《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》评析

2022-09-11

2012年7月1日, 《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》 (下文简称《基金征管办法》) 正式实施, 此举标志着我国以《防污条例》、《民事责任保险》、《基金征管办法》为主的船舶油污损害赔偿制度的初步建立。

实际上, 早在1997年, “我国就组建了课题研究小组, 专门研究建立船舶油污损害赔偿基金相关问题。”[1]2003年1月, 交通部与财政部向国务院建议设立我国船舶油污损害赔偿基金。在一系列调研的基础上, “分别征求国务院有关部门和主要石油货主的意见, 最终起草了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》。”[2]于2004年下发该管理办法的征求意见稿, 在海事部门和理论界引起广泛的讨论。时隔八年, 《基金征管办法》终于出台, 与2004年的征求意见稿相比, 它在征收标准、赔偿限额、索赔时效、基金管理委员会的代位求偿权等许多方面取得了突破性的进展。新出台的《基金征管办法》共5章33条, 分别是:总则、征收、使用、法律责任和附则。下面我们围绕基金性质、资金来源、适用范围、基金管理委员会这四个方面, 对以上的变化及其主要内容进行介绍。

一、《基金征管办法》的主要内容

(一) 油污基金的性质

《办法》在总则中规定, “船舶油污损害赔偿基金纳入政府性基金管理, 收入全额上缴中央国库, 实行专款专用。”[3]这说明我国油污损害赔偿基金是政府性基金, 由国家统一管理。

(二) 资金来源

按照《办法》的规定, “凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质 (包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油) 的货物所有人或其代理人, 应当按照本办法规定缴纳船舶油污损害赔偿基金。”[4]

油污基金“征收的标准为每吨持久性油类物质0.3元”[5] (而2004年征求意见稿中的规定是0.4元, 这可能是石油进口企业谈判的结果, 也是《04年意见稿》讨论8年后才出台的一个重要原因) 。另外, 不征收油污损害赔偿基金的情况包括, 从海上运输的非持久性油类物质和在我国管辖水域内过境运输的持久性油类物质。针对同一货物所有人的接受和中转运输也只收取一次费用。

除此之外, 基金并没有规定其他的资金来源。

(三) 适用范围

《基金征管》办法明确规定基金适用的4种情形 (超出船舶所有人责任限额、船舶所有人依法免责、船舶所有人或保险人或保证人履行不能、无法找到污染船舶) 和不能适用基金的3种情形 (非商事船舶、索赔人不能证明、受害人过错) 。

可以受偿的费用及其顺序依次是:应急处置费用、清污费、直接经济损失、采取恢复性措施的费用、基金管理委员会的监测费用、国务院批准的其他费用。

(四) 油污基金管理委员会的设置

《办法》规定, 油污基金管理委员会应由以下各方组成:国家交通运输部、环境保护部、财政部、农业部、国家海洋局, 缴纳油污损害赔偿基金的主要石油货主代表等。其职责是处理与船舶油污损害赔偿基金相关的具体赔偿或者补偿事务。此外, “船舶油污损害赔偿基金管理委员会下设秘书处, 负责具体赔偿、补偿等日常事务, 将秘书处设在交通运输部海事局。”[6]此外, 基金管理委员会在赔偿或者补偿范围内, 可以代为行使向相关污染损害责任人请求赔偿的权利。

二、《基金征管办法》的不足及完善建议

(一) 关于油污基金的性质

《办法》明确将我国油污损害赔偿基金的性质定性为政府性基金, 规定其不仅具有征收、解缴和管理的权利, 同时还承担特定污染损害的赔偿责任。但是, 学界关于油污基金的性质, 究竟是采用政府性基金, 还是采用信托模式的基金存有争议。以下我们对二者进行比较分析:

“政府性基金是指为实现特定经济社会领域的政策目的, 由各级人民政府及其所属部门按照规定的程序批准, 然后依法向特定群体无偿征收的, 并具有专项用途的非税收入, 通常包括各种基金、资金和专项收费等类型。”[7]因而, 它具有显著的特别政策性和专款专用性。

基金公约和美国均采用信托基金的方式来运作其船舶油污基金, 其优点主要在于理顺了相关当事人的法律关系, 有利于保护受害人的利益。通常情况下, 油污基金需要处理好以下三方的法律关系:石油公司———基金摊款者、油污受害者以及基金本身。三者在信托基金模式下的法律关系为, 石油公司以缴纳摊款的方式, 将部分自有财产让与基金;基金首先是石油公司缴纳摊款的集合, 此外还是这笔财产的管理经营者, 基金以自身名义赔付油污受害人;按照传统侵权法的理论, 基金与受害者之间并没有直接的法律关系, 由基金以自身名义对油污受害者进行赔付缺乏法理基础。但是, 在信托模式的油污基金中, 管理人将石油公司缴纳的摊款进行特定化, 使之与管理者的其他财产、债务相互区别。通过将该笔资金独立、特定化, 管理者可以更加积极主动的对其进行运作、投资, 而由此产生的收益也理所当然的纳入基金当中, 从而提高基金的运作效率。

但是, 现阶段我国的社会模式是“政府主导”, 而且信托制度不健全, 在这样的背景下, 并不适合以信托法为基础来运作油污基金。此外, 直接将基金的资金规模维持在很高的水平并不符合我国的基本国情。相反, 当前阶段我国更适合以政府性基金的形式来运作油污基金, 主要有以下原因: (1) 我国的油污损害赔偿基金制度刚刚起步, 缺乏可以为之借鉴的经验, 由政府来主导基金运作, 有利于油污基金快速平稳运行; (2) 政府性基金依托政府机构设立, 有政府公信力作保障, 民众和石油企业更乐意承担摊款, 因而基金的征收, 管理与使用会更有保证; (3) 以政府机构作为依托, 油污基金可以置于政府部门的规划与监督之内, 从而使得基金在运作过程之中更有保障。综上, 在现阶段, 油污基金更适合以政府性基金的性质存在与发展。

(二) 基金的资金来源

按照《办法》的规定, 基金的资金来源是向企业接收的海上运输的持久性油类征收摊款。结合其他国家的实践经验来看, 这种规定明显范围偏窄。理由如下: (1) 按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》征求意见稿的规定, 曾考虑过油污基金可以将其孳息纳入基金, 可以提取一定比例的船舶油污损害民事责任保险费, 可以提取对未投保油污损害民事责任险的船舶所有人的罚款, 而基金管理机构向污染事故责任人追偿的资金也应该纳入油污基金当中。虽然, 这些方案最终没有被采纳, 但是对于拓宽油污基金的资金来源具有借鉴意义; (2) 根据美国《1986年国内税收法》第9509条, 美国溢油责任信托基金的资金来源除对石油企业的税收外, 还包括来自政府拨款及其他筹资渠道。

综上, 我们应该借鉴美国, 在《办法》中对油污基金资金来源的多种途径进行规定。除了《办法》中规定的, 对接收的海上运输的持久性油类征收的摊款外, 还应当增加以下几种资金来源: (1) 基金依据代位求偿权获得的追偿款; (2) 基金本金的利息收入; (3) 船舶非法排放或者溢出油类货物或者燃油的行政罚款。

(三) 适用范围

《基金征管办法》规定, 只有接收从海上运输持久性油类的石油货主才需要缴纳摊款, 但是对于在中国海域过境的持久性油类是否进行摊款没有做出明确的规定。

关于这个问题, 存在两种意见:第一种意见, 中国海事局船舶监督处的鄂海亮副处长认为, “凡是在我国港口接收的从海上运输的持久性油类的货主和代理商都应该缴纳油污基金摊款, 对于在中国港口过境的持久性油类不征收摊款。”[8]第二种意见则认为应该把摊款石油货主范围和摊款标准做整体的统筹安排。在油污基金一定的情况下, 如果石油摊款标准较低的话, 摊款货主的范围就应该广一些;如果摊款标准较高, 则参与摊款的货主范围就可以适当缩小一些。这样做的理由如下: (1) 目前, 我国的石油价格主要是由政府确定的, 如果石油指定价格不变, 那么基金摊款将由几大石油货主承担, 无法向下游的石油产业和终端消费者转移。虽然几大石油货主有相应的承受能力, 但是较高的摊款标准无法促进石油货主参与其中的积极性。在国内石油价格机制短期内无法改变的情况下, 实行较低的摊款标准, 扩大摊款货主的范围是较为可行的。 (2) 油污基金的设立对内河和沿海的原油及燃油的运输都适用, 从公平的角度来说也应该扩大货主的范围, 即将向基金缴纳摊款的石油货主扩大到在我国港口接收的从海上运输的持久性油类物质的货主、代理商、还有在我国港口过境的持久性油类的石油货主。这样既可以提高油污基金的总量, 为更加充分地赔偿受害人提供保障, 还可以提高我国石油货主参与基金的积极性。

对于由在我国过境的运输持久性油类货物的船舶造成的油污事件可否归于基金的使用范围?他们并不是基金的被课征主体, 然而由他们造成的油污损害超过船舶所有人责任限额的情况下, 基金是否也应该是其补充责任主体?关于这个问题, 我们的观点是, 基金设立的目的是保证遭受油污损害的人得到充分的赔偿, 这种情况下也是应该适用基金的, 基金赔偿之后再利用其代为求偿权向污染船舶进行追偿。

三、结语

《基金征管办法》的调整范围是很有限的, 它只是规定对接受海上运输非持久性油类物质的货物所有人或代理商征收0.3元/吨的油污损害赔偿基金, 对基金的征收、使用和基金管理委员会做了概括性的规定。基金仅仅是承担对船舶油污受害人的第二重补充赔偿责任, 对于事故发生后的应急处置、平台漏油事故并不适用。它的权力范围也仅限于处理赔偿过程中的有关事宜, 因而绝对不可能起到美国《1990年油污法》那样广泛应对油污损害的效果。但是, 它的出台毕竟标志着我国油污损害赔偿基金制度的初步建立, 随着其配套文件制定工作的展开, 我们有理由期待一个独具中国特色的油污损害赔偿机制。

摘要：油污损害赔偿基金的建立, 标志着我国油污损害赔偿机制初步完善。在社会主义市场经济条件下的油污损害赔偿中, 政府性基金通常以其特别政策性、专款专用性而作为第二重赔偿主体。然而, 作为基金管理机构的委员会应具有明确的法律地位, 广泛的职权, 以及健全的内部监督机构。

关键词：船舶油污,损害赔偿机制,基金性质