计划生育政策演变

时光荏苒，一项工作总是在不知不觉间结束，我们又迎来新的任务与挑战，在开始新的任务前，我们要学会撰写计划，那么该如何拟定计划呢？以下是小编整理的关于《计划生育政策演变》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

第一篇：计划生育政策演变

计划生育政策演变论文

计划生育政策的演变

人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。控制人口数量，提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策，在这种时代背景下，计划生育政策应运而生。如今，计划生育提出至今已近半个世纪，在这半个世纪当中，计划生育政策不断调整，不断适应我国经济和社会发展的需要，在经济还不发达的情况下，有效地控制了人口过快增长，使生育水平下降到更替水平以下，实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，成功地探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，有力地促进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善，对稳定世界人口做出了积极贡献。我们不妨来回顾下我国计划生育政策的演变过程。

一、 计划生育的提出

50年代初期，子女多、规模大是这一时期家庭人口的主要特征。过多过密的子女影响了父母的学习、工作、生活和对子女的教育，成为很多人投身到政治、经济和社会生活的羁绊和拖累。很多人意识到实行计划生育迫在眉睫。著名经济学家马寅初先生经过实际调查，于1957年7月在人民日报发表了《新人口论》。当时的卫生部长李德全也高度关注多生给妇女健康带来的影响。1954年5月全国妇女联合会副主席邓颖超写信给政务院副总理邓小平反应人民要求节育的意见。终于，在社会各阶层的呼唤下，1957年2月召开的最高国务会议第11次会议上，毛泽东通过插话形式多次提到控制人口问题。

二、 计划生育初步实行

60年代初，三年自然灾害结束，大规模政治运动暂告一段落，国民经济开始好转，我国人口出现第二次增长。人口增长率的极速回升，重新引起党和政府对人口问题和计划生育的重规。1962年12月中共中央、国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》提出在城市和人口稠密的农村实行节制生育。

20世纪70年代初，面对严峻的人口形势，国家开始在全国城乡全面推行计划生育，严格控制人口增长。

1971年国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。 1975年，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不行。国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策。由于措施有力，这段时间的计划生育取得了明显成效，总和生育率由1970年的5.8下降到1979年的2.7。

三、 计划生育成为基本国策

1979-1990是我国改革开发初期，严格控制人口增长成为关系国家发展和现代化的战略任务，计划生育成为基本国策。80年代初开始严格实行“一孩生育政策”。在农村实行“一孩生育政策”遭到巨大阻力，大部分农村地区转而实行“一孩半生育政策”。到80年代末90年代初，城市“一孩”、农村“一孩半”、少数名族有照顾的城乡间、区域间、民族间有差异的生育政策开始以地方法规形式固定下来，并成为延续至21世纪10年代“一孩”生育为主的多样性生育政策体系。

1980年党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇生育一个孩子。

1981年3月6日，五届全国人大常委会第十七次会议决定，设立国家计划生育委员会。

1981年11月，五届全国人大第四次会议提出了“限制人口的数量，提高人口的素质”的人口政策。

1982年12月，党中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》，强调“实行必要的奖励和限制，保证计划生育工作的顺利开展”。

四、 稳定低生育水平，统筹解决人口问题

随着21世纪的到来，我国人口与计划生育事业将进入一个新的重要发展时期。未来几十年，在实现稳定低生育水平的前提下，我国人口将由低增长逐步过渡到零增长，人口总量达到峰值后(接近16亿)开始缓慢下降，人口素质不断提高，为基本实现现代化和可持续发展创造良好的人口环境。为实现这样的目标，必须完善人口与计划生育工作的调控体系和相关社会经济政策

宣传、教育、科技、文化等部门要密切配合，利用各种传媒，采用多种方式，大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传，在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动，大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识，引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文化、进步的婚育观，努力建设社会主义新型生育文化。各级党校、行政干部学校、团校等要重视人口与计划生育教育工作，中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程。

开展以技术服务为重点的优质服务。计划生育部门是人口与计划生育技术服务综合管理部门，计划生育和卫生部门要根据各自职责，密切配合，围绕生育、节育、不育共同做好计划生育技术服务和生殖保健服务。基层计划生育技术服务人员要深入千家万户，指导育龄群众选择以长效避孕措施为主的安全、有效、适宜的避孕方法。各级政府要加强对县(市)、乡(镇)、村计划生育技术服务机构和医疗、保健机构服务网络的管理，充分利用现有卫生资源，改善服务条件，规范服务标准，增强服务能力。

依靠科技进步，发展计划生育事业。加快人口与计划生育领域的科学研究和技术创新工作。开发、推广避孕节育、优生优育、生殖保健的新技术和新产品，发展生殖健康产业。加强计划生育药具及保健用品市场管理，规范市场行为。

加强人口与计划生育领域的国际合作与交流。不断拓宽合作领域，积极参与国际人口与计划生育领域的多边及双边活动，学习和借鉴国际社会的有益经验和科学方法，加强对外宣传，树立我国人口与计划生育工作的良好形象，争取国际社会广泛的理解和支持。

五、 计划生育政策新发展

我国各地省人民政府根据实际情况对计划生育政策进行了部分调整。计划生育新政策仍然遵循一对夫妻只许生育一胎的基本原则，对可生育二胎的法定条件作了适度放宽，对超生二胎以上的，仍然要依法征收社会抚养费。

一般规定

根据2011计划生育新政策的规定,只有符合以下几种情况的,才可以申请育二胎,具体中国计划生育二胎新政策如下: (一)只有一个子女,经指定医疗机构诊断证明为非遗传性病残,不能成长为正常劳动力的; (二)夫妻双方均为独生子女,并且只有一个子女的; (三)婚后五年以上不育,经指定医疗机构诊断证明为不孕症,依法收养一个子女后又怀孕的; (四)再婚夫妻双方只有一个子女的; (五)从边疆调入本市工作的少数民族职工,调入前经当地县级以上计划生育行政部门批准允许生育第二个子女的; (六)兄弟二人或者二人以上均系农村居民,只有一对夫妻有生育能力,又只生育一个子女,其他兄弟不收养他人子女的; (七)男性农村居民到有女无儿家结婚落户并书面表示自愿赡养老人的(女方家姐妹数人只照顾一人); (八)远郊区､县农村居民,夫妻一方为二等乙级以上伤残军人,或者一方残疾基本丧失劳动能力的; (九)在深山区长期居住并以农业生产为主要生活来源的农村居民,只有一个女孩,生活有实际困难的｡

另外,有其他特殊情形要求再生育一个子女的,需经市计划生育行政部门批准｡依照中国计划生育新政策允许生育第二个子女的,生育间隔不少于四年,或者女方年龄不低于二十八周岁｡

第十九条符合下列条件之一的夫妻,经批准,可以再生育一个子女: (一)双方均为独生子女,已生育一个子女的; (二)双方均为农村居民(农业人口,下同),已生育一个女孩的,但一方为机关､团体､事业单位和其他组织职工或一方从事工商业一年以上以及双方与企业建立劳动关系一年以上的除外; (三)双方均为农村居民,一方两代以上均为独生子女,已生育一个子女的; (四)双方均为农村居民,女方父母只生育一个或两个女儿,男到女家落户,并赡养女方父母,已生育一个子女的(只适用于姐妹中一人); (五)双方均为少数民族,已生育一个子女的; (六)双方均为农村居民,一方是少数民族并具有本省两代以上户籍,已生育一个子女的; (七)一方为烈士的独生子女,已生育一个子女的; (八)一方未生育过,另一方再婚前已生育一个子女的; (九)一方未生育过,另一方再婚前丧偶并已生育两个子女的; (十)已生育一个子女,经设区的市以上病残儿童鉴定机构确诊为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力的;

第二篇：第2章中国生育政策的演变历程

第2章中国生育政策的演变历程 2.1鼓励生育政策阶段(1949-1953)

1949年新中国成立之后，我国不精确的人口统计数据为4～5亿人，当时还没有提出一项明确的生育政策，人口发展处于盲目的自发和无计划状态，出生率一直保持在很高的水平。在保护妇女身心健康的口号下，国家卫生部门于1950年4月和1952年分别发布了“禁止非法打胎”的规定和严格限制节育及人工流产的规定[7]。不仅国内限制销售计生药具，并且禁止从国外进口此类药物。这些规定的出发点虽然是保护妇女身心健康，但在客观上却起到鼓励生育的作用，这些有关规定使本来想要节育的妇女失去了节育的可能性。同时，一方面，由于人口快速增长对社会经济的影响具有滞后效应，其作用并不能及时反映出来。另一方面，由于革命的胜利，解放了社会生产力，大批失业人口纷纷就业，在极短的时间内就解决了141.5万的城市失业人口，这使得政府部门认为人口众多带来的问题并不是那么难解决的事情。另外还有中华民族传承下来的多子多福的观念，以及新时期的人多好办事等传统观念相互影响，相互依存，促使人们认为人口众多是一件极好的事情。毛泽东在《唯心历史观的破产》这篇文章也提到，“中国人口众多是一件极大的好事”[8]。这句话让人们都以为毛泽东是鼓励生育、多增人口的。毛泽东进一步指出“再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产，”在当时国际政治环境下，中国政府被迫采取一边倒的政策，对苏联学术界的人口理论、政府的人口政策导向也全盘移植过来，而不顾中苏两国国情的显著差异，把对学习苏联的态度，提升为政治态度来对待。

于是，苏联鼓励人口增长，奖励多子女母亲的政策和做法，得到了中国政务院卫生部的全力支持并广为舆论传播[9]。新中国的成立使我国社会秩序日趋安定，工业和农业生产得到了迅速的发展。人民的物质生活得到了很大的改善，从而为我国人口的生育提供了良好的物质和生活环境以及社会环境。从1950年至1953年，我国净增人口三千四百多万，形成了第一个人口增长高峰期。从50年代后期起，虽然一些有远见的人已经开始意识到了人口带来的压力和负担，提出了进行人口控制的倡议， 1

中央政府也允许有条件的采取人工流产和使用避孕药具，但这时候人们对人口问题的认识并不一致，也未能形成政府的一贯指导思想。 2.2政策转变酝酿阶段(1953-1959)

1953年，我国进行了第一次人口普查，总人口突破6亿大关，人口自然增长率高达23‰。由于人口数量增加过快，青少年升学和城市住房问题开始紧张，妇女避孕节育的要求更加强烈。猛然增加的人口与自然资源、环境资源形成了尖锐的矛盾。对此，党和国家领导人毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平等同志都先后

在不同场合发表了关于实行计划生育的观点。1954年5月，邓颖超同志就部分妇女的避孕要求写信给任副总理的邓小平同志，邓小平阅后批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的”，并要求采取一些有效措施来解决这个问题[10]。1954年12月，由于党内外对节育问题方面的议论较多，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题的座谈会。在广泛听取各方面的意见后，他代表党中央明确指出：“党是赞成节育的”，“说节育不人道，这不对”，“如果不节育”，人口“增加还要快”，“人口增加后有没有困难?有困难，困难很多，父母、家庭、小孩子本身都困难，社会和国家也困难”[11]。

1956年底在党的“八大”会议上，周恩来在代表中国政府所做的《关于发展国民经济第二个五年计划的建议的报告》中提出:“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制”[12]。这是我国控制人口的思想首次正式以政府文件的形式公布于众。与此同时，社会各界人士，如邵力子、马寅初等也以不同方式陈述了自己关于节制生育的思想。从节制生育思想的提出到逐步传播，是在不断与鼓励生育思想的矛盾斗争中开展的，同时为我国制定限制人口增长的生育政策奠定了思想和理论的基础。然而，在1957年，中国节制生育政策向前发展的脚步由于反右派斗争而停滞不前了。一些主张制定和落实生育政策的学者被打成右派分子，原本是积极思想的控制人口增长的主张成了反党反社会主义的右派言论。1959年，各种宣传节育思想的文章与活动都消失了。关于人口政策方面的工作一时陷于僵硬状态，既没有任何正式 2

文件说明提倡节育是错误的，国家政府也没有出台任何新政策鼓励人们生育。

2.3实施限制生育政策阶段(1959-1969)

1959～1961年，我国国民经济发生严重困难，把人口增长过快问题再次提到人们的面前。因而，1962年12月以中共中央和国务院的名义发出了正式文件《关于认真提倡计划生育的批示》，在文件中明确宣布:“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向

有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策”[13]。这样，有计划的控制人口增长首次被提到国家政策的高度。该文件明确提出要求各级党委和政府把计划生育工作列入工作日程，安排定期进行讨论和检查;有关各部门和群众团体要在党和政府的领导下，积极宣传倡导节制生育工作，做好宣传教育，通过对广大人民群众进行技术指导、供应避孕药物以及研究新的科学避孕措施等方法，积极贯彻落实节制生育政策。

1963年10月，在国务院召开的全国第二次城市工作会议上，对计划生育的有关问题进行了详细的讨论，要求中央和地方都成立计划生育委员会，具体带头做好这方面的工作。1964年国务院计划生育委员会成立，着手进行试点工作，以便取得经验，逐步推广。随即全国各地纷纷成立了计划生育工作机构，普遍开展了节制生育的实际工作。经过一段时间在城市和部分农村的试点工作，生育率有了明显的降低，1968年城市的人口出生率为20.85‰，比1963年的44.05‰降低了23.2个千分点，农村人口出生率也降低了6.48‰，由此可以看出节制生育政策是十分有效的。

控制人口增长的政策刚刚萌芽，建立起来的相关人口机构刚开始工作不久，1966年“文化大革命”的灾难又降临中国大地，计划生育机构的工作基本停顿了，人口控制工作再次被迫停顿，更谈不上采取任何控制生育的措施，我国的人口再次处于任意发展的态势。人口持续高速增长，经济面临崩溃边缘，人口问题日益突出，人口压力更加严重。60年代末期，我国总人口已突破8亿大关，比建国初期增 3

加约3亿人口，形成了我国的第一个生育高峰期，人口的年均出生率都在34‰以上，每年增加的人口在2000万左右。 2.4实施计划生育政策阶段(1970-1986)

2.4.1实施宽松的计划生育政策阶段(1970-1980)

70年代初，毛泽东发出“人口非控制不行”的指示。我国政府和领导人也提出要特别注意计划生育，使人口增长与国民经济的发展相适应，把人口发展作为我国的一项重要工作需要重点研究。1973年，国务院成立了计划生育领导小组，计划生育工作机构也在各地相继成立，人口指标开始被纳入国民经济计划，计划生育工作开始在全国范围内铺陈开来。我国逐步形成了以“晚、稀、少”为中心的计划生育政策，即“鼓励男女青年晚婚晚育，鼓励夫妇拉长两胎之间的间隔，鼓励一对夫妇少生子女”，具体内容为晚婚女性为23岁，男性为25岁，一对夫妇最好生育一个孩子、最多两个，生育间隔必须在3年以上。“晚、稀、少”政策顺应了广大人民群众的意愿，尽量采取群众自愿的原则，既满足了有生育意愿妇女的生育要求，又可以让不想继续生育的妇女采取避孕措施。该政策达到了控制人口数量的目的，取得了显著的成绩。1980年，全国总和生育率由1970年的5.812下降到1980年的2.238，净增人口数由2321万降至1163万，自然增长率由2.88%大幅度下跌到1.19%[14]。城市总和生育率为1.15[15]。这表明在提倡生育一胎，允许生育二胎的生育政策下，城市地区做到了基本上只生一胎。这也从另一方面反映出该时期生育政策的可行性。

2.4.2实施严格的计划生育政策阶段(1980-1986)

十一届三中全会以来，为了和经济发展目标相适应，国务院明确提出了20世纪末力争全国总人口不超过12亿的人口总目标，以实现全国人民的物质文化生活达到小康的目标。为了实现这一目标，就必须确立与之相适应的控制人口的生育政策。1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议政府工作报告中指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二三年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过 4

1211亿”[16]。有关方面根据1979年我国出生率、人口自然增长率、总和生育率的计算、研究和预测，我国要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标，必须实行一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策，才能实现该目标。

在上述背景下，1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，《公开信》指出：为了争取在20世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院的号召，并且积极负责地、耐心细致地向广大群众进行宣传教育[16]。在《公开信》中，表明了控制我国人口增长、提倡一对夫妇只生育一个孩子的重要性和必要性，并且还对此种一对夫妇生育一个孩子的政策将来可能带来的问题做出了合理的解释，认为该政策在未来可能引起的人口老龄化和对子女的压力都能适当的解决。《公开信》的发表标志着我国独生子女人口生育政策的正式出台及全面实施。在未经试点与未考虑是否具有可行性的条件下，激进的实施尽可能的只准生育一个的生育政策，加上当时的各种社会因素，使本应下降的生育率，转变为回升的趋势。1981年和1982年，全国总和生育率分别回升2.63和2.86，第

一、二个小孩出生间隔缩短为2.2年。出生率回升为20.91‰和22.61‰,农村总和生育率回升到2.93和3.20,城镇总和生育率回升到1.40和1.58。峰值生育年龄段仅3年时间就反弹为20～24岁[17]。由于没有考虑到中国的实际情况，使本来加大控制人口数量的政策，实际效果与主观愿望背道而驰。使本来已经逐步下降的生育政策又突然升高。紧缩政策使计划生育工作出现了空前的困难，群众的工作十分难解决;党和领导干部与群众的关系也越来越僵化。1984年，党中央及时地下发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，以山东“开小口堵大口”的经验，即适当放宽农村群众生育第二胎的政策(开小口)，减轻计划生育工作的压力，但严防超计划的二胎和三胎及以上生育行为(堵大口)，从政策高度加以完善，实践反复证明这是完全正确的[18]。开小口堵大口政策的尝试，虽然使出生率出现了一定幅度的回升，但是却在某种程度上稳定 5

了群众和干部的紧张关系，也挽回了计划生育工作的紧张局面。更为重要的是，这种开小口、堵大口的做法，比较全面而又符合实际地形成了中国特色的以计划生育为人口控制方式的经验。

2.5我国现行生育政策(1986-至今)

1986年5月中央转发了《关于“六五”期间计划生育工作情况和“七五”期间工作意见的报告》的13号文件，强调了必须严格控制人口增长的精神[19]。根据中央的文件精神，从1986年起一直到九十年代初，全国各省、市、自治区先后颁布了地方计划生育条例，基本上稳定了八十年代中期的生育波动现象。至此，我国现行的生育政策得以形成，其具体内容是：提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子，国家干部、职工、城镇居民除特殊情况外一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众确有实际困难，可以有计划地安排间隔几年以后再生第二胎;不论哪一种情况都不能生第三胎;少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地的实际情况制定[20]。

在具体实施的过程中，我国农村人口的生育政策大致可分为三种类型。第一种类型是一对夫妇只生一个孩子，同时严格按照规定条件照顾生两个孩子，照顾生二孩的比例不超过10%，实行这一政策的是北京、上海、天津、江苏、四川五个省、市;第二种类型是照顾独女户可生两个孩子。河北、山西、辽宁、浙江、山东、河南、湖南、陕西等18个省、自治区实行这一政策;第三种类型是基本允许生两个孩子。宁夏、云南、青海、广东、海南实行这一政策[16]。从民族划分的角度看，汉族以外的55个少数民族的生育政策又大致可以分为两种类型：第一种类型是人口超过1,000万的壮族，提倡一对夫妇生育一个孩子，严格控制二胎，坚决杜绝多胎;第二种类型是人口在1,000万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生育四胎，但由于各少数民族的具体情况不同，在执行计划生育政策时，个别的也可生育四胎，甚至在人口较少的几个少数民族中不实行计划生育[21]。

2001年12月29日我国颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行)，将原有的政策性规定法律化为：“国家稳

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定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务 委员会规定”[22]。

表2.1是根据有关资料整理而成的我国人口的变化情况。从表中可见，2004年底全国总人口与第四次人口普查时相比，由11.337亿人增加到13亿人，14年13零4个月共增加了1.663亿人，平均每年增加1190万人，而从1953年第一次人口普查到1990年第四次人口普查，全国人口由5.88亿增加到11.3亿，年均增加1465万人。由此可见，多年来的计划生育政策以使我国人口快速增长的势头得到有效地控制，我国人口已基本实现了从高出生、高死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的人口再生产类型的转变，总人口数量的增加趋缓。

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资料来源:1.人口和计划生育常用手册(2003)第49～51页

2.200

3、2004年数据来自2003年、2004年<<国民经济和社会发展统计公报>> 3.2000年总和生育率来自五普资料图2.1是根据1949年至2003年中国人口变动表绘制的走势图。

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由图可以看出，1950年到1954年出生率、总和生育率处于稳步上升的趋势，我国当时正采取鼓励生育政策的时期。1959～1961年，我国国民经济发生严重困难，从图中看出，该时期无论是出生率、死亡率、自增率都急剧下降。而从1970到1980年，是我国实行“晚、稀、少”的生育政策，该时期的出生率稳中有降，恰好证明该时期的人口政策是非常适中的。1985年的时候由于我国采取了紧缩的生育政策，出生率出现了一个小高峰，到90年代才有所下降。到了90年代，由于我国采取的计划生育政策和经济水平的提高，使得出生率和死亡率均大幅度下降。

图2.1 1949年～2004年自然增长率等变化趋势

[7」孙沐寒.中国计划生育史「M].北京:北方妇女儿童出版社，1990.[8〕土胜今.中国人口与全面建设小康社会「M].长春:吉林大学出版社，2003.「川土胜今.人口社会学「M].吉林:吉林大学出版社，138-139.[10」姚新武，尹华编.中国常用人口数据集[M].北京:中国人口出版社，1994: 44.[11」尹豪.人口学导论[M].中国人口出版社，2006: 336. [12〕毛泽东.唯心历史观的破产.毛泽东选集第4卷「M].北京:人民出版社，1991: 1509一1517.[13〕汤兆云.20世纪60年代中国人口政策评价「J〕江苏行政学院学报，2004, (2 ).[14〕汤兆云.20世纪70年代中国人口政策研究「J].江西社会科学，2003, (3) .[1别汤兆云.新中国人口政策的演进历程「J].世纪，2003 (5).[16〕汤兆云.新时期中国人口政策研究综述「J].怀化学院学报，2004 (2.[17〕汤兆云.中国现行人口政策的形成与稳定.中共党史资料.2008 (2).[18]冯立天.中国人口政策的过去、现在和将来「J]，人口研究，2000 (4.[1川曾鸿.新时期人口政策应有新思路[J]，问题研究，2003 (5).[20〕金小桃， 9

周学馨，朱尧耿.关十构建社会主义和谐社会与人口政策拓展的战略思考「J].南方人口，2005 (4).[21」陈一平.中国人口政策的评价性分析与选择:可持续发展的框架「J].南京社会科学，2001,

(3).[22]曹宝石，毛彩菊.打造可持续发展的21世纪中国人口政策「J].兰州学刊， 2005(3).

第三篇：中国留学政策发展与演变

贾江涛 卢义婷

 2012-08-20 11:12:14

来源：《中国信息报》2012年08月17日

出国留学活动起源于相对落后国家、地区或领域培养紧缺人才或高层次人才的需要，在当代发展成为接受不同模式教育的一种选择。中国的出国留学政策是中国政府公共政策的重要组成部分，是国家决策层根据一定时期的基本国策、国际关系、价值标准与合理性原则，对出国留学活动实施管理、服务、控制和调节的制度性规定。中国的出国留学政策具有比较明显的渐进性和相对独立的阶段性特点，其主体内容和实施导向是由国际和国内的政治、经济、文化状况以及中国对外关系所决定的。因此，出国留学政策的变革，实际上就是中国出国留学活动历史演变的写照。

新中国各发展阶段的留学方针导向

我国的留学政策不断出台，同时又反哺性地支撑和培育着出国留学活动的发展，并影响着出国留学制度改革的日益深化和不断走向成熟。留学人员及其留学活动是出国留学政策形成、变革与发展的基本原动力。

20世纪50年代，公派留学的政策要点是：严格选拔，宁少勿滥;严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面;多派研究生，一般不派大学生;保证重点，兼顾一般;保证质量，争取多派;既要派研究生和大学生，又要派短期进修生与实习生。鼓励在外中国留学人员回国工作的政策要点是：不论先后，一视同仁，来去自由。

20世纪60年代，公派留学政策的要点是：减少数量，提高质量;试行向西方国家派遣留学生;停派留学生。

20世纪70年代，公派留学政策的要点是：恢复派遣语言类进修生;主要向西方国家扩大派遣留学人员;抓紧时机，积极选拔，广开渠道，力争多派，科技为主，兼顾其他。

20世纪80年代，出国留学政策的要点是：公派--积极主动，择优选拔，保证质量，广开渠道，力争多派，突出重点，统筹兼顾;自费--对自费留学人员在政治待遇上与公费留学人员一视同仁，但在申请条件上有一定的限制;公派--探索扩大选拔派遣博士留学生的数量和途径;自费--申请自费留学如手续合法则不受任何限制;公派--按需派遣，保证质量，学用一致，加强管理;回国--提供各种服务，创造好的工作环境和生活条件，拓宽就业范围并实行人才流动;在外--采取适当灵活的政策和通情达理的作法，并给予合情合理的解决。

20世纪90年代，出国留学政策的要点是：自费--收取高等教育培养费，以限制自费出国留学;公派--博采各国之长，按我之需，取人之长，精选精派，定向定人，力争保质保回;支持留学，鼓励回国，来去自由。

20世纪90年代中期以后，国家出国留学工作机制进行了重大改革，其要点是：公派--个人申请、专家评审、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿;自费--开辟自费留学中介市场，并实施预警和监管。与此同时，鼓励回国的政策体系也在持续地改革中不断完善。

进入21世纪，我国的留学教育进入一个新的发展时期。一是“来去自由”的留学观念更加深入人心。为适应经济全球化和科技一体化的发展，人们把是否具有国际交流背景作为人才素质和能力的重要条件，这将激发人们出国留学的积极性。二是出国留学的经费资助渠道日趋多样化。过去的留学教育基本上属于精英教育，能够出国留学的主要是一些社会、科技精英和一些家庭经济条件较好人员的子弟。而随着我国经济贸易和科学研究的国际化的发展，出国留学的经费资助渠道将会由单一的公费和自费渠道向多样化方向发展。三是出国留学渠道将会更加顺畅。实际上，目前对出国留学的限制主要不是来自于国内，而是国外签证机构。“境外消费”和“自然人流动”作为参与WTO的国家共同遵守的游戏规则，将会对国外的限制起到软化的作用。因此，可以预料，在今后一段时间，我国留学教育发展将会进入一个良性发展的阶段，其规模与速度将会在原有的基础上有较大的提升。

各时期留学政策分析

1978～1986年：恢复阶段

1978年，我国进入了改革开放的新时期，与外国的教育交流迅速发展，国家改革开放政策极大地带动了出国留学生的派遣工作。1978-1986年，可以说是我国出国留学工作的恢复和起步阶段。1978年8月，教育部发出《关于增选出国留学生的通知》，提出要高度重视留学人员的选派工作，选拔的出国留学生包括大学生、研究生和进修生，专业主要为理工科相关专业。这实际上是恢复和起步时期规定的派遣方针。

1980年10月，教育部等六部门召开了出国留学人员管理工作会议，通过了《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告》。报告进一步明确了派出留学人员的方针，即“突出重点，统筹兼顾，在保证质量的前提下争取多派一些，并在最近几年内保持派遣数量相对稳定”，并第一次提出单位也可派出留学人员，提出了有关计划、选派工作的改进意见。1980年11月，教育部等部门根据实际情况对派遣人员做出调整，提出应多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自费出国留学人数很少，国家没有统一的政策。

1981年1月，国务院批准了教育部等7个部门联合提出的《关于自费出国留学的暂行规定》，这是建国以来第一个关于自费出国留学的政策性文件，明确规定了自费出国留学的性质、自费留学与公费出国留学的关系等。该文件指出：自费留学人员是我国出国留学人员的组成部分;对自费留学人员和公费留学人员在政治上应一视同仁。这一规定奠定了我国自费出国留学事业发展的政策基础。

1981年9月，教育部发布了《关于在校研究生自费出国留学问题的通知》，对在校研究生自费出国留学问题做出了严格规定。根据这个规定，真正意义上自费出国留学的只能是高中毕业生出国读本科和大学本科毕业生出国读研究生。但实际上，大量在校本科生和在学研究生也利用各种途径自费出国留学了。针对出现的问题，中央于1982年3月和7月分别出台了《关于自费出国留学若干问题的决定》和《自费出国留学的规定》。相对而言，1982年的自费出国留学政策比1981年的政策更严格，除了高校在校学生不准自费出国留学外，还规定了自费出国留学的年龄限制以及对自费出国留学人员进行政治审查等。这一政策的实施，在社会上引起了一定反响，认为自费出国留学政策太严，不利于更多的人自费出国留学。

1984年，中央检查了几年来自费出国留学的政策和工作，提出“对自费出国留学，要坚决大胆放开”的要求。1984年12月，国务院颁布了新的《关于自费出国留学的暂行规定》，其中规定凡我国公民个人不受学历、年龄和工作年限的限制，均可申请自费出国留学。

1986～1991年：调整阶段

1986年5月，中共中央、国务院发布了《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》。1986年12月，国务院批转原国家教委《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》的通知，即著名的107号文件。这是在总结我国留学教育恢复和起步阶段经验和教训的基础上，结合当时留学教育发展的现实状况制定的重要法规。它是我国第一份公开发表的、全面阐述出国留学教育政策的法规性文件。该文件提出：我国公民出国留学是我国对外开放政策的组成部分，必须长期坚持有计划地发展各种形式的出国留学;出国留学工作应密切结合国内生产建设、科学研究和人才培养的需要;应坚持博采各国之长的原则，兼顾基础学科和应用学科，以应用学科为重点;应坚持“按需派遣，保证质量，学用一致”的方针。《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》规定，公派出国留学人员应保证质量，着重派出进修人员和访问学者，适当减少攻读硕士学位的研究生，增加攻读博士学位的研究生，并积极开辟通过中外合作进行科学研究和培养博士的途径。通知还包含了对自费出国留学教育政策的全面阐述和规定，其中有关“高校在校生获准自费出国留学的，可保留学籍一年”等政策性规定的原则直至今天仍被广泛适用。

1992～1999年：规范阶段

1989年以后，出现了大批留学人员滞留不归的现象，国内有些人也对现行的留学政策产生了一些疑虑。如何对待学成未归的出国留学人员以及是否要坚持既定的留学方针成为当时社会关注的焦点。1992年8月，国务院办公厅发出了《关于在外留学人员有关问题的通知》，全面阐述国家对滞留海外的留学人员的一系列具体政策，并明确把“支持留学，鼓励回国，来去自由”作为我国出国留学工作的总方针。围绕这个总方针，国家公派留学选派管理体制实行了一系列改革，自费留学政策进一步调整和放开，从“鼓励回国工作”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，取得了较为显著的成效。44号通知指出：党和政府一贯关怀、团结广大出国留学人员，期待他们早日学成回国，建功立业;重申了公派出国留学人员有义务为国家服务;同时鼓励留学人员以各种方式回国服务;国家保证留学人员来去自由。自此，“支持留学，鼓励回国，来去自由”成为我国出国留学工作的总方针。

2000年至今，快速发展阶段

进入新世纪以来，我国对出国留学政策进行了一系列改革，出国留学迈入快速发展阶段。一是根据国家建设与发展的实际需要设立了若干专项。2000年，国家留学基金委员会设立了“重点高校系主任、研究所/实验室骨干出国研修项目”。2002年，根据国家经济建设的发展和中国加入WTO后对人才的需求，增加了对信息、生物技术及经济、法律等学科的资助名额。设立了“高级研究学者”类别，大幅度提高资助力度。2005年，国家留学基金委员会出国选派规模进一步扩大;资助方式多样化。二是从2003年起提高公派留学资助金。2002年12月13日，教育部和财政部联合下发了《调整国家公派留学人员奖学金资助标准》的通知，将现行标准平均提高了44%，涉及88个国家和地区。1993年，国家教委颁布了《关于自费出国留学有关问题的通知》，进一步放宽自费出国留学政策。该政策也是国家新的出国留学方针在自费出国留学问题上的反映。这大大满足了许多欲自费出国留学人员的愿望，使自费出国留学人员数量急剧增加。

中国加入WTO后，教育部就简化对大专以上学历人员自费出国留学的审批手续发出通知，不再向申请自费出国留学的高校在校生和具有大专以上学历但尚未完成服务期年限的各类人员收取“高等教育培养费”，不再对上述人员进行“自费出国留学资格审核”。这一时期，中央非常重视出国留学人员学成回国的工作。一方面，调整回国政策，从“鼓励回国，来去自由”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，回国政策更加灵活且务实;另一方面，致力于落实政策，创造条件，真正发挥留学人员的作用。

2007年，教育部颁布了《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作若干意见》，意见将“海外优秀留学人才”界定为三个层次;提出编制海外优秀留学人才需求目录，建立和完善海外优秀留学人才信息库;搭建海外优秀留学人才双向选择平台，为海外优秀留学人才回国工作和创业服务;充分利用国家科技、教育、人才资助项目，引导海外优秀人才回国创业。教育部和科技部还定期举办“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛活动，建立由海外优秀留学人才、留学人员创业园、大学科技园区、风险投资机构共同参与的创业平台。通过“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛，充分调动海外优秀留学人员回国创业热情，鼓励海外留学人员积极申报创新创业项目，创造条件支持参赛者与大学科技园、留学人员创业园和企业进行项目对接，根据项目技术水平、投资前景、效益预测和产业化情况，组织留学人员创业园、大学科技园、风险投资机构和国内企业家对项目进行评审、洽谈和择优颁奖，推动留学人员回国创办高新技术企业。

进一步推动我国留学教育事业发展的政策建议

为进一步推动我国留学教育事业发展，在新形势下，我国出国留学政策应当进行一些相应的调整。

一是坚持“三个一流”的新的公派留学指导思想，不断提高质量与效益。国家公派出国留学是相对自费出国和单位公派出国留学而言的，主要是为了满足国家经济社会发展在高级人才方面的需求，其实质是一种精英教育。尽管国家公派应当着眼长远，兼顾一般，但最重要的是它要力求满足国家最紧迫的那些需要;应当着眼全局，注重公平，在相当长时期内，应当突出重点，坚持效益优先的原则。应当坚持国家公派主要培养国家急需人才的目标和原则，注意选派一流的留学人员，派到国外一流的学科专业中去，力求让其师从一流的导师，在国际学术前沿接受一流的训练。

二是加强自费留学的服务与管理工作。自费留学人员目前已成为我国出国留学人员的主体，应在进一步做好公派留学的派遣和回归工作的同时，关注自费留学工作。国家有关部门应当不遗余力地为申请出国留学的人员特别是自费出国留学人员开辟一条更加顺畅、便捷的“绿色通道”。要坚持改革、扩大开放，同时也要加强服务与管理，为自费留学提供一个健康的政策环境和坚实的法律基础。应更多关注、跟踪并研究在外自费出国留学人员的状况，注重对自费出国留学人员进行感情投资。

三是加强出国留学人员和国内的信息交流，完善留学人员回国创业服务体系。要加强出国留学人员和国内的双向交流。应当由教育部、外交部和公安部联手合作，建立一个准确、权威、高效的“出国留学人员信息统计系统”，这是吸引留学人才的基础性工作。要设立留学人员创业风险基金，完善留学人员回国创业服务体系。要加强以“项目资助”为主导的人才引进项目建设。

第四篇：我国外资政策的演变及效果分析

摘要在简述改革开放以来我国外资政策演变的基础上分析了利用外资的正负效应并提出了自己的建议。 关键词外资外资政策外资效应 随着改革开放的不断深入和外资政策的不断调整我国利用外资取得了相当大的成效正确分析我国利用外资的正负效应有助于我们发现其中存在的问题从而更加合理有效地利用外资。 1改革开放以来我国外资政策的演变 1.1初创阶段19791985 这一阶段的主要举措为转变指导方针由排斥外资转向利用外资设立经济特区和沿海经济开放区实行特殊灵活和优惠的外资政策开始制定外资法规

1979年7月颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》是我国第一部吸收外商投资的法律成立外资管理的专门机构1979年8月国务院设立了外国投资管理委员会统一管理全国的利用外资工作1982年3月合并成立对外经济贸易部。 这一阶段的特点表现为外资政策是非常粗略的并缺乏可操作性对外资流入实行限制的特点非常突出且没有形成全国统一的外资政策体系。 1.2发展阶段19861993 这一阶段的主要举措为进一步明确利用外资在中国经济发展中的重大意义以及利用外资的指导思想和战略部署建立了一系列利用外资的法规体系包括《关于鼓励外商投资的规定》、《中华人民共和国外资企业法》、《指导吸收外商投资方向暂行规定》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》等对外资实

行普遍的优惠政策建立针对外资的分级管理体制。 这一阶段的特点表现为在指导思想上已经完全确立了积极利用外资的观念对外资的限制不断取消外资允许进入的规模和领域不断扩大外资政策激励的重点由间接投资转向直接投资尽管仍然对外资实行一定的限制但实行鼓励和优惠的特点更加明确形成了全国统一的外资政策体系。 1.3调整阶段19942001 这一阶段主要是针对第二阶段利用外资实践中出现的种种问题通过制定相应的政策加以规范同时根据加入WTO的需要逐步取消对外资的一些限制对外资实行一定程度的国民待遇。采取的主要措施表现为①1995年6月我国重新发布了《指导外商投资方向暂行规定》同时发布《外商投资产业指导目录》将外商投资产业鼓励类、限制类和禁止类项目具体化。除此之外皆为允许对外开放的领域②1997年12月修订了《外商投资产业指导目录》扩大了国家鼓励外商投资的范围突出了产业重点同时体现了鼓励外商向中西部地区投资的政策③1999年8月外经贸部等部门就进一步鼓励外商投资制定了相关政策措施鼓励外商投资企业技术开发和创新加大对外商投资企业的金融支持力度。 这一阶段的特点表现为对外资的限制大幅度取消国民待遇原则越来越明显对外资的优惠政策仍然很突出但相应的规范和管理有所加强外资政策逐步与国际惯例特别是WTO的规则接轨单纯依靠优惠政策来吸引外资的倾向有所缓和但尚没有发生

根本性变化。 1.4完善阶段2002 在我国加入世贸组织后根据WTO的规则和承诺于2002年3月4日经国务院批准4月1日起施行由国家计委、国家经贸委和外经贸部发布的《外商投资产业指导目录》及附件在投资准入方面进一步开放其主要变动如下①将鼓励类目录由186条增加到262条而限制类目录由112条减少到75条大幅度放宽了行业准入限制②扩大投资领域逐步开放金融、保险、电信、物流等知识密集型服务业③投资地域多样化鼓励外商投向中西部地区参与正在实施的中西部大开发战略④投资方式多样化。 2利用外资的正效应 我国利用外资数额的不断增加促进了国民经济的增长其正效应十分突出主要表现为 利用外资促进了我国GDP的增长。根据国家信息中心的分析结果19812000年在我国GDP年均9.7的增长速度中大约有2.7来自于利用外资的直接或间接贡献。罗余才、严俊2002对20世纪90年代国际直接投资FDI对中国经济增长的实证研究分析表明FDI增加1GDP将增加0.396736说明FDI流入对中国GDP增长的影响是正面的。 外商投资企业工业产值对全国工业总产值的贡献也是非常巨大的。从19902001年外商投资企业工业产值占全国工业总产值的比重不断上升由1990年的2.28上升到2001年2798。同时外商投资企业上缴的税收对我国的工商税收也起了重要作用增加了我国的财政收入外商投资企业上交的税收占我国工商税收的比重逐年上升从1992

年的425上升到2001年的1901。 利用外资增加了我国进出口总额。19862001年外商直接投资企业的进出口总值占全国进出口总值的比重持续上升从1986年的404上升到2001年5083。外商直接投资企业的进出口总值的年均增长率为3466高于全国进出口总值的年均增长率137521个百分点。FDI促进了市场份额的不断扩大1985年中国占世界出口市场的份额不足22000年则上升到6以上同时也改善了出口结构。 利用外资为我国创造了大量的就业机会。随着外资企业的不断增加和扩充外资企业需要的劳动力数量也不断增加从而有利于缓解我国部分就业压力。 1

第五篇： 中国文化及传媒产业政策的演变

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建国六十年来,我国文化及传媒产业经历了从小到无、从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程,作为快速发展的“朝阳产业”,现已成为中国特色社会主义伟大事业和国民经济体系的重要组成部分。文化及传媒产业政策则是文化及传媒产业发展的重要保障——文化及传媒产业的规范、有序、健康发展,需要文化及传媒产业政策的引导、管理、扶持和调控。然而,我国文化及传媒产业政策的演变历程曲折而漫长,特别是改革开放以后经历了显著不同的各个历史阶段,逐步形成了复杂的政策体系。在当今文化全球化和世界各国都十分重视文化产业发展的大背景下,特别是目前全球金融危机还未结束,世界文化及传媒产业格局发生较多变化的背景下,系统梳理和认真总结中国文化及传媒产业政策演变的历程与基本逻辑,对于进一步健全和完善我国文化及传媒产业政策,推进文化及传媒产业全新跨越发展无疑具有重大意义。

一、中国文化及传媒产业政策的含义与基本特点

从学理上讲,产业政策属于产业经济学研究的范畴,有广义和狭义两种含义。广义而言,“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想,同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用,并提出实现这些设想的政策措施”。① 狭义而言,产业政策是指国家为了鼓励或限制某一特定产业发展而采取的政策的总和。② 关于产业政策,在国内外理论界有一个基本共识:在市场发育不充分的情况下,产业政策是政府替代市场而发挥的阶段性作用,且随着经济持续发展、市场发育完善而调整变化,具有整体性、动态性、开放性等特点。这不仅阐释了政府在产业发展中特定的重要作用,更揭示出了产业政策是一个动态过程,在不同的历史阶段中和具体的条件背景下需要运用不同的政策思路作出调整,这就为产业政策的演变历程中具有某种或某些内外基本逻辑提供了一种可能性支撑。

所谓文化及传媒产业政策,主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、扶持文化及传媒产业发展的一系列政策的总和。针对我国的实际情况,在这里需要厘清三个问题:其一,我国的文化及传媒产业政策不仅涉及到国家文化及传媒产业总体性政策、全国性文化及传媒产业子类政策,也包括文化及传媒产业地方性政策和文化及传媒产业相关的第三产业、服务业等政策,既涵盖文化及传媒产业核心层,又囊括了文化及传媒产业的外围层和衍生层。可见,我国的文化及传媒产业政策是一个复杂的政策体系;其二,我国文化及传媒产业政策的主体具有多元性和层次性,不仅体现在政府层面,还体现在执政党和立法机关等层面,特别是执政党在决策中的权威作用;其三,我国文化及传媒产业政策手段形式多样,工具性较强。根据政策作用途径和特点的不同,可将我国文化及传媒产业政策手段归结为行政手段、法律手段和经济手段三种。总之,我国文化及传媒产业政策除具有产业政策一般性特征外,还具有综合性、层次性、复杂性、地域性等特点。

二、中国文化及传媒产业政策演变的基本历程

实际上,早在建国初期,私营文化及传媒机构的短暂存在以及公营传媒单位的企业化经营探索也具有一定的产业属性。

为缓解政府财政支出的沉重压力,1949年12月,中央人民政府新闻总署即在北京召开全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1950年,中宣部发布了《关于报纸实行企业化经营情况通报》,肯定了报纸实行企业化经营的成效,明确指出,报纸的“企业化经营方针是完全正确的,可以实现的”。③ 1956年毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”后,当年10月文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体,然而计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这场探索迅速夭折。但这些文化及传媒业经济政策的初步探索,为以后产业化阶段的文化及传媒产业政策制定积累了宝贵的经验。

国真正的文化及传媒的产业化阶段是从1978年十一届三中全会召开之后开始的,因此,我国的文化及传媒产业政策也是从那时起步的。截至目前,我国出台的文化及传媒产业全国性和地方性政策文件与具体措施数以千计。从整个实践过程考察,其政策的演变是有序的,并遵循了一些基本逻辑。在伴随经济体制改革和国家文化建设过程中,我国文化及传媒产业政策从计划性管制调控演变至体制与结构性改革相结合的新政策组合、从松散粗乱的行业政策演变至体系完善的产业政策、从区域与城乡产业隔离演变至产业联动的政策,实现了从自发到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从由“政府主导型”向“政府与市场二元推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为文化及传媒市场政策酝酿期的文化政策制定、文化及传媒市场全面推进期的政策制定、文化产业合法性建构时期的文化及传媒政策制定、文化产业合法化发展时期的文化及传媒政策制定、文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定五个阶段。

1.第一阶段:文化及传媒市场酝酿期的政策制定

第一阶段的大体时间是1978年至1987年。在这十年中,改革开放虽然使文化及传媒事业出现了复苏和空前繁荣,但文化及传媒的市场化步伐还未大幅迈开,文化和传媒的经济属性和产业属性虽初步显现,但文化及传媒单位中计划经济色彩仍旧浓厚,国家仅出台少数政策放松了对文化及传媒外围行业的限制,政策的基本取向体现为计划和管制。

改革开放初期,文化及传媒事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中,没有任何松动的迹象。文化及传媒生产还属事业范畴,还没有赋予“产业”地位,广义的文化及传媒产业实际上也没有出现,只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、市场化的趋势,这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化及传媒生产的主要部门还没有产业化,也就没有所谓的“文化及传媒产业政策”。然而,1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告,这是新中国第一份真正意义上对广告工作做出明确指示的文件。1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,但政府却一度严令取缔营业性舞会和公共场所自发舞会,禁止收购、出售、转录进口录音带、唱片,禁止营业性录像放映。为了加强对这些文化单位的管理,国家相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》《关于改进舞会管理问题的通知》《广告管理条例》等政策文件,当然这同时也为开启文化及传媒市场起到了铺垫作用。

2.第二阶段:文化及传媒市场全面推进期的政策制定

第二阶段的大体时间是1988年至1998年。这一阶段见证了文化及传媒“市场化”的整体蜕变过程,政策制定着重凸显文化及传媒的经济属性,从确立“文化市场”、推进文化及传媒产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,我国文化及传媒产业进入了初步觉醒期,政策的基本取向体现为引导和培育。

1988年,文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;同年,新闻出版署和国家工商行政管理局出台《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,对报社可以开展的有偿服务和经营活动进行规定;中共中央宣传部和新闻出版署联合发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,进一步放开图书发行市场。1989年,中共中央发出《关于进一步繁荣文艺的若干意见》,提出了艺术表演团体“双轨制”的具体改革意见,即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团,另一轨为多种所有制的艺术团体。这一年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。④ 从产业政策角度分析,这一阶段的政策措施主要体现在强化文化及传媒体制改革,出台众多经济政策。一方面,以总体性政策为主,谋篇布局,推进文化及传媒市场化进程,规划构建文化及传媒市场、文化及传媒经济发展的格局和体系。1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。另一方面,从金融、投资、财税等领域,制定并细化文化及传媒产业各个行业发展的优惠政策。国家在1993年出台了《国家税务总局、文化部、国家体委关于来我国从事文艺演出及体育表演收入应严格依照税法规定征税的通知》《关于继续对宣传文化单位实施财税优惠政策的规定》之后,国家税务总局先后于1994年和1996年出台《关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题的通知》和《关于对电影发行单位的发行不征收营业税的通知》。这些政策为解决文化及传媒单位的实际经济困难起到了巨大的积极作用。1998年,我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支。于是,广播电视事业在优厚的财税减免中被成功地推向完全市场化。

3.第三阶段:文化产业合法性建构时期的文化及传媒产业政策制定

第三阶段的大体时间是1998年至2002年。这一阶段是文化及传媒的产业属性急剧迸发,并在有一定“市场化”的基础上进行“产业化”的过程,文化及传媒的外围层行业和衍生层行业开始走向产业集群,形成了文化及传媒“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。这一时期,我国越来越注重建构文化产业的合法性,文化及传媒产业政策的基本取向体现为建构和规范。

1998年8月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。在此两个月后的同年12月,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅也联合下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》,传媒产业化步伐加快。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业终于由依附于国家文化体制改革和脱离文化事业而完全浮出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。

与此同时,国家也在推进文化及传媒产业法治建设,规范文化及传媒产业的管理层面。据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如《著作权法》(2001年修正案)《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》等。这些法律规章的出台,直接而有效地规范了文化及传媒产业管理,为文化及传媒产业的良性有序发展提供了法制环境和保障基础。

4.第四阶段:文化产业合法化发展时期的文化及传媒产业政策制定

第四阶段的大体时间是2003年至2008年。加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,在文化产业独特而不可替代的战略地位正式确立和文化体制改革深入推进,文化生产力进一步释放,文化建设活力显著增强的大背景下,我国文化及传媒产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化及传媒产业政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合文化及传媒产业结构调整,积极利用有利时机全力助推“走出去”战略,内外统筹推动我国文化及传媒产业发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励和扶持。这一阶段,我国的文化及传媒产业政策有以下几个特点:

其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体,2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限,使文化事业、文化产业两种类型的分类改革有了明确目标和政策依据。《意见》还首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革已经进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。

其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业及传媒业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化及传媒产业既有理论依据,又有现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。总体而言,在对待国内社会资本和外资上,我国相关政策坚持内外有别原则,一方面加大对民营经济的支持力度,另一方面加强对外资进入文化及传媒产业的监管,以维护我国的文化主权和意识形态安全。

其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。⑤ 2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》《文化产品和服务出口指导目录》《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,并确定了文化出口重点企业、重点项目;2009年4月,新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中,也明确要求扩大对外交流,积极实施“走出去”战略。国家财政和有关文化部门联合设立了例如“国产音像出口专项资金”、“动漫产业发展专项资金”等政策资金;文化部还设立了优秀出口文化企业、产品和服务项目的奖励措施。这些举措表明了政府着力扶植、培育外向型文化及传媒企业的决心,增强了文化及传媒企业“走出去”的信心。⑥

其四,积极鼓励新兴文化产业和新媒体发展。新兴文化产业和新媒体是未来文化及传媒产业竞争的制高点。为抢占这一战略高地,2006年国务院办公厅即转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》,以助推我国动漫产业迅速崛起。同年《信息网络传播权保护条例》出台,旨在加强网络著作权保护,激发网络传播文化作品潜能。2007年中共十七大报告指出,“运用高新技术创新文化生产方式,培育新的文化业态,加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。”明确要求发展新兴文化产业和新媒体。不久,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》,从政策上为数字电视这一新兴文化产业和新媒体发展提供坚实的后盾。

5.第五阶段:文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定

2008年下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化及传媒产业在此背景下却呈现出了反经济周期增长,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。于是,一些西方国家开始在刺激经济方案中明确扶持文化及传媒产业的发展。我国也不例外,2009年7月,国务院出台了《文化产业振兴规划》,并强调要做好八项重点工作,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,在“机遇期”和“转型期”中已经确定成为引领我国经济走入新一轮经济增长的强大引擎,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力,步入了纵深发展时期。可以预见,今后一个阶段的文化及传媒产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。

国家在此背景下出台的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,是我国利用文化及传媒产业自身特性和运行规律以及“机遇期”和“转型期”推动文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展的具体体现,这些政策措施促使我国文化及传媒产业适应新的时代发展和市场变化的需求,为全球金融危机中文化及传媒产业的“逆势上扬”提供了政策保障。

目前,全球金融危机仍未彻底结束。2009年9月,文化部部长蔡武在国新办就我国文化建设60年发展成就举行发布会上表示,国家将进一步加快文化体制改革步伐,鼓励社会资本进入文化产业领域,并大力发展以网络文化、手机文化为主的新兴文化产业。可见,随着文化及传媒产业地位的提高,文化及传媒产业的内容将进一步拓展和细化,新兴衍生行业将大量出现,国家将出台更多激励政策和措施,强调坚持以结构调整为主线,加快推进重大工程项目,扩大产业规模,增强文化及传媒产业整体实力和竞争力,推进文化及传媒产业的大发展大繁荣。

产业政策的演变是诸多因素共同、动态作用的结果,它不仅受到国际产业发展趋势、经济体制、政府发展战略、经济环境、政府行为能力等宏观因素的影响,也受到产业发展阶段、产业结构、相关产业及产业集群等微观因素的影响。上文的分析更加清晰地证明了我国文化及传媒产业政策的演变历程是“有序的”,因为这种政策演变逻辑符合中国改革开放事业和各项体制改革的推动进程,符合我国文化及传媒产业发展规模变化、执政党建设思路演变、民意诉求变迁(包括学者专家建言)以及世界文化及传媒业发展趋势。

“以史为鉴,可以知兴替”。根据《中国文化产业发展蓝皮书》中的测算数据,目前我国的文化消费水平只达到发达国家的四分之一,人均消费潜力远远没有释放出来。中国的第三产业整体发展程度也低于相同发达国家约10个百分点,以文化及传媒产业为代表的“新兴服务业”远没发挥应有的作用。如今,“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化及传媒产业格局也发生了一些变化、国家文化产业振兴规划已经出台,文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展,在此背景下,更要善于梳理和总结文化及传媒产业政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进我国文化及传媒产业实现跨越式发展!