城市流动人口调查报告

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第一篇：城市流动人口调查报告

关于城市流动人口管理调研报告

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关于城市流动人口管理调研报告2010-06-29 19:15:42免费文秘网免费公文网关于城市流动人口管理调研报告关于城市流动人口管理调研报告(2)

近年来，随着我国经济的高速发展，大量的农村剩余劳动力涌入城市，同时产业化的地区差异，也促使外来人口的大量流动。至今年6月底，我县已登记的暂住人口就达到4125人。外来人口的大量涌入，一方面为当地提供了充足的劳动力资源，促进了当地经济的发展，另一方面也带来了一系列的社会问题，给当地的治安环境带来了一定的安全隐患，特别是外来人口违法犯罪现象已成为社会关注的治安焦点，流动人口管理工作

面临极大挑战。为此，亟需将流动人口管理纳入政府及有关部门贯彻落实科学发展观的一项战略性基础性工作，在正视流动人口管理存在问题的同时，积极探索行之有效的流动人口管理新路子。

一、当前流动人口的动态特征

(一)素质低能化。在流动人口中，大部分人来自于生活贫穷、经济欠发达地区。他们自身文化程度较低，法律知识匮乏，缺乏劳动技能，且缺少学习和培训的机会。

(二)心理功利化。流动人口中大部分在本地生活窘迫，对自身处境不满才流入他乡。他们背井离乡的主要目的就是打工挣钱，以此改善自己当前的生活处境。这些人口中不乏为了经济利益而急功近利，甚至不择手段之人。部分流动人口因对自身处境不满，对社会产生仇视心理，并通过各种形式发泄私愤。还有一部分流动人口受外界刺激和腐朽思想影响，为达到自己物质上满足和精神上刺激滋生犯罪动机，走上犯罪道路。

如2005年10月3日，我县南安镇新安村发生一起两名湖南籍流动人员为达到侵财目的入室抢劫杀死二人的特大案件。

(三)结构复杂化。流动人口的流动，在很大程度上处于无序状态，来源广泛，流出地多，其来去行踪不易掌握，且成份复杂，良莠不齐。流窜犯罪分子混迹其中，成为一个特殊的危险群体，随时都有重新违法犯罪的可能性。从近几年犯罪方式看，外来流窜犯罪人员相互结成团伙进行作案越来越多，一人被抓，其余便作鸟兽散，给追捕和办案、结案造成很大困难，给社会治安也造成了极大的危害性。

(四)行为短期化。大部分流动人口所从事的职业均非正式，无正式劳动合同书，雇主或雇用单位辞退他们异常随意，再者流动人口由于从业场所和职业的多变，使他们居无定所，呈流动居住态势。行为短期化极易造成顺手牵羊，打一枪换一炮的犯罪动机。

二、目前流动人口管理存在的问题

目前，我国对流动人口管理的法律、法规还不完备，尽管各地根据实际情况制定了一些地方性法规，但是随着形势的变化，已经不适应当前需要，流动人口管理工作明显滞后。由于流动人口的逐年增加和管理工作的滞后，给社会治安稳定带来了诸多不安定因素，危害社会治安的违法犯罪活动也呈上升趋势。据有关数字统计,违法犯罪案件当中，流动人口占70%之多。当前流动人口在管理上还存在以下弊端。

(一)管理体制不畅。流动人口的管理是一项综合性、社会性工作，但从目前情况看，流动人口管理未真正纳入政府行政行为的管理轨道，有关部门侧重于文件的上传下达或做协调工作，没有真正投入力量进行宏观调控和微观管理，没有很好地发挥和调动用人单位的作用，相关部门、单位、基层组织缺乏信息沟通、制度约束、责任追究机制，无法形成强大的管理合力，从而造成流

动人口管理工作只能由公安机关单枪匹马、孤军作战的具体管理的现状。

(二)协作配合不顺。从近年来的工作看，流动人口的流出地与流入地间相互脱节，流出地不能积极主动地配合流入地做好工作，往往暂住人口的发函均达到100%，但是回函却了了无几。特别是对一些在逃犯罪分子和混迹其中的不法分子失去了抓捕时机，给流动人口管理带来了一定难度。

(三)雇用责任不明。雇用流动人口的单位和个人不明确自身的法律责任，为了达到自己的经济利益，对“谁管理、谁负责、谁用人、谁负责、谁留宿、谁负责”的原则置若罔闻，不如实呈报外来务工人员的底数，贪图方便，存有侥幸心理，随意留用“三无”人员等违反流动人口管理规定的比比皆是，极大地减弱了流动人口管理工作的效果。

(四)管理难度大。流动人口中有相当一部分人收入不稳定，生活不安定，居住不固定，缺乏自律约束。其中的不

少人不懂得用法律来维护自己的合法权益，在其人身财产安全得不到有效保护时，往往盲目地采取聚众闹事等群体行为，给社会带来危害。外来人口中大部分在私人出租房、个体小旅店、建筑工地栖身。公安机关由于警力不足，难以经常巡查，而一些私人房东、个体老板见利忘义，有意庇护，使这些场所成为违法犯罪的“避风港”，对社会造成极大危害，给治安管理工作增加很大的难度。

三、流动人口管理应采取的对策

目前，正值流动人口流动高峰与刑事案件发案高峰的双高峰期，尽快形成新的管理机制，在确保流动人口合法权益的前提下，进一步提高对流动人口的管控能力，成为当前

第二篇：城市流动人口服务与管理调研报告

以前，在城市里，很少有人关心民工，很少有人理解民工，很少有人支持民工。现在，在城市里，几乎没有人能离开过民工。一条条宽敞整洁的马路，一片片挺拔秀丽的楼群，都凝结着他们辛勤的汗水和青春，他们默默无闻地在为城市工作着、服务着，他们奉献出了青春、力量，方便了千百万城市居民的生活，为城市的运转发挥着不可替代的作用，他们就是进城民工—

—城市里的流动人口。流动人口与城市管理随着市场经济体制的不断完善，市场进一步开放，城市化进程加快，特别是加入wto以后，人口的流动将会进一步增多，农村剩余劳动力将会以更大的幅度涌入城市和经济相对发达地区务工、经商。一方面为城市建设提供了大量的劳动力，促进了城市的繁荣和发展。另一方面，由于流动人口绝大部分来自四面八方较为落后的农村，对整个城市管理的要求缺乏了解，加上总体系质偏低，给城市稳定和环境卫生带来了巨大的压力和很多的难题。解决得好，就能有效地促进城市的稳定和繁荣，解决得不好，将严重制约城市的持续发展。因此，流动人口工作的好与差，直接体现着一个城市、一个地区的管理水平。流动人口的作用与问题自80年代初，全国从农村流入城市的人口从几千万，以“滚雪球”的方式，不断扩大到2007年以后的近2亿人。

，在所街流动人口密集地，建立了与街道政务中心各项功能相类似的融管理、教育、服务为一体的“流动人口社区服务站”。服务站在上级主管部门和街道统一领导下开展工作，该站有公安、计生、民政、劳动、工商、税务、房产、市容等部门参与，各职能部门密切配合，专职协管员实施工作，形成了上下一致，齐抓共管的工作新格局。采取了一家牵头、一套班子、一个网络、一证许可，一站式管理的方式，结合多年实践，从广大流动人口根本利益出发，深入开展系列社区服务，把强赶硬堵的老做法改变为正确引导和教育服务为主，实行了流动人口常住化管理。先后创立和组建了在全省乃至全国均属首家的流动人口社区服务中心、党支部、民兵连、法制教育培训中心、纠纷调委会、维权站、团支部、妇联等10个相应的组织网络、各项制度、《条例、法规》、工作流程示意图等规范上墙，实行窗口式一条龙文明服务，方便流动人口，接受流动人口监督，按300：1的比例，选配了素质好，有能力的22名同志担任专职协管员，其中专职负责计生、医疗、保健服务的人员2名。服务站主要围绕以下几个方面开展工作：

1、依照法律法规对流动人口、房屋出租户、用工单位依法实施管理;

2、准确掌握流动人口工作、生活、居住等情况，为各职能部门提供可靠的管理信息;

3、为流动人口提供法律援助，切实保护流动人口合法权益，挖掘发现各类线索，配合执法机关，打击流动人口中的违法犯罪;

4、及时排除纠纷矛盾，维护社会安宁;

5、积极引导，深入服务，加强教育，提高流动人口整体素质，带领流动人口参与文明社区创建;

6、大胆探索，不断实践，积累工作经验，服务城市管理，开辟科学管理新途径。问题与对策——几年来针对地区流动人口实际的几点有效做法：

一、(人口流动性大，对城市管理及相关法规不了解，易违法犯罪。)对策：强化法治，抓源头管理。把私房出租户、用工单位、私营业主确定为流动人口管理责任人，将流管工作分解条块，责任到人，变成甲、乙双方共同的义务，同时与责任人签订一年一度的管理责任书，明确双方责任，义务和奖惩细则。私房出租户必须办齐两证(治安安全许可证和房屋出租赁证)后，才允许出租经营，用工单位必须按劳动部门规定，办齐手续，才能合法用工。在管理上，要求责任人不得向“三无”人员出租房屋，提供就业，并负责向承租房屋或单位内部的流动人口，按照致流动人口一封《信》的内容和要求，经常不断地进行市容卫生、计划生育、治安防范等方面的教育，协助服务站做好登记办证工作，做到来有登记，走有注销，使责任人成为管理信息员、法规宣传员，为规范流动人口管理把住教育和管理的第一关。

二、(流动人口不易融入社区生活，陌生感强，难沟通，纠纷矛盾不断。)对策：加强平等、尊重意识、推行民主参与，以外管外。为了方便沟通，增进理解，拓宽管理渠道，根据流动人口在陌生的环境里重乡情、亲情和友情的特点，在流动人口比例较多的区域性代表当中，挑选素质好、有文化、群众信任、热情工作的优秀人员参与管理。如：被评为“江苏省优秀外来务工青年”和“河南省优秀外出务工青年”的陈冠群，他不但能积极协助服务站做好日常服务工作，还吸引了来自不同地区的流动人口代表300多名担任信息员，形成网络，及时的把流动人口当中各种信息反馈进来，配合服务站把大量的纠纷矛盾和治安隐患排除在萌芽状态，并把所掌握的第一手信息传输给公安机关，为准确快捷的打击犯罪提供了有力的依据。现在，共有乔志田等3名外来人口成为管理站的专职协管员，在服务和管理措施的落实当中起到了服务员、宣传员的桥梁作用，既方便了工作的开展，又增加了民主参与的文明服务程度。三

第三篇：晋城市困难人口调查报告

卫永太 魏长卿

根据市委、市政府的安排，从2009年4月1日至5月30日，我市近万名党员干部，深入全市84个乡(镇、街办)、2334个村(居)委，对城乡困难群众进行了一次全面的调查摸底，并结合调查摸底对现有城乡低保对象进行了普遍复核，主要情况如下：

一、调查结果及综合情况分析

全市现有城乡困难人口共62893户、114008人，占全市总人口的5.1%。其中：农村困难人口48541户、81468人，占农村人口总数的5.0%;城市困难人口14352户、32540人，占城镇人口总数的6.1%。

按照绝对困难和一般困难人口划分，全市共有绝对困难人口14711户、23047人，占困难人口总数的20%。其中：农村12041户、18504人，占农村困难人口的22.7%;城市2670户、4543人，占城市困难人口的14%。全市共有一般困难人口48182户、90961人，占困难人口总数的80%。其中：农村36500户、62964人，占农村困难人口的77.3%;城市11682户、27997人，占城市困难人口的86%。

综合分析城乡困难人口的现状，主要有四个特征：

1、贫困人口总体规模变化不大。2003年、2006年，我市曾先后两次对全市农村贫困人口进行过粗略排查，当时的排查结果分别是7.9万和8.1万人。这次调查为8.2万人，与2006年相比，增幅为1.2%，贫困人口总体规模变化不大。这次调查贫困人口略有增加，主要一是因为贫困人口构成是动态的，随着经济社会的发展，一部分农村家庭因病、因子女上学、因突发事故等原因使本不稳定的生活受到打击，造成致贫返贫;二是受世界金融危机影响，农民打工就业渠道变窄，收入锐减，造成部分家庭生活困难。在贫困人口分布方面，陵川县贫困面达到7.4%，沁水也达到6%，而其他县区基本都在5%以下。全市5.1%的贫困面，相对全省而言居中偏下，比较符合我市实际。

2、现有制度对贫困人口救助效果比较明显。十六大以来，市委、市政府高度重视民生，强力推进社会救助体系的建设，我市的城乡低保、农村五保、城乡医疗救助制度日趋完善，规范化水平不断提高。据统计，2008年底，我市的城乡困难群众有9.5万人已享受了城乡低保救助，0.5万余人享受了五保供养待遇，累计11万余人次得到了城乡医疗方面的救助。这些制度的实施，有效地解决了下岗失业、因病因残、因灾因祸等城乡困难人口的基本生活问题，缓解了城乡困难群众看病难等问题，对促进社会和谐发挥了积极的作用。结合这次调查，对已享受现有救助制度的对象进行了复核，根据保障对象有进有出、动态管理的原则和省委、省政府关于农村低保扩面的要求，在一部分人退出低保的同时，将有一部分人被新纳入低保、五保范围，从而使我市的社会救助工作惠及人数更多，基础更扎实，保障更有效。

3、农村贫困人口自我脱贫能力弱化。一些贫困群众之所以长期陷入困境，处于不救不活、不救难活的状态，根本原因就是因老弱病残造成丧失劳动能力，自我脱贫能力严重弱化。突出表现在两类人员身上：一是年老体弱人员。全市现有孤老孤儿5552人，占农村贫困人口的6.7%;农村贫困家庭中65岁以上老人21667人，占农村贫困人口的26%。这些困难人员既无劳动能力也无其他经济收入，孤老和孤儿也没有赡抚

养人，其他老人的家庭成员大部分自身难顾，无力履行赡抚养义务。二是因病因残致贫家庭。全市现有久病无劳动能力人员17603人，占农村贫困人口的21%;丧失劳动能力的残疾人8449人，占农村贫困人口的10%。在农村，特别是偏远山区农村，如果家庭成员中有一人不幸患重病(有的家庭甚至是多人病残)，整个家庭将会面临沉重的经济压力。因无钱治病，这些家庭的患病成员大部分是小病拖、大病扛，有的常年卧病不起，其他成员也深受其累，无法从事生产劳动，久而久之，加剧了家庭的贫困程度，甚至出现贫困代际转移的问题。陵川县平城镇扬寨村民焦宝宝，现年46岁，一家四口人，其本人和17岁的女儿都是残疾，基本上丧失了劳动能力，13岁的儿子还患有肾结石病，全家仅靠妻子一人种地维持生活，全家人虽然按最高标准享受了低保待遇，但也只能对其困境起到缓解作用，不能从根本上帮助他们摆脱贫困。

4、建立临时救助制度势在必行。这次调查确定的11.5万城乡困难人口，有将近一半是因为家庭缺乏劳动力、因突发变故或遭受自然灾害、因子女上大学或单亲家庭等原因造成家庭生活暂时性困难的，这类家庭有一定的自救能力，只要政府和社会实施及时救助，帮助渡过眼前难关就可以使他们缓解或摆脱困难状态，重新走向正常生活。例如一个家庭有2名以上子女上大学，政府和社会只要帮助他们完成学业和扶持适当就业，就可使一个家庭彻底摆脱贫困。又如一个人突然患急病或遭遇事故后，只要给予应急救济，就可缓解他们的困难。因此，建立和完善临时性救助制度很有必要，不但能为急需帮助的困难人口雪中送炭，而且有利于降低和减少救助成本。

二、调查摸底工作的积极效应与不足

这次调查摸底工作，有力地推动了科学发展观的学习实践活动，摸清了国际金融危机下困难群众的生产生活状况，进一步密切了党群干群关系，促进了基层民主政治建设和精神文明建设，受到了人民群众的普遍赞誉。

1、党委政府重视，把调查活动作为贯彻落实科学发展观的一项重要内容来抓。各级党委政府都把这次调查工作与学习贯彻落实科学发展观活动紧密结合起来，按照“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”的总要求，加强领导，有力地推动了调查工作的开展。市委书记张茂才同志主持召开了全市城乡困难群众调查摸底工作座谈会议，并在有关会议上多次强调和安排调查工作。市长王茂设多次深入乡村，督促了解调查工作开展情况。市委常委、副市长赵学梅多次到基层研究解决调查中存在的实际困难和问题。按照市委、市政府的要求，民政局牵头制定了《晋城市城乡困难群众调查摸底工作实施方案》，对调查工作的指导思想和原则、调查范围和内容、调查时间和方法步骤，都做出了明确规定。市、县(市、区)两级都建立了党委、政府领导，民政部门牵头，有关部门配合的工作机制，成立了由政府主要领导任组长，有关部门领导为成员的城乡困难群众调查工作领导小组，负责调查摸底工作的组织和实施。

调查工作开始前，市、县两级先后召开了动员会议，明确了各级各部门在调查工作中的职责和任务，保证了调查工作层层有人抓、有人负责。调查摸底实施过程中，市、县两级调查领导小组对基层的组织实施过程进行跟踪检查，及时协调解决调查工作中出现的一些矛盾和问题。市调查工作领导小组办公室总结推广了部分县、乡镇和村委开展调查工作的经验和做法，对基层调查摸底工作起到了示范指导作用。

2、党员干部广泛参与，进一步密切了党群干群关系。这次调查工作的实施主体是县乡级政府，各县(市、区)组织近万名党员干部开展了“进万家门、察万户情、暖万人心”的活动，既保证了调查工作顺利进行，也使党员干部受到了教育，党群干群关系得到了进一步增加。各县(市、区)和所属乡(镇、街办)、村(居)委层层发动，共抽调2000多名机关党员干部、8000多名村干部和大学生村官，组成了2300多个调查小组，用3-5天的时间集中进行动员培训，讲清了调查工作的目的和意义，明确了调查工作的目标和任

务，建立了乡(镇、街办)干部分片包村、村(居)委干部包户到人的工作责任制。并按照“组织准备、调查实施、总结汇总”三个阶段，逐日做出计划安排，制作成调查工作流程图表，印发调查成员人手一份，统一了调查工作的时间和进度。在此基础上，近万名党员干部深入村庄窝铺和街道社区，全面展开了对城乡困难群众的调查摸底工作。为及时掌握调查摸底工作的进展情况，加强对调查工作的协调指导，有的县和乡镇政府还建立了调查工作定期分析会议制度，要求包村党员干部都要建立调查工作笔记，乡镇党委政府领导每周组织听取一次汇报、查看一次调查笔记，集中研究解决调查工作中出现的各种矛盾和问题，保证了调查摸底工作的顺利进行。一些机关党员干部深有体会地说：这次调查工作，使我们对困难群众的生活状况有了更加深刻的了解，今后，我们不仅要做“锦上添花”的工作，更要做好“雪中送炭”的事情，多为困难群众办好事、办实事，才能对得起一个党员干部的良知。许多困难群众在调查过程中也深受感动，对调查工作给予了赞誉。陵川县平城镇东街村民王满富身患直肠癌，两次手术下来不仅将几万元积蓄花了个精光，还欠了不少外债，两个上高中的儿子面临辍学。这次调查把他们家确定为特殊困难对象给予救助，使王满富深受感动。

3、强化公开、公平、公正原则，促进了基层民主建设。为保证调查工作在公开、公平、公正的环境下进行，各县(市、区)和基层组织都尝试了一些行之有效的办法和措施，既增强了调查工作的公正性，也对基层民主建设起到了积极的促进作用。一是公开政策规定。各县(市、区)都把这次调查摸底的目的意义和政策规定印制成宣传资料，在报纸、广播、电视等新闻媒体广泛宣传，在街头巷尾张贴，最大限度地保证了人民群众的知情权和参与权。二是把好“四个关口”：民主评议关。民主评议会议必须由村支两委全体干部、党员和村民代表参加，评议结果必须超过参会人员的半数以上同意方为有效。有的村支委还采取了“实名制”投票评议的办法，较好地防止了个别参会人员不负责任乱拉选票等问题;入户调查关。必须由乡镇干部、村支委干部和村民代表三人以上共同入户查看，共同签字以示负责;张榜公示关。评议结果必须在村(居)务栏内公示5日以上，根据群众的意见和建议，及时进行调查复议;复核审查关。乡镇党委政府召开评审会议，听取包村干部的意见和建议，对上报对象逐村逐户评审把关。调查结果统计：全市共退出经济条件好转的农村低保对象4400多户、11135人，城市低保对象2200多户、4174人;新增城市低保对象1583户、3900人，农村低保对象13528户、25792人。三是严格工作纪律。调查摸底过程中，市、县(市、区)都明确规定：要坚决防止和克服少数干部优亲厚友、拉关系、送人情等错误行为。调查人员要秉公办事，不为关系所扰，不为人情所动，入户调查人员对其调查的结果负责。对在调查中弄虚作假或干扰调查工作的，要及时进行处理，严肃追究责任。陵川县还明确规定了“四个不准”，即：现任村(居)委主干、会计本人及其配偶、子女、父母不准享受低保待遇;在行政或企事业单位担任副科职以上职务并领取工资的干部本人及配偶、子女、父母不准享受低保待遇;共同生活的家庭成员中有领取财政工资的家庭不准享受低保待遇;户籍已迁出本县区域的不准享受低保待遇。调查过程中，陵川120多名村干部主动放弃了低保待遇，受到了群众的好评。群众反映说，这次调查摸底，参与人数多，指导力度大，规定程序严，不亚于一次村委会换届选举。

这次调查工作虽然取得了比较明显的成效，但也存在一些问题和不足。一是少数村(支)委班子软弱涣散，影响了调查工作的顺利进行。有的村、支两委不团结，在评议贫困对象时，以派性划线，各持己见，无法形成共识，使个别确有困难的对象不能及时得到救助;有的责任心不强、能力弱，不能有效地发挥班子的决策作用，在民主评困时，吵架、上访告状的比较多。二是城市社区建设比较滞后，基层民主评困环节出现了断层。目前，除城区外，其他县(市)城镇社区居委会都不健全，困难群众申请低保找不着相应的机构，调查工作无人组织实施，民主评困无人负责，严重影响了城市困难人口的调查工作。

三、帮扶困难群众的建议

为有效保障我市特殊困难群众的基本生活，逐步改善他们的生活状况，真正使党和政府“改善民生”的举措落在实处，必须采取有效措施，认真落实晋城市人民政府《关于进一步做好城乡社会救助工作的意见》，群策群力做好以下工作：

1、落实现有政策，对城乡困难群众应保尽保、应救尽救。认真落实省、市政府为民办实事任务，适度扩大我市农村低保覆盖面，将现有7.7万农村困难人口全部纳入低保范围。针对特殊困难群众的实际情况，落实最低生活保障的分类施保制度，发放低保金时给予重点照顾、适当倾斜;把符合条件的5552名农村“三无”对象全部纳入农村五保供养范围;生活不能自理的农村“三无”对象，由县(市、区)农村五保供养服务机构集中供养。对困难家庭中的患大病成员，按照我市《关于进一步规范城乡医疗救助工作的意见》给予医疗救助。

2、有关部门协调配合，形成社会救助工作的合力。政府相关部门要发挥职能作用，形成帮扶困难群众的合力。各级财政部门要建立社会救助资金预算自然增长机制，每年根据民政部门提供的救助人数和所需资金，按规定比例分级足额列支。建议将各县(市、区)政府救助资金的投入配套情况，列入工作考核指标。医疗卫生部门要设立困难群众看病定点医院，开辟就医绿色通道，门诊、床位、医检等方面费用给予适当减免，以减轻困难群众看病难、看病贵的压力。城建部门要加快城镇经济实用住房和廉租住房建设的步伐，建立农村困难家庭危房改造和建房财政补助制度，解决好城乡困难群众的住房问题。劳动保障部门在免费开展劳动力培训和转移时，要优先照顾有劳动能力的贫困对象，帮助他们提高就业能力，优先为他们提供就业机会，使他们通过就业摆脱贫困。有关部门要继续做好贫困大学生的资助和贫困家庭的法律援助工作，保证他们享有同等受教育和受法律保护的权益。

3、发动社会广泛参与，推进救助工作社会化。要发动社会力量，发展和扶持慈善协会、红十字会，各种公益基金会等多种所有制形式的社会救助机构，为困难群众提供有效保障。完善经常性社会捐助服务网络，探索新的社会捐助方式，在政策救助的基础上，为城乡困难群众提供更多的物资救助。要加强社区建设，以社区为依托，组织社会救助工作志愿者队伍，广泛开展“义工”服务、“结对帮扶”、社区互助、邻里互助等活动，大力弘扬社会互助之风，帮助困难群众解决生产生活方面的问题。要充分发挥地方龙头企业的带动和辐射作用，以市场为导向，以利益为纽带，形成龙头企业与贫困群众的利益共同体。今后，凡市、县(市、区)所属企业，在招聘协议合同工时，要优先照顾接受低保家庭中有一定劳动能力的成员。

4、以科学发展观活动为契机，组织党员干部结对帮扶贫困户。各级党委、政府在组织开展深入学习实践科学发展观活动中，要教育党员干部牢固树立“关注民生、改善民生”的观念，分期分批地组织各级领导干部、政府机关和乡镇党员干部与所在地的特殊贫困家庭结成帮扶对子，一对一地进行帮扶，并形成制度，坚持下去。在帮扶活动中，既要给他们物资上的帮助，也要给他们摆脱困境能力上的帮助;既要帮助他们渡过暂时困难，也要帮助他们做好脱贫致富的长远打算。所有帮扶干部每年至少要走访一次帮扶对象，帮助解决一个生产生活方面的困难，提出一个脱贫致富的有效办法。从而达到“党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠”的目的。

四、需要解决的几个问题

1、足额列支配套资金，保证困难人口应保尽保、按标施保。对困难群众的救助是各级政府的法定职责，各级政府要大力调整财政支出结构，足额落实配套资金，保证困难人口应保尽保、按标施保。根据省、市

政府关于农村低保扩面的要求，2009年下半年，全市农村低保对象增加到7.7万人，城市低保及五保供养人数也有一定的调整和增加，市级财政和各县(市、区)财政都要按民政部门新调查核定的人数，足额列支配套资金。不能因中央、省财政支持力度加大而减少本级财政投入，更不能虚列或列而不支。凡因资金不到位，应保对象得不到保障，出了问题的要追究有关领导的责任。新增的救助对象所需救助资金，仍按省财政厅、民政厅晋财社〔2007〕118号文件规定执行。

2、认真解决全市社会救助人手不够、经费不足问题。全市现有城乡贫困对象十多万人，市、县(市、区)两级管理人员只有35人，绝大部分乡(镇)和街道办事处都没有专职管理人员，只有1名民政助理员兼职管理，而且还承担着大量的其他事务，很难集中精力做好社会救助工作。建议按市政府晋市政发〔2007〕42号)文件精神，在乡镇(街办)成立社会救助工作站，按当地人口每1万人配备1名社会救助工作人员，专门负责当地的城乡社会救助工作;加快建立健全城镇社区居委会的步伐，完善基层社会救助功能，在每个社区和村(居)委会确定1-2人负责本居委、村委的社会救助工作。基层社会救助工作人员的工资和工作经费，按民政部规定的每1名低保对象每年20元给予补助，所需经费由市、县(市、区)两级财政按1:1比例列支，民政部门统一发放，做到费随事走，责权统一。

3、扎实开展村务公开和民主管理“难点村”治理，增加基层组织的凝聚力和战斗力。这次调查工作，又暴露出一些班子不团结、软弱、涣散等“难点村”的问题。实践证明农村各项工作解不解决好，关键在基层组织，特别是“两委”班子。我们应尽快安排部署，认真做好“难点村”的调查摸排，组织治理工作组，制定一村一案、一村一策的治理方案，推动治理工作有序进行。

(作者系市民政局局长，市民政局副局长)

第四篇：一线城市流动人口不利于城市发展

谢谢主席，大家好!开宗明义，一线城市，指的是全国范围内在政治、经济等领域处于重要地位并具有主导作用和辐射带动能力的大都市，我国目前被普遍认同的一线城市共四个，分别是北京、上海、广州和深圳。流动人口，是在中国户籍制度下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口。今天我们讨论的一线城市，其追求的发展应该是政治、经济、环境、文化的全面发展，同时也是人与城市的协调发展。所以，基于一线城市这样的发展目标及其现状，我方认为，一线城市流动人口的增加不利于城市发展。 首先，一线城市的人口已经趋于饱和，流动人口增加只会给城市带来更大负担，而不利于城市发展。今天一线城市无论是生存资料如水电资源，还是基础设施如医疗教育等，都已经超负荷，无法再承载更多流动人口。北京地铁高峰时段的满载率高达120%乃至14

最后，一线城市作为中国城市发展的先进代表，其追求的发展不再是片面或冷漠的发展，而应该是全面的、人与城市和谐的科学发展。吸引流动人口来到一线城市的，往往是其发达的经济、先进的教育、良好的生活条件等等，但现实中一线城市的教育、医疗、环境、交通、住房资源都不堪重负，新增的流动人口很难享受到优质的资源，却还要面对很高的生活成本，产生巨大心理落差。中国城市竞争力研究会的“2011中国最具幸福感城市排名”中，一线城市北京已经位居倒数第二。中国长期的发展都是以经济为先，但是已经经济发达的一线城市，它们应该更多的思考综合发展和居民幸福。如果再增加流动人口，城市物质、精神、文化上的冲突和矛盾将日益严重，那将离一线城市所追求的、居民所期待的城市发展渐行渐远。

所以，我方坚持认为，一线城市流动人口的增加不利于城市发展。

第五篇：我国城市流动人口管理

从控制到服务：我国城市流动人口管理政策分析与展望

[摘要]我国城市化进程不断加快，流入城市的农村人口规模渐趋庞大。一方面，流动人口为经济发展做出了巨大贡献，另一方面引发各类城市管理问题开始凸显。迄今为止，国内学者对流动人口的研究主要停留于人口流动的状况、过程、流向及结构特征等的一般理论与方法，对于流动人口现象背后的政策性因素探讨不多。本文旨在通过回答流动管理政策是什么;这些政策对流动人口产生了什么影响，有何不足之处;改革建议与如何服务好流动人口等问题，系统地对我国城市流动人口管理进行归纳评析;分析了现行管理政策中存在的不合理之处及其症结所在;立足城市化，以服务视角提出政策改革的建议。

[关键词] 城市流动人口 城市化 管理政策

一、绪论

1.1论文研究背景

1.1.1快速城市化推动人口流动

自改革开放以来，中国城市化水平迅速发展，城市化的速度达到同期世界城市的化速度两倍多。[1]2006年末中国城镇人口占总人口的比例达到43.9%，而到2011年，这一比例已经超过50%，[2]标志着我国城市化水平迈上了一个新台阶。城市化的一个必然结果就是人口流动。[3]以我国2011年人口数据估算，城市化每提高1%就要有1314多万人口从农村转移到城市，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国人口的17%。[4]目前我国流动人口从农村向城市流动，从经济欠发达地区向经济发达地区流动为主要特征。这是由我国城乡二元结构、区域不均衡发展决定的。根据2010年全国人口普查数据，在全国23000万流动人口中，从城镇流出人口约6210万人，占27%，从乡村流出人口占73%。流入城镇的17112万人，占74.4%，流入乡村的占25.6%。

图1-1 2010年我国主要人口流出地

数据来源：2010年全国人口普查数据

图2-2 2010年我国主要的人口流入地

数据来源：2010年全国人口普查数据

如今城市化、人口流动将取代人口增长成为我国人口主要矛盾，并成为我国经济发展的驱动力。[5]那么，在我国快速城市化的进程中，大量从农村转移到城市的流动人口管理问题就显得十分重要。同时，特别应该关注城市化过程中流动人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策来促进流动人口融入城市生活中。 1.1.2流动人口为城市管理带来巨大挑战

流入城市的人口一方面促进了城市经济的发展，成为城市经济不可或缺的一部分，另一方面，也引发了负面效应，给城市管理带来巨大的挑战： (1)加剧了社会治安混乱：流动人口使城市人口大量增加，城市社会治安秩序出现了一定程度的混乱，刑事案件和治安案件多发。近年，在全国公安机关抓获的刑事案件作案成员中，来自本县市以外的流动人口占41.2%，参与抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财犯罪的占47.4%。[6]

(2)加剧城市资源紧张：电力供应不足，水资源短缺;市政基础设施、医疗卫生设施落后于人口的快速增长;城市住房拥挤，房屋价格上涨;义务教育事业跟不上人口的需求，教育财政资源不足;交通拥堵。

(3)加大就业压力：在我国经济体制转轨和国企改革的过程中，产生了大量的下岗工人，而流动人口的进入加大了就业市场竞争。

(4)提高管理难度：流动人口无序增长，传染性疾病控制难度增加。而城乡结合部地区、城市开发区流动人口相对集中，各项管理、各项设施跟不上人口增速，该地区的社会管理难度很高。

(5)农民工问题突出：农民工是流动人口的主体。从一定程度上来说，流动人口问题就是农民工问题。城乡差距、地区差距的存在和扩大是导致农民工不断流向城市、流向发达地区的外在“拉力”;而农村人多地少，劳动生产率低下，收入微薄则是农民工外出的内在“推力”。进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。[7]然而，农民公却是城市中的弱势群体，存在户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策阻碍与管理空白。形成了所谓的“经济吸纳，社会拒入”的现象。[8]

1.2文献回顾与创新性分析

[9]总体而言，国内学者对于人口流动的研究尚处于起步阶段。从研究内容上来概括，主要包括三个部分：第一，对人口进行综合性研究，全国或地区人扩流动的状况、过程、流向及其结构特征的一般理论与方法。(段成荣，杨舸，2008)第二，对人口流动、暂住人口、“民工潮”等问题进行专门研究，这类研究较为普遍，对流动人口管理提出了政策性的建议。(简新华，张健伟，2006)第三，专题研究。包括环境移民、开发移民。水库移民、婚姻移民和流动等(田雪原，王国强，2010)。由此可见，虽然目前对流动人口的研究内容逐渐成为热点，但对城市流动人口管理政策本身的研究相对较少。即使少量的对政策的研究也多数针对流动人口出现的问题方面提出政策性建议，对社会问题的政策性因素探讨不够，同时不够系统。本文则在探讨现行管理政策时，将政策作为影响流动人口的因素进行评析，并提出改革方案。从理念上来讲，现有研究多是从管理与控制的目的来研究流动人口问题，本文则是基于公共服务均等化的理念，从服务的角度分析了现行政策的不合理之处与症结所在并提出改革的建议。

二、我国的城市流动管理政策

2.1流动人口管理政策结构体系

自1995年以来，我国流动人口管理政策不断充实完善，形成如下较为完整的结构体系：

2-1 我国城市流动人口管理政策体系框架图

2.2户籍管理政策

建国初期，国务院制定《中华人民共和国户口登记条例》，确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、更变等7项人口登记制度。严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。从此，城乡分割的户籍制度就在我国建立。改革开放以后，农村人口向城市流动也逐渐放开。从1986年开始，我国正式实行居民身份证制度，这是我国人口管理证件化的重要开端，大大便利了流动人口管理。1998年继续放松公民迁徙的限制，规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市中有合法住所，合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准许在该城市落户。”[10]但同时强调“北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当制定具体政策加以严格控制。”2006年国务院提出“要继续深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件;大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题„„改进农民工居住登记管理办法。至今，我国部分地区如广东、浙江等取消城乡户口区别，统一实行居民户口。

总结起来，20多年来我国流动人口户籍管理改革主要体现在以下几方面：

图2-2 我国流动人口户籍管理制度变革示意图

2.3务工就业政策

2.3.1规范流动人口就业市场

1994年，劳动部做出规定，用人单位必须是在本地劳动力无法满足需求的情况下

[11]才能招收外地人员，须得到相关劳动部门的许可。农村劳动者须持有流动就业证。2000年劳动与社会保障部发出通知指导农民工就业：对农民工就业进行分类指导;加强流动就业信息预测;推动劳务朝产业化方向发展，加强区域劳务协作。2004年国家发改委等部门联合提出要全面清理针对农民跨地区就业和进城务工的各种歧视性规定。2006年，国务院发布通知明确指出：要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。[12] 2.3.2职业培训政策

《2003-2010年全国农民工培训规划》提出了具体推进农民工培训的政策措施，包括建立农民工培训工作部际联席会议制度;实行政府、用人单位和农民工个人共同分担培训经费机制;制定农民工培训激励政策;推行劳动预备制度，实行就业准入制度;整合教育资源，提高培训效率等内容。 2.3.3证件管理政策

1995年开始，我国实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。流动人口必须在流入当地的公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证”。任何单位和个人不得雇佣无上述证件的外来人员。同年，公安部制定的《暂住证申领办法》规定：暂住人在申报暂住户口登记时，应当申领暂住证。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证与暂住证。多项就业手续、证件给农民工进城务工制造了重重障碍，也降低了管理的效率。2005年劳动与社会保障部发布通知，取消外出人员就业登记卡和外来人员就业证。 2.3.4收费与管理经费政策

2001年，国家发展计划委员会发布通知，全面清理主要面向外出或外来人员的各种收费，包括行政性事业性收费和经营服务性收费。[13]2004年，国家发改委等部门再次强调进一步清理针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费，严禁利用办理农民进城务工等审批事项或手续时，搭车收费，变化手法收费。同时，2003年开始建立起农民工管理和服务工作的经费保障机制，地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费纳入正常的财政预算支出范围。 2.3.5流动人口务工就业管理政策变化

总结起来，我国流动人口就业管理服务上政策主要有如下变化：

图2-3 流动人口务工就业管理政策变革示意图

2.4社会保障政策

2.4.1工商保险

2004年劳动和社会保障部对农民工参加工伤保险做出了如下规定：[14] (1)用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险的手续。

(2)用人单位注册地与生产地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。 未在注册地参加工商保险的，在生产经营地参加工伤保险。

(3)对于跨省流动的农民工，1只4级伤残长期待遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种，供农民工选择。

2006年劳动与社会保障部制定农民工“平安计划”，用三年时间，全面推进农民工参加工伤保险。 2.4.2医疗保险

2006年劳动社会保障部提出2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基

[15]本纳入医疗保险中，以“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”为原则。2010年提出加强农民工医疗保险基金管理，确保足额征缴，并纳入医疗保险基金统一管理。 2.4.3养老保险

2006年实施的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：探索适合农民工特点的养老保险办法。有条件地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。

2.5治安管理政策

1995年中央社会治安综合委员会指出：加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。各级政府要按照社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则，把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内，严格实行目标管理责任制。2003年国务院决定加强对农民工的管理。使用农民工的单位和农民工现居住地的社区组织，要实行治安管理责任制，将相应的管理经费纳入财政预算，禁止向用工企业和农民工摊派。运用多种形式，特别是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和尊重农民工。

2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，废止了以往的《城市流动乞讨人员收容遣送办法》。县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并将救助工作所需经费纳入财政预算。

2.6二代人口教育政策

随着流动人口举家迁移比例的提高，居住时间的增长，二代人口即流动人口子女的教育问题也开始凸显。由于管理的缺位，大量儿童无法接受良好的教育。1996年国家教委发布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》，但是该办法受到传统教育资源配置体制进行限制，未明确流入地政府在解决流动人口子女入学方面应该承担怎样的责任。[16]2003年国务院提出多渠道安排农民工子女就学。要加强对社会力量兴办的农民工子女建议学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。2007年国务院发文强调要保障农民工子女平等接受义务教育。时至2012年9月，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。然而难以在限制高考移民和促进教育公平两者之间兼顾各方利益，使得异地高考政策不能一步到位。 2.7权益保障政策

2.7.1劳动保障政策

完善的劳动合同内容应当包括这些条款：劳动合同期限;工作内容和工作时间;劳动保护和劳动条件;劳动报酬;劳动纪律及违反劳动合同的责任等。签订劳动合同应当遵循自愿平等、协商一致的原则。2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》为外来务工人员明确了工资支付保障，强调用人单位必须以法定货币形式支付农民工工资，不得以任何名目拖欠和克扣。建立农民工工资支付监控制度。对拖欠和克扣农民工工资的用人单位，要责令其及时补发，不能立即补发的，要制定清欠计划，限期补发。推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制。 2.7.2工作生活条件保障

2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》指出要改善农民工的生产生活条件：使用农民工的单位，必须按照国家标准和行业要求，为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中提出：(1)依法保障农民工职业安全卫生权益。(2)切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。(3)把农民工纳入城市公共服务体系。(4)加强农民工疾病预防控制和适龄儿童免疫工作。 2.7.3住房保障政策

为了保障我国低收入家庭的住房需求，1999年5月1日开始实施《城镇廉租住房管理办法》，政府提供和建设廉租房，提供给低收入家庭居住，仅收取微薄的租金，但是，并未惠及流动人口，明确规定“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供。”2005年10月实施的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》在保障对象上做出了突破，原则上未把流动人口排斥在保障范围之外，规定只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收入家庭即可享受廉租房保障。

三、我国城市流动人口管理政策的不足

3.1流动人口管理政策取向的不合理之处

3.1.1阻碍城市化进程

城市化就是农村人口转化为城市人口的过程。然而我国外来人口与本地人口在户籍、就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面的差别，以及对外来人口工作和生活的种种限制增加了流动人口迁移和在城市就业的成本，阻碍了农村人口向城市人口迁移。造成了我国城市化滞后于工业化的局面。对照钱纳里“标准模式”(钱纳里，1976)，可见我国城市化水平大大滞后于我国经济发展水平(见表3-1)。

表3-1 中国人口城市化水平与钱纳里标准模式对照表

标准结构(1964年美元)中国(换算成1964年美元) 人均GDP

城市化率(%)年份人均GDP 城市化率(%)

<100

12.8

1978

70.6

17.9

-5.2 100

22.0

1983

96.3

21.6

0.4 200

36.2

1992

200.1

27.6

8.6 250

39.3

1998

249.1

28.6

10.7 300

50.9

2000

268.6

36.4

14.5 800

65.1

2006

884.7

41.223.9 数据资料来源：隋海燕.中国人口城市化对全面建设小康社会的意义.人口学刊，2008

中国滞后的程度

城市化的滞后造成我国大量的农村剩余劳动力不能转移，农业生产率难以提高，农民的收入增长缓慢。我国城市化的任务十分艰巨，2010年，我国农业劳动力剩余量达20298万人，如何将其转移出去，提高城市承载力是个难题。[17]要消除城市化的障碍因素就必须改革目前限制性的流动人口管理政策。 3.1.2有悖于市场经济的要求

市场经济要求劳动力随市场需求自由流动，从未实现资源的最优配置。然而我国人为分割的城乡体制使得人力资源不能得到合理的利用。一方面，农村存在大量的剩余劳动力，造成严重浪费，农业生产集约化程度低;另一方面，城市中“民工荒”之类的现象时常发生，劳动力层次不够完善，不利于我国统一的劳动力市场的形成，不利于人力资本的有效配置。另外，公平竞争是市场经济的基本原则。然而，现行就业政策对流动人口工种、行业等诸多限制，用人单位使用外来人口也是重重阻碍。这不能不说是市场经济的一种歧视和倒退。 3.1.4激化了社会矛盾

主要表现在流动人口引发的治安问题上。流动人口违法犯罪，有许多是出于生活所迫。“贫困不会产生犯罪，但是因贫困而不满却会而且奇怪地足以产生犯罪。”犯罪的农民工并非天然就缺乏法律意识或道德素质低，而是与城市居民经济收入的巨大反差造成的心理失衡;另外还有城乡隔离制度、本地人口与外地人口的隔离制度、对农民工的种种不公待遇引发农民工的不满，是滋生流动人口违法行为的重要原因。 3.1.5对流动人口的认识存在偏差

城市居民，包括政府管理部门，对流动人口的态度是不信任，认为流动人口加剧了城市环境恶化等城市病，并且往往将治安犯罪问题归咎于流动人口。就是这种观念上的歧视和误解，使得了流动人口管理和服务的不到位，产生了严重的“重管理，轻服务”倾向。同时，也伤害了流动人口的尊严与人格，导致其对城市人的反感和疏远，也降低了参与城市建设的积极性和主动性。

并且新闻媒体对流动人口的宣传报道也是负面占多数，经常有各类流动人口不良新闻见诸报端，却鲜有流动人口为城市所作贡献的报道。这加深了城市居民对流动人口的误解和歧视。

3.2流动人口管理政策制定的不足

3.2.1相关政策法规体系混乱

目前，在我国缺乏全国统一的流动人口管理的政策法规，而以地方性政策法规、部门规章居多。各地在流动人口管理上存在较大的差异，没有统一的标准，各类改革也是自行其是。即使是全国统一规定，也只是公安部、劳动和社会保障部、民政部等部门以部门规章的形式来制定的。这样就难免造成政策法规繁杂，且不同效力等级的政策法规产生矛盾，不便执行。 3.2.2就业限制过多

近年来，随着就业压力的增加，政府出于保护本地人口就业的目的，给流动人口诸多就业限制，恶化了流动人口在城市的就业环境。农村流动人口虽然进入城市社会，但是他们主要还是在不太成熟的市场层面与城市发生联系，即使在市场层面，他们还只能在城市的“次级劳动力市场”实现就业，而难以进入城市主流劳动力市场。[18]流动人口就业的主要特点是以体力劳动为主，收入状况低于总体工资水平，同工不同酬，工作不稳定。而且，农民工在城市工作的付出与回报与城市职工是不成比例的。事实上，这种行业、职业的严格限制会形成一种“悖论式循环”。[19]由于城市提高了外来人员就业的门槛，拒绝给他们应有的保护，导致其生存环境的恶化和收入的减少。而这恰恰给国内外资本榨取更大利润的机会，吸引了更多的资本进入该地;进而这种收入低的就业岗位增多，本地人往往不愿意接受，这就导致更多的外来人口进入该地就业。可见，限制性措施并没有发挥应有的作用，反而背道而驰。 3.2.3社会公共服务缺失

政府管理部门在制定城市发展战略，规划公用设施布局，确定财政支出和公共服务规模，制定土地利用和住房建设计划等方面都没有充分考虑流动人口。社会公共服务体系并未惠及广大的流动人口，流动人口难以分享城市经济增长带来的成果。突出表现在以下3个方面：(1)住房：流动人口的居住问题是社会管理的一大难题。受户口和收入的限制，流动人口无法购买公房和经济适用房，无法获得土地自建房屋，只能租用房屋。许多低收入的流动人口在城郊租廉价房。这些廉价房规划混乱，居住条件差，不少房子还是违章建筑，存在安全隐患。并且逐渐隔离化，无法进入城市公共生活，，且空气、水和噪音污染严重。(2)教育服务：长期以来，我国提供教育服务倾向于城市，农民受教育水平普遍较低。这就造成大量流动人口劳动技能、素质较低，只能从事较为简单的体力劳动工作。(3)公共卫生服务。第一，由于工作和居住性质的缘故，农民工是传染病的易发人群，往往防范意识薄弱，缺乏基本的卫生保健知识。第二，农民工的心理健康问题比较严重。[20]农民工进入到城市化，多数缺乏家庭生活，缺少家庭的温暖，而生活和工作的巨大压力容易导致心理疾病的产生。第三，在计划生育方面，流动人口的生殖健康知识比较欠缺、意识淡薄、产前检查率、医院分娩率和产后访视率都相对较低，对性病、艾滋病等传染病的防范意识不强。[21] 3.2.4社会保障不到位

农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题，同时农民工很多从事脏、累、差、险的工作，以体力劳动居多。尤其是建筑行业，事故多发。因此，农民的社会保障问题不仅是个重点，也是难点。[22] 3.2.5合法权益缺乏保障

工作、生活无保障。从目前的状况来看，很多流动人口在非正规部门就业，工作性质决定了他们很难享受到正规部门就业者享有的各种权益保障和社会福利。同时政治权利被剥夺，流动人口没有当地的选举和被选举权，不能参与到规则的制订中去，必然成为城市的弱势群体。

3.2.6二代人口受教育权利无法保证

国教育的城乡二元体制明显，这就造成了农村基础教育投资严重不足、教育水平低[23]下。流动人口举家迁移的趋势越来越明显，进入城市的流动儿童逐渐形成一个庞大的群体。然而，流动儿童无法享受与当地儿童平等的受教育机会，我国并未建立完善的适应社会人口流动的教育体制。表现在：

(1)流动儿童失学比例相对较高同时受教育状况存在性别差异。(见下表)

表3-2 6-14岁儿童受教育情况

类型

识字率 在校 比例 未上过学比例

辍学 比例 合计 97.2 96.6 2.7 0.6

全国儿童

男 97.4 97.4 2.6 0.5

女 97.0 96.3 2.9 0.8

合计 96.6 96.1 4.0 0.8

全国流动儿童

男 96.2 97.1 3.8 0.7

女 95.8 95.7 4.2 1.0

数据来源：韩嘉玲.城市流动儿童教育问题研究——流动儿童教育对我国教育体制改革提出的新问题.2010 (2)教育经费紧张。国家九年制义务教育阶段财政实行“地方负责，分级管理”的体制。城市的义务教育经费由区级政府负责，而农村的经费就由县、乡级政府负责。而国家拨款是按户籍所在地来分配的，因此，流动儿童的教育经费本应由流出地政府承担，但事实上却很难做到。同时，流动儿童因为没有流入地的户口，所以无法享受义务教育经费，就可能会造成失学。尽管后来国家出台政策规定流动儿童的义务教育由流入地政府负责，公办学校接收为主，但是由于流出地与流入地之间无法实现教育拨款的转移，这对流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的财政负担，难免会因流入地政府教育经费紧张而造成流动儿童失学或者是借读费过高的问题。特别是农民工子女就读公办学校，高额的借读费很难承担。所以如何转移或筹集教育经费是迫切需要解决的问题。

(3)流入地与流出地政府工作衔接难度高。一方面，流出地政府如果不能准确掌握流出儿童的情况，并将信息提供给流入地政府，那么流动适龄儿童的教育就会处于失控的状态，义务教育很难落实。流动儿童普遍存在的超龄上学的现象就是失控的一种表现。另一方面，流入地政府缺乏应有的认识，职责不明确，管理不到位。

(4)农民工子弟学校的管理也存在严重的问题，包括违法租房、安全隐患多、办学条件简陋、场地拥挤、教学质量不能保证、教师队伍不稳定等问题。政府的审批检查力度不够，更多的是扶持力度不够，简单地勒令停办只会造成大量流动儿童失学。 3.2.7 流入地和流出地政府之间协调管理政策缺位

流入地与流出地政府之间缺乏有效沟通协调机制，相互之间信息不对称，政策不对应，工作不对接。劳务输出缺乏组织性，流动具有盲目性，带给流入地管理困境，而信息不通畅也使得劳动力市场的供求不平衡。并且对流动人口管理上，重管理，轻服务，忽视流动人口的合法权益保障、人文关怀、健康心理关怀。这种协调管理不善集中体现在“农民荒”和“农民潮”相“错位”上。[24]“民工荒”的同时，大量农村剩余劳动力源源不断地涌入大城市，从每年“春运”的拥挤场面可见一斑。造成这种“错位”的原因就在于政府部门对农民工的流向缺乏有效的引导。农民工的流动具有自发性和盲目性，需要政府部门向他们提供就业信息服务，流入地与流出地之间相互配合，加强沟通协调才能平衡劳动就业市场。

四、城市流动人口管理改革展望

4.1强化权益保障

4.1.1立法确立流动人口基本权利

从改革的价值取向来看，必须明确人口自由流动的权利，并将自由的理念融入到整个改革的制度和政策设计中。第一，在条件成熟的时候修改宪法，以宪法修正案的形式确认“人口自由迁徙权”。这不仅是户口和市民待遇的问题，更多的是体现国家权力对公民权利的尊重，反映了政府的意识和态度。第二，要维护流动人口基本权利，制定一部全国统一的《流动人口管理法》也是必不可少的。改变过去部门立法、地方立法杂乱无章、自行其是、互相冲突的状况，提高立法层次。这样可以避免政府部门从本部门、本地区的利益出发制定限制性、歧视性的流动人口政策。实现以法律维护社会公正。 4.1.2取消户籍制度的识别功能

(1)建立城乡统一的户口登记制度。以现居住地为依据登记户口，改变户口的二元结构，使户口真实地反映人口的居住和生活情况。通过立法来剥离与户籍捆绑在一起的种种特权，包括就业、社会保障、教育、医疗、住房等方面。

(2)建立身份证管理制度。可将原先由户籍携带的信息转移到身份证上。鉴于我国户籍档案多种证明功能重复，信息繁杂。可以赋予身份证更多的功能来取代其他证件档案。 (3)建设全国流动人口信息交换平台。集流动人口治安管理、劳动就业管理、房屋租赁税收征管、计划生育管理等多功能一体的综合信息平台，实现跨部门、跨地区、跨系统的资源共享，提高整个政府部门管理系统的服务效率。 4.1.3 保障流动人口的政治权利

保障流动人口政治权利的目的就是要让流动人口利益表达合法化、制度化，主要有如下途径：

(1)加强工会建设。流动人口较多的企业要建立、健全工会组织，发挥工会的维权作用，保障流动人口的权益。

(2)享有选举与被选举权。各地应制定规定，在城市居住一定期限、有合法稳定收入的流动人口可以参与当地的选举。

(3)在外来人口聚集区，应鼓励创建群众性自发组织，如同乡联谊会、同业协会等组织，通过群体的力量来实现流动人口维权，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务、自我保护的能力。这不仅有利于流动人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流动人口的公共精神和自律意识。

(4)扩大对流动人口法律援助，加大法制宣传，增强流动人口的权利意识。 (5)培育全社会形成尊重、理解、保护流动人口的良好氛围，改变过去对流动人口的歧视态度。媒体应多宣传流动人口为城市所作贡献，加强对保障流动人口权利情况的舆论监督。

4.2 优化就业环境

4.2.1 淡化政府管理控制功能

将流动人口的管理纳入城市常住人口的管理体系。管理部门由公安部门转向基层政府，可建立专门的流动人口管理机构。以往流动人口管理工作很大部分是由公安部门负责的，缺少人性化。因此，对外来人口的管理要由“防范型”向“服务型”转变，将流动人口纳入城市常住人口的管理体系中，以基层政府作为管理的主体。在具体工作中，要消除管理人员对外来人口的歧视心理，将流动人口与市民同等对待，以服务者的姿态切实解决流动人口问题。同时，政府部门要树立正确的政绩观，以保护流动人口的合法权益为己任，建立责任政府的理念。对政府部门和官员的政绩考核，要加入其管理流动人口的责任心、能力和水平的标准。 4.2.2建立城乡一体化的劳动力市场 (1)加快城市劳动就业制度改革。许多单位在招聘时就明确要求当地户口，或者需要有当地户口的人为应聘者担保，这就增加了外来人口的就业成本。同时，这对某些用人单位而言也是障碍，因为使用外来人员成本低，用人单位倾向于招收外来人员，却也因为政府政策不得不优先招收本地人口。这就不利于人力资源的优化组合，更不利于增强劳动力市场的竞争程度。因此，改革的重点在于破除本地与外来人口劳动力市场分割，实现用人单位与劳动者双向选择。[25]

(2)规范企业用工制度和行为政府部门要定期对企业进行用工监察，及时发现并纠正企业侵犯流动人口权益的行为。重点是检察劳动合同管理和工资支付制度，杜绝合同外用工和拖欠工资等现象。

(3)加强农民工的职业培训

首先要建立健全农村劳动力转移培训的各级管理机构、教学和研究机构。切实建立以政府投入为主导，用人单位和个人共同参与的多元化投入机制。[26]将农民工培训基金纳入政府财政预算中。其次是要多层次地开展农民工职业培训，可以促进农村剩余劳动力的有序转移。包括各类职业培训学校，就业前短期的岗位培训，例如夜校、电视教学等，建立起完备的就业培训网络，增强培训技术的实用性。最后要多渠道地开展农民工职业培训。可以充分利用广播电视、录音录像、计算机网络等媒体来推广多形式的远程教育。构建农民工远程教学的专业平台，扩大培训的覆盖网络。

(4)推动劳务输出产业化

政府应致力于推动劳务输出的产业化，加强流出地与流入地之间的合作，完善农民工劳务派遣制度，建立劳务协作区。

(5)规范、支持劳动力市场中介组织

突出中介组织提供信息服务的功能，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。推行招工、培训、就业一条龙的服务模式，并实施对流出劳动力的跟踪服务和管理。

(6)建立农民工就业信息网络

构建完善的全国用工信息网络体系，就业指导服务网络、职业技能培训网络等。 4.2.3 实施都市圈式城市化战略

我国大城市的中心城区人口密度是比较高的，但郊区人口密度较低。如下表所示：

表4-4 大都市区内部人口分布的比较 地名 北京

广州

天津

上海

杭州

南京

东京

汉城

雅加达

马尼拉

地区 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 中心城区 市区 所辖县 中心城区 市区 所辖县 东京都 郊区 汉城 郊区 雅加达市 郊区 大马尼拉 郊区

面积(平方公里) 人口密度(人/平方公里)

87 1370 7490 7948 42 405 3313 3716 168 5740 6004 289 812 5528 49 683 15913 96 646 5951 2102 11178 606 11114 650 5768 636 4241

30276 4865 410 168 37265 8387 737 370 22305 532 383 23944 11491 1280 12920 2623 278 13642 3953 486 5739 1910 16274 1026 12898 1175 16405 1206 数据来源：范红忠.地区经济差距与人口流动：基于七国大都市区人口分布的比较研究.经济经纬，2006，

可见，如果说大城市存在人口压力，那也是中心城区人口的压力，郊区人口仍然有很大的容纳空间。这从一个侧面反映了我国城市城郊发展极不平衡，郊区开发不够。大城市的中心、主导、辐射等功能是中小城镇所不具备的，集聚效应更是中小城镇无法比拟的。[27]因此，大城市严格控制人口流入的政策是欠科学的，关键是要将中心城区人口向郊区疏导。办法就是实施以超大城市为主导的都市圈城市化战略，发挥中心城市的作用，制定政策，鼓励产业、技术、人才输出，加强卫星城、郊区的基础设施建设，实施产业转移，通过政策倾斜来引导人流、资金流、技术向外扩散。

4.3 完善社会生活

4.3.1建立全国统一的社会保障体制

建立流动人口社会保障体系可以增强其抵御风险的能力，才能在城市更好地工作与生活。从长远来看，随着现代化和城市化的推进，流动人口中有相当大比例要成为城市人，尽早建立他们的社会保障的个人帐户对城市长远发展是有利的，越早建立对社会的负担越小。所以，全面建立流动人口社会保障体系是城市流动人口管理政策改革的重要组成部分。建立流动人口的社会保障体系最大的障碍就是流动人口的高度流动性。要解决这个问题，关键在于实行社会保障的全国统筹。流入地与流出地建立点对点的协作机制。同时拓宽社会保障金的融资渠道，不再依赖政府补贴，这样才可能让社会保障福利惠及最广大的民众，减轻政府负担。 4.3.2 将流动人口纳入城市公共服务体系

(1)住房。目前我国的住宅保障体系由经济适用房和廉租房组成。以农民工为主体的流动人口收入低下，主要靠廉租房来解决。政府应致力于将处于最低收入阶层的流动人口纳入到廉租房为主的公共住宅保障范围内。

(2)公共卫生服务。政府应加大对农民工的公共卫生服务的经费投入，并列入财政专项;在流动人口的密集地进行免费健康检查、咨询，宣传卫生知识;加强对流动人口的计划免疫管理，在流动人口密集地进行疾病尤其是传染病的监测和控制。

(3)落实二代人口教育问题。首先要加强流入地与流出地之间沟通协调工作，流出地政府应对本地区流出人口的子女建立登记备案制度，对其流向、数量要有准确的统计，并及时将统计资料交与流入地教育部门，做好衔接工作。流入地与流出地政府可探讨建立合理的义务教育经费分担机制，将国家对流出地政府流动儿童的义务教育拨款转移到转入地。其次要加大经费投入，流入地政府应将流动人口子女的九年制义务教育工作纳入本地规划中，在财政预算中安排这部分教育经费。可设立专项资金，专门用于安排农民工子女的义务教育。对公立学校收取流动人口子女的借读费要加强监督管理，禁止盈利性收费。最后要积极扶持农民工子弟学校，将其纳入城市教育体系整体规划。采取政府、企业、社会力量三方联合办学的方式;整顿农民工子弟学校的师资，提高教师待遇，对教师给予特别补助。

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