论地方多元治理视域下的社会组织发展

2023-03-01

1 地方多元治理离不开社会组织的存在和发展

多元治理是指在治理活动中打破政府对公共行政权力的垄断, 形成政府、私人部门、社会组织和公民多元主体平等协商、协同互动的治理格局, 需要地方政府在保证自身治理主体地位的前提下, 鼓励市场、公民、社会组织等主体共同参与到地方事务中, 以促进公民社会的发展, 提升地方治理能力和水平。地方多元治理的实现是达到国家治理水平提高并最终实现善治的前提和必要条件。“只有地方治理改革成功, 才会有成功的国家治理转型”。

当前我国地方多元治理的主体包括地方政府、市场、公民和社会组织, 从本质上说, 地方治理体现了地方政府同其他组织之间的权力分配关系, 其实现程度是多元力量进行博弈平衡的结果。但结合我国实际, 地方政府的地位过高、市场和社会组织依附于政府的情况仍然普遍存在。因此, 地方政府要逐步放松对市场和社会组织的过度管控, 推进私人部门和社会组织的“去行政化”进程, 同时加大对社会组织的培育力度, 并不断唤醒公民权利意识, 实现四者之间的良性互动发展, 共同推动地方治理工作。社会组织因其自身的社会性、非营利性等特征, 能够有效发挥“润滑剂”的功能, 是调节政府与社会公众关系的有力帮手。因此, 在地方政府多元治理活动中, 应大力培育和扶持社会组织的发展, 同时通过“去行政化”和引入竞争机制等手段提升社会组织的发展活力, 最终推动地方政府的良好治理。

2 社会组织在地方治理中的作用

社会组织作为一类非营利性、非政府的公共组织, 在社会结构、社会稳定以及地方治理的方方面面都可以发挥积极的作用。具体而言, 社会组织参与地方治理主要可以发挥以下方面的作用。

首先, 社会组织是公共服务的承担者和政府的合作伙伴。社会组织的类别众多, 擅长领域多样, 因此能够提供极具针对性的服务, 从而有效提高服务水平和产品质量, 减轻地方政府的压力。其次, 社会组织是公共经济和市场治理中得力的治理主体:一是社会组织能够有效吸纳就业;二是行业协会、中介事务所等社会组织能够促进产业优化、推动市场经济的发展;三是社会组织能够实施有效的市场监督, 帮助市场合理有序发展。最后, 社会组织是公共秩序的维护者和约束者。社会组织能够发挥自身优势有效解决社会问题, 从而化解社会矛盾, 维护公共秩序的和谐稳定。一方面, 社会组织作为疏通社会利益关系的调节器, 能够减少因公民同政府间沟通不畅造成的个体非理性行为的发生;另一方面, 社会组织具有分散化、属地化的特点, 能够在突发事件产生时迅速做出反应, 从而帮助地方政府进行风险管理工作, 防止突发性事件的进一步扩大和蔓延。

此外, 社会组织在公共环境、公共文化等多方面也发挥着不可替代的作用, 正是因为社会组织本身具备的积极功能和积极作用, 地方治理在走向多元化的历史必然趋势中, 必须积极培育和发展社会组织, 积极创造社会组织发挥功能的制度和途径, 确保社会组织的发展和功能发挥跟得上形势发展的需要和速度。

3 社会组织参与地方治理的途径

在一个地方的有效治理中, 社会组织的存在本身只是其中因素之一, 它的活跃程度与功能发挥情况还在很大程度上取决于制度环境和其作为空间。因此, 在地方多元治理的情况下, 很有必要观察和了解社会组织参与地方治理的途径, 即了解社会组织是通过怎样的途径和方式来参与地方治理、发挥自身作用。通过了解社会组织的实际运作情况, 我们可以看到以下途径。

一是社会组织通过承接政府购买或委托的服务来参与地方治理。政府购买社会服务, 即政府将原来由政府直接进行的、为社会发展和人民生活提供服务的事项, 采取项目委托、契约管理、费随事转的方式, 交给有资质的社会组织来完成, 并根据社会组织提供服务的数量和质量支付服务费用。在这一互动过程中, 社会组织承接了部分职能, 加深了同政府的联系和交往, 在一定程度上弥补了政府作为单一主体进行治理的缺陷和不足。

二是社会组织通过协商民主参与地方治理。社会组织围绕自身领域参与协商民主, 能够将民众的诉求反映给政府, 作为其制定和修改决策的重要参考。当前我国社会组织主要通过项目听证会、咨询会等形式参与协商民主, 话语权较弱, 参与广度和深度都有待拓展和深化。因此, 政府需逐步理顺政社关系, 推动社会组织发展, 实现两者间的平等合作与共生共强。

三是社会组织引导民众有序参与地方治理。社会组织对民众的引导, 主要通过内部规范自律和外部宣传动员两种方式。一方面, 社会组织通过制定完善的规章制度, 对内部成员予以规范和引导, 从而能够有效加强成员的民主意识和自律精神, 使其公民素质得到培育和提升;另一方面, 社会组织及其成员能够根据组织的目标与社会发展的要求对社会大众进行宣传动员。此外, 社会组织还为公民维护自身权益、表达利益诉求提供了渠道和方式, 能够鼓励公民有序参与到地方治理进程中, 民主政治不断深化。

4 社会组织参与地方治理的局限

由于中国计划经济和全能政府传统的影响, 实际上我国地方多元治理的局面还远未形成, 我国社会组织在参与地方治理中还存在各种各样的问题和局限, 主要体现在以下几点。

一是社会组织参与地方治理的能力不够强。当前我国社会组织的发展处于初级阶段, 许多社会组织对自身缺乏准确定位, 存在目标不明确、内部不健全、缺乏科学指导等问题;同时, 在我国的社会环境中, 社会组织处于外部资源竞争的劣势, 无法稳定持久的获得外部资源, 自身生存面临极大考验。

二是社会组织在多元治理主体中的地位不高。这一方面是因为社会组织自身能力不足、发展不健全, 但更多地则是由于地方政府并未合理对待社会组织, 许多地方政府倾向于将社会组织看做其公共管理中的不安定因素, 对社会组织有着较多的不信任与防范, 并未把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局。

三是社会组织参与地方多元治理的制度通道有待健全。目前, 我国各地关于社会组织参与地方治理的政策文件寥寥无几, 而且已出台的相关政策具有一定随意性。社会组织参与地方治理的法律政策依据欠缺, 使得社会组织参与地方治理的制度通道不畅的局面, 参与的稳定性和持续性差, 因此出现不参与和乱参与的局面。

5 促进社会组织发展, 发挥社会组织在地方治理中的积极作用

为了更好地发挥社会组织的作用, 实现地方多元治理主体间的良好互动, 针对上文探讨的社会组织参与地方治理中存在的各种问题和局限。笔者认为, 必须从法律制度、管理制度、组织建设等各个方面采取相应措施, 以克服社会组织的困境, 推动地方治理工作的有序进行。

5.1 加快社会组织立法, 为社会组织发展及功能发挥提供法律空间

从整体来看, 我国社会组织的法规存在着法律层次不高、体系不完善的问题, 阻碍了社会组织的进一步发展。因此, 首先, 建议起草制定“社会组织法”, 从上位法的角度对社会组织的性质、地位等基本内容作出权威性规定, 便于其合法性地位的获得;其次, 建议根据社会组织的不同种类, 制定更为细致的行政法规, 即下位法, 尽快建立起比较系统的社会组织法规体系, 做到科学性与可操作性并存。结合当前社会组织参与地方治理实际, 建议中央出台相应文件, 要求地方结合本地情况制定社会组织参与地方治理的政策措施, 鼓励不同类别、不同功能的社会组织积极发挥自身优势参与地方治理。

5.2 改革社会组织管理的方式方法, 大力发展社会组织

一是要正确认识社会组织的作用和地位, 结合本地需求, 积极培育和扶持社会组织。地方政府要结合本地区经济、社会和文化的发展水平, 科学分析本地区社会组织的发展状况, 制定科学合理的社会组织发展规划, 使本地区急需的社会组织优先发展, 以实现社会组织结构的优化调整。二是要适当放宽社会组织的双重管理, 建立新型社会组织管理制度。要根据社会组织发展的实际情况设置科学的准入条件, 同时建议逐步废除双重管理制度, 改由民政部门的社会组织管理机构统一行使登记许可权, 还应制定科学的社会组织评估体系, 同时完善社会公开制度, 做到鼓励与惩罚措施并举。

5.3 加强社会组织自身建设, 提高发展能力

一是社会组织要不断优化内部管理体制, 提升组织管理水平和运作效率, 需要组织从章程、治理结构、内部监督与公开机制等多个方面进行完善, 还要不断学习完善, 以适应社会的快速变化, 保证组织立于不败之地。二是社会组织要在保证自身公益性的基础上积极拓宽资金渠道, 既可以通过政府购买公共服务的方式获取组织经费, 还应努力树立良好的组织形象, 以尽可能多地向社会募集资金, 实现组织的长久发展。三是还要设法增强组织的人才吸引力, 在建立良好的工作环境和上升渠道的同时, 提高现有人员的专业水平, 加以合理的薪酬制度与健全的激励和约束机制, 发挥其积极性和主动性。

总之, 地方多元治理视域下, 社会组织作为社会治理的主体之一, 在地方治理格局中发挥着重要的作用。为加快适应客观形势, 需要从地方治理的框架中做好制度设计, 创新和完善政治民主协商机制以及社会组织及公民参与机制, 需要加快改革社会组织的行政管理体制和机制, 加快培育和发展社会组织的发展, 提升社会组织参与社会治理的能力, 为搭建和构建地方多元治理格局而作出积极的努力。

摘要：改革开放以来, 我国市场化程度不断提高, 行政改革日趋深化, 地方政府的治理日趋多元化。地方多元治理强调政府、市场、社会组织与公民等多个主体参与到地方公共事务中, 社会组织因其特有的社会性、公益性等特征而日益成为地方治理中的重要主体。本文在探讨地方多元治理的含义、特征及其主体的相互关系的基础上, 结合社会组织的性质、特征以及内部属性, 探讨了社会组织在地方治理中的作用与发挥途径。最后结合当前社会组织作用发挥存在的局限与不利因素, 从地方政府、社会组织以及制度构建等方面探讨了促进社会组织发展的对策建议。

关键词：地方治理,多元治理,社会组织,发展途径