论城乡统筹发展与规划

第一篇：论城乡统筹发展与规划

论城乡统筹发展与农村集体经济有效实现

韩松

摘要：在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。在城乡经济一体化发展中需要否定的是限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度，其价值取向应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。

关键词：城乡统筹;集体经济;城乡二元结构;制度价值

我国农村集体所有制经济一直是在城乡对立的二元社会结构下存在和发展的，农村集体所有制是城乡二元社会结构的一个标志性的制度，那么在城乡统筹发展中要打破二元结构，是不是就不要集体所有制、不要集体经济呢?不仅一些人在认识上认为城乡统筹发展集体经济就没有必要了，更有一些地方在城乡统筹发展的实践中，紧盯着农民的土地，将农民集体所有的土地变为国有土地，统筹发展的实质就是剥夺农民集体所有的土地。正如陈锡文所说“现在很多地方打着新农村建设，打着城乡统筹，说白了就是要那点地。但是，把社会结构破坏完了，以后真是不敢想象。”“现在合村并居，把农村的建设用地指标拿到城里来，这个势头很盛，理论依据就是农村的土地利用太粗放，可以把农村的土地拿到城里来用，可以提高效率。问题是，一个村庄的形成，往往都是上百年，血缘地缘关系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，没有见到任何地方为了建设用地指标去拆农民房子并农民村庄的。所以，我说这种事情史无前例，闻所未闻。”因此，在打破城乡二元社会结构实现城乡统筹发展的背景下，农村集体经济要不要发展、如何发展就是我们研究农村集体经济有效实现的法律制度所必须面对的问题。

一、城乡二元社会结构下的农村集体经济

城乡二元结构是指在社会发展过程中城市和乡村由于其财富积聚功能的不同所表现出的在经济文化和社会生活的各方面的差别对立状态。城乡差别既有经济的原因，也有制度的原因。城乡差距是由于分工的不同产生的。城市是工业和商业的聚集地，工业和商业通过要素投入就能够迅速地提高生产率;而农村经济主要是农业经济，农业生产率的提高受到自然力影响和制约，不像工业和商业只要增加要素投入和社会必要劳动时间就能提高效率。例如，农业生产率的提高要求增加土地面积，如果人多地少，生产率就低;农作物的生长要有自然力的作用过程，农民不可能超越自然规律增加劳动时间提高生产率;而且农业还会有不可预测的自然灾害风险的影响。同时农业不仅受资源约束，也受需求约束。在需求约束下，粮食多了卖粮难，蔬菜多了卖菜难，农产品的产量越高，农民的收入反而越低。因而，农业是天然的弱势产业。这样，城市就具有比乡村强大得多的财富聚集功能，从而就导致了城乡收入的差距。因而，自从城市与乡村分离开来，就有城乡的收入差距上的对立。只不过在自然经济状态下，城市工业主要是手工作坊式的，虽然城乡收入有差距，但是差距不大。自从工业革命以后，随着科学技术在工业上的应用，工业生产力极大地提高，因此，城市聚集财富的能力也就迅速扩张，城乡收入差距也就拉大了。这种由城市与乡村产业不同决定的二者财富聚集功能不同所表现的二元对立，是自从城市与乡村分离以来就存在的客观现实。这在历史上一直存在，与集体所有制经济的建立没有关系。只不过我国的农民集体所有制经济是处在城乡对立的一定历史阶段。我国农民集体所有制建立以前我国社会的城乡二元对立是农村的地主经济和小农经济与城市工商业经济的对立。我国农村的农民集体所有制建立以后，我国的城乡二元结构就表现为集体所有制的农业经济与城市工业和商业经济的对立。我国农民集体所有制经济制度的建立也是一种城乡统筹。新中国刚建立时，我国工业基础薄弱，为了巩固政权就必须加速实现工业化。我们之所以在农村建立农民集体土地所有制和集体经济组织，就是为了迅速实现国家的工业化。建立了农村集体所有制和集体经济组织，组织农民进行集体的农业生产，对农产品实行统购统销，从而支持城市的工业化。没有乡村的集体经济，就不可能有城市工业化的物质基础。因此，我们党和政府实行了农村支援城市、农业支援工业的政策。这种城乡统筹就是以农业支援工业，以乡村支援城市，对农村和农业多取少予，以牺牲农村和农业发展加快发展城市和工业。这也加大了城乡对立。这时候的城乡对立不仅有历史的原因，更有制度的因素，多取少予的政策和制度安排，加大了城乡收入差别。在这一城乡二元结构下，农村集体经济的发展受到极大的限制。其表现主要有：

(一)在农村实行集体所有制和集体经济，通过统购统销强制征收集体经济的农产品，同时实现工农产品价格的剪刀差，掠夺农业剩余，削弱集体经济的农业积累。

(二)通过农业税收制度增加农民税负进行国民收入再分配，剥削农民。

(三)通过户籍制度将农民限定于集体组织，束缚在土地上，限制农民进城。

(四)通过土地征收制度将农民集体所有的土地廉价征收为国有土地，满足城市和工业的需要，限制集体土地直接通过市场配置实现其价值。

(五)通过财政和金融制度调整将资金主要投入城市。而在基础设施和教育、科技、文化、体育、医疗、养老等公共服务等方面则把农村排除在外，基本不向农村投入或者投入很少。正是这种对农村多取少予的城乡不平等政策，使农村集体经济的发展受到很大的限制，加剧了历史性存在的城乡差别。

二、城乡统筹发展与农村集体经济

在改革开放以后虽然对城乡二元结构的政策也做了一定的改革和调整，但二元结构的基本格局没有变，而且随着城市的快速发展，城乡差距进一步拉大，城乡居民的收入差别几乎成为世界第一。不仅农村发展落后，而且这样一种格局也制约着城市的进一步发展。农村落后农民收入低下、内需市场就起不来，主要靠外向市场。在世界性金融危机的冲击下，中国经济的问题，城乡不能协调发展的问题，就明显暴露出来。从政治而言，城乡差距过大，社会发展不协调，直接危及社会稳定。科学发展观，就是要实现人的全面发展，人的全面发展就不只是让一部分人先富起来的问题，而是要让全体人民都得到发展，就必然要求城乡统筹发展，而且我国的经济发展已经处在了工业化中期发展阶段，在客观上也具备了工业反哺农业的条件，因此，中央就提出了城乡统筹一体化发展的战略要求，确立了城乡统筹发展的基本政策。

(一)城乡统筹

城乡统筹的内涵和实质是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体纳入社会经济发展的统一规划中，要把农村和城市中存在的问题统一考虑、统筹解决。按照《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的表述，就是要稳定和完善党在农村的基本政策，突出强化农业农村的基础设施，建立健全农业社会化服务的基层体系，大力加强农村以党组织为核心的基层组织，夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。简单地说，城乡统筹就是城乡经济社会发展的一体化。重庆市城乡统筹的做法就是五个一体化：城乡基础设施一体化，城乡经济发展一体化，城乡公共服务一体化，城乡劳动就业一体化，城乡户籍管理一体化。

(二)城乡统筹发展中集体经济的地位

在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。城乡二元对立既有历史原因，又有制度原因。从历史原因讲，我们不可能超越社会发展的历史阶段和条件。这种牺牲乡村和农业以发展工业和城市的发展战略，是我国新生的人民政权建立之初，我国社会经济由半殖民地半封建社会走向社会主义的必经的历史阶段，我们不可能在当时就建立城乡一体化发展的制度，但发展的目标必然由城乡对立走向城乡统筹一体化发展。从制度原因讲，正是在这样的历史条件下，我们建立了集体所有制，把农村社会的生产关系，由私有的小农关系提升为集体大农关系，但是，我们为了城市和城市的工业化，对集体所有制经济大加限制、从农村集体经济取之过多，导致了集体所有制之下的农村相对于城市的发展落后了，所以城乡差距的加大是加在集体所有制上的限制集体经济发展、掠夺集体资源的制度导致的结果，而不是集体所有制本身必然产生的。集体所有制本身相对于小农私有经济应当是一种先进的生产关系制度。因此，在城乡一体化发展中需要否定的是这些限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。

城乡一体化发展就是要解决城乡经济的断裂问题。因此，要将阻碍集体经济与城市经济一体发展的制度因素都破除掉，大力发展集体经济。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》就提出要“壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”。在农村经济发展中集体经济是最为重要的，在农村以公有制为主体，就是以集体公有制为主体。集体经济为农户家庭经济提供服务，为农村社会发展提供有力的支撑，城乡经济的统筹发展在很大程度上是集体经济与各种经济成分、与城市经济的统筹协调发展。农村集体经济在传统意义上是以生产资料的集体所有制和集体劳动以及按劳分配为特点的，而在当前意义上集体经济不限于集体所有、集体劳动和按劳分配，而是在集体对土地和其他生产资料所有的基础上，以各种经济投资形式实现集体财产增值，并在此基础上实现集体成员利益的经济活动。因此，在城乡统筹的条件下，集体经济必然与其他经济一样按照统一的市场规则并存发展。

(三)城乡统筹为集体经济的发展提供了机遇

城乡统筹不仅是缩小差别的过程，而且也为集体经济的发展提供了机遇，各项统筹政策都为集体经济的发展孕育着巨大的商机。首先，按照城乡统筹、一体化发展的要求，破除各种束缚集体经济发展的制度，为农村集体经济的发展提供了机遇和条件。例如，推进城乡基础设施的一体化，广大农村实现了村村通公路、通电话，就极大改善了集体经济发展的基础条件;推进城乡经济发展一体化，就能够建立统一的城乡市场，将集体资产要素按照市场原则优化配置;推进城乡劳动就业一体化，有利于农村剩余劳动力的转移，有利于为农村集体经济发展引进专业技术人才;推进城乡基本公共服务一体化，有利于弱化农村集体资源的保障功能，强化其资产功能，提高资产效率;实现城乡户籍一体化管理，有利于农民走入城市，从而减少集体成员，减少农村剩余劳动力，提高集体资产的效益。其次，城乡统筹中城市对农村的支持，将有力地促进农村集体经济的发展。城乡统筹就是要以城带乡、以工业反哺农业，要通过政策引导，促进生产要素向农村转移。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首要一条就是健全强农政策体系，推动资源要素向农村配置。其中包括：继续加大国家对农村的投入力度，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入;完善农业补贴制度和市场调控机制;提高农村金融服务质量和水平，加强财税政策和农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题;积极引导社会资源投向农村，各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜，大中城市要发挥对农村的辐射带动作用，鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设。这些措施的提出为农村集体经济的发展提供了商机。如果能够落实这些措施，在城市的带动下，农村的农业、工业、服务业都会有较大的发展。例如，通过科技下乡可以带动农民科学种田和实现农业的产业化经营;通过工业下乡可以将不适合城市而适合在农村发展的工业项目规划在农村，带动集体工业的发展。再次，在城乡统筹的条件下，农村集体经济可以面向城市，参与城市建设和发展寻求商机。例如，农村的建筑企业可以参与城市建筑，发展集体经济;农村集体经济组织，可以面向城市发展服务业。又如，农村集体经济组织和合作社可以与城市单位或个人定向建立无公害粮食、蔬菜、水果等供应基地，可以利用农村独特的自然风光和农业观光项目面向城市发展旅游业。最后，城乡统筹发展，增加农民收入的同时也会促进农民生活观念和生活方式的现代化，引起农民消费观念的改变和消费需求的升级，为集体经济的发展提供农村市场。

三、在城乡统筹发展中农村集体经济的有效实现方式

城乡统筹发展为农村集体经济的发展提供了商机。农村集体如何在城乡统筹的条件下抓住商机，有效实现集体经济发展呢?从各个城乡统筹的试点城市的经验看，它们都十分重视农村集体经济的发展。例如，作为国家发改委和江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点城市的苏州市，通过农村“三大合作”改革，发展集体经济。所谓“三大合作”改革，是在农村的集体资产、承包土地、生产经营等方面，通过合作或股份合作的形式进行改革，发展新型合作经济组织，促进富民强村的一系列政策措施的统称，其改革成果主要包括社区股份合作社、土地股份合作社和农民专业合作社三种基本类型。农村社区股份合作社解决了权利主体分散与集体经营的矛盾，促进了农民身份和收入的多元化，推动了城乡一体化展。农村社区股份合作社是将原村级集体经营性净资产折股量化给集体经济组织成员形成的新型合作组织。它明晰了村级集体资产权属关系，完善了集体经济的分配形式，保护了集体经济组织及其成员的合法权益。这种合作社在明晰产权的基础上，参照现代合作企业的组织形式，建立以理事会和监事会为核心的合作社治理结构，权责明确，利益与风险共担，是现代企业制度的初级形式。农村土地股份合作社解决了家庭联产承包与适度规模经营的矛盾，促进了土地资源的优化整合，推动了城乡一体化发展。土地股份合作社是在稳定家庭承包经营制度和确保农民土地承包经营权的基础上，为探索创新农村承包土地流转机制，由农户自愿将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，将土地适度集中进行农业产业规模经营，然后，根据土地利用规划，通过对内或对外公开招标等形式落实经营主体，发展现代农业或从事其他

二、三产业。农民专业合作社解决了农民专业与兼业的矛盾，沟通了农村三次产业的联系，推动了城乡一体化发展。农民专业合作社是指在明晰农户私人产权、保持农户经营主体地位的基础上，以农技部门、村集体经济组织、种养能手、经纪人大户等牵头，联结在一个或几个农业生产领域从事同一农产品的产、销农户在生产、流通、技术、资金等某个方面或几个方面组建的新型农村合作经济组织。“三大合作”带来了六大变化：农村市场化、农民组织化、农民收入多元化、集体经济扩大化、经营规模化、管理民主化。从根本上改变了农村经济发展方式，优化了城乡之间资源配置，促进了农民增收和农业增效，缩小了城乡间发展差距，维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益。成都市的城乡统筹发展农村集体经济的基本模式则有两种。一种是“农产品龙头企业加农户的农业产业化模式”。这种模式就是利用对农村居民点的统一规划节约的集体建设用地，招商引资，依托当地优势资源集中土地实现规模化经营，龙头企业与农户或集体经济组织签约流转土地使用权到龙头企业，实现土地资本化，从土地上解放出来的农民与企业签约安排就业，农民收入包括土地出租和转让收入、工资收入，实现农业产业化和农村城镇化。另一种模式则是合作社加农户发展第三产业的模式。这种模式将耕地集中起来组织农民专业合作社，统筹规划，发展生态旅游业，集体原有耕地以人均持股方式入股合作社，经营性承包地由承包人与合作社签约流转给合作社，由合作社统一规划经营，入股和流转了承包土地的农民与合作社签订劳动合同解决就业，农民收入有股金分红收入和工资收入，还有自营农家乐或其他项目的收入。可见，在城乡统筹发展中，集体经济的有效实现方式主要是新型的集体经济组织，即各种农民专业合作经济组织。正是这种新型合作经济组织，利用了城乡统筹的条件和政策，将集体所有的资产资本化，实现了集体资产收益，并在此基础上实现了集体成员的利益。

四、在城乡统筹发展中促进集体经济发展的法律制度价值

城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度。促进农村集体经济发展和有效实现的法律制度的制度价值应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。

(一)消除对农村集体经济的歧视，实现集体经济与其他经济的平等发展

农村集体经济在我国农村经济发展的各个时期都发挥了重要的作用，作出过不可磨灭的贡献。在改革开放前，农村集体经济组织大力开展农田基本建设，兴修水利，为改善农业生产的自然条件和增加农业基础设施，提高农业生产率，作出了巨大的贡献。最为典型的就是山西省的大寨大队的集体经济。在改革开放初期，农村的乡村集体企业异军突起，为农村经济发展创造了瞩目的业绩。但是改革开放和市场经济的发展，放大了集体经济不适应市场经济的弊端，使人们逐渐形成了一种观念：集体经济不如个体和私营经济。由此在改革过程中，集体经济的发展受到歧视，在农业生产中几乎普遍地以家庭个体经济取代了集体农业经济，乡村集体企业也都实现了向私有经济的转制。然而，30多年来的农村改革发展的实践证明集体经济并非不能适应市场经济的发展，关键是要不要它发展的问题。集体经济只要采取了适应市场经济的经营机制同样能够显示出它的优越性。例如，笔者调查的河南省漯河市的南街村，在20世纪80年代初，为了贯彻党的十一届三中全会实行包产到户的路线，耕地实行了农户家庭承包经营，村上的集体企业也承包给了私人。在村集体经济被取消几年以后，承包村集体企业的私人不给村上上交承包费，村上的公共事务职能几乎陷于瘫痪，村民对村委会的不满引发了村民的上访告状。村党支部就乘势收回了被私人承包的集体企业，由党支部和村委会直接经营，取得了明显的经济效益。在形成一定的集体积累后，村党支部和村委会决定将承包给农户的耕地也收回村上由集体经营。1986年5月，党支部贴出告示宣布，如果村民愿意将土地交回集体经营的，由村集体每月每人发给40斤标准面粉作为口粮，从1986年5月到1990年10月，在群众自愿基础上南街村的土地全部回归集体。集体对收回的土地进行了方田化建设和园田规划，重新实现了水利化、机械化，由集体统一经营。南街村工业、农业和第三产业都由集体经营，产值最高的时候达到16亿元，为村民提供了全部生活资料由集体供给的高福利的共产主义小社区生活。还有笔者调查的河南省新乡市的刘庄村，目前为村民提供的福利就有40多项，其基本经验就是坚持走集体经济的发展道路不动摇，自从1952年该村走上了集体经济道路，一直没有改变过，即使在党的十一届三中全会后全国推行承包制的时候，也没有动摇过。由此可见，在市场经济条件下，农村集体经济同样是适合生产力发展的经济形式，只要能够促进农村生产力的发展，我们的法律制度上就应当给予其平等的发展保障，在观念上要消除对集体经济的歧视，不得硬性地将集体经济改为个体经济或者私人经济。

(二)破除限制，实现公平交易

在城乡二元社会结构下城乡资源没有通过市场自由、公平地交易，而是由政府统购统销农产品，并且实行工农产品价格的剪刀差政策;对农民集体所有的土地则由政府低价补偿征收后倒卖给开发商。在城乡统筹一体化发展的条件下，则要通过法律制度破除对集体经济的种种限制，实现公平交易。为此，就要建立城乡一体的市场机制，使城乡资源能够通过市场自由公平地交易。对农产品在已经取消了政府统购统销制度后要通过各项补贴政策和保护价收购，以及对农业生产资料价格的必要限价，实现公平交易。对农民集体所有的土地进入建设用地市场，要打破国家对建设用地市场的垄断，要缩小征地范围，按照市场价格提高征地补偿标准，同时要扩大集体土地所有权的权能，允许集体建设用地使用权直接通过市场配置。这样，集体所有的资产才能在市场经济的发展中实现集体经济的效益和目的。

(三)减轻集体经济的负担，提高集体经济效率

农村集体是农村一定范围的社区集体。农村社区集体的主要资源是社区内的土地，社区内的土地是社区集体成员的生存保障。社区土地资源的有限性和人口的增加是制约社区集体经济效率的一对矛盾。对社区土地资源的支配首先以保障成员的生存为基本原则。社区有限的土地养活的人口越多，集体经济效率就越低，集体经济的负担就越重。因此，要提高集体经济效率，就要减轻集体经济的负担。减轻集体经济的负担就是减轻集体成员对集体土地保障的依赖。这里有三个途径：一是减少集体成员，鼓励集体成员中不再依靠集体土地生存的成员脱离集体，成为城市人口。二是转移农村劳动力，使集体成员的收入多样化，不再单纯依靠土地，从而使农业生产效益提高。三是为集体成员建立养老、医疗、最低生活保障等社会保障，使集体土地的资产功能得以最大发挥。

在城乡统筹发展中，城乡户籍管理制度的统筹改革，为农民集体成员脱离农民身份取得市民身份提供了条件;城乡一体的劳动用工制度的建立，为转移农业剩余劳动力，扩大农民就业，实现农民收入的多元化提供了保障;覆盖农村的养老、合作医疗、最低生活困难救助等社会保障制度的建立，为强化农村集体土地的资产效益提供了可能。这些城乡统筹发展的措施都体现了减轻农村集体经济负担、提高集体经济效益的价值取向。

(四)加大对农村集体经济的优惠扶持，强化对农村集体经济的法律保障

国家对农村集体经济给予优惠扶持的道理在于：一是农村集体经济是农村一定社区集体成员的公有制经济，是集体成员共同利益的体现，集体经济担负着为集体成员提供基本生存保障和集体福利的任务。农民作为弱势的社会群体，其利益实现体现了基本的社会公平。因此，国家扶持集体经济发展，就是促进社会公平的实现，有利于社会的和谐稳定。二是农村集体经济就是农业经济或者农村集体工业经济，是为农业经济服务的，而农业是国民经济的基础，是人们的衣食来源，不仅是农民的生存保障，也关乎城市人的基本生活保障，农村集体经济就是民生经济。因此，国家扶持集体经济就是保障农业基础地位，满足人民基本生活需要。三是农村集体经济曾经为城市经济和工业经济的建立和发展作出过巨大的贡献，在城市工业经济进入中期发展阶段有能力支持乡村农业经济发展的条件下理应实施工业反哺农业的政策，通过国家财政转移支付等多项措施支持农业的发展。因此，在当前的城乡统筹发展中，国家应当采取措施支持农村集体经济的有效实现。目前农村集体经济的实现方式主要是集体土地的资产收益、集体企业的资产收益和新型合作经济组织的经营收益。对于农民专业合作社经营，《中华人民共和国农民专业合作社法》第七章专章规定了对合作社的扶持政策，其中包括：建设项目支持，即国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排给有条件的农民专业合作社实施;财政资金支持，即中央和地方财政应当分别安排资金支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠;支持农民专业合作社的其他税收政策，由国务院规定。农民专业合作社是农村新型集体经济的一种形式，因此，对农民专业合作社的扶持优惠政策也应当参照适用于农村集体经济的其他形式。二是要依法保护集体所有的财产，有效防止集体财产流失。集体经济实现的先决条件就是集体产权明确、产权受到保护。对侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯农民集体的土地和财产的行为应当坚决予以制止。目前侵害农村集体财产最为严重的就是一些地方政府假借城乡统筹，滥用土地征收权将农民集体土地低价征收为国有土地，有的撤并农民集体村庄，使农民集体消失，有的集体管理者利用职权侵占、贪污集体财产。对于集体财产的维护除了强化集体组织和集体成员的维权意识和方式外，最为重要的就是要加强政府对集体财产的维护。这是集体财产的公有制性质决定的。国家采取主动措施维护集体所有的财产不受侵害，不是对集体经济和集体所有权行使的干涉，而是政府支持集体经济发展的重要方面。在城乡统筹发展中有效实现集体经济，就必须强化政府维护集体财产的职责，尽快制定集体资产管理法，确保集体资产不受侵犯。

总之，在城乡统筹发展中，农村集体经济的发展是乡村经济发展的主要形式，在城乡统筹发展中要把探索农村集体经济的有效实现方式、壮大农村集体经济实力放在首要的位置。要按照城乡统筹发展的要求，以促进农村集体经济发展为取向，建立和完善农村集体经济有效实现的各项法律制度，保障农村集体经济的发展壮大和集体成员利益的实现。

文章来源：中国改革论坛

第二篇：城乡统筹：规划发展新思路

[摘要]城乡统筹作为五个统筹思想的重点，将改变传统城市规划缺乏对广大农村地区的关注的现象，而“城市”规划将走向“城乡”规划。文章通过对城乡统筹内涵的解读与规划实例，对城乡规划新理念进行剖析，并对实际操作过程中的问题进行探讨。

[关键词]城市规划;五个统筹;城乡统筹;城乡规划

[作者简介] 苏敏，广西城乡规划设计院助理规划师，广西 南宁，530022

[中图分类号]TU984.2 [文献标识码]A [文章编号]1007-7723(2009)05-0109-0002

进入21世纪，中国―东盟自由贸易区成为继北美、欧盟后的世界第三大贸易区，世界经济格局发生重大变化。生产要素的全球性流动、产业的全球性迁移、经济活动的全球性集聚，将引领全球城市空间结构的深刻变革。面对新的城市革命，城乡差距如何消除，已经成为广大城市规划工作者首先要解决的难题。

一、关于城乡统筹的解读

《海南省城乡总体规划(2005―2020年)》、《重庆市城乡总体规划(2007～2020年)》相继完成，以及2008年1月《中华人民共和国城乡规划法》正式实施，将“城市”规划推向了“城乡”规划。规划理念也从关注城市“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注城乡“空间关联过程”和“空间重组过程”，将城市与农村地区结合起来，把城乡统筹发展作为城乡有序化发展的前提条件，作为城乡发展全过程的基本模式。

统筹城乡发展的实质，就是以科学发展观为指导，逐步改变城乡二元经济社会结构，其实质是把城市和农村的经济、社会发展作为整体统一规划;把城市与农村存在的问题及二者的相互关系统筹起来研究解决，促进城乡的协调发展和良性互动。我国城乡差距持续扩大，已经成为当前经济社会发展中最突出的矛盾。在这种情况下，实施统筹城乡发展，主要是统筹考虑和安排城乡产业发展布局、空间发展方向、基础设施建设、社会事业发展、劳动力就业、商品和要素市场体系建设，着力加大对“三农”的支持力度，国家财政资金重点向农村倾斜，加快农村经济社会发展，缩小城乡之间的过大差距，促进城乡经济社会协调发展。

(一)城乡规划新理念

首先是城乡体系规划，以城乡统筹发展观为指导来确定城乡发展理念，按照科学发展观思想，充分考虑城乡的等级格局与功能分布，为城乡发展创造良好的区域条件和投资环境，进一步体现城乡统筹的原则。

其次是产业发展规划，即城乡之间多元生产要素的综合协调和有机关联，主要内容有：(1)根据城市和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡之间产业结构的协调化和城乡内部产业结构的合理化;(2)对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业在空间上的有机融合与合理布局。

三是空间发展规划，充分考虑城乡空间发展关系以及土地的节约和合理利用，通过对各类用地进行分区管治，针对不同地域制定不同的对策;将基本农田、水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等纳入到空间管治中，划定农田基本保护区，促进对镇域空间的合理利用和实现城乡的可持续发展。

四是基础设施规划，必须考虑中、长期发展以及基础设施共建与共享，避免各自为政、重复建设的随意和浪费。

(二)城乡网络化

力图使城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，改善城乡发展中的空间结构关系，增强城乡网络化发展意识，重视调控城乡发展的协同关系，提高城乡空间的组织化程度。其实施途径应该是城市之间、城乡之间均由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，这就是曾菊新所倡导的现代城乡网络化发展模式(2001)。其中心含义旨在使城乡之间的网络设施完备、产业内在联系紧密、要素流转通畅、组织功能完善，城乡网络系统共生共长，并最终实现城乡一体化。

二、藤县漾江镇总体规划

漾江镇位于藤县中部，1999年被列为自治区城镇建设试点镇，2001年被评为自治区重点镇。随着中国加入世贸组织、自治区“1211”工程实施、东部产业转移的推进，为了更好地适应形势发展的要求，镇政府组织编制了新一轮的总体规划，以强化总体规划对城乡建设的引导和调控，保障城乡建设健康有序的发展。

(一)城镇职能结构划分

以城乡统筹发展观为指导来确定城市发展理念，充分考虑镇区与镇域各行政村之间的互动关系、镇区对镇域行政村的辐射吸引作用，根据其等级格局与功能分布，规划镇村体系中各镇村职能等级按其在区域中的地位和作用分为中心镇(镇区)、集市、中心村、基层村共四种类型。

(二)城镇空间布局

按照城乡一体化的理念，以交通干线为纽带联系沿线各节点，强化镇区与行政村之间的经济、交通联系，形成以交通干线为发展轴、以中心城镇为增长点、以各行政村为节点的点轴发展模式。规划东西向、南北向两条发展轴线呈“Y”字型相交，通过充分发挥交通干线及各节点的龙头作用，带动周围农村全面发展，促进交通等基础设施的共建共享，推进城乡一体化发展。

(三)产业发展规划

针对城镇已有钛业加工基础，现有荔枝、西瓜等特色资源，继续强化农业的基础产业地位，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，加快农业产业化。同时大力推进工业化进程，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低的新型工业化道路，以钛加工为主导，着力构建以农副产品加工为辅的产业体系。逐步形成以乡村为农业基地，镇区为工业中心的产业空间格局，努力推进经济增长方式的根本转变，以工哺农、以工促农、以工带农，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

(四)城乡空间管制

充分考虑城乡空间发展走向以及土地的节约和合理利用，针对不同地域制定不同的对策。城镇及村庄建设用地应尽量避开基本农田、水源、重大基础设施等，并将基本农田、水源、交通走廊、基础设施建设等不同的空间建设内容纳入到建设用地的分区管治之中。将镇域空间划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已经建设区4种类型，依据镇域空间的特征和内部功能，对各类型空间进行范围界定，并相应提出建设管治要求及空间发展的优先次序，使城镇经济社会和生态环境保护得以统筹发展。

(五)交通设施规划

在镇域范围内，规划建设与市区、县城的联系通道。市、县城区与潆江镇区之间、漾江镇区与藤县各城镇之间要有一定级别的公路相连，一般要达到三级公路以上标准，并尽量与重要交通干道、交通骨干线相连接;规划网络化的公路交通，加快镇域内道路的建设步伐，镇区与行政村、行政村与行政村之间一般要有四级公路相通。镇域内加快乡村公路建设，以原有机耕路为基础，规划拉通镇区至各行政村的路网，提高镇域路网等级和通达度，以强化城乡联系。

三、结语

城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。在充分认识促进城乡统筹规划重大意义的同时，还要清醒地认识到任务的长期性和艰巨性，需要脚踏实地、积极稳妥地做好各项工作。

[参考文献]

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[4]凌亚邦.城乡一体化整体规划、设计、建设的意义[A].中国科协年会第三分会场论文集[c].2006.

第三篇：论如何加快推进新型城市化,统筹城乡协调发展

论如何加快推进新型城市化，统筹城乡协调发展 发表时间：2010-05-11来源：湘潭国土资源局雨湖分局

目前，我国建立促进城乡一体化制度的政治、经济、社会条件基本具备，时机已经成熟。关键的是要在总结国内外经验的基础上，对促进城乡一体化的城乡规划、产业布局、城镇体系、基础设施、住房危改、公共服务，以及覆盖城乡的社会保障等方面进行规划和体制、机制的创新。

党中央提出建立促进城乡经济社会一体化制度，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务等方面取得突破。这一决定和要求，丰富和拓展了科学发展观的深刻内涵，指明了我国未来经济社会发展的一个重要方向。由于我国地理气候的差别、区域发展的不平衡、经济社会发展的差异和历史文化的多样等原因，城乡发展的模式必然是多样的。尤其是对于雨湖区来说，应该积极探索具有湘潭雨湖特点的城乡一体化发展道路。

统筹城乡发展，促进城乡经济社会一体化建设，是党中央在新的历史条件下，科学判断城乡关系发展阶段，加快全面建设小康社会进程的重大决策。近年来，雨湖区按照“以城带乡，以工促农”的总体思路，以建设全区城乡一体化为目标，扎实推进社会主义农牧区建设和城乡统筹发展，着力加快城乡发展规划、基础设施建设、产业发展布局、公共服

务、就业、社会保障一体化，在城乡一体化建设上迈出了坚实的步伐，取得了重大的成就，为全区发展、稳定和生态保护大局作出了贡献。下面就如何力争在“十二五”期间促进我区城乡规划一体化发展目标的实现提出如下建议:

1、把握国家惠农政策，确保农村发展

十六大以来，国家非常重视“三农”问题，坚持以人为本的原则，先后颁布实施了一系列惠农政策。十七大以来，国家更加关注民生问题，实行了工业反哺农业，加大农村扶持力度，同时也加大农村基础设施建设力度。农村基础设施建设，是改善农村环境，促进城乡一体化，加快社会主义新农村建设的物质条件。所以，各级政府应抓住机遇，抓住农村优惠政策和资金扶持政策，利用好每一笔农村建设资金，做到专款专用，不挪作他用，也不搞近水楼台先得月，不搞建设资金、项目人情化，真正把每一笔农村建设资金用好。

2、拓展引资渠道，弥补农村建设资金

一是加强宣传，扩大知晓面，使企业界、社会成功名流知晓本地方经济薄弱环节，请他们伸出援助之手，尽可能得到更多的帮助;二是积极开展自救。按照自力更生、艰苦创业的中国优良传统，自己能办的事自己办，要充分发挥村支“两委”、“一体两会”等村级组织，采取“一事一议”形

式，统一群众思想，积极鼓励贫困农村开展自救，动员群众有钱出钱，有力出力。

3、选好投资重点，确保投资发挥更大的效益

农村公共基础设施重点是教育卫生基础设施建设，农田水利基础设施建设，公路基础设施建设，能源基础设施建设等。要分出轻重，长远规划，使有限的资金发挥更大效益。如交通是制约农村经济发展最重要的因素，“十一五”以来，政府加大了乡村公路建设，切实改善农村群众出行难的问题，部分乡村公路由土路变成了沙石路，同时其他基础设施也随之得到加强，拉近了城乡距离，农民群众真得到实惠。应继续加大公路建设，达到每村每组土路沙石化，沙石路硬板化，逐渐形成规范的农村公路网，利用公路建设带动其它基础设施建设健康发展，缩小城乡差距，逐步实现城乡互动、区域互补、城乡一体化，构建和谐社会。

4、加强监督，确保建设项目可行性，避免资金浪费。 投资必须紧密联系实际，做到因地制宜，所需才建，建了有用，不做表面文章，不搞政绩工程，形象工程，领导工程，切实为群众解决实际困难。

5、建立健全管理长效运行机制。

一是结合各地实际，制定有效的管理机制，并能坚持下去，更好的约束、规范人民群众的行为;二是严厉打击不法分子破坏活动，确保农村基础设施安全。

6、加强教育，增强群众集体观念。

各级领导干部要深入农村，调查研究，了解群众疾苦，多帮助农村群众想办法，出主意，多搞农业科技培训，尽可能的提供物质和精神帮助。要多宣传国家的法律法规及党的富民政策，教育好群众热爱集体，增强集体观念，贯输“独木不成林”的思想意识，达到心往一处想，劲往一处使，齐心协力搞建设的集体观念。要通过宣传，增强群众爱护公共财产意识，共同管护意识，发动群众积极参与管理，提高自觉性，形成良好的社会氛围。

建国以来我国城市化发展历经曲折,改革开放后我国城市化发展也走了弯路。新世纪新阶段,我国城市化正进入新一轮加速期。我们既要借鉴西方城市化经验,又要从中国实际出发,既要解决我国城市化过程中积累起来的老问题,更要让人民群众在城市化发展中获得新实惠。因此,推进新型城市化，统筹城乡发展要有新思维,要走新道路。

一是要发挥城乡发展规划先导作用，开辟推进新型城市化，统筹城乡发展的新格局。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。按照走新型城市化道路、统筹城乡发展的要求，必须把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划农田保护区、居民生活区、工业园区、

商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

二是要加快城乡产业融合，增强推进新型城市化、统筹城乡发展的动力。产业发展是城市化持续推进、城乡协调发展的基础。推进新型城市化，加快城乡统筹发展，就应根据城市和农村的不同特质要求和发展优势，合理分工，互促共进，合理解决城乡之间产业关联度过低的问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。

三是要着力推进城乡基础设施建设一体化，提高城乡发展综合承载能力。城乡综合承载能力是资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力的有机结合体。提高城乡综合承载能力，除了需要强化产业支撑外，还要根据经济发展和居民生活需要，加强基础设施建设，尤其是大力改善农村基础设施。这是提升城市辐射能力,改变农村面貌的重要举措，也是统筹城乡发展的重要条件。

四是要抓制度创新，消除推进新型城市化、统筹城乡发展的障碍。第一，要加大现行土地制度改革和创新力度，建立市场化的农村土地流转制度，培育农村土地使用权流转市场，防止农业利润外流，农民利益受损，防止城乡用地成本不均衡的现象发生。第二，要建立城乡统一的就业制度。可以设立农民工进城务工的中介机构，并在就业问题上要给农民以市民待遇。第三，要改革农村公共产品供给体制。统筹

城乡之间公共产品的供给，就要改变和摒弃过去重城市、轻农村的观念和做法，改变农村“自给自足”型公共产品供给制度，建立现代公共服务制度,使农民和城市居民能够平等地享有政府提供的公共服务。

近年来，我区推进新型城市化工作突出，城市规模不断扩大，以“万楼新城区”“商务核心区”为重点的城市建设全面推进，城市化率提高到30%以上;突出文化秀城，城市品位不断提高;突出产业融城，项目带动力不断增强，湘大科技工业园建设形势喜人。

目前万楼新城区正在崛起，各职能部门要加强协调配合，严把规划关;要统筹城区扩容提质和城乡协调发展，以新城区的扩容带动旧城区提质，通过旧城区的提质促进新城区的扩容，在扩容中提质，在提质中扩容。

2010年5月11日

彭新华

第四篇：加强农村规划建设管理推进城乡统筹发展

——关于加快农民“三进”步伐的调查与思考 建湖县人大常委会

加强农村规划建设管理，推进城乡统筹发展，是深入贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的一项现实而紧迫的任务,也是加快县域经济社会发展的重要措施。当务之急是加快农民“进县城、进集镇、进中心村”步伐，关键在于政策推动。最近，我们就此进行了专题调研，先后召开相关部门负责同志、镇村干部座谈会，向千名人大代表和百户农村定点调查户发放调查问卷，并专程到沭阳、姜堰进行了考察学习。我们有如下思考：

一、深化认识，增强加快城镇化进程的紧迫感 统筹城乡经济社会发展，必须坚持城镇化优先发展战略。首先，从外地的经验来看，加快城镇化进程是拉动经济发展的重要举措。沭阳县从2003年开始，大力实施城镇化带动战略，建成区面积从17.5平方公里扩展到51平方公里，城市人口由17.8万增长到41万。大批农民从农村进入城市，一方面提高了农业规模种植水平，高效农业面积已达64万亩;另一方面带动了

二、三产业的发展，解决了企业招工难，拉动了房地产市场，去年仅房地产税收高达7亿元，目前全县农民经纪人已突破6万人。其次，从客观实际来看，加快城镇化进程是广大农民群众的迫切愿望。目前，我县农民住房绝大多数是上个世纪80年代建造的砖瓦房，正陆续进入“瓦改楼”阶段。据问卷调查，60%的农民为了就业、子女读书和改善生活条件，希望到城镇居住。我们应当因势利导，积极创造条件，鼓励和引导农民进城居住，让他们共享改革发展的成果。第三，从我县的基础条件来看，加快城镇化进程的条件已经完全具备。近年来,我县大力实施新型工业化、城镇化“双轮驱动”战略，随着城镇和园区的拓展，尤其是“一区三园”和城南新区建设的快速推进，县城和集镇的承载功能和辐射能力显著增强，为农民进城安居乐业创造了有利条件。

总之，加快城镇化进程势在必行。必须牢固确立以城带乡、城乡互动的发展理念，通过农村人口和生产要素向城市集聚，促进各种要素的优化组合，加快城市化进程;同时，通过以城带乡，促进城市文明向农村传播，加快农村发展。因此，要把城镇化作为“牛鼻子”工程来抓，制定切实有效的政策措施，加快农民“进县城、进集镇、进中心村”的步伐，以城镇化拉动城乡统筹发展。

二、准确定位，科学制定城乡建设规划

统筹城乡发展，必须坚持规划先行，充分发挥规划的引领作用。要遵循“工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向适度规模经营集中”的总体思路，制定农村建设规划。一是要处理好推进城镇化与建设新农村的关系。规划既要立足当前，从实际出发，又要着眼长远，体现前瞻性，充分考虑新农村建设的未来趋势，优先发展县城和集镇，充分发挥其联结城乡、集聚产业和转移吸纳农村人口的作用。要按照“县城——中心集镇——一般集镇——中心村”的顺序梯次推进，形成城乡人口相对集中、功能分区科学合理，以县城为核心、集镇为支撑、中心村为节点的城乡一体化布局。二是要压缩农村集中居住点的数量。沭阳县面积2297平方公里，农业人口140万，只保留391个集中居住点。他们在上轮规划659个农村集中居住点的基础上，撤并所有已列入城市、城镇规划建设用地和发展备用地范围的集中居住点;县城和小城镇周边3公里范围内不再规划集中居住点;集中居住点人口规模不低于3000人，耕作半径2-3公里，集中居住点间距3-5公里。我县2005年编制的镇村布局规划，确定全县集中居住点为789个。一般的村规划1个中心村和3个基层村。相比之下，我县农民集中居住点明显偏多，这将导致基础设施重复投资、公共服务无法配套、农业规模种植难以推广等问题，影响到农村的长远发展和农民的生活质量。因此，应当减少集中居住点数量，原则上按一个行政村只保留一个集中居住点进行规划。三是要调整农村集中居住点的布局。随着县城、集镇建成区的扩大和盐徐高速的开通以及2

31、234省道的即将建成，现有的农村集中居住点规划布局已不适应发展的需要和农民的需求。集中居住点要按照融入城市型、城镇带动型、中心村落型和专业特色型等4种类型进行规划，打破行政区划的限制，加强城市规划与农村规划、总体规划与专项规划之间的衔接，统筹安排城乡建设、基本农田、产业发展、生活居住等，形成布局合理、分工有序，开放互通的城乡空间结构。

三、整合力量，加快试点村建设步伐

建设全面小康新农村，必须整合政策措施、整合资源配置，统筹协调，形成合力。一是要培植典型示范引导。沭阳县按照循序渐进、以点带面、打造亮点、示范引导的原则，扎实推进农民集中居住点建设工作，已启动35个康居示范村建设，新建住户5775户，其中2个村获得省级康居示范村称号，新河镇周圈村入选“全国十大魅力乡村”。姜堰市已创建省级康居示范村4家，白米镇野沐村荣获全省唯一的“江苏省人居环境范例奖”。与之相比，我县中心村建设无论是规模，还是服务设施和生态环境，都有一定的差距。因此，必须进一步加大组织推进力度。目前，要围绕县委、县政府确定的30个试点村重点推进建设，力争“建设一个、成功一个，成功一个、带动一片”，充分发挥试点村的示范引导作用。二是要加大资源整合力度。发挥政府的统筹协调职能，积极整合各方面资源，集中现有各部门、各专项的资金，在不改变管理渠道和投向的前提下，统筹协调，变“天女撒花”为“握紧拳头”，努力提高资金的使用效率，形成按规划统筹项目、按项目安排资金的管理格局。同时，要把集中居住点建设与水利工程、基础设施项目、产业结构调整和园区建设等项工作有机结合起来。三是要完善功能配套。坚持城市化与田园化兼备的基本理念，切实提高农村集中居住点配套标准，在保证路、水、电、电话、网络、有线电视等“六通”的前提下，要配备学校、超市、卫生所、停车场、农具存储中心等服务设施，努力把中心村建设成为交通便利、功能齐全、环境优美、充满现代气息的农民乐园。

四、标本兼治，严格城乡规划管理

在推进城乡建设的过程中，必须一手抓建设、一手抓管理，真正做到规划指导建设，建设服从规划。一是要加大宣传教育力度。一方面宣传农村发展的形势政策，倡导科学文明的生产生活方式，转变农民陈旧落后的思想观念;另一方面宣传城乡规划法律法规和规划方案，使广大干群增强规划法制意识，明确规划的具体内容。可以借鉴姜堰市的做法，规划报批前，经镇人代会通过;规划确定后，在村公示栏公示，努力形成人人关心规划、个个自觉遵守规划的良好氛围。二是要严格把好审批关。建立和完善建设规划审批制度、责任追究制度，增强规划执行的严肃性，确保规划实施不走样，坚决做到“无规划不批准、无审批不建设”。在集中居住点之外，坚决杜绝新建、扩建和各种乱搭乱建行为，确保集中居住点外农民住房数量和面积只减不增。对那些房屋破旧不堪而又无力购房或建房的特困户，建议在中心村建设解困房进行集中安置。三是要加大拆违工作力度。实行拆违工作责任制，一级抓一级，层层抓落实，以铁的决心、铁的手腕和铁的纪律，严肃对待违章建设，坚持早发现、早处理、早拆除。做到发生一起、查处一起、教育一片。调整拆迁补偿政策。基层干部反映，目前实行的违章建筑拆迁补偿政策，容易诱发违章建设，出现了“违章跟着拆迁走”的怪现象，建议拆迁违章建筑不予补偿，从根本上杜绝违章建设的发生。

五、创新思路，化解土地制约因素

土地是农民最重要的生产资料，无论是转移农民，还是致富农民，都必须把农民从土地中解放出来。同时，土地也是最重要的资源，无论是建设城市，还是发展经济，都需要足够的土地，因此，必须千方百计化解土地制约因素。一是要加快土地流转步伐。按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，健全农村土地承包经营权流转市场，鼓励农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，促进土地向种养大户、龙头企业、优势产业集中。二是要建立城乡权益置换平台。鼓励农民用宅基地和土地承包经营权置换城镇社会保障和住房保障，为人口向城镇集中、偏远村向中心村集中创造条件。积极推行“迁新居拆旧房”政策措施，做到迁入一处新房，拆除一处旧宅，复垦一处宅基地。沭阳县按平房2万元/户、楼房4万元/户的标准，补贴给乡镇作为拆迁和复垦宅基地的费用，鼓励了农民进城，缓解了建设用地紧张的矛盾。去年，该县增减挂钩土地达1.15万亩。据初步统计，我县农村现有“空关房”比例接近10%。这些“空关房”对农民来说弃之可惜、留之无用。如果出台拆旧房有补偿的政策，将有效调动农民拆除空关房的积极性。目前，我县应当在高速沿线地区率先启动拆旧补偿政策，既能尽快改善高速沿线的村容村貌，又能在全县起到较好的示范作用。三是要策应全省“万顷良田建设工程”试点。科学修编土地利用总体规划，将集中连片农田内的不符合村镇建设规划的零星村庄，列入城乡建设用地增减挂钩规划中，有计划、分步骤地进行拆除，逐步缩减居住点数量，引导农民进入中心村建房或进城购房。

六、深化改革，完善社会保障体系

鼓励农民进城，必须解决好农民就业、就学、就医等实际问题，真正实现农民向市民的转变，努力使广大农民想进城、能进城。一是要实施城乡统一的就业政策。实行城乡统一的就业登记和失业统计制度，开展面向全体劳动者的职业教育培训, 增加培训投入，扩大培训规模，提高农村劳动力的就业技能和创业本领，为农村劳动力进城务工经商，向二三产业转移创造条件。二是要保障进城农民的子女学有所教。沭阳县规定，义务教育阶段，农民子女在城区学校就读享受市民同等待遇;非义务教育阶段，农民子女一律降2档收费。我县应当放大优质教育资源品牌效应，积极推进县城教育均衡发展，让进城农民的子女能就近接受优质教育。三是要完善进城农民的社会保障。进城落户的农民凭房产证免费办理城镇户口，其农村土地经营权保持不变，并享受与城镇居民同等的公共卫生、养老保险等待遇，切实解决农民的后顾之忧，积极创造条件敞开大门让农民进城

第五篇：加强农村规划建设努力促进城乡统筹发展

加强农村规划建设 努力促进城乡统筹发展 推进农村改革发展，建设社会主义新农村，是党中央作出的重要战略部署。加强农村规划建设，促进城乡统筹发展，加速社会主义新农村建设，意义重大。

一、我市农村规划建设的现状和问题

近年来，我们围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字要求，大力推进社会主义新农村建设，全市农村面貌发生了深刻变化。但是，农村规划建设与城市相比，整体滞后，差距很大。存在的主要问题有：

(一)农村规划建设观念淡薄。目前，我市乡村对规划建设的重要性认识不足，观念淡薄，有的认为“规划规划，还不如用手比划”。乡镇无机构、无权、无职责去规划、指导、监督新农村建设。农民思想观念落后，农村第二轮土地承包30年不变和经济林木发证权的政策因素制约等，不同程度地影响了新农村规划建设的进程。

(二)农村规划建设管理缺位。受历史原因和经济条件制约，我市乡村建设规划处于自然无序状态，农村建设基本上是在原有基础上修修补补，还没有建立起一套科学完整的规划体系。农民建房缺乏统一性和科学性，整体水平低。农村建房基本上只对是否占用基本农田进行了管理。而村庄建设没有人去管理，也没有编制规划。部分小城镇和乡镇集镇建设无规划，

也没有组织规划论证，多数中心镇、村的中心作用并不突出，与我市经济和社会发展的水平不相适应。

(三)农村建设分散零乱。目前，以桂东县为例，桂东县有156个村(居)委会2000多个自然村庄，农民住房大多是以村民小组为单位布点，很多的村民小组又分为几块，布局较为分散、零乱，呈小、散、乱状态。有些自然村庄仅几户人家。我市许多村庄外大内空，有的新屋建成后不拆旧房，形成大量老屋没人住的“空心村”，浪费土地资源。不少集镇违规乱建，建筑依路而建、沿河而建，水平低，档次差，整治更改非常困难，与自然环境极不和谐。

(四)农村设施投资分散。目前，随着基础设施建设步伐加快，我市农村路、桥、水、电、通讯等设施条件大为改善，农村发生了翻天覆地的变化。但由于受资金、自然环境等因素制约，通村公路偏窄，大多数通村公路有效路面仅3.5米宽;农村水资源环境恶化，导致农民饮水质量下降;公共服务设施短缺，大部分农村没有排水系统和垃圾处理设施。

二、推进我市新农村规划建设的建议

新农村规划建设，关系着新农村建设的未来，是一项全局性、综合性、战略性很强的工作。建设社会主义新农村，真接关系着我市“两城”建设步伐，要按“新规划、新建设、新产业、新生活、新素质”目标进行定位，把农村规划与城镇规划相结合，以城镇促农村，统筹城乡发展，着力提高农村公共服务水平，改善

农村的生产、生活环境，提高农民生活质量。搞好新农村规划，推进社会主义新农村建设，应从以下方面进行加强：

(一)适度超前，科学编制建设规划。要按照科学发展观的要求，以“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、适度超前、逐步到位”为原则，制定新一轮农村建设规划。一是搞好农村规划体系建设。根据不同区域、不同条件，着眼长远，编制农村规划。乡、村规划建设应当起点高，适度超前，力求做到几十年不落后。二是推出农村建设规划多种模式。力求做到结合实际、形式多样、各有特色。既要有生态庄园式，也要有农村社区式，以满足不同收入、不同要求的农民自由选择。三是提高农民住宅设计水平。规划建设部门要按照建设部的用户住宅建设标准，设计出多种新颖别致、美观大方、结构合理、经济实用的住宅模式供农民建房时挑选。四是按照农村居住的人口数量，逐步规划建设完备的公共服务设施。每个农民集聚区，要有文化娱乐设施、卫生保健站、社区服务中心，农民可以享受医疗、养老等社会保障服务。五是重视解决传统的人与畜、禽混居，生产用房和生活用房不分的问题。要合理规划生产用房和生活用房，改变农民传统的生活习惯和自成体系、自我封闭的散居方式，引导农民树立“居住进小区”的新理念。六是农村的排水系统、垃圾处理设施应该统一规划、统一建设。同时要建造农村公厕，大力推广卫生厕所进村入户。

(二)制定政策，加强规划建设管理。建议市委、政府尽早研究制定村镇规划建设的政策文件，明确具体要求。一是开展乡镇规划建设管理机构的试行试点工作。结合乡镇七站八所现状，整合规划、建设、国土等管理人员，成立乡镇规划建设管理站，建立健全乡村建规划管理网络，配好专职管理人员，提高规划建设管理水平。二是出台加强农村规划建设监督管理相关政策。确定乡村建设规划后，就要严格实施。各乡(镇)政府是农村规划建设的管理主体，要严格履行规划建设的审批监督等职能。三是出台鼓励引导农民服从建设规划的优惠政策。县、乡两级政府每年可以从土地出让金和土地调整收益中，拿出一部分设立村镇建设规划专项资金，用于对支持和奖励农村规划建设。四是把规划建设管理同开展创建“文明村”、“卫生村”、“文明家庭”等活动有机结合起来，强化农村村容村貌和环境卫生的整治。

(三)积极引导，形成规划建设合力。要积极搞好规划配套，提供公共服务设施，引导村民集中居住，激发农民建设活力。一是搞好功能完备的配套设施，提供社会保障服务。要按照村镇布局规划调整要求，加强农村道路、桥梁、供电、供水、排水、通信、网络、有线电视、垃圾处理等基础设施的建设和配套，以完善的设施配套满足农村居民生产、生活的需求。同时完善农村公共服务体系。二是积极引导村民集中居住，引进农村社区化管理模式。按照居住向城镇集中、工业向园区集中、种田向规模

经营集中的三集中目标，推进农民住宅布局集中，节约土地资源。要按照市县整体规划要求，规划城乡居住的集聚区，加强中心镇、中心村和集聚区建设，形成布局合理、设施配套、环境优美、特色鲜明的新布局。鼓励有条件的地方建设农民公寓，引导农民集中居住，加大推进自然村庄的撤并力度。三是调动积极因素，激发农民规划建设活力。征求农民意见和建议，制定村庄规划建设、科学管理等方案。对农村基础设施建设的投入，可采用一事一议的办法由农民合理负担。对实施农村规划建设节约的宅基地和道路建设用地，允许镇一级集中依法批租出让，出让所得返还用于村级基础设施建设，以加快村级规划建设的步伐。

(四)加强领导，促进城乡统筹发展。各级领导要树立城乡统筹发展的观念，把加强农村规划建设纳入经济社会发展的总体规划，作为加快社会主义新农村建设的一项重要工作，切实抓好落实。要根据城乡统筹发展的思路，合理调整规划布局，重点建设中心镇、中心村，逐步完善小村庄，使农村规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接，促进农村与城市、城镇与农村的统筹发展。要加强农村规划建设的组织领导，确保制定的规划实施到位。县(市、区)规划建设部门要抓好农村规划修编，指导乡村开展规划建设和农村建房工作。国土部门应严格按照规划要求把好土地审批关，对居住集聚区需要的土地，要在用地手续、规费上给予优惠。交通、水利、电力、电信、广播电视、金融等部门要协调配合，积极支持农村规划建设。