城乡教育统筹发展思考

第一篇：城乡教育统筹发展思考

深化城乡统筹发展的思考

关于加快我市城乡统筹发展的几点思考

近年来，我市县域经济发展态势趋好，同时在协调城乡发展方面做了大量的工作，尤其在城市建设、项目建设、道路建设、新居民点建设等方面，取得了十分显著的效果。为我市的“两个率先”奠定了坚实的基础。但是我们不得不承认，目前的城乡经济发展还很不平衡，仍处于“农业不强、工业不壮、第三产业未真正形成特色与支柱、农产品商品化程度低”的状况，农民增收、失地农民保障、环境卫生、文化教育等公共服务设施落后等问题依然存在。现就加快我市城乡统筹发展提几点建议：

一、进一步完善城乡发展规划，优化统筹城乡布局

根据各乡镇不同的区位和资源状况，制定完善城乡产业统筹发展规划，优化生产力布局，明确城乡产业发展方向。坚持突出重点、整体推进，加快推进沿江经济带建设，充分发挥沿江地区资源优势，结合现有产业基础，引进培育低碳环保的好项目，改善城乡居民生活质量。

在总体规划和城镇体系规划指导下，注重城乡规划的可操作性，规划、国土、环保等部门要按照各自职能，严格审批程序，避免顾此失彼。高效整合土地资源，促进城市和农村在产业布局、规划统筹、资源配置等方面有机融合，加快城市化、工业化进程，大量地把农民转移到

二、三产业上来，转移到城镇来。

目前，我市城市发展总体规划、土地利用规划已批复，国民经济和社会发展“十二五”规划即将启动。要抓住有利时机，着力创新空间开发形式，促进城乡互动发展共同繁荣。城乡统筹规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划实现“四规叠合”，确保一张蓝图绘到底。

二、推进城乡统筹建设必须由政府主导，实行市场化运作 促进社会事业发展要强化政府的社会管理和公共服务职能。要大力实施“城乡清洁工程”。鉴于目前我市尤其是乡、镇、村环境卫生不佳的实际情况，要建设最宜人居的城市，就急需实施一项“城乡清

1洁工程”。要加强宣传，广泛动员城乡群众从自己做起，共同营造清洁美好城乡环境。要从治理脏、乱、差入手，建立完善城乡日常保洁体系，垃圾收运、处理体系，加大排水系统和污水处理设施建设力度，加大农村改水、改厕工作力度，以不断改善城乡环境。清洁工程的重点是加强农村环境卫生和垃圾整治工作。可尝试在有条件的村建立清洁卫生专项经费，资金由全体村民分摊，将村里的卫生清洁工作以招投标的方式承包给专人负责。年终由市里进行考核验收，对搞得好的，政府可以以奖代补的方式参照城市路面保洁5000㎡/人、月工资500元的标准给予补贴。

三、探索建立城乡统一的社会保障制度

在稳定传统家庭养老保障基础上，建立城乡衔接公平统一的农民社会保障体系，使农民在失业、医疗、生活等方面享有与城镇居民平等到的权利，逐步缩小城乡社会保障差距，提高农村社会化养老水平。建立健全农村社会救助工作机制，完善以城乡低保为基础，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助工程为支撑，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶的社会救助体系，切实保障农村困难群众的基本生活。

四、农业适度规模化经营，提升辐射带动能力

在积极扶持“铺天盖地”的中小企业的发展的同时，要进一步做大做强我市的支柱产业和新兴产业，培植“顶天立地”的龙头企业，走可持续发展道路。农业适度规模化经营，在高效、外向、生态、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集约发展的要求，切实转变农业发展方式。推进特色农业建设。加快发展生猪、家禽标准化规模养殖场、水产健康养殖示范区，抓好设施农业和规模种养关键环节。建成一批以农产品加工为主导、工农一体化的高效农业规模生产和加工基地。发展农副产品精深加工业，从而调整优化农村经济结构，延长产业链，提高农产品附加值，转移富余劳动力、增加农民收入，加快农业产业化。

支持企业下乡入村进行农业规模化、产业化生产经营和联建新农村;要加大扶持力度，培育农业龙头企业新亮点;要紧紧围绕龙头企业，采取公司加基地、基地连农户形式，或依托农村合作经济组织，

立足“一乡一业，一村一品”，加速形成乡镇特色产业片区，实现小生产与大市场的对接;要增强品牌意识，积极整合品牌，进一步做优、做大、做强既有农产品的生态品牌。

五、增强经济市场化意识，缩小我市城乡差距

探索建立更加灵活的土地制度，鼓励和引导农民按照“依法、自愿、有偿”原则，对农民的承包经营权实行量化入股，以股权形式实行有偿流转，搞活土地存量资产，提高土地产出率，实现农业产业化、规模化和集约化经营，为农民离土离乡创造条件。允许农村集体经济组织采用以土地入股方式参与项目的开发建设，探索将农村集体土地收益用于农村基础设施建设。改革征地制度，完善征地程序，积极探索建立土地收益分配新机制，尝试建立明确土地权属的体制机制，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失业，失地不失利”。

根据我市工业发展水平较快的特点，必须将以工补农，发挥政府的主导和引导作用，促使农民增收，加大农村劳动力培训转移力度，培养他们的一技之长，以适应工业化、城市化给他们带来的就业冲击，解决他们的民生问题。实现城乡经济社会的协调发展，必须努力促使广大农村剩余劳动力向城市转移。要转得出、留得住，使农民真正变成“居民”。

二○一○年五月二十六日

第二篇：统筹城乡协调发展的现实思考

党的十七大报告提出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。经过30年的改革开放和现代化建设，广东农村发生了很大的变化，总体上达到了小康水平。但是，随着工业化和城市化进程的不断推进，广东省的工农差距、城乡差距和区域差距日益扩大的趋势并没有从根本上得到扭转。因而，促进和实现城乡统筹协调发展，是贯彻落实科学发展观，寻求突破城乡二元结构，建设和谐广东的客观要求。

统筹城乡协调发展的目标体系

统筹城乡发展是一个目标体系，这个目标体系应该包括四个层次。统筹城乡发展是一个动态而非静态的发展目标，更确切地说是一个目标群的集合，即是一个目标体系，这个目标体系应该包括以下四个层次：

发展观念上。重城市轻农村、重工业轻农业的发展观念将得到彻底转变，城乡发展得到同样重视，由以往偏重城市的发展转向城市与农村并重，工业与农业并举，使城乡发展首先能够在发展观念上实现有机的融合和对接，不再区分谁主谁次、谁重谁轻。

工作机制上。系统梳理涉农部门面向农村的职能，对缺位的工作职能进行补充和延伸，逐渐形成城乡一体化的工作机制和工作体系，疏通职能延伸的工作渠道，健全职能延伸的工作体系。在城乡衔接、对接、融合的工作机制和工作体系上下工夫，建立健全和完善城乡无缝对接、有效衔接、相互融合的工作机制，逐渐打破城乡分割、城乡分立的工作体系，实现城市与农村工作的有机协调。财政投入上。转变以往的理财观念和财政支出结构，进一步扩大公共财政覆盖农村的力度，逐步建立财政支农资金稳定增长机制，扩大涉农资金在农村公共服务领域的投入强度。

主要发展指标上。例如，使农民的收入水平、消费水平、社保水平、医保水平等指标基本向城市居民看齐，力争使城乡发展差距比保持在合理的空间，并不断向国际公认的1.5：1的水平看齐。

统筹城乡协调发展的判断标准

发展到什么程度才能说已经实现城乡统筹发展，形成了城乡经济社会一体化格局，可以从经济发展、村镇建设、生活水平、文明程度四个方面来衡量。统筹城乡发展虽然是一个动态、长期的发展目标，但城乡发展到什么程度才能说已经实现城乡统筹发展，形成了城乡经济社会一体化格局，需要一个明确的判断标准或标志，这个标准或标志可以从以下几个方面来衡量。

经济发展。通过农民自身经营或参与产业化经营，使得农村经济发展水平进一步提高，同时农村生产和经营组织形式发生重大变化，以工业化的理念组织农业生产，以商品化的理念经营农产品。

村镇建设。村庄基础设施、生态环境和卫生建设有较大改观，力争使城乡规划全覆盖到各村镇，发挥规划的龙头作用，在规划的指导下进行村镇科学、有序建设，大幅度提高村镇建设水平。

生活水平。虽然城市和农村作为不同的地域单元依然存在，但农民生活方式和生活水平有明显的改善和提高，农民家庭收支、居住条件、消费水平基本接近或向城市居民水平靠拢。

文明程度。农村社会事业全面发展，农民素质有较大提升，在农村经济快速发展、物质文明建设有极大提高的同时，努力促进农村精神文明建设，提升农村精神文明的建设水平。

统筹城乡协调发展的主要任务

统筹考虑城乡空间布局，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系，使城市和农村在规划上实现“无缝对接”。

统筹城乡发展规划转变发展观念，树立城乡一体的规划理念和思想。勇于打破城乡分割、城乡分立的发展局面，使城市与农村有机地融合在规划理念的设计中，彼此不再区分谁主谁次、谁轻谁重、谁先谁后。从我省区域经济发展全局的角度，统筹考虑城乡空间布局，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系，使城市和农村在规划上实现“无缝对接”。以“全域广东”的理念强化规划的龙头地位和基础作用。整体推进城市和农村的现代化，努力构建城市与农村和谐相融的新型城乡形态。致力于打破城乡界限，实行城乡一体的规划设计，从土地利用到产业布局，从社会事业发展到生态环境建设，都由城市延伸、拓展、细化到每个镇村，实现规划的全覆盖。

统筹城乡产业布局实现园区互动。制定城乡一体的工业布局规划，重点整合镇、村分散的工业开发区，按照区域和园区性质，重新调整、归并为工业集中发展区，发挥园区的集约效应;为更好地发挥我省国家级开发区的示范带动作用，要实现园区之间的互动，即国家级开发区因为土地和劳动力等因素要在异地扩大产能的话，最好在东西两翼或山区县的其他小工业开发区或集聚区内重新配置资源，实现以大开发区带动和促进中小工业集聚区的发展。以工业化的理念发展现代农业。倡导和树立以工业化的理念发展农业，以商业化的手段经营农产品。按照工业化大生产、大流通的思路来经营和组织农业生产，培育农业龙头企业和市场经营主体，通过提高农业生产的组织化程度，将传统农业改造、提升为现代农业。

统筹城乡环境建设加强农村环境建设。坚持以水环境治理、污染治理、农田整理、村庄整治、农村绿化为重点，推进新一轮村庄整治建设;加强农村河涌整治，保护水体安全，把河涌建设成具有岭南水乡特色的景观带。加强农村新型

社区建设。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，科学规划农村新型社区，引导农民尽量往中心镇、中心村集中;探索建立农村宅基地流转补偿和有偿退出机制，通过农村集中居住区建设，创新农村宅基地供应方式;因地制宜地分别采取拆迁新建、整理改建、环境整治、迁村移民等模式，整治旧宅基地。

统筹城乡教育发展推进教育公共服务均等化。按照城乡一体化的要求，把城镇教师支援农村教育作为一项长期的重要任务来抓，努力缓解农村学校师资紧缺问题;建立城乡一体的教育体系，实施农村中小学远程教育、城乡教师交流、城乡学校“结对子”工程。增加对农村基础教育的财政转移支付，合理确定生均公用经费定额标准，使城乡青少年得到质量比较均衡的基础教育;制定城市教师到农村支教、任教的工资、职称评定、待遇等优惠政策;关心农民工子女入学问题，进一步扩大低收入家庭子女免费就学的范围。

统筹城乡卫生服务进一步加大城市卫生支援农村镇村卫生的工作力度。动员和组织更多的城市医院与农村镇村卫生院结成对子开展定点帮扶，以城市医院和镇卫生院签订协议的形式明确任务，突出技术帮扶为主，以派技术骨干挂职、定期派医疗队指导、人才培养、专科建设、医疗行政管理等形式给予帮扶，不断增强镇村卫生院(站)的服务能力。加大投入，提高合作医疗的筹资水平和保健水平。加强镇村医院软硬件建设。

统筹城乡劳动就业全面完善农民就业服务体系。积极实施就业培训，把对农民就业管理与培训纳入劳动培训体系中，使农民获得必要的劳动技能培训;统一城乡就业登记制度和劳动力市场，取消对农村劳动力进城就业的各种限制性规定，为促进农民就业创造良好条件。降低创业基金门槛，鼓励城市近郊农民兴办集体经济或观光农业、餐饮服务、文化休闲事业，利用地方山水特色，打造特色旅游。在鼓励农民兴办农家乐餐饮服务、文化休闲等产业中，政府要提供低息的小额贷款，支持农民创业。

(作者均为广州市社会科学院研究员)

第三篇：2010年加快城乡统筹发展的思考

一、统筹城乡发展的理论成果

统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。党的十六届三中全会把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出了全面部署。提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想，作出了“两个趋向”的重要论断和我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，明确了走中国特色农业现代化道路的基本方向、建设社会主义新农村的战略任务、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。做好新形势下的统筹城乡发展工作，必须深入领会和准确把握统筹城乡发展的科学内涵，认真总结和丰富完善统筹城乡发展的理论成果、实践经验，确保在新的历史起点上，沿着正确方向继续向前迈进。

二、城乡统筹发展的实践经验

成都、重庆是国家统筹城乡综合配套改革试验区，合肥、苏州、杭州、宁波、上海5市在统筹城乡方面也积累了丰富的经验。总结外地统筹城乡发展的经验，我们看出成都等市都把统筹城乡作为解决“三农”问题的根本出路和推动科学发展、和谐发展的战略举措，在思想观念、工作思路和体制机制方面大胆创新、积极探索，形成了城乡同发展共繁荣的良好局面。

一是工作氛围浓。7市统筹城乡发展不断取得实质性突破，关键是各级党委、政府领导高度重视，上上下下形成了思统筹、谋统筹、抓统筹的良好氛围和强大合力。为把统筹城乡发展的各项措施落实到位，各市普遍建立了强有力的领导和工作推进机制。

二是规划起点高。各市坚持规划先行、政策设计先行，把市域内的城乡建设和经济社会发展作为一个有机的整体统筹考虑，形成城乡一体发展的科学规划体系。

三是运作方式活。在切实加大“三农”投入的同时，各地通过财政资金捆绑使用，土地收益返还，建立市场化投融资平台等方式多渠道筹措资金，利用市场机制解决“钱从哪里来”的问题。主要经验集中在涉农资金捆绑使用，用活土地政策，搭建政府主导、市场化运作的投融资平台三个方面。

四是改革力度大。各市抓住重点领域和关键环节，积极探索，锐意改革，城乡二元结构开始“破冰”。在农村产权制度改革方面，成都以“还权赋能”为核心，积极开展农村承包地经营权、集体建设用地所有权和房屋产权确权工作，目前94%的村已开展了确权颁证。去年10月成都市农村产权交易所正式挂牌成立，建立了全国首家农村产权综合交易平台，全市实现农村产权流转4.8万宗，涉及

金额22.9亿元。上海农村产权交易所于9月18日正式揭牌，首日即推出140宗挂牌项目，交易金额达3.5亿元。各地农村产权制度改革方面的探索，加快了农村要素资源的价值显化，对于打破城乡二元市场体制，解放和发展农村生产力，具有重要的基础性作用。在集体经济股份合作制改革方面，杭州、苏州、宁波、上海等市把集体资产和集体建设用地量化到人，推进股份合作制改革。苏州到2008年底已累计建立农村社区股份、土地股份、农业专业等三大合作组织2512个，持股农户达到80%，全市村级集体收入平均达到339万元，农民人均纯收入中的财产性收入占到30%，农民收入实现了多元化。在就业、医疗和社会保障制度改革方面，各地高度重视改善民生，致力于打破城乡二元福利鸿沟，推动城乡公共服务均等化。在推进近郊农民市民化方面，各市解放思想，积极探索，不断创出新的改革举措。杭州市在城中村改造中，按经济适用房政策为农民建设“两证”齐全的住房，农民以土地“换户籍、换住房、换社保”，享受“同城待遇”，实现了近郊农民的真正市民化

三、我省统筹城乡发展的几点建议

统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本途径，也是事关我省现代化建设全局的重大战略。党的十七届三中全会为农村改革发展指明了方向，我们完全有基础、有条件在统筹城乡发展上迈出更大步伐，加快形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

(一)坚持规划先行，科学制定统筹城乡发展规划

规划是统筹城乡发展的龙头。目前，我省国民经济和社会发展“十二五”规划即将启动。要抓住有利时机，按照省委常委学习实践科学发展观活动整改方案的要求，抓紧研究出台统筹城乡发展规划纲要，明确统筹城乡的总体思路、目标任务和方法步骤。在此基础上，启动城乡一体化规划编制工作，着力创新我省发展的空间开发形式，完善科学发展的体制机制，促进城乡互动发展共同繁荣。城乡一体化规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划实现“四规叠合”，确保一张蓝图绘到底。需要尽快解决的一个问题是，土地利用规划必须与城乡建设规划实现无缝对接。

(二)以土地综合整治为抓手，积极推进新型社区建设

新型社区建设是统筹城乡工作的重要切入点，利用增减挂钩政策搞好土地综合整治是推进新型社区建设的“金钥匙”。应突出抓好四个环节：一是科学规划。国土与规划、建设部门应在进一步完善镇村体系规划的基础上，抓紧编制全省土地综合整治和新型社区建设专项规划。二是分类指导。按照减少农民来富裕农民、缩小农村来繁荣农村的思路，创新以“三化”带“三农”的体制机制，结合城市综合体的发展，按照城市社区模式建设新型社区，推动农民向市民转变，加快融入中心城区，使之成为城乡一体化发展的先导区，避免城市化进程中出现新的城中村和棚户区;创新农业农村现代化的路径，选择一个有条件的乡镇开展新型社区建设试点，以“三个集中”为目标，引导农民向城镇和中心村集中，土地向适度规模经营集中，工业向集中发展区集中，农业向生产规模化和产业多元化转变，实现农民生活居住和生产方式的根本转变。三是典型引路。一些土地综合整治和

新型社区建设的项目上升为省、市级重点项目，加快实施进度，为面向推广积累经验。四是搞好结合。新型社区建设要与新农村建设相结合，与农村住房建设和危房改造工程相结合，与发展现代都市农业相结合，真正成为统筹城乡发展的新平台。使农村新型社区和城市综合体成为我省经济社会更好更快发展的两大增长极。

(三)加快重点领域和关键环节改革，增强城乡经济社会发展活力

改革是统筹城乡发展的动力。必须在有条件的领域和环节上先行突破，尽快形成制度化成果，打破城乡二元体制障碍。一是积极推进土地管理制度改革。统筹城乡发展，需要一些基础性的制度变革，尤其是要改革土地管理制度，激活农村发展的内在动力。用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，研究挂钩指标在区域内调剂使用的具体办法，明确不同区域挂钩指标的补偿标准，为新农村建设筹措足够的资本。建立城乡统一的建设用地市场，国有土地与集体土地一个市场、两种产权、统一管理，优化城乡土地资源配置。二是加快农村产权制度改革。积极开展农村土地、房屋等确权登记工作，为广大农民拥有的“三大产权”(宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权)进行流转或交易创造基础条件。搭建农村产权交易平台，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的路子，加快农村土地流转和富余劳动力转移，让有条件的农民离土离乡持股进城，打破城乡市场壁垒，发展和解放农村生产力。三是加快农村投融资体制改革。整合涉农政策资源，调整优化财政资金投向，把各种政策性资金统筹捆绑使用。积极探索财政资金与信贷资金配套使用的新模式，成立现代农业发展投资公司等平台，研究奖励和补助办法，调动金融机构和社会投入的积极性。凡是能够进行市场化运营、产业化发展、社会化投资的，都应鼓励社会资金进入，使农村经济发展由政府投入为主转向社会投入为主。四是促进城乡公共服务均等化发展。打破城乡二元结构，重点是要消除附加在户籍制度之上的教育、医疗、就业、社会保障等城乡福利鸿沟。近年来，国家在农村社会保障体系建设方面的新政策、新措施陆续出台，我们应在制度设计上先行一步，抓住城乡就业服务、城乡居民基本医疗保险和基本养老保险等重点领域，以城乡统筹的思路探索建立城乡衔接、逐步并轨的政策制度框架，实现城乡公共服务均衡化发展。特别是在解决失地农民和具有我省户籍的农民工问题上，要防止出现新的“城乡二元”。(

(四)加强组织领导，营造统筹城乡发展浓厚氛围

成立统筹城乡发展领导小组和工作机构，形成强有力的工作推进机制。结合即将进行的新一轮机构改革，突破二元分割，调整部门职能，建立统筹城乡一体化发展的大部门管理体制，切实解决部门之间推诿扯皮、各自为战的问题。充分调动和保护县区、基层推进改革发展的积极性、创造性，并给予方向性指导，形成实践基础上的纠偏机制。引导各级领导干部牢固树立城乡一体、统筹推进的发展理念，努力开创我省现代化建设新局面。

第四篇：加快推进我县统筹城乡发展的思考

张梦楼

为了全面了解我县统筹城乡发展工作情况，五月初，县政协组成调查组，先后深入草碧镇、城关镇和县统筹办等8个相关部门，采取现场调研、查阅资料、召开座谈会、走访群众等方式，对我县推进统筹城乡发展工作的基本状况、举措落实、存在问题进行了全面调查和认真分析。现将调查情况报告如下：

一、今年以来，我县按照“五化目标引领”、“五大改革突破”、“五大基地支撑”、“五大体系推进”的发展思路，坚持试点先行，突破重点难点，不断提高农民生活水平、农村设施环境和服务水平，全县统筹城乡发展工作呈现出多点突破、整体推进、全面提升的良好态势。

一是城镇建设快速推进。按照“一河两岸(南岸、北岸)、一城两区(城区、草水新区)”的发展格局，突出项目带动、功能提升、创建推动，促进了城乡互动、协调发展。编制完成县城建设总体规划、十二五城镇发展规划和重要区域控制性详细规划，县城建成区面积扩大到2.4平方公里，城市载体服务功能全面提升。城镇重点项目多点开花，城区集中供热工程完成投资847万元，职教中心、市民中心相继建成投用，体育中心顺利完工。总投资4.86亿元的西新区开发项目加快推进，千和雅居和浙商·东海佳园两个商住小区先后动工建设，人民路即将建成投用，县城南环线正式通车，千陇南线改造工程加紧施工。城市环境综合整治有序推进，宝平路商贸一条街雏形显现，城市品味和宜居度明显提高。积极实施突破草碧战略和百镇建设项目，南寨、崔家头、张家塬等镇街巷道路、供排水等综合配套设施更加完善，基本形成了布局合理、环境优美的中心镇。

二是产业基地规模逐步壮大。坚持把促进农民增收作为统筹城乡发展的重要前提。围绕建设奶畜、蚕桑、核桃、蔬菜、鲜果五大产业基地，以示范园区为重要平台，促进传统农业向现代农业转变。全县建成标准化奶牛养殖小区30个、千头现代化奶牛场3个，形成的奶牛标准化养殖“千阳模式”在全省推广，为奶畜产业转型升级探索了新的发展路子。建成南寨旱作农业“双万”田、千星现代农业、王家庄王牌有机菜等11个现代农业示范园，瓜菜轮作、粮畜结合等高效种植模式逐步形成。建成农民专业合作社86个，年带动合作社社员销售农副产品4048吨，农业生产组织化程度不断提升，效益稳步提高。上半年，预计农民人均期内现金收入达到3051元，同比增长43.1%。

三是农民居住小区启动实施。坚持把农民进城作为统筹城乡发展的突破口，打破村组界限，农民居住小区试点工程建设全面启动。城关镇桥南社区计划投资1953万元，建设住宅楼2栋130套，总建筑面积1.2万平方米，每平方米售价1200元，是商品房价格的三分之一;草碧镇农民进镇居住小区项目规划设计住宅楼8栋728套，一期投资1296万元，建设住宅楼2栋96户，已经破土动工;新兴村农民进社区居住小区完成规划设计、场地平整和招投标工作，计划建设住宅楼2栋96户，申报入住群众60户。在3个农民居住小区建设的带动影响下，冉家沟、仰塬、曹家塬等村群众进城热情空前高涨，纷纷提出放弃单家独院，建设居住小区，住上和城里人一样的多层住宅楼房，农民建房向村外随意延伸的状况从此将得到彻底改变。截止目前，全县共办理进城居住和落户农民576户、2011人。

四是农村社会事业全面发展。以创建全市首个“全国农村社区建设全覆盖县”为抓手，将全县98个村规划整合为40个农村中心社区，引导农民向中心社区集中居住，逐步消灭空心村、边缘村，草碧镇投资100万元的中心社区建设已经完成规划设计和拆迁工作;以农村商贸流通体系改革为重点，建成63个农村日用品连锁超市，实现商品同质同价、统一配送;以创建全省交通运输示范县活动为契机，加快农村交通建设，全县通村公路实现无缝隙连接，8个乡镇建成11个五级客运站，实现了农村客运班车村村通;以提高农村居民社保水平为目标，加快实现农村社保全覆盖，全县新型农村合作医疗和农村社会养老保险参保率分别达到99%和90%以上。

五是产权制度改革不断深化。以全国土地确权登记试点县为契机，全面实施草碧、南寨、沙家坳3个试点乡镇确权登记工作。围绕实施全国土地流转示范县项目，印发《农村土地经营权流转实施意见》，积极支持产业大户、农民专业合作社、产业示范园区、龙头企业和民营资本通过承包地互换、转包、入股、租赁等多种形式开展土地经营权流转。目前，全县土地流转农户2153户，流转面积1.5万亩。积极探索林权贷款、林地流转工作，推进林地林权交易，开展林权抵押贷款业务7笔，涉及资金434万元，林地抵押面积1.6万亩，集体林权制度改革全面完成。

二、我县统筹城乡发展工作开局良好，成效显著，但是目前还处于起步探索阶段，一些困扰城乡统筹发展的深层次问题还没有根本解决。

一方面，农村与城区的差距依然较大。一是城乡收入差距仍然较大。2010年，我县城镇居民可支配收入达到16669元，较2007年增加7680元;农民人均纯收入4766元，比2007年增加2246元，农民人均纯收入年均增加额仅占城镇居民可支配收入的29.3%。二是城乡基础设施差别明显。由于农村点多、线长、面广，水、电、路、讯、房等基础设施建设水平远远低于城镇。比如，自来水入户率城区为100%，农村85%;有线电视入户率城区为90%，而农村仅为36%;通信网络城区实现了全覆盖，而农村覆盖率仅为81%。三是城乡教育资源配置不均。突出表现在师资力量、教学设备、教育质量三个方面。特别是近年来高学历、高职称、高水平的教师在城区“扎堆”，城区学校生源爆满，而农村学校教师年龄偏大、高水平的教师不多、生源锐减。四是城乡医疗资源配置悬殊。全县医技人员城区高级职称35人、中级职称93人，而11个乡镇卫生院仅有中级职称15人，占城区的11.7%。乡镇卫生院医疗设备严重不足，县级医疗机构拥有万元以上医疗设备158台(件)，乡镇仅为30台(件)，城区拥有量是乡镇的5.3倍。五是城乡社会保障标准不一。城镇职工医疗保险、最低生活保障等政策标准明显高于农村。以最低生活保障标准为例，城市低保平均每人256元/月，农村则为103元/月，人均差距153元/月。

另一方面，农民进城的生活成本问题、住房保障问题和职能部门衔接问题，制约了身份转变。城市优越的公共服务资源，如基础设施、教育、医疗、就业等等是农民向往城市生活的根本，但是现实存在的很多因素阻碍了农民落户城市的进程。一是生活成本问题。多数农民认为城市虽好，但诸如水、电、暖、行、副食等日常开支过大，需要进城定居的生活成本太高，负担不起。二是住房保障问题。据了解，目前我县商品房的平均房价每平方米已超过3000元，租房平均价每间约为200元，对于收入有限的农民来说，购、租房的高价格限制了他们进城落户的积极性。三是职能部门衔接问题。农民变市民，涉及土地、医疗、养老、就业、教育、户籍管理等方方面面，牵一发而动全身。进城前，土地承包经营权和宅基地使用权的处置涉及国土资源、农业、物价、乡镇政府等多个部门;进城后，就业、医疗、住房、养老等各项保障待遇接踵而至，相应涉及民政、卫生、房管、教育、人力资源和社会保障等诸多部门。任何一个环节出现问题，整个进城链条就会停顿，影响农民进城落户步伐。

三、统筹城乡发展，是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，需要做的工作很多。通过调查我们认为，当前应加快推进“六个统筹”：

(一)统筹城乡经济发展，逐步缩小收入差距。统筹城乡发展，必须把工业引领和产业聚集放在首位，形成统筹城乡发展的物质基础和经济支撑。一要加快工业化进程，培育县域经济主导力量。坚持以建设工业强县为目标，以工业园区建设为平台，充分发挥我县区位、交通、地价、供电等优势，精心谋划建设关天经济区宝鸡副中心半小时经济圈，加快规划建设打造县城至草碧千河工业走廊，积极引进规模以上工业企业，依托建陶产业园，做大做强十亿水泥、十亿陶瓷两大产业，推进工业经济向千河工业园区聚集，实现集群化、集约化发展。积极发展农产品加工、建材、三产服务和物流集散等劳动和资源密集型产业，促进农村劳动力就近就地转移，切实增强县域经济实力。二要以工业化的理念发展现代农业，加快推进农业产业化进程。按照市场化、品牌化、标准化、集约化、绿色化的要求，创新农业生产方式和发展模式，重点发展以奶畜、蚕桑、优质核桃、设施蔬菜、有机鲜果五大产业为主的现代农业产业园区，加快建立一批高产、优质、高效的规模化农产品生产基地;精心培育龙头企业，健全社会化服务体系，不断提高生产经营组织化程度，引进一批技术、资金和人才，促进园区发展和农民增收。三要高起点发展旅游经济，带动发展三产服务业。坚持做靓“四大名片”，结合新农村建设，加快乡村游发展步伐，加速建设千湖国家湿地公园，倾力打造“宝鸡大城市后花园”，以乡村游带动和提升全县生态旅游产业突破发展;坚持把第三产业发展放在更加突出的位置，大力发展餐饮住宿、休闲娱乐、商贸交通、物流配送、家政服务等新兴服务业，构建充满活力、特色突出、优势互补的服务业发展新格局。

(二)统筹城乡空间布局，提升城镇承载能力。千阳作为一个山区小县，统筹城乡发展，要实现以城带乡、城乡互动，必须确立“小县建大城”的理念，规划好、建设好“大县城”。一要大手笔规划“大县城”。编制县城到草水新区区域内的城镇基础设施建设和经济社会发展规划，重点做好发展目标、产业布局、资源开发、功能定位等专项规划的衔接协调，最终形成一套统

一、明晰、有序的规划体系，在全县上下形成加快发展大县城的共识，让县城与草水新区之间的每一寸土地都迸发出跨越发展的活力。二要高标准建设主城区。按照县城西扩南移北上的总体思路，以提质扩容为突破口，壮大产业支撑，加快城镇化建设步伐，扩大城区规模，完善城市功能，拉开“大县城”建设的基本框架;尽快开发建设龟山公园，实施千河休闲园三期工程，在县城南区、北区、西新区，开发建设商品住宅小区、农民进城居住小区，在县城西区建设物流停车场、大型商场、建材市场、农贸市场和进城农民创业园。三要合力突破“草水新区”。尽快成立草水经济新区建设管理委员会，明确领导小组成员单位负责人，下设办公室，抽调专门人员负责具体工作，确保新区建设顺利进行。以建设经济繁荣、设施完善、功能齐全、环境优美的县城副中心为目标，抓紧建设农民进镇居住小区，完善公共交通、供气供热、邮电通讯、供水排水、垃圾处理等基础设施，突出抓好学校、医院等公共服务设施建设。

(三)统筹城乡户籍制度，引导农民进城落户。打破城乡行政区域界限，引导农民进县城、进城镇、进社区居住落户，必须统筹城乡户籍制度，强化政策扶持。一要加快户籍制度改革。本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，深化户籍管理制度改革，逐步对我县户籍人口取消农业、非农业户口性质的划分，统一按居住地登记为“居民户口”，改变城乡分割的二元结构，建立城乡统

一、自由迁徙、双向流动的一体化户籍管理制度，消除农民社会流动的制度障碍，使农民能够顺利走出农村，融入城市社会。二要强化政策扶持。结合实际，制定和完善各项优惠政策，对农民转移中的建房、购房贷款、土地流转、林权抵押等给予多方面的帮助和扶持。要想方设法解决房价问题，抓住国家实施保障性安居工程的机遇，在县城和草水新区统筹规划配建经济适用房、廉租房等保障性住房，使进城农民“买得起房”;结合“安居工程”、“生态移民工程”，在草碧、南寨等重点镇建设进城农民安置小区，统一纳入所在乡镇管理，对安置小区建设项目实行“一费制”管理，简化建房手续，降低用地价格，使进城农民“建得起房”。 三要放宽政策限制。按照宽严有度、有序推进的原则，适当放开县城，全面敞开乡镇落户条件，借鉴凤县对农民向新区居住实行“三个保留”(保留原有宅基住房、保留原有承包地、保留分包到户林地)的做法，把农民退出宅基地和土地承包经营权可暂不作为进城落户的条件，过渡期可在现有基础上适当延长，以消除进城农民的后顾之忧，真正让进城农民“过得好、有业就、稳得住”，达到安居乐业。

(四)统筹城乡管理体制，加快农村社区建设。统筹城乡发展，必须变革农村行政管理体制，实现村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能的分离，实现城乡管理体制的统一。以创建全国农村社区建设全覆盖县为契机，精心做好农村社区规划建设工作。一要建立多元投入机制。积极争取中央和省、市各级配套奖补资金，设立农村社区公共服务中心项目建设专项资金和专项工作经费，形成规范化的财政投入机制，鼓励社会力量参与社区建设，逐步建立起以各级财政资金、村级集体经济投入为主，企业投资、社会各界参与、慈善捐助为补充的多元投入机制，为农村社区建设提供资金保障。二要整合涉农项目资源。按照“项目捆绑、资源整合、集中投放、整体配套”的建设思路，以县级为平台，整合村庄道路硬化、农村危房改造、扶贫移民搬迁、农村社区建设、农村安全饮水等涉农项目，按照项目建设总体规划，集中向农村社区投放，加强社区交通、通讯、水、电、气、暖、洗浴等基础设施建设，加快社区学校、幼儿园、超市、卫生室、警务室、文化站、敬老院等公共服务设施建设，让农民享受与城市居民一样的公共服务。同时，控制和停止偏远村、移民搬迁村的宅基地审批、老庄基翻建和基础设施建设，把用地指标、项目投放和基础设施向社区倾斜。三要完善服务管理机制。建立社区服务中心理事会，对社区服务中心进行管理协调，鼓励乡镇机关干部到社区(村)服务中心理事会工作，形成社区(村)服务中心建设的骨干力量。同时，积极探索农村社区党组织书记准职业化管理，加快农村社区管理的规范化、制度化建设，让服务中心成为党组织活动的基地、农民致富的桥梁和繁荣农村文化的舞台。

(五)统筹城乡资源配置，推动土地合理流转。要使农民离开土地进入城市，必须解决好农村土地流转问题，维护好、实现好农民承包经营土地的收益权。一要夯实农村产权交易的基础。尽快开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、房屋所有权、集体用地使用权的确权颁证工作，落实农民对土地、房屋的财产权。根据发展的需要，在市民中心设立千阳县产权交易中心，在各乡镇设立农村“三资”管理中心，履行农村产权交易服务职能，搭建县乡两级信息互通、实时联网的农村产权交易服务平台，促进农村资源向资本转变。二要尽快出台农村土地流转的具体办法。研究制定《关于加快农村土地承包经营权流转促进现代农业产业园区建设的试行意见》，在保障农民土地承包经营权的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作、一次性补偿等形式进行土地承包经营权流转，促进土地向专业大户、合作社、龙头企业和示范园集中，形成土地规模化经营。采取招商引资、股份合作等形式，鼓励有实力的龙头企业、返乡创业人员、专业合作社和种养大户投资建设农业产业园，培育土地流转主体。积极探索农地换社保、宅基地换城镇住房、集体建设用地换城镇门面房的有效实现形式，解决好失地农民的就业、住房和社会保障问题，促进失地农民市民化。

(六)统筹城乡公共服务，实现同等国民待遇。统筹城乡发展，最终要实现农民与市民享有同等的社会地位、公共服务和社会保障，共同过上小康生活。一要实现教育发展均衡化。加大教育投入，逐步推行12年义务教育。加快实施西新区新建小学、幼儿园等工程，有效缓解城区学校学生增容压力。统筹教师资源，通过逐年招聘充实师资队伍，足额配备农村学校教师，完善学习培训制度，努力改善农村教师工资待遇和工作条件。认真落实城区优秀教师到农村支教制度，提高农村学校教育教学质量。大力推进基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”和农科教相结合，培养农村实用人才，积极开展进城务工农民职业技能培训，增强教育服务“三农”的能力。二要实现卫生事业公益化。每年有计划地招聘医技人员，进一步充实乡镇医疗队伍。实行县级医疗机构业务骨干定期到乡镇卫生院坐诊，乡镇卫生院业务骨干到县级医疗机构学习培训制度。不断完善新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险制度，逐步提高新型农村合作医疗补助标准和水平，进一步缩小农村与城镇居民基本医疗保险的差距，实现城乡居民就医报销同一标准。三要实现社会保障均等化。在“广覆盖、保基本、分层次、可持续”的基础上，结合耕地保护制度的建立，全面推行新型农村社会养老保险制度，逐步提高参保农民养老保障水平，并对农村独生子女和双女户予以优先优待;探索建立农民工综合社会保险、农民养老保险与城镇居民社会保险、城镇职工社会保障的衔接机制，推进城乡社会保险制度全面接轨。四要实现城乡就业平等化。消除农村劳动力转移就业的制度障碍，统一城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业制度;增加专门用于农民职业技能培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。

作者系千阳县政协经济科技委员会副主任

第五篇：统筹城乡发展的公共政策思考

摘要：改革开放以来，我国经济飞速发展，人民生活总体上达到了小康水平。进入新世纪，我国面临全面建设小康社会的重大任务。但是城乡关系发展不协调严重影响着我国经济社会的整体发展，农村基本公共政策严重不到位已成为制约农村经济发展和农民生活水平提高的重要原因。本文以城乡基本公共政策均等化为视角，分析城乡基本公共政策的现状，指出目前城乡公共政策存在的差距，并分析了出现这种差距的原因，提出了推进统筹城乡发展的公共政策的对策和建议，力求为城乡统筹发展的公共政策发展提供参考。

关键词：统筹城乡 公共政策 对策

目前，我国的城乡差距不断扩大，使得本来就处于落后地位的农业和农村仍然处于劣势，城乡的二元结构问题依然存在，这些问题如果不能得到及时的解决，就会直接影响到改革开放的成效和社会的长治久安。因此，如何处理好城乡统筹发展的关系，大力开展适合统筹城乡发展的公共政策，成为了21世纪我国首要需要解决的课题。制定合理的统筹城乡发展的公共政策，不仅有利于城乡协调发展，还有利于我国经济社会建设的整体发展，它成为我国实现全面建设小康社会和社会主义现代化的一个重要的保障。在我国社会主义现代化的进程中，如何有效的实现城乡协调发展，加强对统筹城乡发展的公共政策研究具有十分重要的意义。

一、城乡基本公共政策现状

我国长期以来的格局是城乡始终发展不均衡，这就使得城乡的发展从开始就不在同一个起跑线上，使得农村得到的基本公共政策要远远的少于城市得到的政策。

(一)城乡义务教育经费投入上的差距 近年来，政府不断加大对农村资金的投入量，使得农村中小学新增的校舍质量和数量都有了明显的提高，但是，城乡中，普通中小学校舍的质量差距仍然较大。经费上的不足和办学基础差及人才短缺等都是制约着农村义务教育发展的一个突出性问题。由于财政投入在义务教育上的差距，使得农村的义务教育由乡财政或着是县财政来逐渐承担，但是，县乡级的财政普遍存在的困难就导致了农村义务教育经费远远的低于城市中的教育经费。目前，虽然农村的中小学生只占到全国中小学生的61%，但是我国农村的危房校舍占到了78%，这就表明，农村的中小学校舍安全问题远远比城市要严重。此外，城乡在教学仪器和设备等办学条件上的差距仍然在继续的扩大。在小学生人均的教学仪器设备价值上，城乡之比为2.9:1。那么在农村的教育经费仍然较低的情况之下，农村的义务教育在师资和教学设施等方面要比城市中的差。

(二)城乡医疗和公共卫生方面的差距 近几年，我国政府逐步加快了城乡医疗卫生体系上的建设，尤其逐渐完善了公共卫生等突发事件的应急预案、加强了对传染病的控制、扩大新农合作医疗覆盖面等方面已经取得了一些突出的成效。但是，我们从卫生政策的有效性、质量和数量等方面来看，我国城乡之间存在着明显的差距。城乡之间的卫生资源分配严重不均衡的问题，无论是我国的东部沿海发达地区，还是我国的中西部地区，城乡之间的医疗和公共卫生都存在着较大的差距。

二、城乡公共政策不均等的形成原因

(一)城乡发展制度上的二元经济结构

我国的城乡二元化结构是造成我国城乡公共政策供给不均衡的一个重要原因。首先，城乡的二元户籍制度是引起城乡二元公共政策的核心体系。我们通过对户籍制度等方面的规定，把居民分为了非农业户口和农业户口，这种户籍制度的分割，导致了我国城镇化进程严重的滞后于我国的工业化进程。由于农村的剩余劳动力在进入城市之后一般不被纳入到城市劳动就业的管理体系，那么也就不能够享受与城市职工一样的劳动保障等福利，从而进一步阻碍了全国统一劳动力市场的形成机制，成为了城乡二元结构的支持力量。此外，城乡的二元公共政策体系，也严重制约了我国农村经济的发展，使得经济的发展水平直接的影响到了基层政府对农村基本公共政策的投入量，就加剧了城乡差距的扩大，增加了城乡二元结构的稳固性。

(二)城乡公共政策供给方面的不同

我国对城乡公共政策的供给方面,把本来有限的公共资源之中的大部分投入到了城市中，城市的公共政策几乎都由政府来提供，使得城市居民所享受到的义务教育、医疗卫生、就业和社保等公共服务等全部纳入到了公共财政的保障范围，政府成为了城市公共政策的一个供给主体。但是，政府对农村的公共政策供给方面投入的较少，在多数的公共政策供给中，政府只是名义上的主体，农民所需的公共政策大都由农民自己来负担，实际上，农民自己承担的是本应该由政府来承担的。但是，从义务教育这个投资的角度上讲，城市的公共开销一般被纳入到政府的财政预算中,由政府部门来统一对其进行筹资，但农村的公共支出却是由县乡等财政来扶持的，实际上，农民自己成为了农村义务教育等公共投资的一个主要承担者。虽然国家已经开始实施免除学杂费、书本费和给予寄宿生活费的补贴政策，但是，这在一定程度上还减轻了农民的负担，但目前，政府在对城乡的义务教育投资比例仍然存在较大的差距。从我国社会保障的制度上来看，城镇居民正在享受政府提供给的一种相对完善、水平也较高的公共政策，但是农村居民主要还是依靠家庭来作为保障，在一定程度上缺乏一定的社会保障体系，由于有些保障项目还没有建成，有些时候，农民还要自己为所享受的社会保障买单。

三、推进统筹城乡发展的公共政策的对策思考

(一)构建城乡统一的公共政策制度

建立合理和统一的制度安排是使得城乡公共政策发展一体化和均等化的一个必要前提。但是，我们如果要从根本上消除这种二元经济结构，首要需要解决的问题就是要建立城乡统一的公共政策制度，把城乡两者作为一个完整的体系来考虑，并把公共政策的制度设计进行合理的安排，逐步建立其适合城乡统筹发展的公共政策。首先，就是要完善公共体系，尽快的实施并普及农村养老保险制度。其次，是要实现城乡在公共政策制度上的成功对接。随着我国城镇化水平的逐步上升，城乡的公共政策制度在一定程度上实现了对接。在经济较为发达的省份和地区，建立起城乡统筹的公共政策，有助于有条件的地区进行试点改革，可以率先把那些农村居民全部纳入到城镇基本公共政策的保障范围之内。最后，还要逐步的提升农村的基本政策水平，并提高那些欠发达地区的农村基本公共政策水平，把农村的基本公共政策体系逐渐纳入到城镇的公共政策体系之中，并逐步缩小城乡公共政策方面的差距。

(二)建立健全农村金融政策体系

加强政府在财政方面的支农建设是促进农村发展的必要手段，但财政资金毕竟还非常的有限，如何改变农业的农村资金缺乏的局面就必须要充分的挖掘金融方面的资源，构建并完善我国的农村金融政策体系。首先，就是要进一步的发挥农村信用社这个主力军的作用。确保公共政策改革之后的农村信用社成为农村政策改革的基本方向，并能够逐步推动农业信用的担保体系建设，进一步的深化农村的管理机制改革问题，转变农村的经营理念，改善政策上的条件和基础设施，提升员工的职业素质和金融知识。其次，就要加强商业银行的支农政策和责任，将银行从县域内吸收的存款给予明确的规定，并将其主要用于对当地发放贷款;支持银行来逐步的扩大涉农业务的范围;鼓励城市商业银行在农村设立一些分支机构。再次，就是要强化政策性金融机构在农村方面的支持能力。政策性的银行要不断加大对农村基础设施方面的建设，对农业科技等方面的推广和农村的生态环境建设等领域给予大力的支持，并逐步的增强农业方面的发展潜力;不断加大对长期信贷方面的支持政策，满足农村对长期贷款方面的需求。最后，是要放宽农商行在金融机构方面的准入限制，允许民间的资本和国外资本参与到农村的金融市场之中，并加大对农村金融的供给。

(三)建立新型的公共政策体系

按照现代化国家的理念和宏观经济政策的需要，我们要逐步建立起公正、公开和透明化的公共财政

2 制度。统筹城乡发展，逐步推进城乡的一体化，就需要充分的发挥市场对资源方面起到的基础性作用，在目前，解决的根本就是要靠政府的大力支持，逐步通过发挥政府方面的主导作用来实现统筹城乡发展的公共政策。首先，我们要建立起以城乡一体化为公共财政的目标，深化对财政体制方面的改革。逐步的加快中央与地方的财政分配体制改革的步伐。统筹城乡的发展，其首要任务是在地方。所以，中央应该加大对地方政府的支持力度和转移支付的权限。省级的政府也要进一步的加大对市及县级财政的转移支付力度。其次，就是要不断调整支出方面的结构问题，切实加大基础设施方面的建设和社会公共事业方面的投入，如何有效的发展教育、卫生、文化和体育等公共事业，加强对社会保障的投入力度，从而才能更进一步的改善人民的生产和生活条件，促使城乡居民共享社会发展的果实。

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