国土资源局的法定职责

第一篇：国土资源局的法定职责

不完全履行法定职责的司法认定

——江西赣州中院判决任志沪诉于都县城乡规划建设局不履行法定职责案

(2013年6月6日人民法院报 案例指导)

裁判要旨

行政机关受理申请人要求其履行法定职责的申请后，其具体行政行为未完全符合法律法规对其职责的规定，致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，仍属于不完全履行法定职责，应判决其履行法定职责。

案情

巫五陀向江西省于都县城乡规划建设局(下称城建局)申请拆旧建新，城建局于2011年7月21日给巫五陀颁发了《建设用地规划许可证》。任志沪的房屋与巫五陀拆旧建新的房屋相邻。因巫五陀违法超面积施工，任志沪要求被告履行法定职责。城建局于同年9月22日向巫五陀送达了《责令整改通知书》，要求：1.违法超面积部分立即停止施工;2.于2011年9月25日前严格按城乡规划建设局审定的图纸整改到位。但第三人未进行整改，仍继续施工。2011年12月15日，于都县城乡规划建设局工作人员到现场调查，随后又向巫五陀送达《责令整改通知书》，要求：1.违法超面积超层部分立即停止施工;

2.严格按照我局审定的图纸整改到位。2011年12月26日，城建局向巫五陀送达《限期拆除告知书》，要求在2011年12月28日前自行

1拆除违法建筑物。任志沪认为巫五陀违法建房，因主管部门坐视不管，任由违法建房，已严重影响其正常生活，诉请于都县人民法院，要求确认城建局不履行法定职责违法，并责令城建局强制拆除第三人违法超面积和超层部分及封堵第三人违反规划设计条件的东西两侧门窗。裁判

于都县人民法院认为，对第三人的违法建房行为，被告已依法及时作出了查处，对责令整改、限期拆除等措施，法律没有具体时间的要求，因此，原告诉被告不履行法定职责的理由不成立。于都县人民法院判决：驳回原告任志沪的诉讼请求。

任志沪不服，向赣州市中级人民法院提出上诉。

赣州中院认为，对原审第三人违反规划许可的建设行为，虽然被上诉人于都县城乡规划建设局多次作出责令整改通知和限期拆除通知，但原审第三人均未按通知要求进行整改，原审第三人明显的违法行为应当并通过有效措施即时予以制止。被上诉人虽对第三人的违法行为作出了书面的整改通知，但未积极采取措施保证整改到位。被上诉人在本案履行查处违反规划许可违法行为职责中的行为不完全，构成不作为，应判决其依法履行法定职责。一审以被上诉人已对违法行为进行查处且整改措施没有时间要求为由认为被上诉人已尽责不构成不作为的理由不成立。

赣州中院终审判决：撤销于都县人民法院作出的(2012)于行初字第2号行政判决;由被上诉人于都县城乡规划建设局依法履行规划监管职责。

评析

行政机关对行政相对人要求其履行法定职责的申请受理后，行政机关或其工作人员做出具体行政行为，但该具体行政行为只部分满足了申请人的请求，如果未满足的部分，也属于法律法规明确规定行政机关应当履行的职责，行政机关则构成不完全履行法定职责，法院应判决行政机关履行法定职责。认定行政机关不完全履行法定职责应符合以下条件：

一是行政机关或其工作人员针对行政相对人要求履行法定职责的申请做出具体行政行为。行政机关对行政相对人的申请已积极做出具体行政行为，行政机关或其工作人员不存在消极不去实施自己应当实施的行为，也不属于拒绝受理或者完全拒绝做出拒绝或不予答复的典型不履行法定职责形式。申请人对行政机关所做出的具体行政行为并不持异议，而是强调行政机关的具体行政行为未全部满足其申请。双方因此引发诉讼。

二是行政机关负有法律法规明确规定的法定职责。本案中，根据城乡规划法第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工

程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。由此可知，城乡规划主管部门对做出责令停止建设或者限期拆除的具体行政行为后，对违法行为人不履行的情形，城乡规划主管部门还应负有向县级以上地方人民政府报告的职责，由县人民政府责成有关部门对违法行为采取强制措施。

三是行政机关已做出的具体行政行为不能实现行政相对人要求其履行法定职责维护其合法权益的需要。本案中，虽然于都县城乡规划局对第三人的违法行为做出了具体行政行为，但第三人违法行为并没有停止，致使原告的合法权益受到侵害。故对被上诉人属于不完全履行法律规定职责。

本案案号：(2012)于行初字第2号;(2012)赣中行终字第52号

案例编写人：江西省赣州市中级人民法院曾照旭

第二篇：政府法定职责履行状况调研报告

经过20多年的改革发展，我国社会发生了巨大变化，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。但是，我国现有的从计划经济体制延续下来的社会管理模式和管理机制在应对新情况、新变化、新问题方面准备不足，政府职责不清，越位缺位现象并存，社会管理方式滞后，公共服务薄弱，权责脱节等问题严重影响着政府职能的有效发挥。

推进政府自身建设和管理创新就成为新的历史条件下经济体制改革和政治体制改革的重要内容。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了全面推进依法行政，建设法治政府的目标。2005年7月，国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)，以落实纲要提出的建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制为己任，对行政执法行为提出了规范要求。

但是，综观《意见》全文，无论是梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任，还是评议考核、落实责任，其指向的主体都是具有行政执法任务的各级政府组成部门和法律法规授权执法的组织，各级政府在其中主要负组织领导和监督指导之责。似乎行政执法与政府自身无关。然而，通过梳理执法依据，**省**市人民政府却发现，现行许多法律规范规定了政府应当实施的具体行政行为，而关于政府应当履行的职责的法律规范则更多。**市政府在深入学习和研究的基础上明确提出，政府是实行行政执法责任制的主体，履行法定职责是政府实行行政执法责任制的具体体现，是政府转变职能的关键，也是政府正确定位自身的保障;只有全面依法履行政府法定职责，才能加强政府自身建设，推进政府管理创新，服务市场主体，服务社会，并最终为人民服务。

笔者结合**市的实践，对市县级政府法定职责的立法及其履行问题进行了调研。

一、关于政府职责立法的实践——政府履行职责的法律基础

纲要提出，推进依法行政的目标是建设法治政府，实现政府职能逐步向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。法治的作用在于通过强制约束力的方式，将政府和其他社会主体的自由控制在一定的范围内，为其行为选择提供一种预期机制和矫正机制，以实现维护公民权利、市场自由和公共利益的秩序。法治的核心理念是政府依法行政和政府守法。因此，探讨政府职责必须首先理清我国现行立法关于政府职责的规定。

(一)我国关于政府职责立法的现状。

在推行行政执法责任制的工作中，法制工作者发现，政府特别是市县级地方政府，既有决策权，又有执法权，其自身定位颇值得研究和重视。一些领导同志认为，政府对执法工作只有领导责任，执法是部门的事，因此，在推进依法行政中，政府对下级和执法人员提要求多，规范自身行为少。通过研究，**市认为，政府是本行政区域内重大事项的政治实施者，重大问题的决策、协调和组织实施离不开政府;相对于各部门，政府权力更大、责任更重、影响更广泛。建设法治政府不仅仅是执法部门的事，而且也是各级政府及其部门的职责和任务，政府不但要推行，而且要带头。因此，推行行政执法责任制，梳理执法依据，必须梳理政府的执法依据，为政府开列权力和责任清单。

据**市政府对2360余部法律、法规、规章的梳理，涉及政府行政执法的共计207部，其中法律69部，法规100部，规章38部。而规定政府应当履行的职责的法律、法规、规章则超过350部。涉及的政府职责主要可以分为基本职责、具体行政行为职责、内部行政行为职责、抽象行政行为职责、政府委托其他组织履行的职责、政府受委托履行的职责等六大类，计615项。

1.关于政府基本职责的规定。

集中在宪法和政府组织法中。如《宪法》第107条规定，“县级以上人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”第108条规定，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：

(一)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令;

(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;

(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令;

(四)依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员;

(五)执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教

第三篇：充分履行法定职责积极推进普法进程

发展社会主义民主，推进社会主义法治，建设社会主义政治文明，是普法教育的指导思想和全面建设小康社会的重要目标，也是人大工作的重要任务。多年来，××县人大常委会紧紧围绕法律法规的贯彻实施和人民群众普遍关心的热点难点问题，依法履行决定、监督、任免等职权，充分发挥了地方国家权力机关的职能作用，为推动全县经济跨越发展和建设和谐社会做出了积极

的贡献。

加强自身建设树立普法形象常委会组成人员的整体素质，决定着依法开展监督工作的质量和水平。为切实担负起宪法和法律赋予的监督责任，保障普法工作的顺利实施，常委会把加强自身建设摆到重要位置，自觉按照“三个代表”的要求，全面强化思想、制度、作风和纪律建设，使常委会组成人员始终保持了奋发有为、开拓进取的精神状态，为依法开展工作奠定了坚实基础。在四个五年普法工作过程中，常委会都及时通过《关于在全县公民中开展法制宣传教育五年规划的决议》和《××县依法治县规划的决定》，明确普法教育的指导思想和目标任务，要求各级迅速掀起普法教育活动的高潮。与此同时，常委会加强了自身建设，要求带头学法用法，以自己的实际行动推动了普法工作的顺利开展。一是狠抓理论学习，提高政治、法律和业务素质。普法活动开展以来，常委会组成人员先后对《宪法》、《代表法》、《村民组织法》、《公务员法》以及《行政诉讼法》、《行政复议法》等余部法律法规和人大专业知识进行了系统地学习，增强了依法开展工作的能力，推动了普法工作的深入开展。二是强化作风建设，人大工作更加贴近群众。健全完善了常委会议事规则等近项规章制度，制定了人大工作目标考核责任制，促进了人大工作的科学化、规范化。三是强化廉政建设，廉政纪律得到了认真贯彻执行。坚决执行上级关于廉政建设的各项规定，认真落实廉政纪律，谨小慎微，从严要求，以实际行动为普法工作树立起了权力机关清正廉洁、依法办事的社会形象。

加强法律监督促进普法建设

常委会把改进和加强社会主义民主法制建设作为中心任务，在法制宣传教育、执法监督等方面不断加大工作力度，致力推进社会主义民主法制建设进程和依法治国基本方略的落实。

多年来，常委会坚持抓重点、抓关键、抓实效，认真开展法律监督，积极推进依法治理，促进了宪法和各项法律法规在各行各业、各个层面的深入贯彻实施。一是加强法制宣传教育，提高全民法律素质。以普法为总抓手，充分发挥常委会的主导作用，积极采取有效措施，深入搞好法制宣传教育和各项监督检查，督促和组织有关部门认真开展了形式多样的法律法规宣传教育活动，不断提高了广大人民群众的法律素质，促进了社会事业的全面发展和进步。二是加强执法监督检查，推动依法行政。认真落实依法治国基本方略，突出法律重点，有计划地组织开展了系列法律监督活动。听取并审议了《劳动法》、《银行法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《计划生育法》等多部法律法规贯彻实施情况的汇报，对交通、工商、计生、环保、土地等行政执法部门进行了重点执法检查，及时指出了在法律法规贯彻实施中存在的问题，并依法提出了进一步加大学习贯彻力度、正确处理执法与服务的关系、加强执法队伍建设等意见，保障和促进了法律法规的有效实施，提高了部门依法行政和依法办事水平，为全县改革开放和经济发展营造了良好的执法服务环境。三是加强司法监督，促进公正司法。常委会坚持把监督、服务与支持融为一体，加强了对司法部门日常工作的监督。普法活动开展以来，听取并审议了县法院关于行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等法律贯彻实施情况汇报，对干警执法情况进行了检查，推动了司法机关严格执法、公正司法，较好地树立了司法机关的执法形象。在检查公安干警执法过程中，提出了进一步加大办案力度、提高办案质量、努力打造“平安××”、全面加强公安队伍建设等建议，促进了公安工作的有效开展。四是强化了对被任命干部的监督。常委会正确处理党管干部与人大依法任免的关系，坚持任命与监督相结合。普法工作开展以来，依法任免了名次国家机关工作人员的职务，并对任命干部进行了任前法律知识考试。同时，常委会还依法多次开展了对县教育局、经济贸易局、公安局等余个政府职能部门主要负责人述职评议工作，认真检查和审议了任职过程中依法行政和履行职责情况。通过广泛调查和认真评议，进一步增强了被任命干部接受监督、依法行政、廉洁勤政和履行好职责的积极性，有力地推动了“政府两院”工作的顺利开展。

坚持以人为本，以普法促和谐

人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本途径和最好形式，是构建社会主义和谐社会的根本制度基础、政治保证和法治保障。

普法过程中，常委会以实现最广大人民群众的根本利益为人大工作的出发点和落脚点，牢固树立人民利益高于一切的观念，权为民所用，情为民所系，

第四篇：申请履行法定职责书(黑庄户乡政府)

请求履行法定职责申请书

申请人：【】 男 (身份证号：【】) 汉族 住【】 联系电话【】

被申请人：北京市朝阳区黑庄户乡政府

申请事项：

请求依法查处并强制拆除北京市朝阳区黑庄户乡郎辛庄村和万子营村位于青青家园南侧近400亩土地上(西至郎辛庄路、东至双桥西路、北至青青南街、南至万通路)的违法建筑，恢复土地的原有用途(恢复原状)。

申请事实及理由：

我是北京市朝阳区青青家园居民，青青家园小区南侧原为属于黑庄户乡郎辛庄村和万子营村的耕地和林地，土地与小区相邻，无围墙遮挡。但自2009年以来，有不明身份人员在青青家园南侧圈起围墙，并在围墙内陆续修建了上万平方米的违法建筑，对原有耕地进行了大面积硬化，违法建筑中聚集了大批的黑作坊和废品回收者，每天入夜都焚烧大量的废品垃圾以回收金属。郎辛庄村部分村干部自2013年9月起更是以绿化为名，向这片土地倾倒大量垃圾渣土，对环境造成极大破坏。根据北京市人民政府2011年颁布的《北京市禁止违法建设若干规定》(北京市政府228号令)，在农村集体土地上的违法建筑物，乡政府负有拆除义务。上述土地上的违法建设情况我们已投诉至北京市朝阳区规划局，2014年4月15日，北京市朝阳区规划局已回复确认上述土地上的建筑未经规划批准，是违法建筑。作为北京市民，我们强烈要求黑庄户乡政府切实履行法定职责，对上述土地上的违建进行拆除，并在15日内给予我们书面答复。否则我们将就黑庄户乡政府的行政不作为向朝阳区人民政府及中央纪委巡视组进行投诉举报。 此致

北京市朝阳区黑庄户乡人民政府

申请人：【】 2014年4月【】日

第五篇：行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析

王 彦

内容摘要

行政不作为案件与不履行法定职责案件在性质、起诉条件和处理程序方面有着重大差异，客观上要求我们对该两类案件予以救济时应当区别对待，选择最合适的判决方式来保障行政相对人的合法权益。区分两类案件在诉讼上的意义在于：有利于廓清行政机关应答义务与法定职责的界限，将行政不作为上升到程序违法的高度予以关注。

长期以来，许多法学教科书或其它理论文章，在论及行政机关不作为时，常常称其为不履行法定职责，将行政不作为与不履行法定职责相等同。典型的观点如：可诉性不作为是指超过法定期间或者合理期间不实施一定法定职责的行为。*1行政机关不作为是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。*2还有人认为行政不作为分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。*3《行政诉讼法》第十一条第一款(四)、(五)项规定：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。只规定行政机关“拒绝履行”和“不予答复”两种具体行政行为的可诉性，也没有对两种行政行为的性质作区分。由于学理上未将行政不作为与行政主体不履行法定职责在性质上分开，导致司法实践中普遍将二种不同的行政案件当作同一类型案件，对行政不作为案件适用不履行法定职责案件的判决形式或对不履行法定职责案件适用行政不作为案件的判决形式，使相当多的行政案件在审理上走了弯路。笔者试对行政不作为与行政机关不履行法定职责作如下辨析，以期与各方有识之士共同探讨。

根据行政行为理论，行政行为根据不同的标准可以进行多种分类，行政作为与行政不作为是以行政行为存在、表现的形式为标准划分而来的。所谓行政不作为是相对于作为而言，是行政行为所表现出来的可被人所感知的形式，行政不作为与作为都是人们从形式上感知行政行为的结果。那么，在各种各样行政行为中什么可以让人们不通过了解其内容而仅从形式上就能感知结果呢?笔者认为，行政机关针对当事人申请的应答，是一种典型的仅从形式上就可感知的结果。如，公民向工商管理机关申请颁发营业执照，工商管理机关在一定期间对该申请作应答或不作应答，人们从直观上可以得到感知。无论行政作为或不作为，从形式上就可判断，并不涉及行政行为的内容，人们也不应当从一种形式的东西引伸出具有实体权利义务关系的内容来--------譬如，从行政机关的不应答行为引伸到行政机关应当履行其法定职责。基于此，行政不作为案件可以这样定义：它特指行政主体对当事人的申请具有应答义务而不作应答的案件，表现为行政主体对相对人的申请在法定期间延迟、推诿或不予答复。正如最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十二条所规定的，复议机关在法定期间不作复议决定，人民法院可以将其作为行政不作为案件予以受理。所谓行政主体不履行法定职责，本质上体现为一种实体行政法律关系。由于它主要反映行政主体对行政相对人权利义务的调整，这种调整必须通过行政主体的实施一定的行为来实现。人民法院对行政主体的这种作为行为进行司法审查，能为当事人实现实体诉讼利益(取得某种资格、享受某种福利、满足某种请求)，从某种角度上说，不履行法定职责案件具有更多的诉讼意义，更为当事人所关心。由此，笔者认为，不履行法定职责案件应当是行政主体不履行行政法律关

系实体义务的案件。其主要表现为明示拒绝履行职责的行为，即通常所说形式作为，实质不作为。这种程序上的“作为”而在实质上的“不为”是行政主体依法享有的处置权的组成部分，是否正确履行法定职责是不履行法定职责案件要解决的核心问题。

由于行政不作为案件主要解决形式问题，不履行法定职责案件主要解决实体问题，两类案件在性质、起诉条件、诉讼处理等方面存在着重大的差异，人民法院在审理两类案件时应当遵循不同的思路。审理行政不作为案件应当注意二个要件：首先，应以法律、法规规定的申请权为前提。如前所述，行政不作为是行政主体不履行应答义务的行为，应答暗含应相对人申请的意思。行政主体的应答义务，因特定公民、法人或其它组织的申请而产生，没有申请，何来应答?这里所指的法律法规规定，应当作广义理解，不仅指全国人大及其常委会颁发的法律、国务院颁发的行政法规，还应当包括规章和其它规范性文件。诉讼中只要相对人举证证明存在申请权，人民法院就应当判定行政主体存在应答义务。其次，行政不作为案件的原告还应承担行政主体超过法定期间不作为的举证责任。行政主体对于相对人的申请，在法定期间延迟、推诿、不予答复，是行政不作为的表现形式，相对人只要向法庭举证证明行政主体存在上述情形之一，人民法院结合第一个要件的审查，就可以判定行政主体行政不作为违法。由于不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责的行为，因此，对行政主体任何有关口头或书面的决定、通知、答复，与该决定、通知、答复有着法律上利害关系的公民、法人或其它组织都可以提起行政诉讼。此时，由于存在一个具体行政行为，人民法院可以根据行政诉讼法的有关规定，围绕行政主体是否具有某种法定职责及其是否正确履行法定职责进行合法性审查，举证责任应当由作出被诉行政行为的行政主体承担。

无论从概念、审理方式、举证责任诸方面看，行政主体的不作为都不能等同于不履行法定职责，两种行为的界限在于前者是行政主体程序上的消极“不为”，后者是实体内容的“不为”，是否定性行政行为。两种行为如果给行政相对人的权益造成损害，其救济方式各不相同。从世界各国的司法实践看，行政不作为的救济方式，大致有确认判决(确认行政不作为违法)、撤销判决(将行政不作为纳入拟制类行政行为加以撤销)、责令判决(责令行政机关为某种行为，但不涉及行为内容)三种形式。适用确认判决确认行政主体不作为违法，可以促使行政机关迅速裁决，以解决不作为的消极违法状态。但判决对行政机关如何作为没有约束力，当事人除据以提起国家赔偿请求之外，仅仅只能不断请求原机关作出行政行为。撤销判决主要是用于干预行政或侵害行政上，目的在于判决撤销侵害行政相对人权利的行政行为，以防止行政相对人人身、财产权利遭受侵害。该判决形式只适用于形式上作为的行政行为，而不宜适用形式上不作为的行为。比较而言，在我国目前国情下，撤销判决不适宜作为行政不作为的救济方式，很容易使人将行政不作为与不履行法定职责概念混同。责令判决恰好可以适应行政主体对行政相对人申请延迟、推诿、不予答复而被法院判决承担相应应答义务的需要。当人民法院判定行政主体具有应答义务而不作应答时，可以责令其作出应答。只要行政主体作出应答，不管其内容如何，诉的利益便告消灭。只有当由于情势变化，使人民法院适用责令判决行政主体作出应答已无实际意义或要解决因行政不作为给申请人造成损害而产生的赔偿诉讼时，才有必要适用确认判决。

不履行法定职责的救济方式，亦主要存在三种：履行判决(法院直接判决行政机关负有做成原告所申请的职务行为的义务)与形成判决(法院对案件的处理享有与被告行政机关相同的地位和权限)以及撤销判决。不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责行为，该行为作为一个具体行政行为通过人民法院合法性审查后将产生两种后果：维持或撤销。因此，撤销判决(包括重作判决)应当是不履行法定职责救济的最自然的方式。但是，司法实践表明，

撤销判决的效能亦较为有限，因其只能解决当前的行政违法行为，撤销之后的后续处理状态，却未为可知，对当事人的权益保护欠积极和实效。即使判决撤销后重新作出行政行为，对当事人的权利保护也未见彻底，行政相对人极可能再次因不满意行政机关的决定而起诉。有鉴于此，笔者认为，在坚决排除法院直接代替行政主体作出某种行为以满足行政相对人需要的形成判决的情况下，应当着重履行判决的适用。履行判决，即法院作出的要求被告履行某种职责的判决，其实质是对被告不履行法定职责行为的一种强制。对于行政主体不履行法定职责案件，履行判决无疑是最具实效的救济方式。人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢?目前主要有二种不同观点，即：原则判决说和具体判决说。原则判决说认为，强制履行判决的内容只能是要求行政主体在一定期限内履行法定职责，而不能对行政主体如何履行职责提出要求，否则即有司法权干预行政权之嫌。具体判决说认为，强制履行不但应当包括要求行政主体在一定期限内履行法定职责的程序内容，还应包括履行事项、履行要求及履行数额等具体内容，否则会影响诉讼效益，导致重复诉讼。笔者认为，人民法院判决行政主体履行法定职责的方式和力度应当作具体的分析。行政主体不同的法定职责需要不同的履行判决内容，通常对涉及给予第三人设定义务或涉及行政自由裁量权的法定职责，应采用原则判决说;对涉及给予相对人受益性的、羁束性的行政法定职责，应采用具体判决说。*4

综上所述，行政不作为案件与不履行法定职责案件在概念、审理方式、当事人举证责任以及判决形式上存在不容忽视的差别，但两者又有密切的联系。从行政行为的行为过程看，行政主体要拒绝履行法定职责必然经过受理相对人的申请的阶段，如果在受理阶段行政主体出现行政不作为，意味着相对人的实体权利救济“大门”被行政主体关闭，相对人将无奈地处于主张权利的通道中。而法院通过纠正这种行政不作为，促使行政主体开启“大门”后，预示着相对人在主张权利的“通道”上可以继续走下去，尽管相对人很可能面对行政主体的明示拒绝，但此时已接近依靠司法途径来解决自己的实体利益了。

对行政不作为案件与不履行法定职责案件作上述辨析，其理论价值于廓清行政主体的应答义务与法定职责的分界线。所谓应答义务，在行政法理论上称为告知和说明理由。告知和说明理由制度是一种基本的行政程序制度，是行政法治原则的应有之义。行政主体为任何行政行为，都应尽到了告知和说明理由的义务。而作为行政相对人，对涉及自身权益的行政行为具有知情权。如果行政主体对行政相对人申请履行某项职责，既不表示接受也不表示拒绝，采取消极的态度，将侵害行政相对人的知情权，是一种程序违法行为，应当受到法律追究。因此，本质上，对行政不作为提起诉讼是一种排除行政主体对行政相对人的申请置之不理的诉讼，适用行政法原则是人民法院审理不行为案件的显著特征。与应答义务不同的是，法定职责是行政主体依据法律规定或职权进行某些行政管理活动，实现具体行政管理目标所应当承担的义务和责任，行政主体是否正确履行法定职责，直接关系行政相对人被授予的权利或给予第三人设定的义务，直接导致行政相对人权利义务的增减得失。因此，通过审理不履行法定职责案件，可以有效调节行政主体与行政相对人之间实体法律关系，监督行政主体的依法行政，满足行政相对人对实体权利义务的请求。正由于行政不作为案件与不履行法定职责案件的诉讼价值不同，任何将两类案件混同审理的作法在理论上是错误的，在实践中是有害的。*

5注：

1、《行政法与行政诉讼法》北京出版社、高等教育出版社316页。

2、洪声润：《行政不行为的立法探讨》，载《安徽律师》2000年第1期。

3、熊菁华：《试论行政不作为责任》，载《行政法学研究》1999年第2期。

4、笔者曾审理一起行政机关明示拒绝颁发中标通知案，作为不履行法定职责案件，可判决撤销行政机关的明示行为，但得知该机关准备在撤销明示拒绝行为后，以其它理由再次作出不予颁发中标通知的决定，以规避生效判决。决定适用履行判决，并采用具体判决说，及时、有效维护了行政相对人的合法权益。

5、理论上，除了本文讨论的行政主体对相对人的申请不应答的“不作为”外，还有因消极行政管理行为导致某种普遍损害后果的发生的“不作为”，如公安机关的不作为导致某地区治安混乱，政府机关对修建道路、桥梁没有尽到监管职责而造成损害后果，由于此种“不作为”也对其他没有特定法律关系人构成了利益侵害，相对人由此获得的是一种反射利益，不能以此向人民法院提起诉讼，故不在本文讨论之列。

作者：重庆市高级人民法院行政庭

王彦