PPP融资模式助推T县教育现代化

2022-09-12

T县位于浙江省东南部, 是一个不发达的山区县, 工业经济非常落后, 地方税源少, 有限的财力只能保运转。教育经费投入少, 势必影响创建教育现代化县。利用政府和市场两种手段拓宽教育经费来源渠道, 构建PPP模式招商引资, 便成了解决T县教育经费困难的必然选择。PPP模式通过引进社会资金投资教育, 为教育发展提供无穷的财源, 解决了财政对教育拨入不足这一历史性难题。PPP融资模式能改变政府职能, 让市场来决定资源分配。

一、T县教育经费投入的现状

2014年, T县财政总收入23.4亿元, 同比增9.0%, 其中地方财政收入13.3亿元, 同比增长8.1%。财政总支出26.1亿元, 同比增长10.1%, 其中民生支出19.6亿元, 占财政总支出的75.1%。从此数据可以看出, T县的财政是吃饭财政, 无钱支持教育的跨越发展。五年来, 累计对教育投资13亿元。T县二小、四小成功迁建, 高考重点率、万人比连续多年位居全市前列, 成功创成全国义务教育发展基本均衡县、省教育基本现代化县。随着城市化进程的加快, 许多农村人口涌入T县县城, 这批新居民的孩子急需教育资源。教育要发展, 财政又缺钱, 怎么办?20世纪90年代, 为了满足人民群众的教育需求, 学校扩建了大量的新校舍, 不足资金由学校向社会高利息集资借款, 年利息高达12%;还向各大银行借款。截至2009年4月, T县教育系统负债金额为3.1亿元, 每年光支付的利息达到3600万元。这些滚雪球般的负债, 给财政增加了巨大的压力, 也为教育发展埋下了巨大的财务风险和安全隐患。

县财政所承担的教育经费拨款与财政收入不符, 中央和省级政府又顾不到县级的财政收支状况。T县的财政收入偏低, 对教育投入明显不足, 经费短缺就是该县教育发展遇到的最大困难。

T县一边要化解巨额债务, 一边又要大力发展现代化教育, 如何破解鱼和熊掌兼得的难题?如何调动社会资金投资教育?这些就是PPP融资模式急需研究的问题。

二、剖析社会资本投资教育难的原因

造成T县教育经费短缺的原因是多方面的:有财政税源少, 教育规模扩张超出了财政的承受能力, 教育投入增长缓慢;政府创新改革脚步慢, PPP融资模式落实难, 社会资金很难大规模进入教育领域。笔者把社会资本投资教育难的原因归纳为以下几点:

(一) 市场准入门槛高

由于长期以来的政府因素影响, 教育行业壁垒尚未打破, 教育投入以财政拨款为主, 民资准入门槛高、阻力大。特别是民办教育, 民资资金量相对较小, 且缺乏相应的管理经验和管理水平, 缺乏高级人才, 短期内进入教育系统相对困难。在民办教育引入PPP融资模式, 对社会资本开放教育领域, 但能够获得准入资格的都是有经验的大中型企业, 民办教育市场的准入门槛还是无形存在的。

(二) 审批程序复杂

社会资本投资教育, 必须经过复杂而严苛的审批过程, 在这个过程中牵涉到许多个政府部门, 投资者需要走很多的审批程序。但是长期以来, 政府部门的办事效率并不高, 这严重影响到审批程序的办理。因此, T县为了发展生产力, 成立了行政审批局, 所有的审批手序都可以在一个部门高效率地完成。

(三) 缺乏高级管理人才

PPP融资项目是刚从国外引进的新生事物, 在国内起步晚, 专业机构和专业人才匮乏, 在许多PPP项目建设中明显感觉到经验不足和知识不足。PPP项目的运作方式是转让特许经营权进行项目融资, 当前非常缺乏专业管理人才。

(四) 缺乏风险分担意识

PPP项目进程中, 会面临许多风险, 如何事先预测风险, 这是风险控制的首要任务。PPP项目风险控制的内容是对风险的预测、回避、转移和分担。

由于PPP融资模式在中国应用时间短, 尚有许多不足之处, 特别是风险预测和风险管理, 风险预测不准确、缺乏风险管理经验, 使PPP项目无法顺利推进。在风险分担方面, 私人投资者以投入的资本承担有限责任, 而风险预测的落后导致私人投资者处于劣势地位, 增加了投资的风险成本。

三、科学应用PPP融资模式的建议

随着市场化力量的渗透和教育规模的不断扩大, 教育经费短缺、融资压力和债务风险已成为不争的事实, 单一的政府投入已无法承担起教育发展的重担。从教育发展的趋势来看, 引进PPP融资模式势在必行。科学应用PPP融资模式, 笔者有以下几点建议:

(一) 健全财政管理制度

加大教育财政投入, 有明确的政策依据, 当然, 关键还在于落实和提供制度性保障。为此, 必须建立单独的教育经费预算, 并由人大审议批准和监督执行, 切实保证教育经费财政投入逐年提高。建立科学合理的投资效益评价体系, 实行以办学定位引导投资, 以成本和绩效为基础的拨款制度。

(二) 制订PPP项目管理条例

PPP融资模式进军教育领域是个新鲜事, 它可以有效弥补T县教育经费不足的缺陷。T县学校的财务和业务都由教育局全盘接管, 教育局对各校进行年度考核, 制订对应的奖励办法。PPP项目咨询机构应当制订实务操作流程并提供技术指导。PPP是一种合同式的项目投融资和管理模式, 管理制度在增加投资方的信心并降低PPP项目的风险和成本有重要作用。PPP项目管理条例包括:PPP融资模式的发起目的、标的学校、风险控制方案、招投标方案、权利与义务、内部监督等, 最关键的在于具体操作流程应当清楚明了。

(三) 简化PPP项目审批流程

PPP融资模式的创新推广应用离不开政府的支持, 其中简化审批程序是PPP项目快速发展的关键要素。在项目审批过程中, 政府应对其机构进行改革, 打造高效专业服务型队伍, 对PPP项目全程跟踪指导、监督。同时, 应建立审批程序的一站式服务, 让群众最多跑一次, 优化招商引资的政策环境, 吸引广大社会资本投资教育。

(四) 对PPP融资项目给予政策扶持

对参与PPP融资项目的企业, 政府可以给予适当贴息、担保及其他措施, 以提高社会资本的参与积极性。政府可以设立专项资金, 用于支持鼓励PPP项目的开展, 运用财政资金的适度引导, 吸引更大的社会资金投资教育PPP项目, 以起到四两拨千斤的作用。

(五) 加快PPP项目专业人才的培养

缺少PPP项目的技术指导, PPP项目的实施就会有风险隐患。由于PPP项目的营运很难很复杂, 牵涉到财务、法律等许多知识面, 专业的PPP项目管理人才非常稀缺。因此, 选派许多在职人员去大学进修培训、考察成功案例, 收效会很好。PPP模式操作复杂, 涉及到招标、谈判、融资、管理等程序, 这就需要有专业性很强的高级人才来掌控全局。我们要紧密联系高校, 招聘此类专业的高级人才参加PPP融资项目工作, 让投资者放心, 保障项目的顺利实施。

(六) 加强对PPP项目的风险识别

PPP项目时间跨度长, 不可预测性大。风险控制方案设计的好坏, 就成为了PPP项目能否成功实施的关键。为了保证PPP项目的顺利进行, 正确地风险识别并确定风险分担制度就显得尤其重要。对可能产生的风险进行预测, 并深入研究风险产生的原因, 为PPP项目实施提供预警服务, 强化项目实施前的风险预测。谁有能力控制风险, 就由谁承担风险的风险分担机制。例如:学校的学生人数风险由教育局承担。转变政府职能, 让专业的人做专业的事。政府要简政放权, 让市场起主导作用, 有利于降低风险。项目风险分担, 政府掌控力强, 相应承担政策风险;社会资本负责项目地营运, 承担经营风险。总之, PPP融资模式实现政府融资、教育发展、民间资本获利这三方共赢;创新引进PPP融资模式, 社会资金就能进入教育系统, 形成办学形式多元化的格局。实现学校办学模式的改革, 破除财政对教育投入不足的历史难题, 促进教育的跨越发展。让社会资本参与学校的投资、经营、收益等活动, 也能有效的激励和规范教育活动, 创造良好的招商引资政策环境, 吸引社会资本投资教育, 促进办学质量的迅速提高和增加教育规模的扩大。

摘要：教育跨越发展面临资金短缺, 如何解决这一历史性难题?李克强总理高屋建瓴, 要求将PPP列为供给侧改革的重要内容。引进PPP融资模式, 重新设计教育融资制度, 为教育招商引资创造政策环境, 让巨额的社会资本放心投资教育。本文通过剖析T县教育经费投入使用的现状, 分析社会资本投资教育难的各方面原因, 提出了相应的解决办法, 就是科学应用PPP融资模式。

关键词：PPP融资模式,助推,教育现代化