对跟踪审计项目的理解

第一篇：对跟踪审计项目的理解

建筑工程项目全过程跟踪审计对工程造价的影响

摘要 工程造价审计贯穿于建设项目全过程，应把握立项、设计、施工、竣工、结算等各个阶段的特点，抓住重点，以点带面实施全过程跟踪审计，并通过审计人员认真细致的工作，客观公正、高质高效的审计服务，在建设项目管理方面取得良好的经济效益与社会效益。

关键词 建设项目 工程造价 项目管理 全过程跟踪审计

一、全过程跟踪审计的原则

工程项目建设是一个由多方参与的综合性活动，需要各项目参加者相互配合协调，使各项工作形成合力，确保项目建设顺利进行。因此，在开展跟踪审计工作时，必须明确工作目标，合理定位。开展工程跟踪审计工作应遵循下列原则：一是服从项目总体建设目标。工程项目建设目标包括进度、功能(质量)和投资，跟踪审计时必须明确具体要求，围绕工程项目建设目标开展工作，同时加强对各建设目标的分析和评价，做好各建设目标的平衡与优化。二是以投资控制为中心。建设项目审计的主要目标是控制投资，因此在进行跟踪审计时应紧紧围绕这个中心开展，监督建设资金的运用、投资的控制情况，同时，应用价值工程理论，对设计方案和施工方案进行优化，提出合理化建议，以最大限度地发挥投资效益。

二、跟踪审计的内容

对国家投资建设项目的跟踪审计，其目的是通过协助业主控制项目建设成本和对整个项目各环节的程序监督控制，使工程项目合规合法，工程总造价有效控制在成本控制目标之内，并顺利完成竣工决算，因此国家投资建设项目跟踪审计一般实行建设前期、建设期间、竣工决算几个过程体人认为民间投资的跟踪内容在建设期间有一致性，因此不单独展开)，主要内容分别为：

1.建设前期主要跟踪审计的程序性内容有：建设项目法人制是否建立;建设项目可研报告、立项、初步设计、概算、规划、消防、土地征用和环保等内容是否经有关部门审查批准;项目是否列入建设计划，资金来源是否合规、合法;建设项目的勘察、设计、监理、施工、重要设备材料等是否按规定程序进行招投标，并签订合同;勘察、设计、监理、施工等单位的资质是否符合要求，有无超越规定资质要求;预算或标底编制是否符合定额规定，工程的计价依据和原则是否合规、合法、准确;建设项目的管理单位(如代建单位)其内控制度是否建立健全，如拨款会签制度、工程变更会签制度、无价材料会签制度、会签的各级权限设置等，并在项目实施时是否得到有效执行。

2.建设项目实施期间跟踪审计的主要内容有：概f预)算执行及调整的真实性、合法性，有无超出批准概算范围投资、挤占或者虚列工程成本等问题;项目是否存在边设计边施工，或因投标原因而提出的不合理设计变更，此种现象在大型景观工程和装修工程中较容易发生，因实行工程量清单报价后，投标单位会存在不平衡报价，中标后往往会以各种理由使投标报价中低报价的内容通过设计变更变换，建设单位如没有严格的工程变更内控制度，非常容易造成管理上的缺陷，最终会造成增加投资和损失浪费现象;对设计变更、现场签证、无价村料定价等进行适时审计，审查其是否真实、合理;根据项目招标文件及合同，结合现场的形象进度，核实由施工单位上报的，经监理审核的月进度款支付计量报表;参加监理例会和各种涉及投资变更的各种会议;帮助业主单位及时督促施工等单位做好造价及各种工程验收资料，做到项目完工，资料也能及时完整上报，以便顺利通过竣工验收。

3.竣工决算内容主要有：工程结算审计主要审查工程量计算，套用定额或采用的清单综合单价是否准确，设计变更、工程签证和索赔等事项是否真实，材料差价核实是否合理，工程费用计取是否合规，招标文件中约定的人员、机械、质量、工期等是否按履约承诺完成;竣工财务决算审计主要审查待摊投资的真实性.合法性，利息和资金占用费用是否真实，其分摊是否合理、有无挪用资金、有无挤占工程投资支出，工程投资是否真实合法，竣工图纸及相关资料是否真实、竣工资料与实物是否一致，建设单位管理费的计取范围和标准是否符合有关规定，是否超出概算金额等。

4.检查建设项目的资金来源是否落实到位、是否合理、是否专户存储，建设资金能否满足项目建设当年完成工作量的需要。对使用国债的建设项目要严格规定其操作程序和使用范围，并作为建设资金审计重点。

三、建设项目造价控制克服事后监督的局限性的对策 建设项目全过程跟踪审计是由事后结算审计向事前、事中、全过程延伸的一种审计方法，这种方法使整个工程实施处于受控状态，能有效地克服事后监督的局限性。

建设项目全过程跟踪审计要求合理确定审计跟踪控制点，实现全过程造价管理。 1.重视投资决策阶段工程造价的确控。对建设项目进行投资决策阶段的工程造价研究和论证，做出相对比较准确的工程造价，做出合理的选择，进行工程造价控制。

2.设计阶段是建设项目工程造价控制的龙头。在投资计划得以合理确定以后，进入设计阶段，它是把技术与经济有机结合在一起的过程。有效控制工程造价要求在施工图设计中严密、全面。要求设计部门进一步提高图纸设计的质量和深度，建立比较完善的图纸会审制度，避免因设计图纸原因而引发的错、漏、缺现象，为招投标打好基础。

3.加强施工阶段对工程造价的控制。在施工阶段还要严格控制设计变更。虽然出于建筑工程的复杂性难免出现施工图在会审中或在施工过程中会有这样那样的问题，但要求设计部门严格把关，避免先干后变的状况，也是避免工程造价突破概算，有效控制工程造价的重要环节。同时加强合同管理，保障发包方与承包方平等互利。

4.做好工程竣工结算工作。重视工程竣工结算工作，应建立工程量核对备案制度和内部复核制度，定期跟踪检查、监督管理。在进行工程竣工结算时，必须到工地现场核对，严格审查工程量计算是否准确，材料调价是否有依据等，使工程造价结算确切、合理。

四、建设项目跟踪审计的对策和建议

目前跟踪审计遇到的现实问题，并结合自身的实践经验，提出相应的对策和建议。 1.合理定位跟踪审计介入深度。审计是以堵塞项目建设漏洞、完善项目管理机制为目的，其作为第三者参与项目建设的过程，而不是建设项目负责人。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。跟踪审计中发现问题，应及时与项目建设单位取得联系并以书面形式反映，而不应直接干涉相关建设单位的工作。在跟踪审计工作中，应把握好监督者的角色定位，努力做到到位而不越位，不偏离定位成为管理者，同时，强调依法独立开展监督。 2.准确把握跟踪审计介入时间。跟踪审计作为一种绩效审计的一种模式，应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间：是从立项时介入，还是从开工时介入，是从概算编制后跟踪资金运行路线，还是从施工合同签订后跟踪合同的履行情况，建设项目情况不同，选择的方式也就不同。但不论采取何种方式，审计都应贯穿于建设的全过程，保证它应有的连续性。此外，在审计过程中，要体现跟踪的适时性，对项目建设的重要环节、重大活动以及建设单位的要求要及时跟进。

3.健全和完善跟踪审计的法律法规。跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新，为了使跟踪审计能健康运行，确保跟踪审计依法实施，有法可依，使这一模式能更好地为工程建设项目服务，应建立一整套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范，以及与此相衔接的项目管理制度、财务管理制度等，为跟踪审计人员、项目管理人员、财务管理人员提供具体的指导，使各部门各司其职，工作到位而不越位，相互配合，协调运转，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。

4.把握跟踪审计的重点关键环节。跟踪审计实际上就是跟踪建设项目建设全过程的工作，沿着项目的建设周期这条主轴展开全程审计。目前在审计力量不足，审计成本有限的情况下，要把全天候的跟踪变为“重点关键环节”的跟踪，才能达到事半功倍的效果。建设项目的重点关键环节一般表现在以下几个方面：前期决策;设计;招标投标;隐蔽工程验收;材料与设备的采购;重大变更等。

5.规范跟踪审计收费，优化跟踪审计人员配备。在跟踪审计过程中，审计机关因自身的审计力量有限，往往借助社会中介来进行协审，而跟踪审计又具有工作量大、任务重的特性，对于讲求经济效益的社会中介机构来说，规范跟踪审计的收费，就显得尤为重要。这样，规范了跟踪审计的收费，审计机关才能更好地整合审计资源，利用自身熟悉专业业务，易沟通等优势，并结合社会中介机构专业人才储备较好，专业相对力量较强的优点，相互协作，更好地开展跟踪项目审计工作。

五、建设项目跟踪审计应注意的问题 1.跟踪审计工作的定位。作为工程项目建设中的一方，跟踪审计人员在建设过程中一定要正确扮演自己的角色。务必保持审计独立性，处理好监督与服务的关系。在开展跟踪审计过程中防止两种倾向：一是越俎代庖，大包大揽。应正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系，明确各自职责和权限。保持审计的客观性、独立性、公正性，避免审计风险的发生。二是将跟踪审计工作等同于传统的事后审计，将工程造价审计工作与工程建设的其他工作隔离开，只关注工程造价，不能动态地监督全寿命过程各阶段运作是否正常，也不能为工程建设提供合理、有效的审计建议。因此，审计工作一定要定位准确。

2.提高跟踪审计人员的业务素质。传统审计工作重点放在事后对数据和文字资料的审核上，审计人员很少深入施工现场，不了解新工艺和新材料而可能会导致审计结果失真。再加上部分审计人员对全过程跟踪审计理论和方法缺乏了解，思想还停留在传统审计模式，从而使跟踪审计工作流于形式。因此，要高效地开展跟踪审计工作，首先要提升审计人员的政治素质，强化审计人员的责任心和敬业精神，树立崇高的工作责任感和职业道德;其次，改进工作方法，完善审计制度，让审计人员充分了解建设工程全过程造价管理的理论，制定出工程项目全过程跟踪审计制度和实施细则，保证跟踪审计有效实施;最后，提高审计人员的专业水平，注重审计人员综合能力的培养，以提高全过程跟踪审计工作质量。

3.制定切实可行的审计方案。由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点，是一次性非重复性工作。因此，跟踪审计方案必须与工程项目相适应，切忌生搬硬套，否则非但不能起到指导性作用，反而让被审单位认为跟踪审计只是走走过场，搞形式主义，降低了审计的权威性。因此应从实际出发，根据不同项目特征、不同施工方案，有针对性地制定跟踪审计方案，使审计方案切实可行，真正对审计工作具有指导作用。

4.设置审计查证作业关键控制点。根据建设项目全过程造价管理理论，工程造价的形成与建设项目全寿命周期内的各个阶段都密切相关。因此开展跟踪审计时，应当以建设工程造价控制为主线，对建设工程全寿命过程实时跟踪。为了保证跟踪审计质量，应对建设工程全寿命过程中对工程投资有较大影响的环节予以重点关注，在实施审计时，可在设计、招投标、签订合同、设备材料采购、工程施工、竣工验收、变更签证、索赔和竣工决算环节设置审计工作关键控制点，制订各环节跟踪审计细则。确保建设项目投资得到有效控制。

六、结束语

总之，运用建设项目跟踪审计方法进行建设项目全过程造价控制，实现了建设项目的总体目标，彻底改变了“三超”现象。建设项目跟踪审计作为现代审计的一种方式，已经在大中型建设项目审计中采用，并且取得了明显的管理效益和直接经济成果。只要我们在审计过程中与施工、监理、建设管理等工作密切配合，以内部控制审计为重点，科学合理地选择审计跟踪点，准确掌握审计参与的程度，把握内部审计的相对独立性原则，建立一套科学合理的审计程序和审计质量保证体系，跟踪审计就会逐步完善并步入程序化、规范化、制度化的轨道。开展跟踪审计需要在实践中不断完善跟踪审计;加强对投资效益的审计评价，采用多种方法对公用、公益投资的社会效益进行评价，符合绩效审计这个大方向。工程审计应当实现从传统审计向管理审计的延伸，将事后审计变为事前、事中和事后的全过程跟踪审计，按照全方位、全过程的审计要求，做到关口前移、全程监控，在全面全过程的审计中找准工程建设中的薄弱环节。以规范工程建设行为，提高工程建设管理水平，促使工期、质量、功能和投资最佳化，争取最佳投资效果。

第二篇：论工程项目投资的跟踪审计

摘要：所谓跟踪审计就是工程造价咨询单位作为专业的工程造价咨询机构，受雇于业主，对工程造价从项目决策开始到项目竣工结算及项目后评价阶段进行的全过程的动态的跟踪过程，造价咨询单位通过提供合理化建议、造价专业咨询、方案设计、可行性研究、数据审核等方法，控制工程项目建设及运营成本，节约资金，提高投资效益。 关键词：跟踪审计 主要内容 现状 不足 经验 发展

一、 工程项目投资跟踪审计的主要内容

在建设项目开工前阶段，跟踪审计的主要内容主要包括： 1.检查建设项目的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复、建设用地批准、建设规划及施工许可、环保及消防批准、项目设计及设计图审核等文件是否齐全。

2.检查招投标程序及其结果是否合法、有效。协助业主进行招标。可以参与开标、评标、定标工作，帮助分析招标过程中形成的相关文件和资料(如招标书、答疑纪要、评标细则、工程量清单、标底、投标书、中标通知书等)，对有关工程造价的条款的严密性和合理性进行把关，并提出合理的咨询建议。

3.检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否合规、公允，与招标文件和投标承诺是否一致。协助业主签订工程合同(协议)。审查合同(协议)的合法性，合同(协议)的内容和文本格式，是否符合现行的有关法律、法规、政策和项目招投标的要求等;审查合同(协议)的合理性，语言文字是否简练、规范、严谨。有关条款的描述是否清晰，费用和计算数据有否误差，有关合同附表、附录和签章手续是否齐全等。通过以下工作，尽可能减少发生造价条款争议的可能。

4.检查建设项目的资金来源是否落实到位、是否合理、是否专户存储，建设资金能否满足项目建设当年应完成工作量的需要。对使用国债的建设项目，要严格规定其操作程序和使用范围，并作为建设资金审计的重点。

5.检查各种规费是否按规定及时缴纳;减、缓、免手续是否完善，是否符合有关规定。

6.检查征地或拆迁补偿费是否符合有关规定，有关评估、计价是否合规、合理。有无擅自扩大拆迁范围、提高标准或者降低标准等问题。

在建设项目施工阶段，跟踪审计的主要内容包括：

1.检查履行合同情况。检查与建设项目有关的单位是否认真履行合同条款，有无违法分包、转包工程。如有变更、增补、转让或终止情况，应检查其真实性、合法性。根据合同工期，与业主、监理单位一同设定好建设项目的造价具体目标及相应的规章制度。在此基础上，提出工程用款计划和计划拨付时间的咨询意见书。

2.检查项目概算执行情况。检查有无超出批准概算范围投资和不按概算批复的规定购置自用固定资产，挤占或者虚列工程成本等问题。

3.检查内控制度建立、执行情况。检查建设单位是否建立健全并执行了各项内控制度。如工程签证、验收制度;设备材料采购、价格控制、验收、领用、清点制度;费用支出报销制度等。应督促、指导建立完善的管理制度，保证项目建设规范运行、建设资金合法使用。

4.检查工程设计变更、施工现场签证手续是否合理、合规、及时、完整、真实。与监理一道做好施工单位完成工作的内容及其工作量的确认工作，参与隐蔽工程的验收。对于可以描述清楚的尺寸、部位、数量进行了认真记录。使监理与我公司在造价签证方面互相监督，及时弥补各自的失误。核定设计变更及签证费用。审查变更及签证：是否有合法的手续和依据;是否符合现行的有关规定、施工合同和项目招标精神;内容反映是否准确，是否有重复计取等。审查变更及签证文件文字表述是否清晰、准确，防止产生新的矛盾和分歧，费用计算方法和结果是否正确;相应的附件是否齐全等。保证对设计变更及签证费用核定的严密性，尽可能在结算时少留活口。并且及时调整工程用款计划。

5.检查工程成本核算及账务处理是否符合《国有建设单位会计制度》的要求，是否有利于建设项目的管理及竣工决算的需要。

6.检查建设资金到位情况是否与资金筹集计划或投资进度相衔接，有无大量资金闲置、或因资金不到位而造成停工待料等损失浪费现象。

7.检查建设资金是否专款专用。是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用建设项目资金等问题。对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款要查明原因，防止出现超付工程款现象。 8.检查建设单位管理费的计取范围和标准是否符合有关规定，费用支出是否符合“必须、节约”的原则，有无超出概算控制金额的情况。协助业主做好工程款拨付工作。收到监理单位审核签字的各项工程进度报量表及付款申请单后，根据每月完成工作量逐项与施工方进行核对，根据合同条款汇总后出具工程形象进度意见书，及时报送业主，作为支付工程进度款的参照。从而控制拨款额度，防止超拨。

9.核对项目合同明细，完成项目全部工程结算审核，做到结算审核不遗漏、不重复，确保项目造价的完整性、准确性。汇总各阶段的单项工程结算审核造价，出具项目竣工结算工程造价咨询报告，为业主编制工程竣工财务决算提供依据。

10.加强设备、材料价格控制，尤其要对建设单位关联企业所供设备、材料的价格进行检查，防止从中加价。对已购设备、材料因故不能使用的，要分析原因，分清责任，并督促建设单位及时处理，避免造成更大的损失。

11.检查国家、省、市优惠政策的落实情况。检查各级政府给予该项目的优惠政策，相关部门是否贯彻执行;建设单位是否将优惠政策全部用于建设项目上，有无以各种形式转移优惠政策从而加大建设项目成本的情况。

二、工程项目投资跟踪审计现状与不足

中国成立专业的工程造价咨询机构已经有十几年的历史，这些专业咨询机构成立后，通过工程结算审核等专业咨询方式在为业主节约投资，提高项目投资效益方面发挥了不可替代的作用，但这种事后的结算审计也存在固有的局限性和不足。由于这种结算审计在竣工后进行，工程项目已经既成事实，无法更改，审计人员只能根据竣工的工程项目的实际情况和工程施工过程中产生的书面签证记录来审核，即使某些地方不合理，也无法通过合理化建议来为业主节约成本，事后的结算审计发挥的作用受到了限制，尤其是随着工程量清单报价方式的推广，事后的结算审计发挥的作用更是越来越小。

近几年来，随着中国工程造价体制改革的深入，业主控制成本意识的提高以及国外一些先进的管理方法和管理理念的引进，业主不再仅仅满足于工程竣工后的结算审核，工程项目成本控制的重心也逐步由事后的静态控制向事中、事前的动态的控制转移，全方位、全过程地控制成本的观念越来越深入人心，而业主由于人员、能力等多方面原因，本身无法进行全过程的动态的成本控制，在这种情况下，专业的造价咨询机构推出的工程项目跟踪审计受到了业主的普遍欢迎。

从实施的效果来看，工程项目投资采用跟踪审计比普通的事后审计具有明鲜的优越性。跟踪审计通过现场的实时监督和对计量相关资料的严格审查，确保了工程计量和计价的合法性、真实性和准确性，特别是有效地防止了隐蔽工程上的虚假变更和高估冒算等问题的发生，大大提高了工程审计的质量，并充分发挥了审计监督在控制工程造价，促进工程建设管理和廉政建设等方面的作用。

应该说，跟踪审计的出发点是非常好的，也确实受到了业主的欢迎，业主也掏出了大把的钞票来委托中介机构进行跟踪审计，但是，某些跟踪审计往往流于形式，没有发挥应有的作用。造成这种情况的原因及带来的负面影响有以下几点：

1、业主对跟踪审计认识不明确，无法合理地界定造价咨询单位跟踪审计的工作内容。跟踪审计虽然已经出现了几年，但由于这方面没有比较系统的介绍和研究，仍然属于一个新生事物，而业主对跟踪审计应该干什么，不应该干什么没有明确认识，错误地认为跟踪审计就是控制对施工单位的付款额度，这样就将跟踪审计的工作内容简单化，这种错误认识产生了两方面不良后果：

(1)业主在进行招标选择跟踪审计中介机构时，由于业主及其委托的招标代理公司对跟踪审计认识不清，招标代理公司没有帮助业主设计合理的招标程序，招标标书的内容设计不明确，没有规定跟踪审计的具体内容。而中介机构根据自己的理解和对跟踪审计工作内容的承诺来报价，不同的工作内容，报价当然不一样。而业主和招标代理机构在制定评标标准时，根本不重视投标书中的工作内容承诺，仅仅关注各中介机构的审计收费额，将收费额的高低作为选择跟踪审计机构的唯一标准。试想，在各中介机构工作内容不一样的前提下来简单比较收费额的高低不是太荒谬了吗?在这种情况下，致使中介机构不是在提高服务质量上下工夫，而是通过低价竞争来承揽业务，形成恶性的不正常的价格战，而收费上不去，又无法提供比较好的服务，久而久之，形成恶性循环的怪圈，使收费高一些，而服务质量更好的中介机构反而无法生存。

(2)业主在与中介机构签订跟踪审计合同时，注重收费项目的谈判，而对工作内容却以跟踪审计四个字代替，没有进一步的关于跟踪审计具体内容、人数、跟踪审计方法等详细明确的约定，即使在跟踪审计过程中发现中介机构提供的服务内容过于单调而向中介机构要求更为完善的服务时，却又找不到合理的合同依据，最终业主也只能吃个哑巴亏了事，这会让业主形成跟踪审计可有可无的结论，对跟踪审计的发展非常不利。

2、部分工程项目的业主代表出于自身私利考虑，不想让中介机构参与过多，导致中介机构无法发挥应有作用。例如在采购大宗物品时，中介机构应该全过程参与，并且参与制定采购方案、采购招标、采购合同条款的拟订等等。但很多情况下，业主代表为了捞取好处，根本不让中介机构参与，仅仅在采购结束时让中介机构人员签字走走形式，而中介机构一般在不减少收费的情况下，也抱着多一事不如少一事态度，睁一只眼闭一只眼了事。这样就导致虽然跟踪审计合同中明确了工作内容，但由于业主代表的限制，也使跟踪审计流于形式，跟踪审计反而成了掩盖业主代表违法的保护器。

三、工程项目投资跟踪审计的经验与发展

1、加强审计前培训和宣教，提高全体工程建设者的认识是搞好跟踪审计的重要保证。

跟踪审计工作是一项新生事物，建设单位、监理、承包商都不熟悉。因此，在对某项目进行跟踪审计之前，有必要组织各参建单位的负责人和相关部门的工作人员进行培训，通过培训和宣讲，使广大参建人员认识到跟踪审计工作的目的是为了加强投资控制，更加公正、合理、准确地对工程造价进行鉴证，这与建设单位、监理单位的工作目标是一致的。同时，通过审计认定后，建设单位可以大胆地计量支付，相应的加快了工程结算速度，确保了施工单位合法的工程款的及时收回和民工工资的支付，这样促进了工程进度的加快，对施工单位提高效益也是有利的。

2、实行审计项目招标制度，是确保审计质量的重要措施。 在目前行政审计人员普遍较少的情况下，为了做好跟踪审计工作，更多的时候是要借助社会跟踪审计中介机构组织的力量。要通过工作、公平、公开的方式选择好的审计队伍，确保其依法依规、公正廉洁地实施审计。为规范审计行为，加强跟踪审计本身的监督，应在招标文件和合同中明确，跟踪审计中介机构人员泄露秘密、以权谋私、玩忽职守、徇私舞弊等，损害出资人利益，影响工程造价和质量，委托单位应将情况通报其行业管理协会和资质资信登记部门，并列入“黑名单”通报，情节严重构成犯罪的，可提请司法机关依法追究刑事责任。

3、跟踪审计有所为、有所不为是顺利完成任务的重要手段。 跟踪审计工作的深度、广度、时间直接牵涉到跟踪审计成本的大小，这也是必须综合考虑的。如果面面俱到，则审计成本较大，审计力量也恐不及。因此，在审计合同(协议)书中，应明确跟踪审计工作的范围、重点和时间安排。从以往实施的情况来看，在建设项目开工前阶段，跟踪审计人员可以不参加工程招投标，但应该审查标底、评标报告等有关资料，对招投标的过程和结果的合法性、有效性有权发表意见。建设项目施工阶段施工现场应派两人以上的审计人员全过程实时跟踪，在计量时进行审计。审计组不必参加质量验收工作，但要查阅质量检验资料，只对合格和合格以上的工程进行计量。

第三篇：浅议建设工程项目的跟踪审计

建设工程项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，任何一个环节出现问题，都可能导致重大的损失浪费。长期以来，我国建设工程审计主要是“秋后算账”式的工程竣工结算审计，没有或缺乏必要的事前预防和事中控制，因而难以从根本上遏制建设工程的损失浪费，审计机关也很难真正对工程建设项目发挥审计监督作用。纠正这种现象，审计机关必须前移审计“关口”，实行从前期准备、建设实施直至竣工投入使用的全过程跟踪审计，从而做到及时发现并纠正问题，实现“不等亡羊先补牢”，避免造成不可挽回的损失。

一、加强建设工程项目跟踪审计的重要性

1、有利于完善监督体制，增加决策的透明度，防止滋生腐败行为。近些年来，工程建设领域一直存在着较为严重的腐败现象，防而不止，堵而不绝。造成这种状况的重要原因之一，就是缺乏有效的监督体制，未能形成工程投资、管理、监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。其中，审计本来作为重要的监督部门，但却只是在工程竣工后才开始进行，这时“木已成舟”，审计所发现的问题大多已难以改变和挽回。而实行跟踪审计，有利于审计人员从投资决策开始就参与到对工程项目的监督之中，随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见，及时揭露工程建设过程中的舞弊、违纪、违规行为，制止不正之风，促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，相互配合，正确运用权力，实施科学决策和管理，提高建设工程实施的透明度和公信度，遵循国家有关规定，防范产生错误和腐败行为。

2、有利于严格贯彻和执行国家对建设工程相关的审计、建筑、招投标等法律、法规。目前，建设项目主要由《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等法规来规制。在项目建设审计中，审计部门除按要求依据《审计法》的规定外，还须要依据其他法律的规定。但是，由于这些法律法规之间缺乏有效衔接，传统的审计方式往往造成对所发现问题在法律适用上的困难。如对工程造价审计争议是适用《审计法》还是《合同法》的问题;施工方利用建设单位某些失误套走建设资金的问题等。而开展建设项目跟踪审计，审计部门及时参加工程建设的每个主要阶段和环节，就能清晰当时的情况和应当适用的法律，并从整个法律法规体系出发做出恰当的判断，避免理解和执行的偏差。

3、有利于加强建设项目管理。采取跟踪审计，将审计监督贯穿于从前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程，能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理。

4、有利于提高建设投资绩效。在我国，建设工程项目损失浪费、挤占挪用、权钱交易等现象屡禁不止，严重降低了建设投资绩效。如果实施建设工程项目跟踪审计，就可以给建设项目的所有参加方套上法律法规和财经纪律的“紧箍咒”，强化他们在其履行各自职能过程中的责任意识，及时梳理建设项目进行中各方之间的利益关系，明确各方在建设项目实施中处理有关问题的依据和规范，从而最大程度的引导和规范各方的行为，防微杜渐，整体上提高建设投资绩效。

二、我国建设工程项目审计存在的问题

1、管理体制不明确

建设工程实施一般由决策(可行性研究与论证、经济评价)、设计、招标投标、施工、工程竣工结算和决算及评估等阶段组成，是一个系统工程，应进行系统的监督和管理。我国现行建设工程项目管理体制名为“三位一体”，实际上存在着各自为政，互不配合，权责不清等问题，形成施工、监理、造价、管理、审计等环节相互脱节，内在有机联系紊乱，严重违背工程建设的内在规律，致使一些项目出现随意增加建设内容，提高建设标准，扩大建设规模等问题。另外，一些地方政府官员为追求政绩，以行政权力决定工程项目建设，形成了“首长工程”和“条子工程”。这些建设工程项目未经充分的可行性分析，有的甚至未落实资金，具有极大的随意性和盲目性，造成项目投资的严重损失浪费。所有这些，反映了我国现行建设工程项目决策和管理体制缺乏“刚性”，存在着严重的制度性缺失。

2、暗箱操作，假招标

建设工程招投标本是我国建设领域的一项重大改革，目的在于通过建立与市场经济相适应的工程项目投资建设机制，达到革除建设工程领域暗箱操作，节约建设资金，实现较好投资经济效果的目的。但是，由于传统审计普遍把审计重点放在工程竣工结算审计上，是一种事后的审计监督，没有对建设工程实施全过程审计，因而在整个工程实施中存在着严重的有法不依、执法不严等问题。有些工程发包单位不按正常规定进行招标，而是私下搞“暗箱”操作，向投标单位索要回扣、好处费;还有的工程在招标前“设局”，招标中“演戏”，进行串标、陪标、买标、漏标等;有的建设单位甚至采取指令发包、人情标、招标变议标、规避招投标等假招标形式，实现由指定投标人中标的违法目的。

3、违反建设程序，导致“三边工程”

建设程序是投资项目建设客观经济规律的反映，也是建设项目自然规律的要求，必须严格遵守。长期以来，不少部门跑项目、争资金比较积极，但对前期工作却不够重视。有的往往为了“搭车”上项目，只好东拼西凑一些没有工作基础的项目开工建设，然后再补做前期工作;有的在尚未得到建设主管部门确定意见的情况下，仅凭上级部门“可以考虑”就自行开工建设;有的则干脆先斩后奏，开工建设后再逼迫有关部门“就范”。在这些项目中，许多连初步设计甚至可行性研究报告还没有审批，成为边设计、边报批、边施工的“三边工程”，严重违反基本建设程序。

4、建筑市场不够规范

近些年来，随着我国经济的持续高速增长，建筑市场也在快速发展，但市场的不规范也很严重。主要表现在：一是基建工程竣工决算高估冒算现象严重。一些建设单位为了消化和掩饰在决策或者建设过程中的“攻关成本”，编造虚假的建设过程不可抗力信息，粉饰会计资料，抬高建设工程造价。二是现场管理粗放，签证失范。部分项目建设管理、施工、监理三位一体，缺乏有效的制衡机制;有的建设单位管理人员业务素质低，不能恪尽职守;有的施工单位与监理方沆瀣一气，蒙骗建设方，人为提高工程造价;有的监理机构不认真履行职责，进行虚假签证，把关不严。三是工程设计变更增加，资金投入大。有的建设单位为了以较低的投资规模获得项目立项批准，人为操控设计方案，而在设计方案批准并开工建设后，又不断地修改设计，致使投资额不断增加。

5、承包合同条款不清，责任不明确

有的工程项目合同格式过于简化，条款不严密，不规范，不完整，存在着许多漏洞，如工程范围比较笼统;人工、材料、机械单价和费率不作详细约定;工期、质量、违约责任不清等。特别是在闭口包干合同中，往往对包干范围、质量要求、调整手续等没有明确设定，结果是包干项目包不死，闭口合同形同虚设，最终还是按实结算，这样也就难以控制工程造价。

三、建设工程项目跟踪审计的创新

1、坚持建设项目跟踪审计与绩效审计的有机结合

绩效审计是对投资行为利用资源的财务性、经济性、环保性、社会性进行的综合评价，是建设工程项目跟踪审计的一个重要内容。在审计中，建设项目投资是一项浩大的系统工程，由于其投资额大、周期长、涉及领域广、可变因素多，所以，加强和搞好建设项目绩效审计，能够有效地监督和控制不合规、无效益或效益低下的投资项目，使有限的资金得到优化配置并产生最大的效益，充分体现审计的严肃性和权威性。在跟踪审计中，应对项目建设过程中边设计、边施工造成损失浪费的现象进行及时披露，促进优化科学决策，改善资源管理，逐渐融入投资绩效审计的世界潮流。

2、正确把握建设项目经济效益和社会效益的关系

政府投资由于资金雄厚，往往从事的是一些大型项目和长期项目以及社会效益好而经济效益一般的项目。跟踪审计应正确把握对建设项目经济效益和社会效益关系的评价。为此，要正确区分建设项目的性质，在此基础上，既要分析、对比建设项目的经济效益，及时反映那些盲目建设的“形象工程”、“政绩工程”，同时还应根据政府投资的特点，按照社会效益先于经济效益的要求，综合评价社会效益，突出经济效益和社会效益的有机结合。

3、新国家建设项目审计监管体制

当前的突出问题主要表现为：一是主管职能部门监管不力;二是内控机制不完善;三是权责不明，政企不分。这造成了建设项目监管的“越位”和“缺位”，产生了“谁都管，谁也管不好、管不了”的现象。根据我国建设项目审计监管体制的缺陷，应重点采取以下措施：一是实行以审计机关统一集中行使监督职能为主的监督体制。为此，要以加强监管，提高监管质量为目标，修改并完善建设项目审计监督的规章制度，剥离原来分散在有关部门的监督职能，由审计机关统一集中行使，改变长期存在的建设项目投资、管理、监督“三位一体”体制，实现投资主体、管理主体与监督主体的彻底分离。二是理顺建设项目审计监管体制的内部机制。要以形成审计机关与其他监管部门的协调关系，使各部门之间通力合作，相互支持，形成监督合力为目标，确立审计机关对建设项目实施审计监督的地位。建设项目竣工决算未经审计机关审计的，或社会中介机构出具的审计报告未经审计机关审核的，有关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。审计机关作为建设项目审计监督的主管部门，要本着“有所为，有所不为”，收拢拳头，对建设项目进行审计。通过审计，严肃查处工程建设管理中的高估冒算、虚报投资、损失浪费、侵占国家权益等行为，为建设项目筑起一道坚实的“防护墙”。

4、确立建设项目审计全方位监督模式

改革传统的建设项目审计监督模式，建立起真实性、合法性、效益性审计“三同步”的全方位监督模式。一是注重对项目决策、立项程序的监督，防止违反决策程序、擅自立项行为的发生，把好决策关口，向决策要效益。二是注重对项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制等落实情况的检查，确保项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产保值增值过程中责、权、利的统一，把好管理关口，向管理要效益。三是注重研究制订重点建设项目审计计划、程序、方式方法、处理处罚等方面的具体规定，统一标准和口径，以严格的程序、有力的手段，加强审计业务管理，规范执法行为，提升审计质量和水平，把好监督关口，向监督要效益。

第四篇：建设项目跟踪审计的主要工作内容

建设项目的整个建设过程一般为三个阶段：项目前期准备阶段、实施阶段及竣工验收交付阶段。各个阶段跟踪审计的主要内容及重点如下：

(一)项目前期准备阶段跟踪审计

1、审查项目基本建设程序的执行情况。项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复等审批文件是否齐全、真实、有效;建设规划、用地批复及施工、环保、消防、项目设计、房屋拆迁许可等文件是否齐全、有效。以确保整个审批过程完整、报批文件真实、审批程序合法。

2、审查初步设计概算、施工图预算编制范围是否完整，编制的依据是否充分、准确，设计方案是否经济合理。关注概算编制是否依据批准的可行性研究报告及投资估算，是否存在“搭车”多列项目的现象，从源头上控制工程造价。

3、审查招投标程序及结果的合法性。建设项目相关单位(招标代理、勘查、设计、监理、施工、供货、造价咨询等)的确定是否符合法定的程序和相关规定，其结果是否合法与建设项目相关单位签订的合同条款是否合法、全面、公允，与招标文件和投标承诺是否一致，合同价是否真实合理。

4、审查建设项目资金的来源及落实情况。资金来源 1 是否合规，是否专户存储，能否满足项目建设投资进度的需要，后续建设资金是否落实。对使用国债资金的建设项目，要严格审查其使用范围，是否专户存储、专款专用。

5、审查前期工程支出是否合规、真实、合法。工程成本核算及帐务处理，是否符合《国有建设单位会计制度》的要求和有利于建设项目的管理及竣工决算的需要;各种规费是否按规定及时缴纳，减、免、缓缴是否符合有关规定，手续是否完善;招标代理费、勘查设计费、监理费等是否按有关的规定和标准计取，其支付手续是否合规;征地、拆迁补偿费是否符合有关规定和标准。有无弄虚作假、擅自扩大拆迁范围、提高或者降低补偿标准，损害拆迁人和被拆迁人的利益的行为。重点关注拆迁评估结果的准确性和真实性，特别是高出评估价的补偿金额的确定是否履行了必要的程序、有无书面记录。

(二)项目建设实施阶段的跟踪审计主要内容和重点

1、审查内控制度建立、执行情况。建设单位是否建立健全了各项内控制度，是否按规定执行。如：工程签证、验收制度;设备材料采购、验收、领用、清点制度;费用支出报销制度等。应督促建设单位建立完善的管理机制，以保证项目建设顺利进行、建设资金合理合法使用。

2、审查主要合同(招标代理、设计、监理、施工、供货合

2 同等)的履行情况。合同的各方是否按照合同、协议、招投标书及国家的相关规定认真履行了各自的职责，有无违法分包、转包工程等情况。重点关注合同变更、转让或终止的真实性、合法性;重点监督监理的履职情况，强化监理的质量、进度、投资控制的职责，并对监理工作进行不定期的复核监督。

3、审查项目概算执行情况。重点审查有无超出概算批准范围建设、擅自提高建设标准和扩大建设规模、不按概算批复的规定购置自用固定资产，挤占或者虚列工程成本等问题。

4、审查分期结算资料的真实性。施工单位报送是否及时、建设及监理单位是否进行了认真审核把关，报送审计组是否及时。重点关注工程变更及合同外工程内容的真实性、合法性，变更程序是否规范、价款是否合理等;现场签证手续是否合规、完整、真实;主要隐蔽工程是否真实、是否按有关的要求进行了验收，隐蔽之前是否告知审计组;主要材料及设备的采购方式是否合法、合理，是否进行招投标或比价采购，价格是否合理。

5、审查实施阶段工程财务资料的真实性、合规性。建设资金到位情况是否与资金筹集计划或与投资进度相衔接，是否按照工程进度付款，有无大量资金闲置、或因资金不到位而造成停工待料等损失浪费现象;建设资金是否专款 3 专用，有无挤占、挪用建设项目资金或者外借使用等问题：建设单付管理费的计取范围利标准是否符合有关规定，费用支出是否符合“必须、节约”的原则，是否真实、合规。对往来资金数额较大且时间不结转的预付工程款、预付备料款项要查明原因，防止出现超付工程款的情况。

6、审查国家、省、市优惠政策的落实情况。各级政府给予该项目的优惠政策，相关部门是否贯彻执行;建设单位是否将优惠政策全部用于建设项目上，有无以各种形式转移优惠政策，从而增加建设项目成本的现象。

7、建设项目环境保护情况。主要审查环境保护设施建设与主体工程建设的同步性以及实施的有效性。

(三)项目竣工决算及验收移交阶段的跟踪审计主要内容和重点

1、审查工程竣工决算编报是否及时、正确、完整。竣工决算报表数据是否真实，各表之间的勾稽关系是否正确。

2、审杳建安工程投资真实性、完整性、正确性、合法性。重点审查竣工图纸及相关资料的真实性、与实物是否一致;工程量是否真实，依据竣工图纸、工程签证资料和工程量计算规则，准确的计算工程量;工程定额套用(或综合单价)、取费是否准确;合同中关于工期、质量等奖罚条款的是否认真执行，工程价款的结算是否与合同条款一致。

3、审查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出;核销各种非正常损失费用是否真实，有无经过有权部门审核批准：已摊销待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。

4、审查建设项目交付使用资产。依据“交付使用资产总表”、“交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续和交付的递延资产情况等。

5、审查尾工工程。建设单位预留建设项目未完工程投资的是否真实、合法，对于预留的尾工工程进行审计跟踪回访，审核建设资金使用的真实性和合规性;工程库存物资的财务处理是否合规。

6、审查建设项目的投资效益。根据可行性研究报告及概算，依据有关经济、技术、社会和环境等评价指标，对可研报告和设计概算进行分析，并与建成后的效果进行对比，对建设项目投资决策的有效性、经济性等进行评价，指出项目在规划设计、概算、工期、质量等方面存在的问题，分析影响投资效益的各种原因。

第五篇：政府投资项目跟踪审计存在的问题及对策

[摘要]政府投资项目跟踪审计是刘家义审计长提出的审计是国家经济社会“免疫系统”理论的重要实践内容之一，跟踪审计充分地发挥了审计预警、揭露、抵御功能，具有重要现实意义。本文结合多年政府投资审计和近几年开展的政府投资项目跟踪审计工作实践经验总结，从跟踪审计概念和重要现实意义入手，综合分析目前跟踪审计实践中存在的相关法律法规不完善、审计定位不清、介入时点模糊、深度难以把握、审计监督和参与建设各方责任难以划分等主要问题，探求相应的解决对策，为推动跟踪审计的发展完善提供有益的借鉴和参考。 关键词：政府投资项目跟踪审计监督

政府投资项目审计是国家审计监督的重要组成部分，是保证国家资金正常、合规、高效使用最有效的检查方式。随着经济的发展、市场经济体制的不断完善、公共财政体制的建立，政府的服务职能体现的更加明显和重要。公共工程逐步成为政府投资的核心工程，政府投资规模不断地扩大，建筑领域的腐败问题也越来越突出，纳税人对政府能力的要求越来越高，政府投资项目审计受到社会的广泛关注。因此，加强对政府投资项目审计的力度和深度显得特别重要。

随着政府投资审计的不断向前发展，政府投资项目审计的深度和力度不断加大。目前，开展的政府投资项目全过程跟踪审计就是政府投资项目审计不断深入发展的具体实践体现。跟踪审计改变了以往采用的事后进行竣工决算审计的方式，从事前审计开始介入，更加重视投资项目的建设过程审计。实践证明，对政府投资项目进行全过程跟踪审计，能够为政府完善投资决策提供重要依据，节约政府资金和提高资金的使用效益，保证建设资金运用过程的经济性、效率性和效果性;同时，能促进建设项目规范管理，有效遏制投资与建设领域的腐败行为，防止经济犯罪等方面都起到了显著的作用。

由于审计机关开展政府投资项目全过程跟踪审计实践时间不长，相应的法律、法规等配套建设尚未跟上，不能满足审计形势发展的需求。目前，政府投资项目跟踪审计作为一个新生事物，缺乏系统、完整的理论体系支持。处在边实践、边探索、边总结、边提高、边发展、边完善的过程之中，全国各地有着不同认识和做法。政府投资项目跟踪审计实践中还存在诸多问题，需要不断探索研究解决。

一、跟踪审计的概念和现实意义

(一)跟踪审计的概念

由于所站的角度不同，对跟踪审计有着不同的认识，跟踪审计的概念也有多种表述。我们认为，审计机关开展的政府投资项目跟踪审计可以表述为审计机关依据有关法律、法规、规章要求，按照规定程序，对包括建设项目决策、设计、招投标、施工以及竣工结算等投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计、监督、分析和评价工作，通过发现和评价工程建设过程中存在的问题，帮助有关部门纠正偏差，以实现对建设项目全过程的审计监督与控制。 政府投资项目跟踪审计工作中体现五个方面相结合的特点：一是审计监督与过程服务相结合。在审计监督中体现审计服务，在事前事中提供咨询意见，供决策管理参考，在工作中加强与被审计单位的沟通合作，充分发挥审计“免疫功能”作用。二是审计依据合法与合理相结合。审计依据既要符合一定的程序，进行集体决策，还要做到客观合理适当，坚持程序到位与其合理性并重。三是依法审计与防范风险相结合。在工作中做到依法审计、实事求是。找准跟踪审计关键环节和控制点，视问题的重要程度采用全面或抽样审计方式，注重识别和审计风险防范。四是资料审计与现场勘察相结合。工作中在对相关资料审计的同时，加大对隐蔽工程等的现场审计监督深度力度，严防偷工减料和高估冒算。五是真实合法与绩效审计相结合。在做好真实、合法性审计的同时，着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个环节，提出改进建议和措施，促进提高管理水平和财政资金使用效益。

(二)跟踪审计的现实意义

开展政府投资项目跟踪审计很好地体现了刘家义审计长提出的审计是国家经济社会的“免疫系统”理论，开展政府投资项目跟踪审计是充分发挥审计 “免疫系统”功能的重要方式和途径之一，充分地体现了审计预警、揭露、抵御功能。审计人员进驻施工现场跟踪审计，能随时掌握建设的实际情况，想方设法帮助解决建设过程中遇到的实际问题，抵制各种风险的发生和扩大。对跟踪审计中发现的问题随时纠正，及时向被审计单位提出审计意见建议，促使被审计单位纠正工作中的偏差错误，促进其提高管理水平。定期汇总审计中发现的一些共性问题形成专题信息，发现重大问题及时向领导汇报，为领导决策服务。政府投资项目跟踪审计把审计服务工作摆在了重要位置，充分发挥了审计的建设性作用，更好地体现国家审计责任、公正的价值，具有重要现实意义。

1、完善监督体制，增强决策透明度，防止滋生腐败行为。跟踪审计形成工程投资、管理、监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。工程竣工决算审计所发现的问题大多已难以改变和挽回，而实行跟踪审计，审计机关从投资决策开始就参与到对建设项目的监督之中，随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见，及时揭露项目建设过程中的舞弊、违纪、违规行为，制止不正之风，促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，相互配合，正确运用权力，实施科学决策和管理，提高建设工程实施的透明度和公信度，遵循国家有关规定，防范产生错误和腐败行为。

2、严格贯彻和执行国家对建设项目相关的法律、法规。开展政府投资项目跟踪审计，审计机关及时参加项目建设的每个主要阶段和关键环节，能清晰当时的实际情况和应当适用的法律、法规，并能从整个法律法规体系出发做出恰当的判断，避免理解和执行的偏差。

3、规范建设项目管理。通过跟踪审计，对参与项目建设全过程中的各个系统进行监督，将审计监督贯穿建设项目前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程之中，能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏止对建设项目实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，促进建设单位健全内部控制制度，规范运作，科学管理。

4、提高建设项目投资绩效。跟踪审计贯穿建设项目的全过程，审计人员深入到项目建设现场，对项目建设过程进行实时监督，强化建设项目参与各方在其履行各自职能过程中的责任意识，及时梳理建设项目进行中各方之间的利益关系，明确各方在建设项目实施中处理有关问题的依据和规范，从而最大程度的引导和规范各方的行为，防微杜渐，整体上提高建设投资绩效。

5、为政府的宏观决策提供重要参考。近年来，随着政府投资力度的不断加大，重点工程、重大民生项目已成为领导关心、百姓关注的热点。跟踪审计通过对建设项目立项、论证过程的事前监督，阻止不合理投资项目的立项，提供关于投资项目效益的重要信息，促使政府在投资活动中慎重行事，经济有效地使用国家建设资金。

二、跟踪审计中存在的主要问题及成因

(一)跟踪审计相关的法律、法规不完善

作为一种全新的审计监督模式，现阶段缺乏关于全过程跟踪审计的法律、法规和相关规范，审计依据不足，缺乏衡量标准，审计质量难以保证。特别是在一些共性的问题上，实施标准不一，弹性过大、没有一个统一的做法。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏具体的规范，导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性，审计独立性、权威性受到挑战，审计部门有时处于被动的局面，不能确保审计质量，加大了审计风险。

(二)审计工作定位不清、内容难以合理界定

审计机关处于双重领导体制下，各地政府对跟踪审计的定位和期待有所不同，导致各审计机关的工作定位、工作内容差别很大。立足于监督为主还是以服务为主，这是导致不一致的主

要原因之一。在跟踪审计的过程中，建设单位对审计存在过分依赖心理，经常利用眼前的“审计资源”为他们解决本该应由其自身解决的问题，凡事要取得审计认可，把审计当作“保险箱”。有时，审计人员也有意无意地充当了他们的参谋和助手。又因为事实上监督和管理难以明显区分和把握，监督权容易演化为行政管理权，造成审计缺位和越位，给审计工作埋下风险隐患。

另一方面，相关行业管理部门没有及时出台关于跟踪审计的具体规定，对跟踪审计的工作内容、收费标准等方面也无明确规定。因此，审计机关利用社会审计资源进行跟踪审计，合同签订时，经常是只注重收费项目的谈判，而相应的工作内容和缺陷责任认定及处理难以进行明确规定，如具体内容、协审工作质量等。造成协审单位提供的服务内容不符合要求时，却又找不到相应的合同依据，审计机关对协审单位的工作质量难以进行合理约束。

(三)审计介入时间点模糊、深度难以把握

跟踪审计针对项目建设的全过程，究竟是从项目决策阶段介入，还是从招投标、施工阶段介入，各地做法不同。由于长期以来，政府投资项目审计都是采用竣工决算审计的方式，对前期决策和设计阶段审计缺乏相应的专业能力，跟踪审计大多未涉及可行性研究、设计质量和概算审计，项目前期审计基本上是一个盲区。目前的做法大多集中在施工阶段介入，就建设单位而言，也认为审计的主要成果体现在施工阶段工程造价的控制上。实践表明，在施工阶段介入，仍然有很多缺陷不能得到弥补。按照法律规定施工合同应是对招标文件进行实质性的响应。忽视招投标阶段的审计，施工合同和建设过程中的很多问题将得不到解决。不进行设计概算的审计，同样会带来许多问题，由于概算文件是政府对项目进行总投资控制和资金安排的重要依据。一份完整准确的概算文件应对后期的项目投资起到最高限额的作用，但现实情况是，由于概算不完善，或是因设计深度不够而编不准;或是编制概算单位责任心不强、计算不准确;或是未考虑市场的材料价格变化没有进行主材调差等原因，只能在期间不断地调整，结果变成概算随着项目进展跑的尴尬局面。实际是本末倒置，甚至造成投资失控的严重后果。

跟踪审计深度难以把握。跟踪审计是对建设项目全过程的审计，需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计，提出审计意见建议，容易导致审计人员偏离监督咨询建议的目标，介入到建设项目管理的职能范围中。造成各方利益的冲突，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。

(四)审计监督和参与项目建设各方的责任关系不易划分

跟踪审计对投资项目参与各方的监督是基于各被审计单位完善内控制度和具有自身质量保证体系基础上的。但现实中，审计监督与各方管理的责任关系却难以划分。跟踪审计要深入到项目中的各个环节，责任不清将会使以后审计查出问题的处理难度加大。项目建设中涉及的主要单位是：建设单位、代建、监理、施工、质量监督部门等。就监理单位的职责而言，是“三控两管一协调”，即对投资、质量、进度的控制，对合同、信息的管理以及协调各方面的关系。从监理的职责来说，涵盖了所有的项目建设目标，但由于目前的建设管理体制问题，也由于监理市场的恶性竞争、优秀人才的流失，监理并未尽到相应的责任。代建是近几年来的新生事物，代替业主行使项目管理职能，对于工程质量和投资的把握、控制，代建也有自身的责任，既然都有责任，其中相互交叉和重叠的部分就不易于分清。建设项目参与管理的单位多却起不到相应的作用，审计监督到最后被推到了一个重要的把关人位置上，而且，很多党政主要领导也把审计机关当成最后的把关人，造成审计责任、风险加大。

(五)审计人员短缺、结构单

一、知识面窄

审计人员的素质是实现审计目标，保证审计质量的关键，跟踪审计活动贯穿项目建设整个过程，需要审计人员具备较高理论基础和丰富实践经验，并能综合运用工程、财务、经济、管理、法律等多方面知识。审计质量水平与审计人员的知识体系有着直接的关系。目前，审计

机关中能够胜任这方面工作要求的复合型人才极其短缺，在一定程度上制约着跟踪审计的发展。

三、解决的对策

(一)健全和完善跟踪审计的法律、法规

作为一种全新的审计模式，跟踪审计需要制定一整套系统的法律、法规来规范运行，使跟踪审计工作法制化;制定政府投资项目跟踪审计准则、跟踪审计指南，明确跟踪审计定位、审计内容、审计方式方法等，解决在涉及审计机关与其他部门职能交叉和审计执法主体对社会中介机构有效管理等方面的问题，健全防范审计风险制度体系建设。

(二)准确把握审计介入时间、合理定位和工作深度

资料表明：工程前期阶段影响造价的可能性是20%-75%，工程施工阶段影响造价的可能性只有5%-25%。建设项目前期阶段的造价控制有着更加重要的意义。目前受审计能力等客观因素的限制，建设项目前期阶段跟踪审计只能从投资决策的各项技术指标进行论证和评价，或者从基础数据入手，评价数据的采集工作是否真实、数据来源是否可靠，计算是否准确。我们认为建设项目设计方案进行选优、从价值工程的角度来评判设计方案的优劣，由专业的规划局和审图机构完成;跟踪审计选择建设项目初步设计阶段设计概算审计作为跟踪初始切入点比较符合实际。准确、合理的概算对建设项目总造价起到统领作用，保证建设项目的正常实施，易于控制建设项目总投资。当然，不同建设项目都有各自的特点，要从项目的规模、重要程度、审计人员情况、审计的成本等多方面综合考虑，找准适当的时点介入。如果是国家某一阶段具有重大意义和对社会有深远影响的项目，也可以从决策阶段、设计方案阶段就组织专家组进行论证。

跟踪审计始终要把握好审计合理定位，审计不能介入管理者的职责范围，始终做到到位而不越位，保持审计依法独立监督职能。在审计与监理的职能划分上，应当从本质上界定两者之间的区别、联系，真正明确各自职能与设置的目的。应该说，监理与跟踪审计一定程度存在职责上的重复，但跟踪审计应重点对于工程量和造价予以控制，监理则应把工程质量作为控制重点，监理和跟踪审计的结果可以相互参照，实现资源共享。

对于质量方面的审计，从检查制度建立和运行情况入手较好。通过对监理单位、施工单位的质量保证体系、内控制度进行检查，熟悉质量管理的主要内容和流程，检查总监的到位和履职情况，并结合现场检查情况进行评价、分析。在跟踪审计过程中，审计人员不涉及定价，而是咨询服务建议。

(三)把握跟踪审计内容和关键环节

由于跟踪审计任务重，历时长，一定要采取抓大放小的方式，找准审计的重要内容、关键环节。一般是建设项目的概算、招投标文件、合同、进度款支付、材料和设备的采购、隐蔽工程、重大设计变更等方面。

1、招标、投标和合同审计。重点进行招标文件和合同的审查，重视对一些关键性内容的把握，特别是一些重要条款是否严密、有无缺陷。如工程质量标准、奖惩措施、价款支付、工期是否合理、合同主要条款、有无对潜在投标人的不合理限制条件、合同文件组成及解释顺序等是否合法合规，全面准确表述招标项目招标人的实质性需求。合同有无违背招标文件精神，质量、工期、进度、奖罚条例等方面条款是否明确，防止工程施工过程中和竣工结算中扯皮现象的发生。

2、施工过程中监控。审计人员重点关注设计变更、隐蔽工程、现场签证的合理性、真实性情况，防止虚报、虚增工程量。工程变更是施工单位在工程谋取暴利的主要手段，投标人为争得项目，投标时故意压低报价，中标签订合同后，就想方设法去变更设计图纸、增加现场签证，审计人员应对其必要性、真实性及变更价格进行重点审计，并明确在变更前报审计部门备案。审计人员要经常深入施工现场，密切关注隐蔽工程的施工，参与重要隐蔽工程的验

收，掌握真实情况，防止弄虚作假导致工程造价的失真。

3、进度款支付和工程价款结算审计。两者是控制建设项目造价的重要环节。工程价款结算直接与项目总造价相关。必须根据合同和招标文件的规定，对工程量计算、材料价差调整、套用定额的准确性、措施费用是否合理进行详细审计。

4、竣工决算审计。竣工决算是反映项目最终投资的文件，是投资控制的最后关口，涉及项目从筹划开始到竣工投产的全过程费用。确定每一笔费用是否按规定列入，计算是否准确，有无多算、漏算。最后，工程要有竣工图、工程造价指标及与分析材料。考察和评价项目建设的全过程，对项目的竣工决算进行分析，可以回顾和总结项目建设的全过程，对前期工作、实施情况及营运情况与项目最初的筹划情况进行对比，是否达到预定的目标，进行原因分析，为政府的宏观决策提供重要参考。

(四)正确处理审计与被审计之间的关系

审计机关应当督促被审计单位及时建立健全内控制度，变“亡羊补牢”为“防患未然”，并严格按制度执行，履行各自的权力和责任。同时，实现“审”与“被审”各方互动，加强建设项目参与各方之间的充分交流和有效沟通。审计人员自身的心理素质、业务素质、工作经验、职业判断和表达能力、谈话技巧在跟踪审计中尤为重要。审计人员在与被审计单位交换意见时，要讲究语言艺术，树立良好的审计形象，实现对被审计单位审、帮、促方面相结合，使被审计单位主动配合支持审计，积极采纳审计意见建议，及时纠正建设过程中出现的问题。同时，审计部门与监理、代建等单位做到资源共享;与其他建设项目监管部门之间实现信息共享，形成合力。

(五)采取多种途径，充实审计力量

政府投资项目跟踪审计涉及的审计事项复杂、专业性强，而跟踪审计人才短缺，审计人员知识和能力结构不合理，已经给跟踪审计工作发展提高带来严重影响。审计机关要采取多种途径，加强政府投资项目跟踪审计人才培养和队伍建设。一是外部引进人才，引进所亟须的复合型人才;二是内部培养人才，通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展跟踪审计工作的需要;三是建立外部人才网络，与社会中介、咨询机构中的专家建立稳定的合作关系，聘请他们参与跟踪审计工作;四是公开招标，选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位，协助审计机关实施跟踪审计。

政府投资项目跟踪审计解决了事后审计的弱效性问题，强调事先预防和控制，体现监督、控制、鉴证和评价多项职能。它在有效地控制工程造价，完善建设项目管理，提高投资效益等方面发挥着越来越重要的作用。开展政府投资项目跟踪审计，是国家审计发展的必然要求，社会的客观需要，也是由审计发展水平以及审计环境的发展变化所决定的。审计机关应当充分结合当地政府投资项目和审计力量的实际，确定近期目标和长远目标，有计划、有步骤、分层次、渐进式地组织实施。应以发展为第一要务，知难而上，克服跟踪审计任务重、难度大、基础薄弱的困难和受机构设置、人员素质因素影响的矛盾，对跟踪审计进行积极探索和实践，积累经验，开拓创新，逐步塑造出一种全新的审计模式，更好地发挥审计“免疫系统”功能。