提升土地综合整治业务管理和服务能力的研究

1 目前我市土地整治基本情况

本文以“十二五”期间我市在建省以上投资土地整治项目为例就相关工作展开介绍, 提炼一些好的经验做法, 指出存在问题, 提出改进意见。

“十二五”期间我市在建省以上投资土地整治项目22个, 累计建设规模25848.8132公顷, 计划新增耕地361.5049公顷, 累计投入资金85561.87万元。下面从八个方面对项目建设、管理进行探讨:

1.1 项目承担单位情况

项目承担单位为各县 (区) 土地 (开发) 整理中心, 其中东海县、赣榆区土地 (开发) 整理中心委托各项目所在地人民政府具体负责项目实施。灌云、灌南县则由县局、项目所在乡镇政府共同组织实施。

1.2 项目实施制度建设及执行情况

各县区在项目实施过程中, 严格执行项目法人制、项目公告制、工程招投标制、项目合同制、项目监理制、项目审计制度等各项管理制度, 规范项目实施运作程序, 提高项目实施成效。

1.3 公众参与及安全情况

项目在选址阶段除按要求符合有关政策、法规和业务规程外, 必须做到充分尊重当地农民群众的意愿。项目规划设计方案、项目实施方案、土地权属调整和各项补偿方案等涉及农民群众切身利益的事项, 都采取召开座谈会、走访调查、公示方案等形式, 征求乡镇政府、有关部门、村级组织、群众代表的意见, 将有关合理的意见和建议吸收在相关方案中, 增加方案实施的科学性、合理性、实用性、可行性。以东海县项目为例, 东海县在项目选取时注重观察和调研, 在项目申报时, 项目区必须具备以下3个方面:1、项目区所在地乡镇主要领导工作能力强、重视程度高;2、项目区民风纯朴, 群众基础好;3、项目所在地村委会领导班子团结, 威信高。通过各乡镇间比较, 选取合适的乡镇来保障项目的有效实施。

1.4 项目工程建设招标情况

东海县、赣榆区采取将项目委托乡镇实施, 由乡镇负责组织实施项目工程招投标工作, 灌云、灌南县则由县局委托有资质的招标代理机构负责项目工程的招投标工作。各县区国土资源局、财政局负责招标监督。所有项目招标均进入市、县、区招投标中心, 在县、区工程招投标信息网或连云港市政府采购网上发布招标公告, 招标方式采取合理低价法和综合评标法, 评委会成员由招标中心从专家库里随机抽取。以灌南县为例, 灌南县在项目招投标工作中从以下4个方面来开展, 1、招标代理机构的选择。省以上投资土地整治项目主要涉及农田水利工程较多, 因此在招标代理机构选择上, 主要选择专业的水利招标代理机构, 对招标文件内容进行会办, 减少招标文件中出现的各种问题和漏洞, 引起不必要的合同纷争 (特别是土方工程, 一般采取“打包”方式, 防止工程决算时出现争议, 这也是工程施工矛盾最突出的问题) ;2、合理划分标段。根据既有利于竞争、缩短工期, 又有利于管理, 项目标段划分, 均以行政村为单位;3、严格规范招投标运作程序, 实行公开运作;4、合理编制标底, 不要人为压低投标价格, 一定要让施工单位要有合理的利润空间, 有利于工程质量及进度控制。

1.5 项目工程施工管理情况

项目实施单位在项目区设立工程建设指挥部, 并将有关制度上墙, 制订详细施工计划, 施工中严格按施工图纸施工。各县区在推进工程施工过程中均积极采取各种办法, 有效推进, 以灌云为例, 灌云县为把好项目“实施关”, 重点把好以下“四关”:首先把好工程质量关。在实施监管方面, 推行以建设单位、镇村干部、监理、老党员及村民代表形成社会舆论、政府督查、专家技术指导的监管机制, 形成项目法人负责、施工单位保证、监理单位控管、老党员及村民代表、社会舆论监督、政府督查和专门聘请水利专家实施工程技术指导相结合的质量保证体系 (聘请县水利局退休领导作为工程技术指导) ;其次是把好工程进度关。建设单位根据工程施工计划安排, 要求施工单位实行倒排序时, 挂图作战, 实现天天有进度, 月月见成效。县、镇两级定期组织施工单位、监理单位、镇村组干部召开工程例会, 对发现的问题及时整改, 实行一周一例会、半月一会办、一月一总结以及现场会办会的“四会”制度。第三是把好工程计量及签证关。严格按照施工合同约定给付工程款, 施工单位做多少付多少, 保证不漏付、不欠付, 严格控制工程变更。凡超过设计图纸的工程量、因自身原因返工的工程量、质量不合格的工程量、监理工程师未确认的工程量均不计量;第四是把好项目实施安全关。建立健全安全责任制度, 各施工班组配备专职安全员, 规范安全操作程序, 及时消除安全事故隐患, 所有项目实施过程中没有发生一起安全责任事故 (中标后签订安全生产合同) 。

根据项目批复时序和建设进度, 市整理中心多次组织人员开展自查, 针对逾期实施的省以上投资土地整治项目, 报请市局领导并积极协调耕地保护处、财务审计处, 邀请市财政局等相关人员组成检查组, 在全市范围内深入开展了土地整治项目专项检查工作。以实地踏勘工程建设进度和质量、查看工程建设资料、听取项目承担单位和监理单位关于项目情况汇报的方式进行检查, 详细了解各项目建设实施状况, 并提出了要求:一是要严格执行“五项制度”, 确保工程合法、合规;二是要加强项目资金管理, 严格执行专项账户, 专人管理, 做到项目资金使用规范、合理;三是要加强工程质量建设, 保证施工质量, 针对主控项目, 特别是安全性能比较高的施工项目, 如桥、闸、涵、泵、房等, 要加强工程质量的检验与评定工作;四是要完善各类档案资料, 确保工程各类手续完整齐全;五是要规划好权属调整方案, 适时做好土地的权属调整工作, 保障群众的合法权益;六是要加快工程进度, 完善健全工程各类手续资料;七是要与乡镇、村组有效对接, 抓好项目建设工程后期管护工作。

1.6 项目工程建设监理情况

在严格执行项目监理制的情况下, 各县区土地 (开发) 整理中心设立专人监管, 乡镇国土资源所实行全程跟踪监管, 工程监理单位负责现场监管。项目组织实施单位建立日常巡查和自查整改制度, 发现问题及时整改, 有效推进了项目建设。以赣榆区沙河镇殷庄等村土地整治项目为例, 该项目建设规模1406.2445公顷, 新增耕地面积18.5559公顷, 总投资约5120万元。主要工程为土地平整、农田水利、田间道路和防护林工程, 计划建设工期2年。该项目工程截止目前, 完成土地平整147.89万m³, 完成斗渠、农渠合计65km, 完成斗沟、农沟合计116.351km;新建泵站16座, 生产桥55座, 闸12座, 渡槽63座, 涵洞860座, 农门128座。赣榆区国土资源局在项目建设监管过程中, 注重监理单位的建设、监管, 充分发挥监理单位工作职能, 充分调动监理单位工作积极性, 在日常巡查以及工地例会中, 发现问题及时解决, 严格把关项目建设质量、数量。

1.7 项目资金使用管理情况

各县、区在实施省以上投资土地整治项目管理中, 实行项目工程建设进展情况与项目资金拨付相挂钩制度, 按工程建设序时进度和建设质量拨付工程款。项目资金管理严格按省财政厅、国土资源厅的要求执行, 实行报账制管理, 项目资金设立专户, 专款专用, 单独核算。

1.8 项目档案资料及合同管理情况

档案是土地整理工作的重要组成部分, 是项目建设过程的再度显现, 各县区按照省厅文件要求严格的执行了档案管理制度, 文档管理建立专管制度, 专人负责文件资料的收集整理、保管。在项目实施的整个过程中, 资料全部有项目指挥部负责管理, 待项目竣工验收结束后, 所有档案资料将移交到县国土资源局档案室。

2 存在主要问题

2.1 土地整治队伍建设有待加强

市、县 (区) 土地 (开发) 整理中心人员普遍较少, 市中心核定编制5人, 县 (区) 整理中心中东海、灌南是和交易、储备中心混编, 行使相应职能, 灌云、赣榆相对独立, 核定编制为6人, 因为人员少, 市、县 (区) 土地整治工作者全都是满负荷, 超负荷工作, 市整理中心人均负责两到三项业务, 县 (区) 级整理中心压力则更大, 具体事务都需要县区完成, 每个省投项目也都需要安排专人负责, 项目开工建设过程千头万绪, 县 (区) 整理中心普遍反应需要增加人员开展工作。市局各分局作为市局派出机构没有独立的土地整治机构, 只能由耕保科来承担, 压力较大。

2.2 土地整治项目建设缺乏创新意识

国土资源“十三五”科技创新规划明确提出实施土地科技创新战略, 要求要以土地工程技术为重点, 着力研发耕地质量提升、退化土地治理、荒废土地利用、土地生态修复等技术, 强化土地整治的工程化, 生态化技术应用;要加强山水田林湖生命共同体和生产、生活、生态空间优化基础理论研究, 全面发展土地调查评价、建设工程节地、土地立体化开发等技术。目前我市乃至苏北地区土地整治项目建设依旧比较粗放, 基本停留在完成数量不注重质量, 缺乏创新理念的层面。

2.3 耕地后备资源短缺, 补充耕地压力逐年提高

随着土地整理的力度逐年加大, 农用地后备资源越来越少, 开垦耕地的难度越来越大, 如何在保证项目实施满足规划的前提下寻找可开发利用后备资源是我们亟待解决的问题。

2.4 挂钩项目筹集资金难度大

挂钩项目先期投入的拆迁、安置费用由乡镇政府负责, 由于乡级财政财力有限, 资金来源渠道不稳定, 部分项目资金难以落实, 对土地整治工作产生一定影响。

3 意见、建议

3.1 加大宣传力度

土地综合整治是惠民工程, 民心工程, 对于土地整治来说, 不仅要在落实藏粮于地、藏粮于技战略的过程中有所担当, 还将更多承担稳增长、调结构、促改革、惠民生的责任, 因此应联合媒体加大宣传报道力度, 取得社会和民众的支持、理解。

3.2 积极开拓创新, 提升服务能力

土地整治+的概念, 近年由上海等地提出, 省厅、省中心也做了相关调研, 提出一些想法, 我市在省厅领导的关怀下也积极争取在我市开展土地综合整治+生态观光的试点工作, 结合我市特色农业有计划的开展一系列配套服务工作。在耕地质量提升方面, 计划与农业部门、高等院校合作, 选取部分地区开展试点建设工作, 另外积极采取“走出去”战略, 学习、借鉴先进地方的先进经验, 发展理念, 提升管理水平, 强化服务能力。

3.3 探索土地整治项目助推“精准脱贫”

“十三五”时期是中国是扶贫攻坚的关键时期, “十三五”规划纲要也明确提出了“精准扶贫”的要求, 为了响应国家“精准扶贫”的政策, 体现帮扶到村到户的精神, 整理中心计划在2017年的土地整治项目管理过程中, 努力寻找与“精准脱贫”的切合点。尤其在复垦项目的拆迁安置环节, 坚持“因户施策”的原则。

3.4 探索利用信息化手段提升土地整治项目管理效率

在我中心的积极努力下, 市局即将与省土地开发整理中心就连云港市建立土地整治管理系统示范项目签订协议。整理中心计划2017年开发项目在线监管系统, 该系统是“一张图”工程基础上, 对原土地整治管理系统升级开发, 达到更加全面地掌握在建土地整治项目实施进展情况, 并能从多个角度实现对在建项目的查询统计功能等功能效果。

摘要：土地整治是土地利用总体规划确定的目标和用途, 以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台, 推动田、水、路、林、村综合整治, 改善农村生产、生活条件和生态环境, 促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展, 推进城乡一体化进程的一项系统工程。土地综合整治事关长远、牵动全局, 只有拓宽视野, 整体谋划, 创新思路, 统筹推进, 才能实现“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”。

关键词：土地,整治,服务能力