浅析行政机关负责人出庭应诉制度

2022-09-11

一、行政诉讼法修改新趋势

2014年11月1日, 十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定。修改后的行政诉讼法, 在扩大行政诉讼受案范围、保证法院独立审判、完善管辖制度的同时, 也强化了司法对行政权力的监督和制约。其中针对行政机关负责人出庭应诉的修改, 成为本次修改的一大亮点。机关负责人出庭应诉制度最早来源于地方的实践探索。2004年江苏省海安县两任县长出庭应诉, 206位行政机关负责人先后出庭应诉, 连续五年行政机关负责人出庭应诉率100%。最高人民法院副院长江必新对海安的做法给予充分肯定, 称其为“海安样本”, 并要求推介落实。我省的沈阳、鞍山、朝阳等市也有不少行政负责人出庭应诉的案例。

二、行政机关负责人出庭应诉的价值

(一) 有助于提高行政机关负责人法律修养

由于历史原因, 相当一部分领导干部的法律能力十分欠缺, 出庭应诉制度提供了一个很好的学习的契机。最高人民法院副院长江必新指出, 行政领导出庭应诉工作“既有利于增强行政机关负责人依法行政的意识和能力, 促使其及时吸取行政管理中的经验和教训, 提高制度建设质量, 规范行政权力运行, 不断提高依法行政的能力和水平, 也有利于促进一线执法人员增强工作责任心, 改进工作作风, 规范行政执法行为, 从而从源头上预防和减少纠纷”, “具有重大的符号价值和深远的象征意义”。 (1)

重庆市九龙坡区法院曾就行政诉讼案件中行政官员不出庭的问题作过调研发现原因无非有这几点:“怕”, 受传统诉讼文化的影响, 很多官员怕丢面子, 怕当被告, 怕输官司;“恼”, 不愿被当事人纠缠, 厌烦耗时长久的诉讼过程;“官”, 即官本位思想, 认为自己是管理地位的官员, 不屑与百姓平起平坐。 (2) 机关负责人出庭和我国的施行的首长负责制相契合, 将这种制度贯穿于行政行为的全过程, 包括监督中来, 必然导致机关负责人出庭应诉制度的确立。党的十八大提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。利用好亲身实践的契机, 有助于培养领导干部知法、用法的能力。事实上也对行政机关产生了监督作用, 一旦发生越权违法行为, 将面临诉讼的风险。出庭应诉也给机关负责人一个很好的总结经验吸收教训的机会, 便于落实执法责任制。同时能起到举一反三的作用, 将相关经验运用到执法过程中, 确立依法行政理念, 提高执法水平。

(二) 有助于树立司法权威

行政机关出庭应诉, 将双方置于法律上的平等地位, 体现宪法法律至上的理念, 彰显司法的权威性。我国封建传统一直是皇权至上, 行政机关集行政权与司法权于一身, 缺乏法治理念, 受“刑不上大夫, 礼不下庶人”的传统观念制约, 官受审一直被排除在制度外。长期以来, 司法机关受行政机关的财政牵制而处于被动状态, 而行政机关在诉讼中的缺席使法院难以查明案情, 同时使司法权威受到挑战, 行政诉讼难以顺利进行。

现在行政机关不再是高高在上的“裁决者”, 依法行政的理念也不允许行政机关既作为“裁判员”又作为“运动员”出场。其行政行为的合法与否、合理与否均用法律进行公证的裁决, 保障权力依法有效运行。将行政行为置于法律的准绳下, 有利于进一步弘扬法治精神, 树立司法的权威。

(三) 有助于解决行政纠纷

作为诉讼当事人中较强势的一方, 行政机关掌握较多的权力, 即使启动了行政诉讼程序, 被告席上也常是无人应诉。不出庭应诉的状况让行政相对人感到权利被漠视, 更能增加其对行政行为的抵触情绪。很多人宁愿选择信访也不愿意走诉讼和复议的途径。出庭应诉制度将行政机关和行政相对人置于平等的地位, 其负责人出庭应诉表现出一种对争议解决的重视及对问题解决的诚意。同时“是法律面前人人平等”的理念的突出表现。

同时出庭应诉也给行政机关一次体察民情的机会, 和行政相对人的面对面接触, 切实了解其需求, 同时能将群众的切实需求在工作中予以考量, 与行政相对人之前的矛盾也能得到缓和。行政相对人也能更深入的了解行政裁量的依据, 增加行政行为的透明性。

三、制度完善建议

新修改的行政诉讼法还未正式实施, 很多配套制度还需在实践中加以完善。就现阶段修改完成的法律来看, 很多表述还存在模糊的地方, 例如“被诉行政机关负责人应当出庭, 不能出庭的, 应当委托行政机关相应的工作人员出庭”中, 对于“不能出庭”的界限依然很模糊, 存在难以执行的问题, 类似的还有关于“行政机关负责人”和“相应的工作人员的概念”, 需要在下一阶段总结经验的基础上明确相应概念, 制定出相应的配套制度。

机关负责人出庭应诉还面临的另一个尴尬局面。作为机关负责人, 几乎不参与涉诉的具体行政行为, 难免不了解具体案情, 即便取得了相关材料也难免产生偏向, 难以进行具体到位解释, 强制出庭可能产生威慑作用, 但在诉讼中的对具体行政行为的合法与合理的裁决更需要相关行政人员的参与。

同时行政机关负责人重要处于领导地位的, 每天要处理大量而繁杂的事务, 对于参加行政诉讼, 要进行充分的准备工作, 是否能有足够的时间精力来参加诉讼的也是立法机关应当考虑的现实问题。笔者认为并不应当对全部行政案件实行这一制度, 应当适当划定行政机关负责人必须出庭的案件范围, 例如有些基本事实清楚, 行政机关显然不存在违法现象的案件, 可以委派相关工作人员参加, 有些重大案件则必须亲自出庭。减少并不意味着弱化这项制度, 反而是为其更良好的运行提供保障。否则按照统计的行政案件数量计算, 行政机关负责人将难以进行本职工作, 首长的工作演变成做“被告”。对于行政机关负责人的范围限定可适当放宽到其副职, 但是须明确重大案件应由正职领导出庭的原则。

关于机关负责人的强制出庭模式, 在国内外的行政诉讼法中均很少有强制性的规定, 这也是我国比较具有中国特色的规定。但是行政诉讼法中规定, “当事人可以选择一至两人代为参加诉讼”, 该条规定赋予了行政首长亲自出庭和委托代理人出庭的选择权, 但是这条规定和机关负责人强制出庭制如何协调还是今后有待考量的问题。从本质上来讲, 这种强制出庭并不能代表事实上达到解决行政争议的效果, 不是解决行政诉讼所面临问题的最佳途径, 若是行政机关负责人采取敷衍的态度, 回避问题依然达不到立法的初衷。应将被动的“强制”转变为积极的“主动”, 让行政机关树立起人民权利本位的思想, 完善庭审的评价制度, 将机关负责人出庭的情况予以公开, 起到群众监督的作用, 同时又能督促其依法有效行政。将行政机关负责人出庭应诉率纳入年度考核指标体系, 改被动的出庭为主动有效的出庭解决问题, 激发行政诉讼的活力。

尽管这一制度还有许多不足, 但是这一步对于今天依然意义重大。不仅给解决当今紧张的行政机关和民众的关系提供了出路, 同时加快了政府法治化进程, 对于打造诚信政府、责任政府, 推进依法行政, 规范执法行为意义深远。树立起行政机关权责一致的理念, 权力时刻受监督, 违法要受审判的思想。建设法治国家的关键在于依法行政、建设法治政府。而依法行政的关键又在于各级行政首长。推行行政首长出庭应诉, 对提高依法行政水平, 加快建设法治政府的进程, 必将起到积极的促进作用。 (3)

摘要：近年来, 行政诉讼有上升的趋势, 但是在行政诉讼往往出现一种“民告官而不见官”的现象, 在行政诉讼中, 行政机关负责人不出庭的现象十分普遍。2014年新修改的行政诉讼法中更突显了对群众利益的保障, 其中关于行政机关负责人出庭应诉制度的修改更是引起了广泛的关注, 其对于化解行政机关与群众之间的矛盾、提升依法行政能力具有重要意义。

关键词：出庭应诉,价值,完善