美国贸易政策的演变

第一篇：美国贸易政策的演变

中美贸易战最新消息:贸易政策对美国总选形势有什么影响？

核心观点：

美国中期选举的重要性堪比总统大选，对于本次选举，共和党的选情总体不差，但是从历史来看，执政党非常容易在中期选举中失去席位，因此，对共和党而言本次中期选举仍然有危有机，是一场值得一争的战役，但是并非囊中之物，理解这一形势更有助于我们理解特朗普的政策。在美国中期选举中，11个摇摆州的选择不确定性较高，从结果来看，4月以来特朗普的支持率有所上升，短期蓝领支持特朗普的力量占据了主导。

站在中期选举的政治视角下，我们建议一分为二地看待美国对华政策：一方面，特朗普所主导的强硬贸易政策，根本上是希望为美国争取到更好的贸易条件，方式包括将多边谈判转变为双边、推动中国加大开放等，近期美墨达成协议、特朗普推动欧美零关税都显示出这样的倾向，那么随着中期选举告一段落，美国发起的关税政策可能趋于稳定或告一段落，中美有可能再度开启谈判;另一方面，针对对中国经济、制度的深层次指责，以及国会通过的限制中国的法令(如表4)，代表了美国政界整体对中国的敌对态度，叠加当前中美竞争加剧的不可逆转的发展阶段，在经贸政策方面针对性地限制中国的大方向或将延续。

自美国单方面提起关税制裁后，多国针对制裁向WTO提出了申诉，世贸组织曾于2003年推翻了美国提出的钢铁关税，这一历史可以作为WTO如何发挥作用的一个参考，最终小布什取消了钢铁关税。而在美国质疑多边贸易体制、挑起贸易战、质疑中国的同时，时值改革开放40周年，中国在政策上选择了进一步加速开放作为应对。

以下为正文内容：

一、 中期选举与“中美贸易战”

1、快速了解中期选举

一般而言，美国中期选举时间为11月的第一个星期二，本次为11月6日，中期选举是国会席位选举，实质是民主党和共和党争夺对国会的控制权，选举每两年举行一次，其中一次与四年一度的总统选举同时举行，而另一次则在两届总统选举之间举行，因而被称为“中期选举”。

根据美国1787年宪法，国会是国家最高立法机构，由参议院和众议院组成，两院议员都由各州选民直接选举产生。参议员每州选2名，50个州共100名，任期6年，每两年改选1/3。众议院每两年改选一次，各州根据人口比例来分配众议员名额，大约50万人选一名，共435名，任期2年，届满后全部改选。美国宪法规定，参议员候选人必须年满30周岁，作为美国公民已满9年，且为选出州的居民;众议员必须年满25周岁，作为美国公民已满7年，且为选出州的居民。

2018年美国中期选举将就下列5项议题进行投票：

1、投票选出435个众议院议席;

2、改选参议院三分之一的席位，即改选100名参议员中的33名。参议员每州2个名额，可选连任;

3、对于此前由于其它原因空出的参议员席位，通过特别选举选出;

4、37个州选举新州长;

5、地方各州、县举行的立法和行政机构选举。

2、共和党如何才能获胜?

目前众议院(The House)中共和党议员占236席，民主党占193席，6个席位空缺，总数435席，此次全部改选，共和党需要赢得218席位及以上才能成为多数党，较目前情况不能失去超过18席。

根据弗吉尼亚大学政治中心的大选预测网站“Sabato’s Crystal Ball”的分析显示，民主党有稍高于50%重夺国会的控制权，其预测是依照各州以往多次选举中的政党倾向进行预测。截至目前在众议院的所有席位中，有200个倾斜于共和党，199个倾斜于民主党，而在剩余36个席位上两党胜负难分，这就意味谁争取到了摇摆席位的一半以上(民主党19/36，共和党18/36)，谁就能成为多数党。分析认为，民主党稍有优势的原因在于，在一些共和党在位的选区，民主党竞选表现非常有竞争力，这点从民主党格外抢眼的政治筹款表现可以看出来。不仅如此，共和党留出的空缺席位(open seats)非常多(自92年后最多)，共和党需要捍卫41席，而民主党只需捍卫22席。一般而言空缺席更容易出现两党的更替，因此对于共和党而言这些席位也格外容易受到损失。

目前参议院(The Senate)中共和党占51席，民主党47席，共100席;本次改选的35个席位(法定33席+特殊2席)中，原共和党9席，原民主党24席、独立但偏民主党2席，特殊选举州为明尼苏达州和密西西比州。共和党要赢得参议院选举，至少需要赢得35个席位中的8席，较目前情况不能失去超过1席。

在参议院选举的改选州中，19个州在2018年的总统大选中都支持了特朗普;共和党需改选的8个席位中，有7个都支持特朗普，而在民主党的改选州中，有11个都支持特朗普，因此单纯从这一视角看，参议院选举中共和党的胜算更大。众议院(The House)则是民主党更为占优。

因此，对共和党而言本次中期选举仍然有危有机，是一场值得一争的战役，但是并非囊中之物，理解这一形势更有助于我们理解特朗普的政策。从历史来看，执政党非常容易在中期选举中失去席位，自1938年以来的22次中期选举中，历任总统所属的执政党，都在中期选举中落败或减少议席，只有1998年及2002年除外。因此即便共和党的“基本面”占优，这也只是决定了共和党有机会赢得中期选举，但难言胜算。我们了解美国的中期选举，本质上也不是为了预测结果的走向，而是了解和认识特朗普政策选择的一重背景。

3、从经贸结构看中期选举

如大选一样，在美国中期选举中，11个摇摆州的选择不确定性较高：科罗拉多、佛罗里达、艾奥瓦、密歇根、北卡罗来纳、新罕布什尔、内华达、俄亥俄、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、威斯康辛，摇摆州中包含了4个锈带州;摇摆州中最为关键的4个高票州是俄亥俄、佛罗里达和北卡罗来纳和宾夕法尼亚州，其中两个为锈带州。

而从摇摆州的产业结构中，我们可以看到贸易政策对大选形势的影响存在着复杂性：一方面，许多州以农业、化工业、金属为主要产业，这象征着农场主、蓝领工人阶层，在过去的全球化进程中，他们倾向于认为自己是被抛下、被伤害的一部分，因而本身就对贸易政策保持较高的关注度，并具有反全球化的倾向，特朗普的对外政策取向很可能有利于吸引他们的支持;但另一方面，农产品、汽车等又是许多州的主要出口产品，中国或其他国家对于美国关税的反制措施又会对其产生负面影响。不过，贸易等层面的影响发酵需要时间，现阶段显然是前者更加占据主导地位，而通过补贴、和欧盟谈判等形式，特朗普也在争取弥补这一部分负面影响。从结果来看，4月以来特朗普的支持率有所上升，短期蓝领支持特朗普的力量占据了主导。

二、 广角镜看“中美贸易摩擦”

1、“中美贸易摩擦”的特殊性

从事实来看，“贸易摩擦”的说法抹去了一些细节，模糊了中美问题的严峻性和广泛性。从美国的官方说法来看，贸易、关税都只是一种手段，是美国能够对中国直接产生压迫、逼迫中国做出改变的路径，这与美国对于中国投资的限制是异曲同工的，削减贸易逆差从来不是目的本身。自2017年以来，美国在国防、军事、政治、经济层面的一系列报告，记录了美国对中国认知和态度的全方位变化，而这似乎也不支持我们再把中美问题简单化和短期化。

在美方的301调查报告等等官方报告中，对中国的诸多政策进行了非常细致的指责，主要涉及破坏国际秩序、非市场经济行为、政府在经济中发挥过多作用、外资限制、贸易壁垒、强制技术转让、政府支持的技术掠夺、

2、美国强硬对外贸易政策的广泛性

2017年初，特朗普一上任即已正式宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP);今年以来，特朗普的对中、对外政策均十分强硬，2018年初特朗普提出的钢铁、铝关税广泛针对了所有国家;此后中美贸易战打响，特朗普宣布要对中国出口产品加征500亿关税;在短暂的“和解”后，6月15日，特朗普“撕毁”中美经贸联合声明，再次宣布将对中国500亿商品征收关税，而针对中国商务部发起的等量反制措施， 6月20日特朗普又提出将对2000亿中国商品征收关税予以报复，除此之外，美国与欧盟、加拿大、墨西哥、印度等贸易伙伴同样是摩擦不断，即使是在遭到对方政策反制的情形下也并没有停止肆意征加关税，美国与北美自由贸易区(NAFTA)国家的谈判也在间歇进行着。

在这样的时点，重新回顾特朗普在竞选期间提出的贸易主张对于我们认识其政策也有一定指导意义：可以说特朗普较为完整地践行了他在竞选期间所提出的主张，除了将中国列为汇率操纵国外，在其他主张上都已经有了相应的政策进展。因此，政策推行固然在时点上与政治事件不无关系，但特朗普重塑全球贸易规则、打击中国、让美国在其中受益、决心不可低估。

因此，我们建议一分为二地看待美国对华政策：一方面，特朗普所主导的强硬贸易政策，根本上是希望为美国争取到更好的贸易条件，方式包括将多边谈判转变为双边、推动中国加大开放等，近期美墨达成协议、特朗普推动欧美零关税都显示出这样的倾向，那么随着中期选举告一段落，美国发起的关税政策可能趋于稳定或告一段落，中美有可能再度开启谈判;另一方面，针对对中国经济、制度的深层次指责，以及国会通过的限制中国的法令(如表4)，代表了美国政界整体对中国的敌对态度，叠加当前中美竞争加剧的不可逆转的发展阶段，在经贸政策方面针对性地限制中国的大方向或将延续。

3、各国都是如何应对美国行动的?

自美国单方面提起关税制裁后，多国针对制裁向WTO提出了申诉，但至今WTO仍未显现出作用。

世贸组织曾于2003年推翻了美国提出的钢铁关税，这一历史可以作为WTO如何发挥作用的一个参考。2001年6月，美国国际贸易委员会(USITC)通过发起“201调查”，裁定85%经查的钢铁进口对本国产业造成严重损害，其中60%来自于欧盟，美国钢铁价格在当时处于20年最低，而且整个行业的30%(按产能)因累积亏损而面临破产。随后，布什于2002年3月5日宣布对10种进口钢材在为期3年内征收最高达30%的关税，受到关税影响的主要是是欧盟、中国和日本。布什政府的举措遭到了主要包括欧盟在内的多个贸易伙伴国的联合强烈反对并向WTO发起诉讼，2003年11月，WTO裁定美国关税违反了《关贸总协定》和《保障措施协议》，虽然美国钢铁行业被进口侵蚀，但是USITC的201调查存在漏洞和证据不足，且布什总统的征税力度高于USITC所建议的合理税率。WTO的报告表明美国的保护性关税并非在进口激增时期实施，2001和2002年美国的钢铁进口甚至出现了小幅下滑。WTO对美国做出了20亿美元的制裁，这是当时WTO对成员国实施的有史以来最大力度的惩罚，同时，欧盟开出了一个对美国出口品的贸易报复清单，清单内包括佛罗里达柑橘，路易斯安那大米，加州干果和北卡罗来纳州睡衣，以及大量的钢铁产品，这些商品被特别针对的原因是这些产区是2004年美国大选的关键摇摆州。布什总统在2003年12月3日宣布取消钢铁保护性关税，最终制裁没有生效。

而在美国质疑多边贸易体制、挑起贸易战、质疑中国的同时，中国也在近期进一步加速开放作为应对：

贸易方面，国务院关税税则委员会日前印发关于实施《〈亚洲-太平洋贸易协定〉第二修正案》协定税率的通知，决定自2018年7月1日起，对原产于孟加拉国、印度、老挝、韩国、斯里兰卡的进口货物适用《〈亚洲-太平洋贸易协定〉第二修正案》协定税率。其中，根据税率表，7月1日起，大麦、大豆、油菜子等关税将降为零税率。

此外，中国政府发表《中国与世界贸易组织》白皮书，一方面是对于美国指责中国不遵守WTO规则的反驳，一方面也表示了“中国将以更大力度、更高水平的对外开放促进全球共同发展”。

投资方面，6月28日，国家发展改革委、商务部以第18号令，发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》，自2018年7月28日起施行。该负面清单大幅度放宽了市场准入。其清单长度由63条减至48条，在金融、汽车、船舶、铁路、农业、矿产、电网等领域推出22条开放措施，放松准入的领域主要包括：小麦、玉米之外农作物新品种选育和种子生产;特殊和稀缺煤类勘查、开采;石墨勘查;稀土冶炼、分离;钨冶炼;专用车、新能源汽车整车制造，商用车(2020年);乘用车(2022年);船舶(含分段)设计、制造与修理;干线、支线飞机设计、通用飞机设计、制造与维修等;武器弹药制造;电网的建设、经营;铁路干线路网的建设、经营;铁路旅客运输公司;国际海上运输公司;国际船舶;稻谷、小麦、玉米收购、批发;连锁加油站建设、经营;银行、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司;测绘公司;互联网上网服务营业场所。

第二篇：新中国与美国关系的演变

中美两国自1949年以来，关系发展大致经过以下四个阶段：

(一)隔绝与对峙时期)(1949——1971)

1949年8月2日，美国驻华大使司徒雷登从南京取道东京回国。同年8月8日，新华社播发毛泽东的《别了，司徒雷登》，文章称司徒雷登是“美国侵略政策彻底失败的象征”。

1949年10月1日，中华人民共和国正式成立。而在成立的时候，以美国为首的北约组织发动了对中国的压制，想把中国扼杀在成长的摇篮中。在建国的初期，中美之间的关系是对立的，是敌对的。

1950年1月12日，中国与苏联签订《中苏友好同盟互助条约》，代表着中国彻底的倒向了苏联一边，使美国立刻改变了对中国的政策。

1950年6月25日 朝鲜战争爆发，美国一方面开始向韩派兵作战，另一方面宣布台湾地位未定，向台湾海峡派出第七舰队，阻止中国解放台湾。

6月28日 毛泽东发表讲话，强烈抗议对朝鲜和韩国的侵略，并表示台湾自古以来就是中国的领土，决不允许任何外国势力插入干涉。

10月7日，联军越过三八线。10月19日，中国越过鸭绿江开始参战。1953年7月27日，朝鲜停战协定签字，朝鲜战争结束。朝鲜战争也使中美的关系降到了冰点。

1951年4月24日 为了解决朝鲜问题和印度支那问题，周总理前往瑞士，参加日内瓦会议。在会议上， 中美关于朝鲜战俘和被扣在美华侨留学生的问题上发生争峙。

1953年12月 蒋介石为了保证台湾地区的安全，为以后的反攻大陆做准备，向美国正式提出《美台共同防御条约》的建议。

1954年9月3日，大陆命令福建沿海部队炮击金门，用武力警告台湾，台湾是中国的一部分，绝不允许台湾独立。面对中国强硬的军事行动，美国担心台湾会落入中国手中(当时美国认为落入中国手中，就等于也落入苏联手中)，便正式决定和台签订《共同防御条约》。

为了缓和台海局势，1955年4月，周总理在万隆会议上郑重宣布：中国人民同美国人民是友好的，中方愿意同美方坐下来谈判。

1955年8月1日 中美首次大使级会谈，在日内瓦正式进行，但谈判进行的并不顺利。

从1955年到1957年，中美共进行了长达70多次的谈判，要回了钱学森等几位留美科学家，美国拒绝了任何关于台湾的谈判。1957年12月，美国突然撤回来大使，单方面中断了大使级会谈。

1958年9月15日，为了缓和台海局势，中断了8个月之久的中美大使级会谈，在华沙重新开始，但之后将近10年的谈判中，双方都没达成任何实质性结果。

1961年，第十六届联大总务委员会通过了讨论中国在联合国席位问题的议题，但美国把恢复中国代表权作为必须由联大以2/3多数票赞成方算通过的“重要问题”。这意味着美国处于少数情形时，仍能阻挠中国恢复在联合国的合法权利。

1961年，美国在越南南方进行“特种战争”时期，中苏关系正走向全面破裂。中苏两国在与越保持友好关系的同时，对越南的抗美战争采取了不同的政策——中国积极援助，苏联消极回避。“北部湾事件”发生后，中国开始充分估计美国扩大战争的可能性，郑重声明“美国对越南民主共和国的侵犯，就是对中国的侵犯，中国人民决不会坐视不救”，同时加强了援越力度。当中苏关系走向破裂时，入主白宫不久的肯尼迪对中国采取了一些微小的缓和措施，如表示愿以优惠条件向中国出售粮食，美国远东事务助理国务卿哈里曼在第二次日内瓦会议期间主动与陈毅接触等等。

1965年初，美国派出地面部队对南越发动侵略战争，并加紧对越南北方的海空袭击。对于这种扩大战争的举措，美国方面在华沙中美大使级会谈时声明说：扩大轰炸仅限于北越，美国绝无意同中国作战。英国也得到美国的确认：决不把战争扩大到中国。针对这一情况，周恩来在请叶海亚·汗向约翰逊转达中国方面的几点意见时，特意说明：中国不会主动挑起对美国的战争，中国并不预备同美国打仗。此后，美国明知中国在大规模援越，也并未做出什么反应。

(二)破冰与建交时期(1968 ——1978)

1968年 尼克松上台，美国开始积极的寻找和中国的接触机会，一方面美国希望中国对越南施加影响，从而让自己体面的从越南撤军。另一方面，美国也希望利用中苏间的矛盾，将中国拉倒自己这一边来，而此时的中国，也希望能同美国改善关系，借美国的力量来遏制苏联在边境的威胁。

1969年3月2日 珍宝岛自卫反击战爆发，中苏关系彻底破裂，苏联开始在中苏边境陈兵百万。

1969年12月 在华沙科学文化宫举行了一场南斯拉夫时装晚会，美国驻波兰大使利用这一机会，向中国驻波兰大使传递尼克松写给毛泽东的信件。

1970年10月1日 在国庆典礼上，人们惊讶的发现，毛泽东旁边站着一个米国人，这个人就是美国著名记者埃德加.斯诺。在庆典结束后，毛泽东在自己的书房里再次接见了埃德加.斯诺，并表示，要是尼克松愿意来，我愿意和他谈谈，谈得成也行，谈不成也行，吵架也行，吵架不也行，总之来一趟。在几天后的人民日报上，头版专门刊登了毛泽东接见斯诺的照片，而且在报纸的开头，刊登了毛泽东亲自写的：全世界人民，包括美国人民都是我们的朋友。

1970年11月10日美国通过巴基斯坦向中国传话，表示愿意同中国展开政府间的会谈，并表示会在适当时间派人访问北京，商讨相关事宜。

1971年4月10日至17日，美国乒乓球代表团访华。这是新中国成立后第一个应邀访华的美国团体。代表团的访华打开了隔绝22年之久的中美交往的大门，被称为“小球转动了大球”的“乒乓外交”。

1971年7月6日，美国总统尼克松在堪萨斯城发表讲话，把世界分为五极，称中国是五极之一，第一次对中国使用了中华人民共和国的称谓。

1971年7月9日，美国总统国家安全事务助理基辛格博士秘密来华访问。

1971年7月15日 米国时间晚上6点40分，尼克松发表电视讲话，宣布自己将要访问中国。这个简短的公报震惊了世界，一时间所有的媒体都在转发这一消息。

1971年10月，基辛格再次来华访问，与上次不同的是，这次是公开的。

1971年10月，纽约时间25日晚上，北京时间26日上午，联大第二十六届大会正在表决恢复中国的合法权利，也正是在这个时刻，基辛格博士一行正在由钓鱼台国宾馆赴首都机场的路上。

1972年2月21日，美国总统尼克松正式访问中国。让美随行人员感到意外的是，机场上没有红地毯，没有欢迎的人群，只有一面中国旗和一面美国国旗。下午，毛泽东邀请尼克松到自己的书房会面。会谈中，尼克松想谈论越南和台湾等问题，但毛泽东表示，那些烦人的问题去和恩来谈，他只想谈哲学问题。尼克松又提到苏联的威胁，毛泽东表示：“侵略现在不是大问题，美国想从越南撤军，中国也不会干预。”会谈持续了1小时零5分(原先计划是15分钟)，离别时尼克松握着太祖的手说：“我们在一起可以改变世界。”但毛泽东没有回应，只是说：“我就不送你了。”

当天晚上，周总理在人民大会堂举行了欢迎宴会，在宴会上，周相和尼克松分别致祝酒辞。周总理说：“中美两国的社会制度根本不同，在中美政府之间，存在着巨大的分歧，但是这种分歧，不应当妨碍中美两国在互相尊重主权和领土完整，互不侵犯，互不干涉内政，平等互利和和平共处五项原则的基础上，建立正常的国家关系，更不应该导致战争。”

第二天，中美开始在关于公报内容的谈判上展开讨论，尼克松向周总理承诺，美国将逐渐从台湾撤出，并表示，在自己的第二任期内，将和中国正式彻底改善关系。(但好景不长，是水门事件的曝光，导致尼克松在1974年宣布辞职，而他所承诺的在第二任期，完成中美建交的计划也因此流产。)

1972年2月28日，中美在上海发表《联合公报》(也就是《上海公报》)双方郑重声明：双方都希望减少国际军事冲突的危险;任何一方都不应该在亚洲太平洋地区谋求霸权，每一方都反对任何其他国家或国家集团建立这种霸权的努力;任何一方都不准备代表任何第三方进行谈判，也不准备同对方达成针对其他国家的协议或谅解......《上海公报》的发表标志着兔鹰两国关系走向正常化。

1973年5月1日，中美两国在对方首都设立的联络处开始工作。

1976年2月21日 尼克松应毛主席的邀请，第二次来到帝都，虽然此时尼克松已经不是总统了，但中方还是以总统的规格接见了他。

9月9日，毛泽东逝世，中国内的政治问题再次变的复杂起来。10月 “四人帮”垮台，持续了10年之久的文革终于结束了，但国内政局仍然不稳定，此时的美国也因为国内的种种问题牵绊着，中美关系在1972年解冻后，无奈再一次停滞下来。

1976年 邓小平上台，但美国对这位新的领导人还不了解，也不知中国今后会倒向哪一边(当时《中苏友好同盟互助条约》快到期了，美国不确定中国是继续倒向苏联，还是保持中立)时代周刊就刊登了邓小平作为封面人物，体现了国内对这位中国新领导人的关注，但封面旁边意味深长的写着“中国是朋友?还是敌人?”

同年，卡特总统上台，准备派国务卿万斯访问种花家，引起了美国国内严重的政治动荡，但卡特还是顶着巨大的压力，坚持计划不变。

1977年8月22日 万斯开始访问中国，提出的建交条件是

1.中国必须公开，或者默许的形式，作出在台湾问题上不使用武器的承诺。

2.在中美正常建交后，美方仍然会继续向台湾出售武器。

3.美方将在台湾保留适当数量的官方人员。

对于美国提出的无理要求，邓小平只回来了一句：“国务卿阁下讲的美国立场，是从《上海公报》后退了，如果要解决问题，我看干干脆脆就是三条，废约、撤军、断交，我们有的是耐心，如果你们还需要台湾，我们可以等一等，现在是要美国下决心的时候。”

1978年3月，苏联开始沿中国边境，部署更多先进的武器，同年，美国在关于《第二轮限制战略武器协议》的问题上迟迟没有进展，开始重新考虑中美的正常建交的问题。

1978年5月19号 布热津斯基离开华盛顿，前往中国。表示同意接受中国提出的三条建议，既废约、撤军、断交。但同时，美国也保留了三条底线，即

1.美国将继续保持与台湾的商务和文化联系

2.美国相信台湾问题能得到和平解决。

3.在关系正常化后，允许美国继续向台湾出售防御性武器。

1978年年12月16日，中美两国发表了《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》，即中美建交公报。中美关系也拉开了新的帷幕(也拉开了中美的蜜月期)。

(三)关系全面发展时期(1979——1989)

1979年1月1日，中美正式建立大使级外交关系。美国宣布断绝同台湾的所谓“外交关系”，并于年内撤走驻台美军，终止美台《共同防御条约》，即“断交、废约、撤军”。

1979年1月28日至2月5日，中国国务院副总理邓小平对美国进行正式访问。这是中华人民共和国领导人第一次访问美国，揭开了中美关系史的新篇章。1月31日，中美双方签订科技合作协定和文化协定。

1979年4月10日，美国总统卡特签署《与台湾关系法》。

1979年年7月，中美在北京签署为期3年的中美贸易协定，规定双方互享最惠国待遇。

1982年8月17日，中美两国政府发表中美“八·一七公报”，美方承诺逐步减少并最终停止售台武器。中美三个联合公报(即上海公报、中美建交公报和“八·一七公报”)，成为中美关系发展的指导性文件。

1984 歼-八Ⅱ试飞成功，但其机用雷达等设备有很大的缺陷,于是中国开始向美寻求帮助，希望能买到性能先进的战机，以对抗毛熊的“逆火”机。最后经过协商，美国同意帮助中国对歼-八Ⅱ进行改良，这就是著名的“和平典范”。"和平典范"主要内容是向中国提供50套机载雷达火控系统和5套备份。但实际上，整个“和平典范”计划绝不是几十套雷达那么简单，为吸引中国的目光，美国还热情地提出对歼-8II飞机的外形修改建议，甚至不惜出售尖端的F404发动机(它是美国海军F/A-18战斗轰炸机的标准动力装置)。

1984年4月26日至5月1日，美国总统里根对中国进行国事访问。

1985年7月22日至31日，中国国家主席李先念对美国进行国事访问，这是中国国家元首首次访美。

1989年2月25日至26日，美国总统乔治·布什对中国进行工作访问。

1989年5月22日～23日，全国人大常委会委员长万里访问美国。

同年，城门大乱斗事件爆发，美国开始打着联合国人权组织的旗号，开始制裁中国，并对中国进行武器禁运(这个禁运一直持续到今天)，单方面终止了“和平典范"计划，这也使中国明白了，在高端国防工业上，只能靠自己。

(四) 在曲折中前进(1990至今)

1991年1月17日 海湾战争爆发。海湾战争对中国的影响很大，这场战争让中国明白了什么叫现代化信息战争。

1991年12月25日，苏联解体。中国作为苏联之后，最大的社会主义国家，自然就成了美国眼中新的敌人。

1993年7月23日，美国以获得情报为由，指控中国的“银河号”货轮向伊朗运输制造化学武器的原料，并威胁要对中国进行制裁。同时，美国向“银河号”所在的国际公海，派出了两艘军舰和五架直升飞机。中国被迫，同意接受了美国的检查。

1993年9月4日 美国承认“银河号”未载“化学武器前体”硫二甘醇和亚硫酰氯。同时拒绝了中国提出的赔偿要求。

1999年5月7日 美国出动B2战略轰炸机，用5枚导弹对中国驻南斯拉夫联盟大使馆进行袭击造成3名记者死亡、20多位外交人员受伤、馆舍严重毁坏。

5月8日上午，中国发表声明，强烈抗议美国和北约，轰炸中国大使馆。 5月10日，美国国防部和中央情报局发表联合声明，对使馆事件进行诡辩。否认是蓄意进行轰炸，并辩称是用了旧的地图，所以打击错了目标。5月11日，美国迫于舆论的压力，公开向中国道歉。但拒绝赔偿。在这之后，中国开始加大了对军工企业的投入，而美国也在继续向中挑衅，之后更是将中国从“战略伙伴”直接更换为“战略竞争对手”。

2001年4月1日 一架美国海军EP-3型侦察机在中国海南岛附近海域上空执行侦查任务， 中方紧急出动2架歼-8II战斗机进行监视和拦截，并通过无线电，要求美国的飞机离开种花家的领空，但侦察机完全无视警告，继续飞行。最后，中国驾驶员王伟撞向EP-3。

事件发生后，中国强烈谴责美方的非法行为，并要求美国公开道歉和赔偿。但美国拒绝了这一要求，反而指责中方故意挑衅撞击自己的飞机，并辩称撞机时自己的飞机处于自动驾驶状态 ，认为相撞事故都应当由中方的飞机负责。

最后经过协商，中国同意归还飞机，但美国必须公开道歉(之后美国只发表声明表示遗憾，并未道歉)。

7月3日 被扣留的美国飞行员和已经被中方被拆解的EP-3，被中国用租用的安-124运回国内 。

8月10日 美国决定就撞机事件向中国支付3.4万绿币，以做为中国对紧急降落的美国机组人员所提供服务的“合理给付”额。 中国果断拒绝了这一决定。

由于阿富汗战争的原因，美国开始将重点转向中东地区，原先对中国一切计划，暂时都被搁置了，中国也开始趁这段时间，重点发展经济建设，为以后成为“世界工厂”打下了坚实的基础。经过几年和平且稳定的发展，中国的经济跃升世界第二，成为世界第二大经济体。

2011年和2012年，美国宣布分别从伊拉克和阿富汗撤军。面对中国的不断崛起，美国开始担心自己的霸权地位会受到威胁。

在美国的怂恿下，4月17日 日本东京都知事称东京政府欲购买钓鱼岛。4月27日 石原慎太郎呼吁日本民众募捐购钓鱼岛。中国当即提出严重的抗议，表示钓鱼岛自古以来就是中国的领土，中方绝不容许，也不会容忍日本所谓的购岛计划。

从5月份开始，中国加大了钓鱼岛的巡航力度，并不断的驱逐日本的渔船。同时军方不定期的派出轰6K巡航钓鱼岛附近，传闻最近一次还出动40架苏-30巡航钓鱼岛，美国随即改变了立场，表示在钓鱼岛问题上，支持日本。

经过隔绝与对峙时期，中美重新打开交往大门的40年来，在中国几代领导人和美国历届政府的共同努力下，两国关系总体保持了稳定发展势头。中美关系已成为当今世界最重要、最富活力的双边关系之一。

两国关系的复杂之处主要在于两国由于历史、文化等原因对彼此的不同看法。总体讲，是合作多于冲突，共同利益远大于彼此分歧。中华人民共和国的目标是发展成为一个富裕、强大、统一的国家，以造福于本国及世界人民，同时维护世界和平。美国的目标则致力于将自由与民主的理想散播到全世界，同时保持国家安全。因此，中国大陆的政治系统、意识形态直接与美国的设想和利益冲突。因此不少人戏称为“美中不足”。中美关系事关中国发展大局，对美国也十分重要;从中国的战略利益出发，“我们没有必要和美国斤斤计较”。但是，我们仍必须警惕美帝国主义对中国的压制，不能盲目崇美，并不断发展壮大自身，才能使综合国力与国际地位不断提高，成为真正意义上的大国。

第三篇：中国计划生育政策的演变

计划生育政策是中国人口政策的核心，它是以马克思主义的人口理论为指导，从中国实际情况出发而提出的政策。这种政策体现着全国人民群众的意志和利益以及社会主义四化建设的需要。

中国的计划生育政策经历了反复探索和不断完善的发展过程。这个发展过程，大致可以分为四个阶段。

第一个阶段，从新中国建立到五十年代后期，这是人口出生第一次高潮和节制生育呼声第一次起伏时期。

新中国建立以后，由于国内战争刚刚结束，人民需要休养生息。随着民主改革的完成，中国共产党和人民政府面临的首要任务是巩固政权，恢复经济，解决旧社会遗留下的生产凋零、失业、贫困、饥饿和防治疾病等一系列问题。新中国成立之初，美国国务卿艾奇逊说：“中国人口在十

八、十九两个世纪里增加了一倍，„„。人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决。”(注转引自毛泽东的《唯心历史观的破产》，见《毛泽东选集》合订本，第1400页。)对于这种否定、怀疑中国革命的谬论，毛泽东在《唯心历史观的破产》一文中予以坚决的驳斥：“中国人口众多是一件极大的好事，再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产。西方资产阶级经济学家如象马尔萨斯者流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论上驳斥得干干净净，而且已被革命后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒。”“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者，我们相信革命能改变一切，一个人口众多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”(注转引自毛泽东的《唯心历史观的破产》，见《毛泽东选集》(合订本)，人民出版社1964年版，第1400、1401页。)毛泽东的这些论述，给当时怀疑新政权是否能够医治好旧社会遗留下来的创伤和认为人口太多因而悲观的人们以信心和力量。这种信心和力量是刚刚站起来的中国人民所十分需要的，上述论点在鼓舞全国人民奋力解决当时面临的主要任务上起了重要作用。但是上述论点也包含了忽视人口控制的因素，特别是这个论点后来被一些人所误用，据以反对节制人口的正确主张，导致片面的、错误的人口理论曾盛行一时，直接、间接影响了计划生育政策的制定和执行，放松了对急剧增长的人口的控制，这种消极的后果是很严重的。

经济恢复时期和第一个五年计划时期，中国国民经济很快得到恢复和发展。经济迅速发展，刺激了生育率的上升，特别是处于小生产状态的、以手工劳动为主的农业生产发展需要增加劳动力，封建社会长期形成的多子多福的落后生育观又顽强地在生育上表现其作用，同时这一时期许多严重危害人民健康的疾病得到良好控制，人口死亡率特别是婴儿死亡率大幅度下降，这样人口的自然增长率迅猛上升。对于这种转变，当时缺乏正确的认识和研究，对社会主义人口规律就是人口不断迅速增长的片面观点，缺乏清醒的认识，甚至认为中国人口迅速增长是社会繁荣和生活改善的标志。因此，对于人口的发展不仅没有及时采取有计划的控制政策，而且还采取了一系列直接间接鼓励盲目生育的行政、经济措施，如严格限制人工流产和禁止做绝育手术的规定，对多子女的职工实行经常性的困难补助，等等。

一九五三年中国进行了第一次全国人口普查工作，普查的结果表明，新中国建立后的四年净增加人口4600多万。这样，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。中国共产党和人民政府开始注意到控制人口盲目增长的必要性。这一时期随

着建设事业的发展，城市就业人数迅速增加，特别是妇女就业人数的迅速增加，使许多家庭要求减轻多子女的拖累，缓和多子女同父母亲的学习、工作、健康以及改善家庭生活之间的矛盾。同时城市人民群众随着文化水平的提高，要求节育的人也逐渐增多。在这种情况下，一九五三年八月，政务院批准了卫生部关于《避孕及人工流产法》。一九五四年十二月中共中央在北京召开了节育问题座谈会。会后由一些有关部门负责人组成节育问题研究小组。刘少奇在节育问题座谈会上明确指出：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的，要适当提倡，不要反对。”(注《人民日报》社论，1957年3月5日。)一九五五年三月，中共中央发出了《关于控制人口问题的指示》。一九五六年毛泽东亲自主持制定的《全国农业发展纲要(草案)》中提出：“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”周恩来在一九五六年九月二十七日《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。”(注《中国共产党第八次全国代表大会文献》，第148页。)一九五七年二月，毛泽东在最高国务会议上提出了：“人类要控制自己，做到有计划地增长。”“计划生育，也来个十年规划。„„人类在生育上头完全是无政府状态，自己不能控制自己。将来要做到完全有计划的生育，没有一个社会力量，不是大家同意，不是大家一起来做，那是不行的。”(注毛泽东：《做革命的促进派》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第471页。)当时著名的经济学家马寅初和邵力子以及一些其他学者，也先后提出过控制人口增长的主张。马寅初一九五七年二月在最高国务会议上和六月在第一届人民代表大会第四次会议上，先后提出了他对人口问题的主张，发表了“新人口论”。他根据一九五三年全国人口普查的资料客观地估量了中国人口发展的态势，分析了人口增长过快与资金积累、轻工业原料生产、粮食生产以及科学研究之间的一系列矛盾，提出了控制人口数量和提高人口质量的主张。当时有关人口政策的思想开始活跃起来，节育工作在一部分城市初步开展起来。

但是，到一九五七年下半年，反右斗争开始了，由于“左”的思潮影响，不久斗争出现了扩大化倾向，把马寅初等人的人口观点及其他学者主张节制生育的观点与马尔萨斯主义等同看待，展开了批判，指责马寅初等人的观点是见口不见手的“人口论”。这种“左”倾的人口观点，不讲人既是生产者又是消费者的二重性，片面夸大了人作为生产者的一面，片面宣扬所谓“人手论”。“人多好”的观点一时统治了人口理论界。这种错误的观点，严重影响了人口政策，放纵了人口的盲目增长。

从一九五〇年到一九五七年的八年间，全国共增加人口10500万，年平均递增率达22.4‟。每年约出生2000万人以上，总和生育率达到6，人口出生率达30‟以上。这是新中国人口发展的第一个高潮期，也是中国计划生育政策的酝酿时期。

第二阶段，从五十年代后期到六十年代末期，这是计划生育被重新提起但随即遭受“文化大革命”**严重破坏的时期。

一九五九年到一九六一年，国民经济发生了严重困难，人口增长速度大幅度下降。一九六二年以后，随着国民经济状况的好转，人口出现了补偿性的生育高潮。一九六二年人口出生率达到37.01‟，一九六三年更高达43.37‟。人口这种盲目高速增长，再度引起国家的关注。

一九六二年底，中共中央和国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，提出：在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态，这是社会主义建设中既定的政策。(注《健康报》(计划生育版)，1984年9月28日。)一九六三年十月，中共中央批转了国务院在第二次城市工作会议上的决定，提出“中央和地方都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。并提出在几个方面积极开展计划生育工作，如：加强群众运动;加强技术指导;积极组织避孕药

具的科学研制和供应;有关部门适当修改不利于计划生育的规定;提倡晚婚等等。在许多大中城市，计划生育工作初步开展起来，人口出生率和自然增长率都有所下降。

一九**年七月，中国进行了第二次全国人口普查，普查结果是全国总人口达到69458万多人。人口基数的增大使国家进一步重视了计划生育工作，认为开展计划生育工作对有计划地进行经济建设，保障妇女儿童健康和适当安排群众生活，具有重要意义，是一件有关国计民生的大事。与此同时，国务院决定成立了国务院计划生育办公室，开始将计划生育工作纳入政府工作议程。一九六五年，中国共产党和人民政府提出一系列控制人口增长的政策和措施，如：提倡制造口服避孕药并免费发放，提高节育技术，卫生工作和计划生育工作相结合，加强计划生育工作的宣传教育和技术指导，计划生育与改善人民生活和合理安排劳动力一起抓，并提出人口增长目标。当时普遍宣传的口号：“一个不少，两个正好，三个多了”。

计划生育工作刚刚开展起来，“文化大革命”**开始了。这种**对计划生育工作也有严重的干扰和破坏。**期间，虽然国家对控制人口增长问题也相应采取了一些措施，许多群众根据本身的需要和利益仍在实行计划生育，但是由于各级领导机关受冲击，各项正确的政策制度受到破坏，从总体上看，在计划生育工作领域也不例外地出现了无政府主义盛行的局面，这导致生育上的无政府状态和人口增长的失控。

六十年代，中国人口平均增长的速度很快，从一九六二年到一九七〇年，全国人口年平均递增率达26‟，总和生育率为5.91，九年共净增加人口17000万，这是新中国第二个人口出生高潮期。

第三阶段，从七十年代初到七十年代末，这是计划生育政策取得显著成效时期。

一九七〇年以后，周恩来克服重重困难，顶住“四人帮”的干扰和破坏，做了大量的工作，为中国计划生育工作打下了一定基础，人口出生率开始逐年下降。一九七一年国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，提出：除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，把晚婚和计划生育变成城乡广大群众的自觉行动，力争在“四五”期间城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内。当时再次提出了“一个不少，两个正好，三个多了”、一对夫妇有两个孩子为最理想的计划生育要求。一九七三年国务院成立了计划生育领导小组。在计划生育宣传教育上，提出了“晚、稀、少”的口号。为了便利群众节育，全国免费发放避孕药具。同年，在周恩来主持的全国计划工作会议上，第一次把人口增长指标纳入了国民经济计划。

这一时期，中国计划生育工作在制定、落实政策措施上，有了新进展，后期人口理论工作也开始打破万马齐喑的沉闷局面;

逐步修改了一些不利于计划生育的政策和规定，制定了一些有利于控制人口增长的政策和法规，国家法律明确规定：“国家提倡和推行计划生育”;

调整和充实了各级计划生育工作组织，配备了专业干部，总结了历年来开展计划生育工作的经验;

进一步加强了计划生育科研机构和技术队伍，加强了避孕药具的生产和供应;

政府提出奖励只生育一个孩子的夫妇，提出加强社会保险，做好妇幼保健和老年人福利工作，以巩固计划生育的成果;

马克思主义人口理论开始得到较广泛的传播，全国和一些地方相继举办人口理论学习班和研讨会，为计划生育工作的开展，在思想和理论上做了有益的工作。

这个时期，虽然各项工作都受到林彪和四人帮反革命集团的干扰和破坏，受到“左”倾思潮的影响，但是粉碎“四人帮”以后，由于中共中央及时采取了一些有效的政策措施，各地的计划生育工作在逐步走向正规化方面毕竟有所前进，特别是控制人口增长的重要性

日益明显，城乡人民，尤其是城市中有日益增多的人逐步认识到了控制人口增长对国家、集体、个人的利害关系，比较自觉地接受了计划生育思想。因此，**中仍取得了一定的成果。人口出生率由一九六六年至一九七〇年的年平均34.4‟下降到一九七一年至一九七八年的24.16‟。同期，总和生育率由5.91下降到3.94，女性平均初婚年龄由20.11岁上升到21.56岁。

第四阶段，一九七九年以后，计划生育进入一个新阶段。

中国对于如何解决自己的人口问题，经过了三十年的正反两方面的实践和认识，直到中国共产党的十一届三中全会，才在总结经验教训的基础上，从中国的国情出发，进一步明确了计划生育政策的指导思想，并把计划生育提到国策的高度。就计划生育政策的理论基础来说，这一时期明确了两种生产的理论是马克思主义历史唯物主义的基本理论，是指导中国人口政策的理论基础，肯定和推行了“两种生产一起抓”的经验。

中国共产党的第十二次代表大会在提出中国新时期的总任务、总目标同时，提出了本世纪末把人口控制在12亿的目标。为使人口的增长同经济和社会发展计划相适应，国家采取并逐步完善了一系列的政策、措施：

一九七九年第五届全国人民代表大会第二次会议提出：“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”，一九八〇年中共中央提出：计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生育一个孩子;

一九八〇年九月，中共中央、国务院发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，从思想上、理论上阐述了计划生育的迫切性和重要性。号召全体共产党员、共青团员和全体干部，带头实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。这表明了中国共产党和人民政府对控制中国人口增长，加速现代化建设的坚定决心;

一九八〇年九月，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新的《婚姻法》，第十二条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”还规定了青年的最低结婚年龄：“男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁。晚婚晚育应予鼓励。”新婚姻法还对优生优育问题作了规定;

一九八二年十二月，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：“第二十五条国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”“第四十九条婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。夫妻双方有实行计划生育的义务。”宪法中还规定：国务院和县级以上地方各级人民政府，依照法律规定的权限，领导和管理计划生育工作;提出“两种生产一起抓”。《国民经济和社会发展第六个五年计划(一九八一至一九八

五)》中规定：“严格控制人口的增长，妥善安排城镇劳动力的就业，在生产发展和劳动生产率提高的基础上，使城乡人民的物质和文化生活继续得到改善。”国家同时还提出，把计划生育纳入建设社会主义两个文明的内容，人口发展计划列入社会长远发展规划，并开展人口发展趋势预报工作;

在人口学研究和计划生育领域对内、对外实行开放政策。

一九八四年，中共中央在深刻地分析了当时中国计划生育工作实际情况后，强调指出，要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。做到既要有效地控制人口，又要密切党群关系，促进安定团结。为进一步完善计划生育具体政策，中共中央提出，在继续提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，在农村继续有控制地放宽一些，有特殊困难的家庭，经过批准可以生二胎;但要坚决堵住大口子，即严禁超计划的二胎和多胎。对少数民族的生育政策，也作了明确规定。在执行中，根据不同地区的经济、文化条件、人口构成和计划生育工作开展情况，从实际出发，因人因地制宜，实行分类指导。具体要求上，农村比城市宽，边远、人口稀少地区比人口密集的地方宽，少数民族比汉族宽。有特殊情况的，如双方为独生子女结婚的、第一个孩子为非遗传性残疾的、夫妇为归国华

侨的、农村中确有实际困难并愿意生育两个孩子的育龄夫妇，都可以有计划地安排生育第二个孩子。生育政策的这种调整，有利于计划生育制度趋于完善。

两年多来，各地本着计划生育工作服务于、服从于四化建设的需要，进行了完善计划生育政策的试点工作。关于“开小口子”，有如下几种情况：规定若干条可以生二胎;照顾独生子女户再生一个，间隔多年再安排生二胎;降低多胎率的同时开放二胎;按经济地理条件规定不同的生育政策要求;晚婚晚育加间隔;少数民族和华侨执行特殊的生育政策。实践证明，根据中共中央关于生育政策要缓和渐变的思想，从实际出发，做到既要有效地控制人口，又要密切党群关系，促进安定团结，合情合理，群众拥护。

从一九七九年到一九八五年，这七年人口出生率平均稳定在19‟左右，自然增长率稳定在12.5‟左右，总和生育率为2.3左右。如果按一九七〇年中国妇女总和生育率水平来计算，从一九七一年到一九八五年共少生约2亿多个孩子，其中一九七九年以后占一半。中国生育率迅速下降这一事实已经被全世界公认，一个经济文化还不发达的社会主义国家，在不到一代人的时间内，生育率已经接近更替水平，这是举世公认的巨大成就。

三十多年来，中国的计划生育政策经历了不断发展、完善和提高的过程。实践证明，在社会主义条件下，实行计划生育控制人口增长，是完全可以办到的，关键在于对计划生育要有一个正确的认识，要排除各种错误思潮的干扰，要坚定不移地把它当作长期战略任务来对待，并在广泛宣传教育的基础上，采取行政的、经济的、立法的综合措施来促其实现。同时也应该看到，中国的计划生育工作虽然取得了很大成绩，但是由于人口基数大、年龄构成轻，五十年代和六十年代两次人口出生高峰中生育的人，已经进入和将要进入婚育年龄期，人口出生率的继续降低会遇到更大困难，如果稍一松懈，人口自然增长率很快就会回升。针对这种情况，应该认真总结过去计划生育工作的经验和教训，进一步改进、完善计划生育政策，充分发挥社会主义制度在这方面的优越性。

第四篇： 中国文化及传媒产业政策的演变

------------------

建国六十年来,我国文化及传媒产业经历了从小到无、从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程,作为快速发展的“朝阳产业”,现已成为中国特色社会主义伟大事业和国民经济体系的重要组成部分。文化及传媒产业政策则是文化及传媒产业发展的重要保障——文化及传媒产业的规范、有序、健康发展,需要文化及传媒产业政策的引导、管理、扶持和调控。然而,我国文化及传媒产业政策的演变历程曲折而漫长,特别是改革开放以后经历了显著不同的各个历史阶段,逐步形成了复杂的政策体系。在当今文化全球化和世界各国都十分重视文化产业发展的大背景下,特别是目前全球金融危机还未结束,世界文化及传媒产业格局发生较多变化的背景下,系统梳理和认真总结中国文化及传媒产业政策演变的历程与基本逻辑,对于进一步健全和完善我国文化及传媒产业政策,推进文化及传媒产业全新跨越发展无疑具有重大意义。

一、中国文化及传媒产业政策的含义与基本特点

从学理上讲,产业政策属于产业经济学研究的范畴,有广义和狭义两种含义。广义而言,“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想,同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用,并提出实现这些设想的政策措施”。① 狭义而言,产业政策是指国家为了鼓励或限制某一特定产业发展而采取的政策的总和。② 关于产业政策,在国内外理论界有一个基本共识:在市场发育不充分的情况下,产业政策是政府替代市场而发挥的阶段性作用,且随着经济持续发展、市场发育完善而调整变化,具有整体性、动态性、开放性等特点。这不仅阐释了政府在产业发展中特定的重要作用,更揭示出了产业政策是一个动态过程,在不同的历史阶段中和具体的条件背景下需要运用不同的政策思路作出调整,这就为产业政策的演变历程中具有某种或某些内外基本逻辑提供了一种可能性支撑。

所谓文化及传媒产业政策,主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、扶持文化及传媒产业发展的一系列政策的总和。针对我国的实际情况,在这里需要厘清三个问题:其一,我国的文化及传媒产业政策不仅涉及到国家文化及传媒产业总体性政策、全国性文化及传媒产业子类政策,也包括文化及传媒产业地方性政策和文化及传媒产业相关的第三产业、服务业等政策,既涵盖文化及传媒产业核心层,又囊括了文化及传媒产业的外围层和衍生层。可见,我国的文化及传媒产业政策是一个复杂的政策体系;其二,我国文化及传媒产业政策的主体具有多元性和层次性,不仅体现在政府层面,还体现在执政党和立法机关等层面,特别是执政党在决策中的权威作用;其三,我国文化及传媒产业政策手段形式多样,工具性较强。根据政策作用途径和特点的不同,可将我国文化及传媒产业政策手段归结为行政手段、法律手段和经济手段三种。总之,我国文化及传媒产业政策除具有产业政策一般性特征外,还具有综合性、层次性、复杂性、地域性等特点。

二、中国文化及传媒产业政策演变的基本历程

实际上,早在建国初期,私营文化及传媒机构的短暂存在以及公营传媒单位的企业化经营探索也具有一定的产业属性。

为缓解政府财政支出的沉重压力,1949年12月,中央人民政府新闻总署即在北京召开全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1950年,中宣部发布了《关于报纸实行企业化经营情况通报》,肯定了报纸实行企业化经营的成效,明确指出,报纸的“企业化经营方针是完全正确的,可以实现的”。③ 1956年毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”后,当年10月文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体,然而计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这场探索迅速夭折。但这些文化及传媒业经济政策的初步探索,为以后产业化阶段的文化及传媒产业政策制定积累了宝贵的经验。

国真正的文化及传媒的产业化阶段是从1978年十一届三中全会召开之后开始的,因此,我国的文化及传媒产业政策也是从那时起步的。截至目前,我国出台的文化及传媒产业全国性和地方性政策文件与具体措施数以千计。从整个实践过程考察,其政策的演变是有序的,并遵循了一些基本逻辑。在伴随经济体制改革和国家文化建设过程中,我国文化及传媒产业政策从计划性管制调控演变至体制与结构性改革相结合的新政策组合、从松散粗乱的行业政策演变至体系完善的产业政策、从区域与城乡产业隔离演变至产业联动的政策,实现了从自发到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从由“政府主导型”向“政府与市场二元推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为文化及传媒市场政策酝酿期的文化政策制定、文化及传媒市场全面推进期的政策制定、文化产业合法性建构时期的文化及传媒政策制定、文化产业合法化发展时期的文化及传媒政策制定、文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定五个阶段。

1.第一阶段:文化及传媒市场酝酿期的政策制定

第一阶段的大体时间是1978年至1987年。在这十年中,改革开放虽然使文化及传媒事业出现了复苏和空前繁荣,但文化及传媒的市场化步伐还未大幅迈开,文化和传媒的经济属性和产业属性虽初步显现,但文化及传媒单位中计划经济色彩仍旧浓厚,国家仅出台少数政策放松了对文化及传媒外围行业的限制,政策的基本取向体现为计划和管制。

改革开放初期,文化及传媒事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中,没有任何松动的迹象。文化及传媒生产还属事业范畴,还没有赋予“产业”地位,广义的文化及传媒产业实际上也没有出现,只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、市场化的趋势,这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化及传媒生产的主要部门还没有产业化,也就没有所谓的“文化及传媒产业政策”。然而,1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告,这是新中国第一份真正意义上对广告工作做出明确指示的文件。1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,但政府却一度严令取缔营业性舞会和公共场所自发舞会,禁止收购、出售、转录进口录音带、唱片,禁止营业性录像放映。为了加强对这些文化单位的管理,国家相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》《关于改进舞会管理问题的通知》《广告管理条例》等政策文件,当然这同时也为开启文化及传媒市场起到了铺垫作用。

2.第二阶段:文化及传媒市场全面推进期的政策制定

第二阶段的大体时间是1988年至1998年。这一阶段见证了文化及传媒“市场化”的整体蜕变过程,政策制定着重凸显文化及传媒的经济属性,从确立“文化市场”、推进文化及传媒产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,我国文化及传媒产业进入了初步觉醒期,政策的基本取向体现为引导和培育。

1988年,文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;同年,新闻出版署和国家工商行政管理局出台《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,对报社可以开展的有偿服务和经营活动进行规定;中共中央宣传部和新闻出版署联合发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,进一步放开图书发行市场。1989年,中共中央发出《关于进一步繁荣文艺的若干意见》,提出了艺术表演团体“双轨制”的具体改革意见,即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团,另一轨为多种所有制的艺术团体。这一年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。④ 从产业政策角度分析,这一阶段的政策措施主要体现在强化文化及传媒体制改革,出台众多经济政策。一方面,以总体性政策为主,谋篇布局,推进文化及传媒市场化进程,规划构建文化及传媒市场、文化及传媒经济发展的格局和体系。1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。另一方面,从金融、投资、财税等领域,制定并细化文化及传媒产业各个行业发展的优惠政策。国家在1993年出台了《国家税务总局、文化部、国家体委关于来我国从事文艺演出及体育表演收入应严格依照税法规定征税的通知》《关于继续对宣传文化单位实施财税优惠政策的规定》之后,国家税务总局先后于1994年和1996年出台《关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题的通知》和《关于对电影发行单位的发行不征收营业税的通知》。这些政策为解决文化及传媒单位的实际经济困难起到了巨大的积极作用。1998年,我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支。于是,广播电视事业在优厚的财税减免中被成功地推向完全市场化。

3.第三阶段:文化产业合法性建构时期的文化及传媒产业政策制定

第三阶段的大体时间是1998年至2002年。这一阶段是文化及传媒的产业属性急剧迸发,并在有一定“市场化”的基础上进行“产业化”的过程,文化及传媒的外围层行业和衍生层行业开始走向产业集群,形成了文化及传媒“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。这一时期,我国越来越注重建构文化产业的合法性,文化及传媒产业政策的基本取向体现为建构和规范。

1998年8月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。在此两个月后的同年12月,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅也联合下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》,传媒产业化步伐加快。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业终于由依附于国家文化体制改革和脱离文化事业而完全浮出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。

与此同时,国家也在推进文化及传媒产业法治建设,规范文化及传媒产业的管理层面。据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如《著作权法》(2001年修正案)《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》等。这些法律规章的出台,直接而有效地规范了文化及传媒产业管理,为文化及传媒产业的良性有序发展提供了法制环境和保障基础。

4.第四阶段:文化产业合法化发展时期的文化及传媒产业政策制定

第四阶段的大体时间是2003年至2008年。加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,在文化产业独特而不可替代的战略地位正式确立和文化体制改革深入推进,文化生产力进一步释放,文化建设活力显著增强的大背景下,我国文化及传媒产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化及传媒产业政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合文化及传媒产业结构调整,积极利用有利时机全力助推“走出去”战略,内外统筹推动我国文化及传媒产业发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励和扶持。这一阶段,我国的文化及传媒产业政策有以下几个特点:

其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体,2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限,使文化事业、文化产业两种类型的分类改革有了明确目标和政策依据。《意见》还首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革已经进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。

其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业及传媒业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化及传媒产业既有理论依据,又有现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。总体而言,在对待国内社会资本和外资上,我国相关政策坚持内外有别原则,一方面加大对民营经济的支持力度,另一方面加强对外资进入文化及传媒产业的监管,以维护我国的文化主权和意识形态安全。

其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。⑤ 2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》《文化产品和服务出口指导目录》《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,并确定了文化出口重点企业、重点项目;2009年4月,新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中,也明确要求扩大对外交流,积极实施“走出去”战略。国家财政和有关文化部门联合设立了例如“国产音像出口专项资金”、“动漫产业发展专项资金”等政策资金;文化部还设立了优秀出口文化企业、产品和服务项目的奖励措施。这些举措表明了政府着力扶植、培育外向型文化及传媒企业的决心,增强了文化及传媒企业“走出去”的信心。⑥

其四,积极鼓励新兴文化产业和新媒体发展。新兴文化产业和新媒体是未来文化及传媒产业竞争的制高点。为抢占这一战略高地,2006年国务院办公厅即转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》,以助推我国动漫产业迅速崛起。同年《信息网络传播权保护条例》出台,旨在加强网络著作权保护,激发网络传播文化作品潜能。2007年中共十七大报告指出,“运用高新技术创新文化生产方式,培育新的文化业态,加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。”明确要求发展新兴文化产业和新媒体。不久,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》,从政策上为数字电视这一新兴文化产业和新媒体发展提供坚实的后盾。

5.第五阶段:文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定

2008年下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化及传媒产业在此背景下却呈现出了反经济周期增长,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。于是,一些西方国家开始在刺激经济方案中明确扶持文化及传媒产业的发展。我国也不例外,2009年7月,国务院出台了《文化产业振兴规划》,并强调要做好八项重点工作,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,在“机遇期”和“转型期”中已经确定成为引领我国经济走入新一轮经济增长的强大引擎,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力,步入了纵深发展时期。可以预见,今后一个阶段的文化及传媒产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。

国家在此背景下出台的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,是我国利用文化及传媒产业自身特性和运行规律以及“机遇期”和“转型期”推动文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展的具体体现,这些政策措施促使我国文化及传媒产业适应新的时代发展和市场变化的需求,为全球金融危机中文化及传媒产业的“逆势上扬”提供了政策保障。

目前,全球金融危机仍未彻底结束。2009年9月,文化部部长蔡武在国新办就我国文化建设60年发展成就举行发布会上表示,国家将进一步加快文化体制改革步伐,鼓励社会资本进入文化产业领域,并大力发展以网络文化、手机文化为主的新兴文化产业。可见,随着文化及传媒产业地位的提高,文化及传媒产业的内容将进一步拓展和细化,新兴衍生行业将大量出现,国家将出台更多激励政策和措施,强调坚持以结构调整为主线,加快推进重大工程项目,扩大产业规模,增强文化及传媒产业整体实力和竞争力,推进文化及传媒产业的大发展大繁荣。

产业政策的演变是诸多因素共同、动态作用的结果,它不仅受到国际产业发展趋势、经济体制、政府发展战略、经济环境、政府行为能力等宏观因素的影响,也受到产业发展阶段、产业结构、相关产业及产业集群等微观因素的影响。上文的分析更加清晰地证明了我国文化及传媒产业政策的演变历程是“有序的”,因为这种政策演变逻辑符合中国改革开放事业和各项体制改革的推动进程,符合我国文化及传媒产业发展规模变化、执政党建设思路演变、民意诉求变迁(包括学者专家建言)以及世界文化及传媒业发展趋势。

“以史为鉴,可以知兴替”。根据《中国文化产业发展蓝皮书》中的测算数据,目前我国的文化消费水平只达到发达国家的四分之一,人均消费潜力远远没有释放出来。中国的第三产业整体发展程度也低于相同发达国家约10个百分点,以文化及传媒产业为代表的“新兴服务业”远没发挥应有的作用。如今,“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化及传媒产业格局也发生了一些变化、国家文化产业振兴规划已经出台,文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展,在此背景下,更要善于梳理和总结文化及传媒产业政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进我国文化及传媒产业实现跨越式发展!

第五篇：中国水价政策与价格水平的演变（1949-2006）

贾绍凤

中国科学院地理科学与资源研究所，北京，10010

1摘要：本文根据中央政府有关水价政策的文件来划分中国水价政策的演变阶段。笔者认为解放初我们曾经有一个水价政策的高起点阶段(1949-1955)，当时的水价政策是很符合经济学规律的;其次，认为在1965年中央政府颁布《水利工程水费征收和管理试行办法》之前，并不是一成不变的公益性无偿用水，而是经历了跌荡起伏，从解放初的正确政策滑落到“反右”和“大跃进”的“左倾”的陷阱中，再到调整时期的未来得及实行的恢复;第三，1966-1985这段时期，也应该分开来看，1966-1976是大倒退和破坏，而1977-1985则是一步一步恢复正确路线，水价政策逐步走向合理;第四，1986年以后的时期被分成了1986-2005全成本核算定价阶段和2006开始的以水权为基础的阶段。还以北京市、都江堰灌区、黄河下游引黄渠首为例分析了城市自来水、灌溉用水价格和黄河下游引黄渠首水费的变化过程。最后绘制了中国水价政策合理性指数变化曲线。 关键词：水价 水价政策 水价水平 演变 中国

关于中国水价政策的演变，已经有一些研究成果。例如李春雨(2003)认为我国水价经历了无偿供水(1949-1964)、低标准收费(1965-1984)、部分成本收费(1985-1996)、全成本收费水价改革酝酿(1997-等阶段。陶晓华(2004)把中国水价制度分为公益性无偿供水(1949-1965)、政策性低价供水(1965-1985)、按供水成本核算计收水费(1985-1997)、按照商品价格管理(1997-)等四个重要阶段。两人的阶段划分基本一致。本文对中华人民共和国成立以后中央政府有关水价政策的文件进行了梳理和分析，主要根据这些文件(表1)来划分中国水价政策的演变阶段。

1. 中国水价政策的演变阶段

与已有的阶段划分很不相同的是：首先，笔者认为解放初我们曾经有一个水价政策的高起点阶段(1949-1955)，当时的水价政策很符合经济学规律，而且即使到了20世纪80年代中期的水价政策也还没有恢复到解放初的正确水平;其次，认为在1965年中央政府颁布《水利工程水费征收和管理试行办法》之前，并不是一成不变的公益性无偿用水，而是经历了跌荡起伏，从解放初的正确政策滑落到“反右”和“大跃进”的“左倾”的陷阱中，再到调整时期的未来得及实行的调整和恢复;第三，1966-1985这段时期，也应该分开来看，1966-1976是大倒退和破坏，而1977-1985则是一步一步恢复正确路线，水价政策逐步走向合理;第四，1986年以后的时期被分成了1986-2005全成本核算定价阶段和2006开始的以水权为基础的阶段。

2.1 高起点起步阶段(1949-1955)

有一种很流行的说法：中国在1965年之前以公益性供水为主，基本不收取水费，无水价可言 。或者说实行公益性供水是无偿的(陶晓华，2004;温桂芳、钟玉秀，2005)。这种说法并不准确。其实在中华人民共和国成立之初，就确立了用水应该收费的原则。例如1951年农业部农田水利局 就制定了《渠道管理暂行办法草案》，其中明确指出灌溉工程供水应该收费，并且规定“根据管理经费及合理之投资利润拟定收费标准”。这说明当时不仅强调水利工程供水应该收费，而且收费标准是比较高的，不仅要回收成本，还应该有合理的投资利润。1953年水利部全国农村水利工作会议，向国务院提交《关于农田水利工作会议的综合报告》，提出对灌区管理“必须实行经济核算，企业经营”。值得注意的是在当时就明确提出了水利工程企业化经营的要求，不得不令人惊奇和感叹当时的水价政策的高明!中国水价政策的起点是很高的。

按照当时的水价政策，城市自来水是收费的。同时大型灌溉工程例如四川的都江堰灌区、陕西关中的泾惠渠灌区也是收费的(冯广志，2004)。解放前就有的大灌区延续了历史上的水费征收惯例，都是收水费的。解放后新修的大型灌区例如1952年第一期工程完工的河南省人民胜利渠灌区本着“以渠养渠”的精神，在1953年就开始计收农业水费(卢凤民等，1999)。

当时水价政策的缺陷是仅从供水工程角度考虑水费，没有考虑水资源费，城镇地区的用水水费也没有考虑征收污水处理费。

2.2 “左倾化”阶段(1956-1961)

因为对农业合作化的作用估计过高，1956年1月中共中央政治局提出《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》 ，号召各地方和农业生产合作社大办小型水利、治理小流域，结合国家大型水利工程的建设和大、中河流的治理，提出了从1956年开始的7-12年内，基本消灭普通的水灾和旱灾以及“四害”(老鼠、臭虫、苍蝇和蚊子)，粮食亩产要实现北方400斤、黄淮地区500斤、江南800斤的目标，已经出现明显的冒进倾向。并要求工农结盟、互相支援，促长了“一平二调”现象的出现，忽视了经济核算和各方的合理利益要求。1957年的“反右”运动更加偏离了实事求是的正确路线。水利部1957年提交、国务院1958年初批转的《关于灌区水费征收和使用几点意见》，显然受到了“左倾”思想的影响。它所提出的“谁受益谁负担和合理负担”的供水工程收费原则，实际上是水价政策的倒退。因为“合理负担”往往意味着可以用水不交钱，即使有负担能力也往往以“负担不起”为借口而逃费。另外当时很多水利工程是由政府投资、农民投劳修建的，农民认为这些工程是自己修建的，不应该交费。这些原因都造成了“大跃进”时期很多水利工程无偿供水的局面。即使如此，以都江堰为代表的老的大型灌溉工程在这一时期也仍然坚持供水收费，只是征收标准有所降低：都江堰人民渠灌区1951年-1955年按每亩5千克大米的标准收取水费，1956年下调到3千克/亩(青白江区地方志编撰委员会，2001)。

2.3 短暂的调整阶段(1962-1965)

水价政策受国家宏观政策的影响非常明显。1962-1965年是我国经历“大跃进”困难时期后的调整阶段，盲目追求“一大二公”的左倾思想得到一定程度的纠正，经济政策强调务实和经济核算。与此对应，水价政策也转为务实。1964年水电部提出、1965年国务院批转的《水利工程水费征收和管理试行办法》，重新明确“按成本核定水费”。但比起1949-1957年高起点阶段要求供水企业有合理的投资利润仍显不足。

2.4 “文革”大倒退阶段(1966-1976)

1965年国务院批转的《水利工程水费征收和管理试行办法》并没有得到贯彻执行。原因是还没来得及贯彻，1966年就爆发了“文化大革命”，整个国家的政治经济生活陷入混乱，国民经济几近崩溃，强调经济核算的水价政策自然也无从落实。

2.5 恢复阶段(1977-1985)

1976年“文化大革命”结束后，中国进入拨乱反正时期。“197

7、1978年经济领域拨乱反正涉及的重大问题有四个：一是纠正否定商品生产和商品交换的错误观点，重新肯定社会主义必须大力发展商品生产和商品交换，重视价值规律的作用;二是批判对所谓“资产阶级法权”和按劳分配原则的错误批判，重新强调按劳分配和物质利益原则;三是批判对“唯生产力论”的错误批判，强调生产力发展在社会主义发展中的重要地位，事实上提出了体制评价的生产力标准;四是提出按经济规律办事，提高经济管理水平”(肖冬连，2004)。拨乱反正使得中国的经济政策又逐步回到承认和尊重经济规律尤其是价值规律的正确轨道上来。1984年10月中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，肯定社会主义经济是“有计划的商品经济”，更标志着中国改革总体思路的一次重大突破。 与国家改革开放政策相一致，水价政策也逐步恢复到根据经济核算考虑供水成本的原则上来。1980年2月1日，国务院下达《实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏。” 1980年，水利部组织了大型水利工程供水成本调查，在调查研究中首次提出了“水的商品属性”概念，为有偿供水奠定了理论基础(丁泽民，1999)。

1984年由水利部提交、1985年由国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》，规定“水费标准应从核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定”。该文件实际上是重新确认了1964年水电部提出、1965年国务院批转的《水利工程水费征收和管理试行办法》。 2.6 走向全成本阶段(1986-2005)

这是中国水价政策从仅考虑工程成本及投资回收发展到包括水资源费和废水排放处理费的阶段。

1978年12月，中共中央批转原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》，首次提出在我国实行“排放污染物收费制度”的设想。1979年颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》，规定超标排放污染物应交排污费，同年苏州市在全国率先进行排污收费试点。1982年在全国27个省市试点的基础上，国务院公布了《征收排污费暂行办法》 。1985年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1988年的《污染源治理专项资金有偿使用暂行办法》使排污收费制度逐步得以健全。1989年修订的《中华人民共和国环境保护法》更规定了没有超标的污染物排放也要缴纳排污费。针对排污费征收标准偏低的情况，2003年7月1日中华人民共和国发展计划委员会、财政部、环境保护总局和经济贸易委员会颁布了新的《排污费征收标准管理办法》。

但是以上排污费是针对企事业单位的，而且是环境保护部门征收的。在自来水水价中加入污水处理费则是从1987年国务院在《关于加快城市建设工作的通知》中明确提出征收城市排水设施使用费开始。1993年4月23日，国家物价局 、财政部印发了《关于征收城市排水设施使用费的通知》，规定“凡直接或间接向城市排水设施排放污水的企事业单位和个体经营者，应按规定向城市建设主管部门缴纳城市排水设施使用费”，“城市排水设施使用费具体征收标准，由省级城市建设行政主管部门提出意见，同级物价、财政部门核定”。1999年9月6日，国家计委、建设部和国家环保总局联合印发了《关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的意见》，要求全国“各城市要在供水价格上加收污水处理费”，“污水处理费由城市供水企业在收取水费中一并征收”，“污水处理费标准，可以根据当地各方面的承受能力，分步到位”。污水排放处理废原则上应交给污水收集和处理的经营者作为其运营收入。

全国最早开始征收水资源费的是辽宁省沈阳市(1980年底开始收取城市地下水资源费)(方国华等，2002)。1982年，山西省出台了《山西省水资源管理条例》，在全国率先实施取水许可制度，并征收水资源(刘伟平等，2003)。1988年《中华人民共和国水法》用法律的形式规定用水应当缴纳水费和水资源费，2002年《水法》又作了修订。1992年国家物价主管部门将水利工程供水列入重工商品目录，把供水作为商品进行管理。 到20世纪90年代后期，中国城市自来水价已普遍包括4个部分：水资源费、提供原水的工程水价、自来水加工水价和污水处理费。虽然水价还普遍偏低、没有反映水的真实价值，但其构成已经完整无缺。

2003年7月3日，国家发改委和水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》，明确水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并正式把水费正名为水价。2004年国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，要求进一步提高水价以促进节约用水和保护水资源。

在这一阶段，虽然提出了水价的全成本构成和核算，但因为没有明晰的水权作为基础，水价政策仍有一些内在的矛盾，利用水价促进水资源高效利用的效果受到了限制。例如因为提高水价、投资于节水而节约的水资源，在没有配套的水权划分和交易制度的情况下，往往被第三方无偿利用了，不论是原来的供水者还是用水者都不能通过节约水资源而获益，这就阻碍了供水者、用水者支持提高水价并投资于节水的积极性。

2.7 以水权为基础的阶段(2006-)

2006年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》，废除了原来不允许取水许可交易的规定，明确取水许可在一定条件下是可以转让交易的，这为水资源使用权交易提供了法规依据。而且水利部正在制定《水量分配暂行办法》，将把目前由国家控制的水资源使用权明确地逐级分配到各个省市、灌区和城镇，并在初始水权划分后允许水权的交易。这将消除水权不明对水价政策及其作用的限制，为水价政策更好地发挥作用开辟道路。

中国水价政策与价格水平的演变(1949-2006)(续2)

1. 中国水价水平的变化(1949-2006)

中国的水费或水价水平由各个省(市、自治区)分别决定，有些地市也有水价制定权，所以难以分析全国的水价水平的变化。这里以北京市自来水价和都江堰人民渠灌区的农业用水价格为例来说明。

2.1 北京市自来水价的变化过程(1949-2006)

1908年慈禧同意成立“京师自来水股份有限公司”，以孙河为水源，在东直门建自来水厂。1910年2月水厂建成。免费试用阶段结束后，从宣统二年二月初十(1910年3月20日)起，京师自来水公司正式向北京市民售水。市民向公司购买“水筹”后，凭水票到水龙头处购水。每张水票合0.25枚铜元，可以买一挑水，使用期限为一年(尹媛萍, 2006)。1949年以前北京市享用自来水是富人的专利，自来水普及率不及30% 。1950年1月1日自来水公司收归国营，并清还私股，至1957年3月第四次发还私股股金止，共发还股金1565000.60(新币)元 。“自来水公司根据1949 年的实际分析，每吨售水成本为1.23斤米 ，1950年实际总平均成本为1.0527斤米。”

目前北京市的自来水总水价包括4部分：水资源费、原水工程水价、自来水加工水价和污水排放处理费。自来水总水价、水资源费、原水工程水价、自来水加工水价和污水排放处理费的变动情况见表2-5。在1983年以前平均水价是下降的，如果考虑通货膨胀因素，水价下降的幅度更大。但从1983年开始，北京的自来水价开始迅速提高，工业用水水价已经从1983年的0.1元/t调整到2004年的5.6元/t，同其家庭生活用水水价从0.18元/t调整到2004年的3.7元/t。北京市1988年开始对自备井征收水资源费，1993年开始对自来水征收水资源费,1991开始对自来水征收排污费。

表2 北京市自来水总水价变动情况 单位：元/t

时间 商业用水

工业用水

机关事业学校部队用水

家庭用水

1952 0.21 0.1 0.18 0.18

1967 0.12 0.12 0.12 0.12

1983 0.21 0.1 0.18 0.12

1988-1-1 0.25 0.25 0.25 0.12

1991-12-1 0.45 0.45 0.45 0.3

1996-4-1 0.8 0.8 0.8 0.5

1997-12-1 1.3 1.3 1.3 0.8

1998-8-1 1.6 1.6 1.6 1.1

1999-10-1 2.1 2.1 2.1 1.6

2000-11-1 3.2 3.2 3.2 2

2002-2-1 3.9 3.9 3.9 2.5

2003-1-20 4.4 4.4 4.4 2.9

2004-8-1 5.6 5.6 5.6 3.7

资料来源：1952-1983：姜文来(1998); 1988-2001：《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》五年实施方案附录1：北京市水价调整方案. http://capital.hwcc.gov.cn/CapitalWaterWeb/chaxun/filetxt/ztfa%5Cfulu1.htm; 2002：京价(商)字〔2002〕023号;2003：京价(商)字[2003]34号文件《关于调整水费的通知》;2004: 京发改[2004]1517号文件《北京市发展和改革为员会关于调整水价的通知》

在目前实行的2004年京发改[2004]1517号文件《北京市发展和改革为员会关于调整水价的通知》的水价标准中，居民用自来水的水资源费、原水工程水价、自来水加工水价和污水排放处理费分别占总水价的29.7%、16.8%、29.2%和24.3%。目前存在的主要问题总水价仍然低于总成本，尤为突出的是污水排放处理废严重偏低。根据发达国家的经验，如果要通过收取排放费来维持污水处理厂的正常运行并使处理后的水达到对环境无害的标准，那么污水排放处理费应与水资源费、原水工程水价和自来水加工水价的总和相当。

表3 北京市水资源费征收标准 单位：元/t

地下水生产自来自备井(生活工自备井(乡镇企自备井(生产日期 地表水

水

业)

业)

纯净水) 洗车洗浴 农业

1988

0.0

2199

1 0.1

1991-12-1

0.16

1997-12-1

0.2

1998-8-1

0.

3 0.3

1999-10-1

0.

4 0.6

2000-11-1 2002-2-1

0.3

0.3

0.8 1.2

0.2

2 3

0.8 1.2

0.02

2003-1-20 0.6 0.6 1.5 0.4 4 1.5 0.04

2004-8-1 1.1 1.1 2 2 40 60 0.04

资料来源：同表2。

表4 北京市原水工程水价标准 单位：元/t

自来水水利工程费 1983 1988

1991

1996

1997

1998

1999

2000

2002 2003 2004-

0.04 0.051 0.08 0.13 0.18 0.26 0.3 0.48 0.62 0.62 0.62

工业消耗水 0.125 0.15 0.23 0.28 0.36 0.4 0.6 0.97 1.27 1.77 粮食作物 0.006 0.01 0.01 0.02 0.02 0.02 0.03 0.04 0.06 0.06 0.06

经济作物 0.006 0.02 0.02 0.04 0.04 0.04 0.06 0.08 0.1 0.1 0.1

园林 0.006 0.015 0.015 0.03 0.03 0.03 0.06 0.09 0.15 0.3 1.3

贯流水 0.015 0.031 0.0375 0.0575 0.07 0.09 0.1 0.15 0.2 0.2 0.2

循环水 0.015 0.025 0.03 0.046 0.056 0.072 0.08 0.12 0.15 0.15 0.15

资料来源：同表2。

表5 北京市自来水加工费、排污费 单位：元/t

日期 加工费(商业)

加工费(工业)

加工费(居民)

非居民排污费

居民排污费

1982 1983 1987-12-31 1988-1-1 1991-12-1 1996-4-1 1997-12-1 1998-8-1 1999-10-1 2000-11-1 2002-2-1 2003-1-20 2004-8-1 0.12 0.21 0.159 0.199 0.25 0.43 0.82 1.04 1.3 1.92 1.98 1.98 2.38

0.12 0.1 0.049 0.199 0.25 0.43 0.82 1.04 1.3 1.92 1.98 1.98 2.38

0.12 0.12 0.069 0.069 0.22 0.37 0.52 0.74 1 1.12 1.08 1.08 1.08

0.12 0.24 0.3 0.3 0.5 0.8 1 1.2 1.5

0 0 0.1 0.1 0.3 0.4 0.5 0.6 0.9

资料来源：排污费资料来源同表2;自来水加工水价为作者采用下式计算：自来水加工水价=总水价-水资源费-原水工程水价-排污费。