惊心动魄的阶段。

回过头来看，镕基总理确实伟大，当年敢于把这些矛盾挑出来，自己承担解决问题的责任和风险，把改革的好处留给后人。我们同样不能忘记，当时负责国有企业改革的是国家经济贸易委员会(简称“经贸委”)和国家经济体制改革委员会(简称“体改委”)，经贸委的王忠禹、盛华仁、陈清泰、蒋黔贵同志，体改委的高尚全、洪虎和邵秉仁同志，这些同志无一例外都已经退休了，但是当年他们为这段改革做出了很大的贡献。

国有大型企业改革的阶段

第三个阶段是国资委时期的国有企业改革。2003年前后，国有企业的改革形势逐渐清晰，国有中小企业改革和困难企业的关闭破产都进入扫尾阶段。剩下的都是经营状况较好的大型企业。所以从2003年开始，国有企业改革进入到以国有大型企业改革为重点的阶段。

(一)国企陷入“多头管理、无人负责”困境

当时国有大型企业处于怎样的体制呢?概括起来有两个特点：第一，政府的管理非常直接。因为大型企业离政府很近，而且都有一个行业管理部门，比如冶金部主要负责全国冶金工业的发展，直接管理的四家企业是宝钢、鞍钢、武钢和攀钢。第二，政府采取多头管理，即管人、管事、管资产完全是不同的方向，而且任何一个方向可能都不是由一个部门负责。由此造成的问题是：第一，两层责任都分不清。一是企业的经营责任说不清。因为企业的大事都是政府定的，企业该负什么责任说不清楚。二是政府部门的管理责任也分不清，假设一家企业出现问题，是管人的部门负责、管事的部门负责还是管资产的部门负责?三是由于多方向工作指导，企业无所适从，不知道到底应该听从哪个部门的指令。所以，多头管理体制是非常不好的体制。

举一个具体案例，现在是山东省国有企业的中国重汽，当年是中央企业。中央政府对中国重汽是多头管理。在人事管理方面，中国重汽的领导班子由四个部门管理，一把手由中组部管理，二把手由人事部管理，三把手到七把手由机械工业部管理，并且另外还有一位成员是地方政府管理。在事务管理方面，基本建设是由国家计委管理，技术改造由国家经贸委管理，机械工业部作为主管部门，管理的事情更多一些。资产是由财政部管理，职工工资、分配是由当时的劳动部管理。这种管理体制非常典型，众多部门都可以插手企业的事。实际情况是，遇到好事情各部门都希望参与，而企业出现困难的时候没有部门愿意管，找不到责任人，也找不到责任机构。1995年，当时我在国家计委，到中国重汽做了一次调研，重汽的班子反映中国重汽的规模虽然很大，但是面临很大的生存危机，即其单一产品——重型汽车无法养活10万名企业职工。所以中国重汽提出延伸企业的产业链，向轻型车发展。我们觉得这个建议有道理，调研之后我们将这个建议反馈给计委的相关部门和机械工业部，结果计委和机械工业部都不同意。因为当时企业间有一个潜在的分工关系，中型汽车是中国一汽和二汽的地盘，如果中国重汽延伸产业链，拓展到中型汽车领域，则意味着抢占了中国一汽和中国二汽的市场，因此这个建议就此搁置。1999年，中国重汽难以为继，资金链断裂、企业停产、职工上街。当时我已调到国家经贸委，正好赶上处置这件事。非常遗憾的是，各个对中国重汽负有管理责任的中央部门，都没有对此事做出反应。最后是山东省委、省政府联名紧急报告国务院，希望国务院采取措施。同时表态，如果国务院有难处，山东省愿意接收中国重汽。根据山东省委、省政府的报告，国务院指示国家经贸委负责处理此事，经过艰难的协调，最后做出了局部破产、三地下放的决定，即中国重汽的一批高负债子公司破产，以降低整体债务水平，余下的企业按照属地三地下放——山东、陕西、重庆。这个方案实施之后，现在重汽的发展情况还不错。但是这个方案是有代价的，最后一共花费的成本是54亿，中央政府42亿，三个地方承担12亿。在实施这一方案的同时，国务院还要求国家经贸委查清相关责任，但是大家可以猜想到，这个体制找不到责任主体，最后只能责令当时已到退休年龄的中国重汽总经理退休。

(二)集中出资人职能

可以说，这就是2003年前国有大型企业的体制状态——多头管理、无人负责。这种状态如果不改变，国有企业绝对没有希望。党的十六大决定改革国有资产管理体制，目的就是要改变国有资产无人管理、无人负责的状态。十六大报告指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利义务和责任相统一，建立管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。在这一方针的指导下，成立了国资委，初步实现了出资人职能一体化和集中化，使得政府层面的责任相对清晰。如果中央直属的国有企业做不好，国务院国资委应承担责任;如果北京市国有企业做不好，北京市国资委应承担责任。国资委的成立旨在集中权力，而实际上集中权力的过程也是一次政企分开的改革过程。原先政府对国有企业的管理内容非常多，可以分为两种情况：一种是应该下放给企业权力，主要包括对企业内部事务的管理和对企业投资的审批。还有一种是政府必须要管的，主要包括：第一，经营者的选择权;第二，对企业经营者的薪酬决定权;第三，对企业的考核权;第四，对企业的监督权;第五，企业本级资产的管理和处分权。这些大体上就是出资人的权力。

伴随着行业管理部门的撤销，大量原由部门行使的对国有企业的管理权力得以撤销，唯一剩下的是计委等部门对国有企业的投资审批。在出资人权力下放方面，经营者的选择权原在中组部和人事部手中，改革之后变成中组部和国资委，中组部管理53户重要企业，其余由国资委管理;国资委建立一套业绩考核制度，从而开始行使对企业的考核权;原先由劳动部管理的薪酬决定权，也改为由国资委管理;监督权原在纪委和审计署，改革之后国资委成立了自己的纪委和外部监事会;本级资产处置和管理权也由财政部改为国资委。

通过这次改革，出资人的职能相对集中了，当然这样的改革动了别人的奶酪，实际上也有后遗症。当时之所以能够行得通，原因在于：首先，中央已经决定了此事。其次，当时国有企业的发展情况还不好。面对国有企业职工上访等问题，权力的集中实际上也是麻烦事的集中，这算是一种平衡。

(三)调整体制推进国企改革

国资委成立之后，从两个方向着手推动制度建设和改革。第一个方向是着手建立国有资产管理制度和国有企业的经营责任制度。这一套制度体系包含的内容有：第一，清产核资，摸清家底。第二，明确经营目标、建立业绩考核制度，签订责任书。第三，建立年薪制，根据考核结果决定年薪。第四，职工收入总水平管理、工资总额管理。第五，国有产权转让管理，进场挂牌，进价阳光，防止国有资产流失。第六，加强外部监督，保证财务的真实性。第七，建立国有资本金预算制度。这套制度建好之后，国有企业干好干坏完全不一样了，企业经营情况良好，评价就高，获得的薪酬也相应提高，反之亦然。

第二个方向是推进改革、调整结构。一是将国企改制上市，前几年，中央企业67%的净资产已经进入上市公司，竞争性国有大企业的改革方式就是成为公众公司。这些年，我们面对的压力是要求国有企业退出竞争性领域，可是实际上诸如宝钢等大型国企如何退出?我们认为只能采取公众公司改革的办法实现混合所有制。二是国有企业的董事会建设，主要是针对一把手负责制，解决内部团队的决策问题，试点范围超过50家。三是优化资源配置，从企业功能完整性的角度加强大集团建设。四是主辅分离，争取辅业改制后退出。五是分离国有企业的办社会职能，将学校和公检法等单位分离出去。六是推进各个层面的领导人员公开招聘和竞争上岗。

国资委成立之后所做的工作意义很大。首先，成立国资委管人管事管资产初步实现一体化，是体制上的进步。相对原先的多头管理，政府层面的管理责任逐渐清晰。另外，从无到有地建立起一套经营性国有资产管理和国有企业负责人的激励和约束制度，优化了企业的外部体制环境，引导或者督促企业向好的方向发展，最终通过经济效益体现出改革的成效。

2002-2012年，中央企业的营业收入从3.36万亿增加到22.5万亿，平均每年增长22.9%。净利润从1622亿增加到9247亿，平均每年增长19%。上交税金从2927亿增加到1.9万亿，平均每年增长20.6%。2002年，中央企业交的税占我国税收总收入的16.7%，而到2012年，已占全国税收总收入的18.9%，提高2.2个百分点，说明十年来中央企业对政府、对社会、对公众贡献是比较大的。所以，这十年可以说是我国国有企业发展状态较好的时期，我认为关键在于体制。之前的三年改革脱困时期，是一套“动手术”的机制，以退为主。而国资委成立的前期实际上是优化了企业的外部环境，同时改变了部分体制和结构状态，最终实现了国有企业的良性发展。 注：

[1]本文为作者在2015年6月29日第2期“CF40·孙冶方悦读会”上所做的主题演讲，由中国金融四十人论坛秘书处整理，经作者审核。

[2]作者系全国人大财经委副主任委员、国资委原副主任。