社会组织参与乡村治理调查研究

2022-09-10

中国是农业大国,改革开放以来,城镇化程度有了很大提高,但未来仍将有大量人口在农村居住,乡村社会的稳定繁荣关系到国家的长治久安,关系到整个国家的现代化进程。“三农”问题一直是党和政府的工作重点,党的十九大报告提出乡村振兴战略。2018年1月公布的中央1号文件中指出,我国农村发展不平衡不充分现象尤为突出,乡村治理体系和治理能力亟需强化。改革开放以来,我国乡村采用的是乡政村治治理体制,宪法规定,村民委员会是基层群众自治组织,是乡村治理的自治主体。但是长期以来,村民委员会承担了大量的行政事务,成为继承政府职能的延伸,表现为行政性突出,自治性不足。村民作为乡村治理的主体,在现行体制下生存方式日益原子化,缺乏切实可行的途径和平台参与公共事务。在村民看来,村委会更大程度上成为政府的基层机构,而不是基层自治组织。村民与村委会之间缺乏缓冲协调机制,二者产生矛盾甚至矛盾激化的情况时有发生,成为乡村治理的难题。社会组织是群众自发成立的组织,代表本组织成员的利益。近年来,社会组织参与乡村治理的实践成为社会治理创新的亮点。

一、社会组织参与乡村治理的理论基础:治理理论

有关治理的定义,古往今来以及国内国外都有所不同。在中国传统上的治理很大程度上是管理、统治的意思。而在西方国家,“治理”作为一个政治领域的学术语,基本含义也是统治。1989年世界银行第一次使用了“治理危机”这个概念,从此治理一词被广泛使用,同时也被赋予更多的内容,其涵义超越了传统概念,与原有的统治之义基本脱离,甚至互为相对。詹姆斯罗西瑙所著《没有政府的治理》中治理的定义是“治理就是这样一种规则体系它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。更明确讲,治理是只有被多数人接受才会生效的规则体系。”即治理与统治是不一样的,治理的基础是共有的目标以及主体的多元化这些主体可能是政府,可能是其他性质的组织或个人。运行机制可以是政府机制,亦可能有非政府的其他机制存在。在《治理与公共管理》一书中,库伊曼和范弗利埃特主张治理要创立的秩序或体制机制不能来源于外部,而要由内部通过多元互动的方式产生。

目前为止,有关治理内涵的各种阐述中最被接受并广泛应用的是全球治理委员会在其研究报告《我们的全球伙伴关系》中给出的定义:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这其中包含强制人们遵守的正式制度,同时包含参与各方认可或默许的非正式的制度。

二、乡村治理的涵义和特点

在现代治理概念的大框架下,乡村治理是农村社会中利益相关各方共同参与乡村社会建设的过程,其目的是实现乡村社会的善治,其手段是法治框架下的协商和互动。乡村治理的主要特点表现为多元性和系统性。

(一)乡村治理的多元性

乡村治理的目标是多元的,不仅包括经济的发展,还包括政治、文化、社会、生态等方面的目标。乡村治理的主体是多元的,包括政府、群众自治组织如村民委员会、企业、乡村社会组织及村民个人等各类主体。乡村治理的措施也是多元的,有以法律法规政策等正是制度安排,也有乡规民约、道德规范、协商互动等非制度安排,是自治、德治、法治的多元统一。

(二)乡村治理的系统性

乡村治理是一个系统,它的各个要素和环节是相互联系、相互制约和影响的。例如从乡村治理的主体来看,在乡政村治的大格局下,乡镇政府和村民委员会是乡村治理的重要主体,其主体地位得到了法律制度的保障。相对来说,其他参与主体相对力量较弱,还在发展的初期,需要政府的扶持和引导,其在乡村治理中有自己的专业方式,同时也要受到相关法律政策制约。总之,乡村治理式多元的统一,是包含正式组织、非正式组织,正是制度、非正式制度的有机系统。

三、中国乡村治理及乡村社会组织的历史发展

中国的乡村治理可以追朔到古代,从秦朝的乡亭制到清朝的保甲制,称谓各异,但实质大体相同。民国以前的乡村治理的共同特点是皇权不下县,也就是最低一级的政权机关只到县级,县级以下实行自治的乡村治理模式。封建社会的“皇权不下县”制度,使农民根据不同的目标自然或自发形成的宗族、会社等社会组织在乡村治理中起到了很大的作用。当时的社会组织具有很强的血缘性和地缘性。

民国时期实施的是区村闾邻制。民国时期是中国乡村治理模式的大发展时期,无论从理论还是实践方面都有了很大突破。当时的社会名流和知识分子大都来自乡村,为了改变家乡的贫穷落后面貌,这些知识分子进行了不懈的努力和探索。如梁漱溟等在河南筹建了村治学院,在山东创办了山东乡村建设研究院。根据有关资料显示,抗日战争爆发之前,中国知识分子在乡村创办的社会组织接近700个,涉及教育、公共服务、农业技术、扶贫等领域。

新中国成立后,我国的乡村治理模式为人民公社模式。新中国成立后,中国农村历经了社会主义改造、农村合作化运动及人民公社阶段。这个阶段实行的是“政社合一”制度,生产资料、生活资料集体所有,生产生活由集体统一管理,生产资料、生活资料在高度集中的基础上由集体统一分配。这个阶段中国乡村的社会组织基本消失,更谈不上参与社会治理的问题。

改革开放后,土地由农民按户承包,农民以家庭为单位开展生产,人民公社解体,代之以乡镇政府成为末端政府机构,实施“乡政村治”的治理结构。废除人民公社后,中国乡村出现组织真空,1980年,为解决当时农村改革后村级治理的无序和混乱局面,广西壮族自治区宜山和罗城两县的村民自发建立了村民委员会组织。1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》标志着村民自治的正式实施。法律规定由民政部门组织乡村选举。1998年,《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施,中国村民自治从此走上法制化、成熟化的道路。村民自治,即村民自我管理、自我服务。村民委员会是村民自治的主体,以此为基础,源于农村发展的需要,其他农村基层社会组织也日益发展起来,如农民经济合作社,村民关系调解会等,在维护安定促进发展的乡村治理中发挥了重要作用。

四、现阶段农村社会组织的特点

农村社会组织是农村的重要次级社会群体,主要是指由农村居民有计划组合起来的,执行一定的社会功能,追求特定社会目标的次级社会群体。农村社会组织具有以下特点:一是地域性。农村社会组织的参与者主要是农民,活动区域为农村,维护组织内农民的共同利益是组织的重要目标。与城市相比,农村比较封闭,表现出明显的地域特性。农村社会组织在乡村治理中参与的领域十分广泛,包括政治领域,经济领域、公共服务领域等,其组织的活动往往围绕本土特性和需要展开,具有较强的地缘特性。二是自发性和志愿性。农村的社会组织往往不是由政府主导发起,而是基于农村发展的具体需求,从基层自下而上自发成立。改革开放后,农民的生产积极性被激发,在经济转轨、社会转型的过程中,农民的生活水平得到提高,各种公共需求难以得到满足,为了弥补在某些领域的市场失灵和政府失灵,各种农村社会组织应运而生。农村社会组织的成员主要是农民,农民对社会组织及其活动的参与是自愿的。三是非盈利性。农村社会组织无论是公益的还是互益的,都不以盈利为目标。尽管有的经济类农村社会组织的目标是发展农村经济,提高农民收入,但是该类社会组织本身是非营利性的,不以追求利润或利润最大化作为自己的组织目标,从而保证了农村社会组织提供的公共服务的公平性。

五、社会组织参与乡村治理的作用

一个社会的组织化程度越高,这个社会的现代化水平也就越高。农村社会组织是乡村社会的重要组织载体。党的十九大提了乡村振兴战略,为中国农村在新时代的发展做出了明确规划。随着经济社会的发展,农村公共事务日益复杂。在乡政村治的格局下,政府不应也无力独揽乡村所有公共事务的解决,农村社会组织作为农村社会的重要组织载体,能够有效弥补政府在规模、效率等方面的不足,并克服市场在提供公共产品方面的失灵,通过解决公共事务、提供公共产品成为乡村治理的重要主体。社会组织在乡村治理中能够起到的作用主要包括一下几点:

(一)促进农村社会和谐稳定

社会组织是独立于政府、企业的一种特殊组织形式,其独有的特征和组织运营模式形成其不同于政府和企业的运行逻辑。不同于政府的自上而下的科层式组织结构,社会组织采用自下而上的网络化、扁平化组织结构,组织内部沟通协商渠道通畅,为村民参与解决公共事务、提供公共服务创造了良好氛围。此外,社会组织作为介于政府和村民之间的组织化载体,通过下情上达、沟通协调,能够有效促进村民与政府、村民与两委的互动与合作,减少不同治理主体间的矛盾和冲突,起到隔离缓冲的作用,使乡村社会稳定和谐发展。

(二)培育村民的公共精神

毋庸置疑,即使中国城镇化基本完成,在农村居住的人口仍然会数量庞大。国家的现代化建设目标要求民众广泛具有公共精神。传统乡村社会以熟人社会为特征,村民往往只关心本家族或熟人的利益得失,对熟人之外的社会事务漠不关心,对政府依赖性较强,往往成为缺乏公共精神的典型社区。农村社会组织的自发性和志愿性能够有效培育村民的现代公共意识,使村民通过参与公共事务重塑乡村社会秩序,真正实现德治和法治基础上的自治。

(三)促进农村经济发展,提高农民收入

生产力的发展水平是生产关系的决定性因素。现代农业技术和市场经济的发展,要求农民采取与目前经济发展水平相适应的生产组织方式。改革开放初期以家庭为单位农业生产组织方式已经不能满足当前的技术经济发展水平,客观上要求农民组织起来,走合作化的道路,提高生产效率,增强抗风险能力。市场经济环境下,在农村自发产生了很多新型农民经济合作组织。这类组织以共同的经济利益聚集广大农户,不断积累社会资本,逐渐成为乡村治理的重要主体,改变着乡村的治理格局。实践表明,新型农民经济合作组织,不但在农村经济发展方面具有促进作用,在乡村社会治理中也能起到正面作用,已经成为乡村治理的重要主体。

(四)提供乡村公共服务

由于历史原因,城乡差别是我国至今还没有完全解决的问题。党的十七大之后,我国提出建设服务型政府的目标。服务型政府的重要特征就是要把提供公共服务作为政府的主要职能之一。在目前公共服务均等化和乡村振兴的大背景下,政府是向农村提供公共服务的主要责任一方,但是由于政府存在经费不足,人员不够,供给种类单一,供给能力有限等问题,并不能满足农民对公共服务日益增长的需求。社会组织能够根据基层群众的差异化需求提供相应公共服务,补充政府在某些公共服务领域的供给不足。农村社会组织参与提供公共服务有自己的优势,例如运作灵活,成本低。例如在一些农村地区,由于村里很多很多年轻人外出打工或经商,乡村居民老龄化,空心化严重。同时环境也日益衰败,道路失修、水电不通、治安恶化,公共事务无人问津。在有的地区农民自愿组织成立从事公益事业的社会组织,利用本村外出富裕村民的捐款,为村里提供公共服务,如修路装灯、扶贫、组织文娱活动、维持治安等。这些组织以乡村社会资本为支撑,有自己独特的运作管理方式,具有旺盛的创新力和生命力。

六、社会组织参与乡村治理的瓶颈问题

(一)农村社会组织自身发展不足

目前大部分农村地区的社会组织都存在发展不足、能力较弱的问题。表现在资金不足、人才短缺、组织管理能力较弱、公信力不强的问题。农村社会组织普遍规模较小,会员数量少,工作人员少,服务能力不足。这些问题归根结底源于经费不足。由于社会组织的非营利性,使其经常面临资金短缺的问题,从而制约了其提供公共服务的能力。另外由于社会组织资金不足,工作人员待遇低,往往吸引不到优秀的专业人员和管理人员,也影响了其提供公共服务的质量和效率。

(二)相关制度仍然约束着社会组织的发展

社会组织作为参与社会治理的第三部门,与其他两个部门--政府和企业相比,更加受到其发展环境包括制度环境和非制度环境的制约。例如到目前为止,我国还没有一部关于社会组织的法律。社会组织成立门槛较高,很大数量的社会组织难以登记,没有合法身份,难以开展活动,也无法获得合法社会组织的相关权益,如税收的减免等。目前规范社会组织的法规,大部分条款规定比较宽泛,有的法规常年没有修订,已经不能适应目前社会组织的发展现状和发展要求。此外,政府转变职能的改革还未到位,在理念、认识上还比较滞后,缺乏对社会组织在政策执行层面的支持和鼓励。

(三)农村社会组织内部管理制度不完善,运作不规范

调查发现,虽然大部分农村社会组织有自己的章程,但是有的社会组织的章程流于形式,不能起到使其自律的目的。大部分社会组织的决策机制不甚规范。很多社会组织由负责人个人决策。有的社会组织虽然设有理事会监事会等机构,但在实践当中起不到应有作用,组织内部领导家长制作风突出。在政府和社会监督不力的情况下,有的社会组织行为失范,盈利倾向明显,社会公信力下降,影响了其参与乡村治理的有效性。

七、社会组织有效参与乡村治理的路径

(一)政府应加强对农村社会组织的培育和监管

农村社会组织整体发展较弱,需要政府的支持和培育。目前各级政府纷纷建立社会组织孵化机构培育社会组织,但大部分孵化机构设立在城市,针对农村社会组织普遍缺乏孵化培育机构。另一方面,政府对农村社会组织监管不足,这跟基层政府经费不足,人手紧张有关,也跟相应制度不健全有关。政府应加强农村社会组织支持体系建设,通过购买服务等措施帮助农村社会组织解决资金不足的问题,利用政府资源协同社会力量加强农村社会组织的培育,对不同的社会组织进行分类指导监督。

(二)提高农村社会组织的服务能力

有针对性地对农村社会组织成员开展知识技能培训,实施公平乃至倾斜的工资福利和职称评定等政策,吸引优秀人才到农村社会组织来工作。针对农村社区的特点,应大力发展调解民间纠纷的仲裁机构等农村社会组织,调动各方社会力量,最有效地化解矛盾冲突,探索以群众协商的方式解决土地承包、拆迁安置、生态保护等难点问题,构建农村社会化解矛盾的创新模式。福利学校、机关、企事业单位建立志愿者服务队,成立志愿者协会,针对农村社区提供公共服务。

(三)加强党对农村社会组织的引领作用

基层社会组织,往往是党的领导比较薄弱的领域。要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,必须要加强党对社会组织的引领作用,在社会组织中发展党员,鼓励党员到社会组织中工作,发挥党员的先锋带头作用,在社会组织中贯彻党的群众路线,尊重人民主体地位,解决好人民群众最关心的利益问题,使基层农村社会经济更加繁荣,社会更加稳定,环境更加美丽,达到共建共治共享的乡村社会治理目标。

摘要：社会组织是群众自发成立的组织,代表本组织成员的共同利益,以组织成员的共同意愿作为组织目标开展工作。近年来,社会组织参与乡村治理的实践成为社会治理创新的亮点。本文对农村社会组织参与乡村治理的理论基础、农村社会组织的特点、作用及目前农村社会组织参与乡村治理存在的障碍和解决路径做了系统阐述。

关键词：社会组织,乡村治理,公共服务